Empfehlung vom 18. Mai 2017: BSV / Datenerhebungen in Bezug auf psychisch kranke Menschen Amtliches Dokument (Art. 5 Abs. 2 BGÖ) - Vorbehalt von Spezialbestimmungen (Art. 4 Bst. a BGÖ)

1. Die Antragsteller (2 Vereine) haben am 3. Februar 2017 gestützt auf das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) beim Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) um Erhebung verschiedener Daten und um Zugang zu folgenden Informationen und Statistiken ersucht: „1. Die Mortalität bzw. die durchschnittliche Lebenserwartung der sogenannt „psychisch kranken“ IV-Rentner [Begehren 1].

2. Die Todesarten der IV-Rentner gemäss 1 [Begehren 2].

3. Die Anzahl und Namen der Institutionen, welche in der Schweiz „betreutes Wohnen“ (BEWO) anbieten [Begehren 3].

4. Die Anzahl Menschen, welche sich in den Institutionen gemäss 3 aufhalten [Begehren 4].

5. Die Anzahl und Namen der psychiatrischen Ambulatorien in der Schweiz [Begehren 5].

6. Die Anzahl Menschen, welche in Ambulatorien gemäss 5 behandelt werden [Begehren 6].

7. Die Anzahl und Namen aller psychiatrischen Kliniken und übrige Einrichtungen, in welchen „fürsorgerische Unterbringungen“ oder ambulante Massnahmen nach KEGS vollzogen werden [Begehren 7].

8. Die Anzahl Menschen, welche in den Einrichtungen gemäss 7 behandelt werden [Begehren 8].

9. Die Mengen von Medikamenten, aufgeschlüsselt nach Produktnamen, welche an die Institutionen gemäss 3, 5 und 7 geliefert werden [Begehren 9].

10. Die Anzahl der von den Einweisungsorganen (Ärzte, VB, KESB) erlassenen Einweisungsentscheide [Begehren 10].

11. Die Anzahl der von Einrichtungen erlassenen Rückbehaltungsentscheide [Begehren 11].

12. Die Liste sämtlicher Verwaltungs- und Gerichtsinstanzen, welche über Beschwerden gegen eine „fürsorgerische Unterbringung“ entscheiden, deren jeweilige Anzahl der entschiedenen Beschwerden aufgeschlüsselt nach Nichteintreten, Abweisung, gänzlicher Gutheissung, teilweiser Gutheissung [Begehren 12].

13. Die Summe sämtlicher direkter und indirekter Kosten, welche unter 1 – 10 genannten

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Einrichtungen (inkl. Kosten der Medikamente), Verwaltungs- und Gerichtsbehörden (inkl. Einweisungsärzte, Polizeieinsätze und Transportkosten) sowie den in den stationären psychiatrischen Kliniken anfallen [Begehren 13].

14. Die Zahl der Todesfälle in den gemäss 7 genannten Anstalten und Heimen über den Zeitraum der letzten 10 Jahre, aufgeschlüsselt nach Suizid und anderen präzis beschriebenen Todesursachen, wobei auch jene Fälle auszuweisen sind, welche von den Anstalten und Heimen in die Spitäler überwiesen worden und die Überwiesenen dort gestorben sind (Stichwort „ausgetreten“). In allen Fällen ist anzugeben, welcher Art und Dosierung der Medikation sie unterworfen waren [Begehren 14].

15. Die Zahl der Zwangsmassnahmen in den Anstalten und Heimen aufgeschlüsselt nach Zwangsverabreichung von chemischen Produkten, Elektroschocks und Anwendung anderer invasiver Eingriffe, Einschluss in Isozellen, sowie die Zahl anderer verhängter Disziplinarmassnahmen (Zimmerzwang, Telefon-, Schreib-, Besuchsverbot, Ausgangs-, Urlaubsperre, Entzug der Rauchware, Kappung der Internetkommunikation etc.) [Begehren 15].

16. Die Anzahl der Fluchten [Begehren 16].

17. Die Zahl der polizeilichen Ausschreibungen [Begehren 17].

18. Die Zahl der Mehrfacheinweisungen einzelner Betroffener in psychiatrische Anstalten und entsprechende Einrichtungen (Stichwort Drehtürpsychiatrie) [Begehren 18].“ In Bezug auf die Erhebung der Daten und Informationen ab 1981 stützen sich die Antragssteller auf Art. 31 des UN-Übereinkommens über die Rechte von Menschen mit Behinderungen vom 13 Dezember 2006 (SR 0.109).

2. Nach Rücksprache mit dem Bundesamt für Statistik (BFS) nahm das BSV am 24. Februar 2017 und am 15. März 2017 Stellung zum Gesuch. Betreffend Begehren 7, 1. Teil (Anzahl und Namen aller psychiatrischen Kliniken, in welchen „fürsorgerische Unterbringungen“ vollzogen werden) erklärte das BSV, dass die Daten zwar existieren, aber sie nicht zugestellt werden dürfen, da es sich um schützenswerte statistische Daten handelt, die vom Statistikgeheimnis (Art. 14 Abs. 1 Bundesstatistikgesetz, BStatG, SR 431.04) erfasst sind. Diese Bestimmung gelte als Spezialregelung im Sinne von Art. 4 Bst. a BGÖ, welche die Anwendung des Öffentlichkeitsgesetzes ausschliesse. In Bezug auf Begehren 7, 2. Teil (Anzahl und Namen aller psychiatrischen Kliniken, in welchen ambulante Massnahmen nach KEGS vollzogen werden), auf Begehren 7, 3. Teil (Anzahl und Namen aller übrigen Einrichtungen, in welchen „fürsorgerische Unterbringungen“ vollzogen werden) und auf Begehren 7, Teil 4 (Anzahl und Namen aller übrigen Einrichtungen, in welchen ambulante Massnahmen nach KEGS vollzogen werden) teilte das BSV den Antragsstellern mit, dass solche Daten nicht existieren und dass sie auch nicht durch einen einfachen elektronischen Vorgang erstellt werden können (Art. 5 Abs. 2 BGÖ). Betreffend Begehren 8 verwies es auf zwei öffentlich zugängliche Tabellen auf der Webseite des BFS und stellte den Antragsstellern eine Statistik der Anzahl Patienten und Fälle in einer Psychiatrie oder einer psychiatrischen Abteilung von 2006 bis 2014 zu. Betreffend ambulante Massnahmen gebe es keine Daten. Bei den „übrigen Einrichtungen“ würden die angefragten Daten nicht erhoben. Betreffend Begehren 14 und 18 gewährte das BSV Zugang zu den Daten und stellte die Dokumente zu. Betreffend alle anderen Begehren teilte das BSV den Antragsstellern mit, dass die angefragten Daten bzw. Informationen nicht existieren und dass sie auch nicht durch einen einfachen elektronischen Vorgang erstellt werden können (Art. 5 Abs. 2 BGÖ). Für Anträge zur Erhebung dieser Daten sei das Eidgenössische Büro für die Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen zuständig, an welches das BSV das Gesuch bereits weitergeleitet habe.

3. Am 19. März 2017 reichten die Antragsteller einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. Sie begründen die Pflicht der

Behörde zur Erhebung der Daten mit Verweis auf Art. 31 des UN-Übereinkommens über die Rechte von Menschen mit Behinderungen in Verbindung mit Art. 5 BGÖ. Weiter bestreiten sie die Anwendbarkeit des Statistikgeheimnisses (Art. 14 Abs. 1 BStatG) als Grundlage für die Verweigerung des Zugangs zu den bestehenden Informationen durch die Behörde, weil die verlangten Angaben keine Personendaten enthalten. Schliesslich stellen sie die Frage, ob mit den Daten, die sich im Besitz der Behörde befinden, die Erstellung einiger der verlangten Dokumente mit wenig Aufwand möglich wäre.

4. Mit Schreiben vom 23. März 2017 bestätigte der Beauftragte gegenüber den Antragstellern den Eingang des Schlichtungsantrages und informierte das BSV.

5. Am 21. April 2017 fand eine Schlichtungsverhandlung mit den Parteien statt, an welcher auch ein Vertreter des BFS teilnahm.

6. In Bezug auf Begehren 7, 1. Teil erklärte sich das BFS in der Sitzung bereit, die Tabelle “Anzahl Spitalaufenthalte (Fälle) in einer Psychiatrie oder einer psychiatrischen Abteilung mit fürsorgerischem Freiheitsentzug bzw. fürsorgerischer Unterbringung, 2006-2014“ unter Einschwärzung der Rubriken „Anzahl Fälle“ und „Anzahl Patienten“ den Antragsstellern zugänglich zu machen. In Bezug auf Begehren 7. 3. Teil, erklärte sich das BFS bereit, den Antragsstellern die Adressen der kantonalen Stellen zuzustellen, damit die Antragssteller die Namen und die Adressen der „übrigen Einrichtungen“ beantragen können. Die Behörde erklärte, dass sie die im Rahmen ihrer statistischen Erhebungen von den kantonalen Stellen gelieferten Informationen nicht ohne Zustimmung der betroffenen Institutionen weitergeben dürfe, und machte Art. 14 BStatG als Spezialbestimmung im Sinne von Art. 4 Bst. a BGÖ geltend. Im Übrigen seien die Daten unvollständig, weil nicht alle Einrichtungen (zirka 500) die Angaben lieferten. Die Beteiligten konnten sich schliesslich in Bezug auf keines der strittigen Begehren einigen.

7. Auf die weiteren Ausführungen der Antragsteller und des BSV sowie auf die eingereichten Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.