Empfehlung vom 2. November 2009: EDI, EJPD, VBS, EFD, EVD, UVEK / Zusatzdokumentation Voranschlag 2010Beeinträchtigung der freien Meinungs- und Willensbildung (Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ)

1. Der Antragsteller (Journalist) verlangt gestützt auf das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz BGÖ, SR 152.3) am 18. August 2009 bei den Generalsekretariaten des Eidgenössischen Departement des Innern (EDI), des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements (EJPD), des Eidgenössischen Departements für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS), des Eidgenössischen Finanzdepartements (EFD), des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartments (EVD) und des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) Zu-

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gang zur Zusatzdokumentation zum Voranschlag der Staatsrechnung für das Jahr 2010 (Voranschlag 2010). Der Voranschlag 2010 ist öffentlich zugänglich. 1

2. In ihren Stellungnahmen schoben die Departemente den Zugang mit dem Verweis auf den durch die Bundesversammlung noch nicht gefällten politischen Entscheid auf. Das VBS und das EFD setzten allerdings noch das Einverständnis der zuständigen parlamentarischen Kommission voraus.

3. Der Antragsteller reichte im Zeitraum vom 9. bis 25. September 2009 die Schlichtungsanträge beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein.

4. Auf Anfrage des Beauftragten nahmen die Departemente betreffend die Zugänglichkeit ihrer Zusatzdokumentationen zum Voranschlag 2010 wie folgt Stellung:

4.1. Das EFD begründete seine Verweigerung nicht weitergehend, sondern teilte dem Beauftragten am 23. September 2009 mit, dass es an der Stellungnahme und der Begründung, die es dem Antragsteller gegeben habe, festhalte. Demnach werden die alljährlichen Zusatzdokumentationen des EFD „lediglich auf Wunsch der Finanzkommissionen erstellt (wir würden sie sonst nicht verfassen, da sie uns keinen Mehrwert schaffen). Wir sind trotzdem bereit, vorausgesetzt die entsprechenden Kommissionen sind einverstanden, den Zugang zu den erwähnten Dokumenten zu gewähren. Dies im Sinne von Art. 8 Abs. 2 BGÖ aber erst, wenn das Parlament den Voranschlag 2010 genehmigt hat, für welchen die Dokumente (unter anderen) die Grundlage bilden. Die Genehmigung dürfte in der Wintersession 2009 erfolgen.“ In den Vorbemerkungen der Zusatzdokumentation des EFD ist festgehalten, dass diese „im Auftrag und zuhanden der Finanzkommissionen der eidgenössischen Räte erstellt [wird]. Als Kommissionsunterlage dient sie für die Beratung des Voranschlags 2010 und obliegt den Bestimmungen des Bundesgesetzes über die Bundesversammlung (Parlamentsgesetz ParlG, SR 171.10). Das Öffentlichkeitsgesetz gelangt nicht zur Anwendung.“ Auf Nachfrage übermittelte das EFD dem Beauftragten ein Schreiben des Sekretariats der parlamentarischen Aufsicht über die Finanzen und AlpTransit (SFPA). Darin heisst es, dass die Mitglieder der Finanzkommissionen „grossen Wert auf die ergänzenden Erläuterungen in den sog. Zusatzdokumentationen“ legen. Für die Ausarbeitung wird auf die nach gegenseitiger Absprache verabschiedeten Richtlinien aus dem Jahre 2003 verwiesen und die Verantwortlichen in den Departementen werden gebeten, die Zusatzdokumentationen bis zum 24. August 2009 einzureichen.

4.2. Das EVD beantragte in seiner Stellungnahme vom 2. Oktober 2009 erstens, den Zugang bis zur Verabschiedung des Voranschlags durch die Bundesversammlung aufzuschieben, und zweitens, ihn nur mit der Zustimmung der Finanzkommissionen zu gewähren. Für die vorläufige Verweigerung sei, so das EVD, Art. 8 Abs. 2 BGÖ massgebend, wonach das amtliche Dokument erst zugänglich gemacht werden dürfe, wenn der politische Entscheid, für den es die Grundlage darstellt, getroffen sei. Vorliegend sei die Zusatzdokumentation für die Finanzkommissionen der Eidgenössischen Räte erstellt worden. Sie diene diesen als Basis für ihre Anträge im National- und Ständerat, die den Voranschlag 2010 beschliessen würden. Die Zusatzdokumentation weise einen unmittelbaren und direkten Zusammenhang mit einem konkreten politischen Entscheid auf und sei für diesen von beträchtlichem materiellem Gewicht, womit die zeitweilige Verweigerung des Zugangs hinreichend begründet sei. Der massgebliche politische Entscheid, für den die Zusatzdokumentation die Grundlage bilde, lie-

Budget 2010 http://www.efv.admin.ch/d/themen/bundesfinanzen/voranschlag/index.php ge nicht in den Beschlüssen der Finanzkommissionen, sondern vielmehr im Beschluss der Bundesversammlung, bei der die Finanzgewalt liege. Der Voranschlag 2010 werde in der Wintersession 2009 verabschiedet. Das EVD hielt fest, dass seine „Position nicht in Widerspruch zur Empfehlung des EDÖB vom 19. Juni 2009“ stehe. Weiter führte das EVD aus, dass anlässlich der Generalsekretärenkonferenz vom 24. August 2009 „in Anwesenheit des EDÖB klar gestellt [wurde], dass die Departemente ihre Zusatzdokumentationen zu den Voranschlägen den Finanzkommissionen nicht routinemässig bzw. nicht ohne jeglichen Auftrag zur Verfügung stellen, wie dies in der erwähnten Empfehlung des EDÖB vom 19. Juni 2009 dargestellt wurde. Vielmehr ist in diesem Zusammenhang von einer zumindest impliziten Erwartung der Finanzkommissionen auszugehen. Aufgrund dieser Sachlage ist es gerechtfertigt, die Zusatzdokumentation zu den Voranschlägen gleich zu behandeln wie Dokumente, die von der Bundesverwaltung aufgrund eines unmittelbaren und besonderen Auftrags einer parlamentarischen Kommission erstellt wurden und daran die in der Empfehlung des EDÖB vom 19. Juni 2009 gezogenen Folgerungen zu knüpfen.“ Für den vorliegenden Fall gelange damit Art. 4 BGÖ zur Anwendung, der einen Vorbehalt von Spezialbestimmungen anderer Bundesgesetze enthalte, die vom BGÖ abweichende Voraussetzungen für den Zugang zu bestimmten Informationen vorsehen oder die diese Informationen als geheim erklärten. Art. 47 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Bundesversammlung (Parlamentsgesetz ParlG, SR 171.10) besage, dass die Beratungen der Kommissionen vertraulich seien. Somit blieben vorliegend die Dokumente bis zum Zeitpunkt des politischen Entscheides, für den die Zusatzdokumentation die Grundlage bildet, vertraulich. Nach dem Beschluss der Bundesversammlung über den Voranschlag werde sich das EVD mit den Finanzkommissionen in Verbindung setzen und abklären, ob diese mit der Herausgabe der Zusatzdokumentation einverstanden sei. Im Übrigen stellt das EVD in Frage, ob auch Zusatzunterlagen, welche die Verwaltung aus eigenem Antrieb für parlamentarische Kommissionen erstelle, Art. 47 ParlG unterstellt seien. Diese Frage bilde gegenwärtig Gegenstand juristischer Abklärungen durch die Bundeskanzlei.

4.3. Das VBS präzisierte in seiner Stellungnahme vom 6. Oktober 2009, dass die fraglichen Zusatzdokumente auf Wunsch und zu Handen der parlamentarischen Finanzkommissionen erstellt würden. Es verwies darauf, dass die Parlamentsdienste nur so weit dem Öffentlichkeitsgesetz unterstellt seien, als sie nicht unmittelbar für die Bundesversammlung oder einzelne ihrer Organe tätig seien. „Dies muss aus Gründen der Konsequenz sinngemäss auch für die übrige Bundesverwaltung gelten: Soweit Dokumente für Organe der Bundesversammlung erstellt werden, sind diese den Bestimmungen des BGÖ nicht unterworfen.“ Es sei Sache der betroffenen Organe, über die Einsicht in ihre Dokumente zu entscheiden. Das Parlamentsgesetz erkläre Dokumente für Parlamentskommissionen für vertraulich, und daher fielen auch alle Dokumente, die von der Bundesverwaltung für die Kommissionen erstellt würden, unter die Vertraulichkeit. Das VBS vertrat daher die Ansicht, dass die in der Empfehlung des EDÖB vom 19. Juni 2009 vertretene Meinung dem ausdrücklich geäusserten Willen des Gesetzgebers nicht Rechnung trage und daher nicht zu überzeugen vermöge. Es stehe dem Gesuchsteller indes frei, bei den zuständigen Kommissionen um Einsichtnahme zu ersuchen. Letztlich könne und dürfe es nicht Sache einer Behörde der Bundesverwaltung sein, über die Offenlegung von Dokumenten zu entscheiden, die von einem Parlamentsorgan für ihre Arbeit gebraucht werde. Das VBS sei daher der Überzeugung, dass es sich bei den Zusatzdokumentationen zum Voranschlag generell um Dokumente handle, die nicht dem Öffentlichkeitsgesetz unterliegen. Weiter komme vorliegend hinzu, dass Einsicht in eine Dokumentation verlangt werde, die vom Parlament und seinen Kommissionen noch gar nicht behandelt worden seien. Selbst wenn das Dokument unter das Öffentlichkeitsgesetz fallen würde, wäre der Zugang aufgrund von Art. 8 Abs. 2 BGÖ zu verweigern.

Weiter empfahl das VBS dem Beauftragten, aus Gründen der Zuständigkeit auch die betroffenen parlamentarischen Organe (Finanzkommission, Parlamentsdienste) um eine Stellungnahme zu ersuchen.

4.4. Das UVEK anerkannt in seiner Stellungnahme vom 15. Oktober 2009 ausdrücklich das Interesse der Öffentlichkeit, über die Tätigkeiten der Verwaltung transparent informiert zu werden. Um die Finanzkommissionen der eidgenössischen Räte nicht in ihrer Meinungs- und Willensbildung zu beeinflussen, habe jedoch das UVEK den Zugang bis nach Kenntnisnahme der Dokumentation durch die Finanzkommissionen aufgeschoben. Da die Parlamentsmeinung grundsätzlich in den Kommissionen gebildet werde, könne der Zugang zur Zusatzdokumentation nach Kenntnisnahme durch die Finanzkommissionen, in Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips, gewährt werden.

4.5. Das EJPD beantragte in seiner Stellungnahme vom 21. Oktober 2009 zum einen, den Zugang zur Zusatzdokumentation des EJPD zum Voranschlag 2010 bis zur Verabschiedung durch die Bundesversammlung zu verweigern. Zum anderen solle das vorliegende Schlichtungsverfahren mit vergleichbaren Verfahren, namentlich mit dem Schlichtungsantrag von X vom 09.09.2009 betreffend die Stellungnahme des Generalsekretariats EVD vom 20.08.2009 koordiniert werden. Weiter beantragte es, „die Ergebnisse der nach unseren Informationen zu den von diesem Schlichtungsverfahren betroffenen Fragen von der Konferenz der Generalsekretärinnen und Generalsekretäre (GSK) bei der Bundeskanzlei in Auftrag gegebenen Abklärungen seien abzuwarten und die zu erwartenden Festlegungen der GSK zum Vorgehen in solchen Fällen seien zu berücksichtigen.“ In seiner Begründung führte das EJPD aus, dass im Schlichtungsantrag „keine Argumente enthalten sind, welche in den Erwägungen vom 02.10.2009 des Generalsekretariats EVD zu einem offensichtlich gleich gelagerten Schlichtungsantrag von X nicht thematisiert werden […]“. Daher verwies es auf die Stellungnahme des EVD und schloss sich den dort angeführten Überlegungen vorbehaltlos an. Das EJPD bat um Beachtung der Tatsache, dass „die Parlamentsdienste (Sekretariat der parlamentarischen Aufsicht über Finanzen und AlpTransit SPFA) mit Brief vom 13.08.2009 ausführlich Zusatzdokumentationen zum Voranschlag 2010 einverlangten.“

4.6. Das EDI beantragte am 23. Oktober 2009 ebenfalls, den Zugang zur Zusatzdokumentation des EDI zum Voranschlag 2010 bis zur Verabschiedung des Voranschlags 2010 durch die Bundesversammlung nicht zu gewähren. Weiter solle das vorliegende Schlichtungsverfahren mit den weiteren, bezüglich Zusatzdokumentationen zum Voranschlag 2010 hängigen Schlichtungsanträgen von Xl, namentlich betreffend das EVD und das EJPD, koordiniert werden. Im Übrigen hielt das EDI ausdrücklich fest, dass dem Antragsteller der Zugang zu den Voranschlägen 2007 und 2008 nach Verabschiedung durch die Bundesversammlung jeweils zugänglich gemacht wurden. Vorliegend verlange er Einsicht in Unterlagen der laufenden Budgetperiode, bevor das zuständige politische Organ auf deren Grundlage die erforderlichen Beschlüsse fassen konnte. Das EDI hielt an Aufschub des Zugangs gestützt auf Art. 8 Abs. 2 BGÖ fest.

5. Mit Ausnahme des VBS stellten alle Departemente dem Beauftragten ihre Zusatzdokumente zum Voranschlag zusammen und ihren Stellungnahmen zur Verfügung. Kein Departement machte geltend, dass bestimmte Passagen der Zusatzdokumentationen bei einer späteren Zugangsgewährung aufgrund einer Ausnahmebestimmung des Öffentlichkeitsgesetzes abgedeckt werden müssten.

6. Der Beauftragte hat sich bereits in seiner Empfehlung vom 19. Juni 2009 2 mit der Frage der Zugänglichkeit von Zusatzdokumenten zur Staatsrechnung („Voranschlag 2008“ und „Rechnung 2008“) befasst. Er ist zum Schluss gekommen, dass es sich dabei um „die Zusammenstellung von Informationen handelt, über die jedes Departement ohnehin verfügt und die routinemässig – also nicht im unmittelbaren und besonderen Auftrag – den Finanzkommissionen für deren Beratungen zur Verfügung gestellt werden. Diese Dokumente sind auch anderen, dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehenden Stellen zugänglich.“ In Bezug auf die zu beurteilenden Zusatzdokumente zur Staatsrechnung 2008 hielt er fest, dass weder ein Anwendungsfall von Art. 7 BGÖ noch von Art. 8 BGÖ vorliege, welcher „eine Beschränkung oder Verweigerung des Zugangs nach Öffentlichkeitsgesetz rechtfertigen“ würde.

Das von der Empfehlung betroffene Departement akzeptierte die Empfehlung und stellte in der Folge dem Antragsteller die gewünschten Dokumente zu.