ALI contre la SUISSE
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête N° 24881/94
présentée par Samie ALI
contre la Suisse
La Commission européenne des Droits de l'Homme (Deuxième
Chambre), siégeant en chambre du conseil le 28 février 1996 en présence
de
MM. H. DANELIUS, Président
S. TRECHSEL
Mme G.H. THUNE
MM. G. JÖRUNDSSON
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
F. MARTINEZ
L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
J. MUCHA
D. SVÁBY
P. LORENZEN
Mme M.-T. SCHOEPFER, Secrétaire de la Chambre ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 14 septembre 1994 par Samie ALI
contre la Suisse et enregistrée le 3 novembre 1994 sous le N° de
dossier 24881/94 ;
Vu les rapports prévus à l'article 47 du Règlement intérieur de
la Commission ;
Vu la décision de la Commission, en date, du 17 mai 1995, de
communiquer la requête au Gouvernement défendeur quant aux griefs tirés
de l'article 5 par. 1 et 2 de la Convention et de la déclarer
irrecevable pour le surplus ;
Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le
1er septembre 1995 et les observations en réponse présentées par le
requérant le 24 octobre 1995 ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
Faits
EN FAIT
Le requérant, de nationalité somalienne, né en 1975 à Mogadiscio,
séjourne actuellement à Fribourg (Suisse). Devant la Commission, il est
représenté par Maître René Monferini, avocat à Fribourg.
Les faits de la cause, tels qu'il ont été présentés par les
parties, peuvent se résumer comme suit.
Après son entrée en Suisse le 17 novembre 1991, le requérant
introduisit le 18 novembre 1991 auprès des autorités administratives
une demande d'asile politique. Il bénéficiait déjà d'une autorisation
de séjour en Italie, sous le nom de Jean Bourgeois Samawel,
ressortissant djiboutien.
A partir de juillet 1992, le requérant fit l'objet de plusieurs
procédures pénales. Par jugement rendu le 27 août 1992 par la chambre
pénale des mineurs du canton de Fribourg, il fut reconnu coupable de
vol et de contravention à la loi fédérale sur les stupéfiants. Le
16 mars 1993, il fut condamné par la même autorité pour vol, complicité
de faux dans les titres, ivresse au volant, conduite de moto sans
permis et contravention à la loi fédérale sur les transports publics.
Le 14 juillet 1993, il fut condamné pour avoir passé illégalement la
frontière. Par ailleurs, en mars 1993, il se livra à des actes de
violence sur une collaboratrice de la Croix-Rouge, qu'il avait insultée
et menacée avec un marteau. Les peines infligées furent une amende
et/ou un emprisonnement avec sursis.
Le 17 août 1993, l'Office fédéral des réfugiés rejeta la demande
d'asile politique du requérant et prononça son renvoi de Suisse. Les
nombreux délits qu'il avait déjà commis depuis son arrivée en Suisse
conduisirent l'autorité administrative à considérer que la primauté de
l'intérêt public à une exécution rapide du renvoi avait justifié le
retrait de l'effet suspensif à un recours.
Le 18 août 1993, la police cantonale des étrangers de Fribourg
mit le requérant en détention en vue de son refoulement. Toutefois,
faute de documents de voyage, le renvoi étant impossible, le requérant
fut relâché le 9 septembre 1993.
En septembre 1993, une plainte pénale fut déposée à l'encontre
du requérant pour menaces contre deux fonctionnaires de la police des
étrangers.
Le 28 octobre 1993, la Commission suisse de recours en matière
d'asile raya du rôle un recours du requérant contre la décision de
refus d'asile et de renvoi, le requérant n'ayant plus de domicile
connu. Dès lors, la décision du 17 août 1993 acquit force de chose
jugée.
Dès novembre 1993, le requérant fit de nouveau l'objet de deux
plaintes pénales, l'une pour obtention frauduleuse d'une prestation et
l'autre pour menaces. Le 9 décembre 1993, il fut placé en détention
provisoire dans la prison centrale de Fribourg. Sa détention aurait dû
durer jusqu'au 21 janvier 1994.
Le 14 décembre 1993, la police cantonale des étrangers de
Fribourg proposa, en application de l'article 14 b) et d) de la loi sur
le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE), l'internement du
requérant, considérant d'une part que l'expulsion du requérant avait
été provisoirement impossible et que sa présence dans les structures
d'accueil habituelles n'avait plus été envisageable au vu des risques
encourus par les personnes appelées à le côtoyer et relevant d'autre
part que le requérant avait mis gravement en danger l'ordre public au
vu des nombreuses infractions qu'il avait commises. Le requérant avait
été entendu à ce propos, le 13 décembre 1993, lors d'une audition au
cours de laquelle il avait déclaré s'opposer à son internement et
souhaiter obtenir un délai pour quitter la Suisse.
Par décision du 24 décembre 1993, notifiée au requérant le
24 janvier 1994 à la prison centrale, l'Office fédéral des réfugiés
ordonna son internement jusqu'au 23 juin 1994, sous réserve d'une levée
anticipée, notamment si un document de voyage pouvait être obtenu.
L'Office considéra que la succession des délits commis par le requérant
depuis son arrivée en Suisse et son comportement en général indiquaient
que par sa présence il avait mis gravement en danger l'ordre public.
Il releva par ailleurs que le requérant n'avait pas fait valoir
d'objection à son internement susceptible d'être retenue et qu'en effet
son comportement antérieur avait empêché d'accorder tout crédit à ses
déclarations concernant son départ de Suisse de son plein gré.
Le 10 février 1994, agissant par la voie du recours de droit
administratif, le requérant, sans consulter d'avocat, demanda au
Tribunal fédéral d'annuler la décision du 24 décembre 1993, déclarant
vouloir quitter la Suisse au plus tôt.
Le 16 février 1994, l'Office fédéral des réfugiés conclut au
rejet du recours. Le requérant fut invité à se déterminer au regard de
ces conclusions.
Le 25 février 1994, l'avocat choisi par le requérant déposa une
requête en prolongation de dix jours du délai pour déposer le mémoire.
Le 1er mars 1994, le Tribunal fédéral, relevant que dans des
affaires de ce genre il devait statuer rapidement, prolongea jusqu'au
8 mars 1994 le délai imparti au requérant pour produire ses conclusions
en réponse à celles de l'Office fédéral des réfugiés.
Le 8 mars 1994, l'avocat intervint au nom du requérant et
déclara que ce dernier renonçait à se déterminer à cet égard. Il déposa
en même temps une demande d'assistance judiciaire circonstanciée dans
laquelle il fit valoir que l'internement ordonné à l'encontre du
requérant n'était pas justifié au sens de l'article 5 par. 1 f) de la
Convention, que son droit à s'exprimer oralement devant un tribunal
découlant de l'article 5 par. 4 de la Convention avait été violé et que
le principe de la publicité des débats garanti par l'article 6 par. 1
de la Convention n'avait pas été respecté.
Par arrêt du 14 mars 1994, le Tribunal fédéral rejeta le recours
comme étant manifestement mal fondé. Il considéra d'abord que les
conditions légales, prescrites par l'article 14 LSEE pour prononcer
l'internement du requérant, étaient réunies et que l'internement était
justifié au sens de l'article 5 par. 1 f) de la Convention. Il releva
en particulier que l'exécution de la décision de renvoi prononcée le
17 août 1993 apparut provisoirement impossible et que le requérant
s'était montré incapable de respecter les règles de la vie sociale et
de s'adapter à la vie en Suisse à cause de ses difficultés
personnelles. Ceci était établi en raison des nombreuses infractions
que le requérant avait commises.
En ce qui concerne le grief tiré d'une part de la violation du
droit à s'exprimer oralement devant le tribunal au sens de l'article
5 par. 4 de la Convention et d'autre part du non-respect du principe
de la publicité des débats garanti par l'article 6 de la Convention,
le Tribunal releva que :
"Les articles 5 par. 4 et 6 CEDH visent tous deux des
procédures judiciaires ... L'internement est une mesure
administrative ... [Il] ne constitue ainsi pas une
sanction, mais une mesure de substitution pour le cas où
l'exécution du renvoi n'est momentanément pas possible ...
D'ailleurs, le recourant pourrait lui-même mettre fin à son
internement de manière prématurée en dévoilant sa véritable
identité et en collaborant à la délivrance des papiers
nécessaires à son départ. Ainsi, l'internement ne
représente pas une sanction pénale, mais une détention
administrative aux fins d'expulsion au sens de l'art. 5
par. 1 lettre f CEDH. En l'espèce, il s'agit d'un contrôle
judiciaire de la légalité d'une détention au sens de l'art.
5 par. 4 CEDH et non d'un contrôle du bien-fondé d'une
accusation en matière pénale. L'art. 6 CEDH n'est donc pas
applicable ...
Il n'est pas nécessaire que la procédure soit la même dans
tous les cas pour lesquels la Convention exige un
tribunal ; la procédure de l'art. 5 par. 4 CEDH ne commande
en particulier pas le respect des mêmes garanties formelles
que la procédure prévue par l'art. 6 par. 1 CEDH ...
L'étranger interné peut en tout cas déduire de l'art. 5
par. 4 CEDH le droit d'être entendu. Il peut en outre
exiger que la procédure judiciaire se déroule de manière
suffisamment contradictoire, ce qui implique notamment le
droit de répliquer de manière convenable. En revanche,
l'art. 5 par. 4 CEDH ne confère pas de droit inconditionnel
à la publicité des débats. Par ailleurs, à la différence du
paragraphe 3 de l'art. 5 CEDH ..., le paragraphe 4 ... ne
prévoit pas la comparution de l'intéressé à l'audience. En
règle générale, il n'est pas non plus nécessaire que
l'intéressé puisse s'exprimer oralement devant le tribunal.
Le recourant a eu l'occasion de prendre position sur
l'internement déjà lors du dépôt de son recours. Par
ailleurs, il a eu la possibilité de se déterminer sur la
prise de position de l'Office fédéral des réfugiés. Par
acte du 8 mars 1994, il a déclaré renoncer à répliquer au
motif que la réponse dudit office ne contenait aucun
élément nouveau. En revanche, dans sa demande d'assistance
judiciaire datée du même jour, il s'est exprimé de manière
détaillée sur les conditions juridiques de l'internement.
Il n'existe en l'occurrence aucune question de fait ou de
droit qui ne puisse être résolue que par l'audition
personnelle du recourant. La présente procédure a donc été
aménagée de manière suffisamment contradictoire. Il
n'existe pas davantage de motifs d'ordonner des débats
publics. La procédure écrite est donc suffisante en
l'espèce. A noter encore ... que le recourant a eu
l'occasion de s'exprimer oralement sur son internement
devant les autorités cantonales de police des étrangers."
Le dispositif de l'arrêt fut notifié au requérant le 15 mars 1994
et les motifs le 16 mai 1994.
Par jugement du 24 avril 1994, le juge de police de
l'arrondissement de la Sarine condamna le requérant à une peine de
quarante-quatre jours d'emprisonnement sans sursis ainsi qu'au paiement
d'une amende de 50 FS. pour menaces et infractions à la loi fédérale
sur le transport public.
Par lettre du 21 juin 1994, le service de la police des étrangers
et des passeports communiqua au requérant qu'il serait libéré le
23 juin 1994, en lui rappelant son obligation de "tout mettre en oeuvre
en vue de se conformer à la décision fédérale de renvoi de Suisse, qui
avait été maintenue" et "que la poursuite de son séjour en Suisse ne
pouvait pas être tolérée plus longtemps que nécessaire".
Loi sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE)
Art. 14
"L'étranger qui a laissé expirer le délai imparti pour son départ
ou dont le renvoi ou l'expulsion ne souffre d'aucun retard peut
être refoulé sur ordre de l'autorité cantonale compétente.
Si le renvoi ou l'expulsion de l'étranger est exécutoire et s'il
y a de fortes présomptions pour que celui-ci entende se
soustraire au refoulement, il peut être mis en détention ..."
Art. 14a)
"Si l'exécution du renvoi ou de l'expulsion n'est pas possible,
n'est pas licite ou ne peut être raisonnablement exigée, l'Office
fédéral des réfugiés décide d'admettre provisoirement l'étranger
ou de l'interner ..."
Art. 14b)
"L'admission provisoire ou l'internement peuvent être proposés
par ... l'autorité cantonale de police des étrangers. L'étranger
est entendu avant d'être interné.
L'admission provisoire et l'internement doivent être levés
lorsque l'exécution est licite, qu'il est possible à l'étranger
de se rendre légalement dans un Etat tiers ou de retourner dans
son pays d'origine ou dans le pays de sa dernière résidence et
qu'on peut raisonnablement l'exiger de lui. Ces mesures prennent
fin lorsque l'étranger quitte la Suisse de son plein gré ou
obtient une autorisation de séjour ..."
Art. 14d)
"L'internement peut être prononcé pour une période de six mois.
L'Office fédéral des réfugiés peut en prolonger la durée, à
chaque fois pour six mois au maximum. La durée de l'internement
ne doit toutefois pas excéder deux ans ; à cette échéance, au
plus tard, il doit être remplacé par une admission provisoire.
L'Office fédéral des réfugiés interne un étranger dans un
établissement approprié, s'il
a. Compromet la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse
ou la sûreté intérieure d'un canton ;
b. Met gravement en danger l'ordre public par sa présence ..."
GRIEFS
1. Le requérant se plaint que l'internement prononcé à son encontre
par les autorités administratives suisses, en application de l'article
14 LSEE, ne répondait pas aux exigences de l'article 5 par. 1 f) de la
Convention.
2. Il fait aussi valoir qu'il n'aurait été informé de la mesure
prise à son encontre que le 24 janvier 1994, alors que la décision
d'internement avait été prise le 24 décembre 1993. Il invoque à cet
égard l'article 6 par. 3 a) de la Convention.
3. Le requérant se plaint également que l'internement constituait
une distinction fondée sur l'origine nationale dans la mesure où il ne
pouvait être prononcé qu'à l'encontre d'un étranger, au mépris de
l'article 14 de la Convention.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La requête a été introduite le 14 septembre 1994 et enregistrée
le 3 novembre 1994.
Le 17 mai 1995, la Commission a décidé de communiquer la requête
au Gouvernement défendeur, en l'invitant à présenter par écrit ses
observations sur la recevabilité et le bien-fondé des griefs tirés de
l'article 5 par. 1 f) et 2 de la Convention.
Le Gouvernement a présenté des observations le
1er septembre 1995 ; le requérant y a répondu le 24 octobre 1995.
Le 5 décembre 1995, la Commission a décidé d'accorder au
requérant le bénéfice de l'assistance judiciaire.
Considérants
EN DROIT
1. Le requérant se plaint que l'internement prononcé à son encontre
par les autorités administratives, en application de l'article 14 LSEE,
ne répondait pas aux exigences de l'article 5 par. 1 f) (art. 5-1-f)
de la Convention qui dispose :
"1. Toute personne a droit à la liberté et à la sûreté. Nul ne
peut être privé de sa liberté, sauf dans les cas suivants et
selon les voies légales:
(...)
f. s'il s'agit de l'arrestation ou de la détention régulières
d'une personne pour l'empêcher de pénétrer irrégulièrement dans
le territoire, ou contre laquelle une procédure d'expulsion ou
d'extradition est en cours."
Le Gouvernement défendeur plaide à titre principal le non-
épuisement des voies de recours internes. Le requérant combat cette
thèse.
La Commission rappelle que les voies de recours internes sont
considérées comme épuisées lorsque le requérant a soumis aux autorités
nationales compétentes le grief qu'il fait valoir devant la Commission
(cf. mutatis mutandis, Cour eur. D.H., arrêt Guzzardi du
6 novembre 1980, série A n° 39, pp. 25-27, par. 71-72). En l'espèce,
il n'est pas douteux que le requérant a soumis ses griefs relevant de
l'article 5 (art. 5) de la Convention au Tribunal fédéral qui y a
répondu.
Dans ces circonstances, la Commission estime que le requérant a
satisfait à la condition de l'épuisement des voies de recours internes.
L'exception soulevée par le Gouvernement ne saurait dès lors être
retenue.
Le Gouvernement estime ensuite que ce grief est manifestement mal
fondé. Il expose que l'internement du requérant, fondé sur les articles
14a) et 14d) de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des
étrangers (LSEE), a été ordonnée "selon les voies légales", ce que le
Tribunal fédéral a confirmé dans son arrêt du 14 mars 1994.
Le Gouvernement souligne qu'au sens de l'article 14a) LSEE,
l'internement est subordonné à la condition que le renvoi ne soit pas
possible ou pas licite ou ne puisse être raisonnablement exigé. En
outre, il ressort de la jurisprudence du Tribunal fédéral que l'on ne
saurait parler de procédure d'expulsion en cours lorsqu'il est établi
que l'exécution de la mesure de renvoi n'est guère possible dans un
avenir prévisible. Le Gouvernement fait valoir que le fait que le
renvoi du requérant n'ait finalement pas pu être effectué ne signifie
pas que cette mesure soit apparue impossible déjà au moment où le
Tribunal fédéral a rendu son jugement à l'encontre du requérant. A cet
égard, il souligne le fait que les autorités suisses ont libéré le
requérant aussitôt qu'il leur a semblé qu'une expulsion ne pourrait
avoir lieu dans un proche avenir.
Le Gouvernement note également que l'internement du requérant
avait été motivé par le nombre des délits commis par celui-ci ainsi que
par son comportement qui mettait gravement en danger l'ordre public.
Le requérant conteste les conclusions du Gouvernement. Il admet
que la mesure d'internement dont il a fait l'objet se fonde sur les
articles 14 et suivants LSEE, mais il allègue que le texte de ces
dispositions n'est pas compatible avec l'article 5 par. 1 f)
(art. 5-1-f) de la Convention dans la mesure où il donne la possibilité
aux autorités nationales d'interner une personne "si l'exécution du
renvoi ou de l'expulsion n'est pas possible". Le requérant estime que
dans ces circonstances, un tel internement n'est pas une mesure
destinée à faciliter l'expulsion d'un étranger.
La Commission estime, à la lumière de sa propre jurisprudence et
de celle de la Cour européenne des Droits de l'Homme, que cet aspect
de la requête pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne
peuvent être résolues à ce stade de l'examen de la requête, mais
nécessitent un examen au fond. Dès lors, cette partie de la requête ne
saurait être déclarée manifestement mal fondée, en application de
l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention. La Commission
constate en outre que ce grief ne se heurte à aucun autre motif
d'irrecevabilité.
2. Le requérant se plaint ensuite qu'il n'aurait été informé de la
mesure prise à son encontre que le 24 janvier 1994, alors que la
décision d'internement avait été prise le 24 décembre 1993. Il invoque
à cet égard l'article 6 par. 3 a) (art. 6-3-a) de la Convention.
A titre principal, le Gouvernement soutient que le requérant n'a
pas épuisé les voies de recours internes. Il constate que la prétendue
violation du droit d'être informé, dans le plus court délai des raisons
de son arrestation, n'a jamais été porté par le requérant devant le
Tribunal fédéral dans le cadre de son recours de droit public. Le
requérant s'oppose à cette thèse.
La Commission considère que ce grief relève de l'article 5 par. 2
(art. 5-2) de la Convention.
Elle rappelle qu'aux termes de l'article 26 (art. 26) de la
Convention, elle ne peut être saisie qu'après l'épuisement des voies
de recours internes, tel qu'il est entendu selon les principes de droit
international généralement reconnus et que selon sa jurisprudence
constante, les voies de recours internes sont considérées comme
épuisées lorsque le requérant a soumis, au moins en substance, aux
autorités nationales compétentes le grief qu'il formule devant la
Commission (cf. arrêt Guzzardi précité).
La Commission constate que ce grief n'a été porté, ni au regard
de l'article 6 par. 3 a) (art. 6-3-a) ni au regard de l'article 5 par.
2 (art. 5-2) de la Convention, devant les autorités judiciaires suisses
compétentes et notamment, en dernier instance, devant le Tribunal
fédéral, alors qu'il était loisible au requérant de le faire.
Il s'ensuit que le requérant n'a pas épuisé les voies de recours
dont il disposait en droit suisse et que ce grief doit être rejeté,
conformément à l'article 27 par. 3 (art. 27-3) de la Convention.
3. Le requérant se plaint encore de ce que l'internement constituait
une distinction fondée sur l'origine nationale, en violation de
l'article 14 (art. 14) de la Convention, dans la mesure où il ne
pouvait être prononcé qu'à l'encontre d'un étranger.
La Commission constate que les faits invoqués à l'appui de la
violation du principe de non-discrimination sont les mêmes que ceux qui
sont à l'origine du grief tiré de la violation de l'article 5 par. 1
(art. 5-1) de la Convention. Dès lors, le grief ne saurait être rejeté
en l'état.
Dispositif
Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité,
DECLARE LE RESTANT DE LA REQUETE
IRRECEVABLE pour autant que le requérant se plaint de n'avoir pas
été informé dans le plus court délai de la mesure d'internement
prise à son encontre,
RECEVABLE pour le surplus, tous moyens de fond réservés.
Le Secrétaire de la Le Président de la
Deuxième Chambre Deuxième Chambre
(M.-T. SCHOEPFER) (H. DANELIUS)