Pachetto d’ordinanze in materie ambientale, primavera 2027

Dipartimento federale dell’ambiente, dei trasporti, dell’energia e delle comunicazioni DATEC

Ufficio federale dell’ambiente UFAM

Berna, 7 settembre 2026

Rapporto esplicativo concernente la modifica dell’ordinanza sulla protezione dalle radiazioni non ionizzanti (ORNI)

Pacchetto di ordinanze in materia ambientale, primavera 2027

5 Commento ai singoli articoli

5.1 Articolo 3 capoverso 3: deroghe per gli impianti di telefonia mobile nei

settori di parcelle non occupati da costruzioni Gli impianti per i quali l’ORNI stabilisce nell’allegato 1 un VLImp come limitazione preventiva delle emissioni devono rispettare tale valore nei LAUS. Secondo l’articolo 3 capoverso 3 ORNI, sono considerati LAUS:

– i locali situati in edifici nei quali persone soggiornano regolarmente per un periodo prolungato;

– i terreni da gioco per bambini, pubblici o privati, definiti come tali nella legislazione sulla pianificazione del territorio;

– i settori di parcelle non occupati da costruzioni per i quali sono ammesse le summenzionate utilizzazioni.

L’ultimo punto garantisce che il VLImp sia rispettato anche se il settore di parcelle sarà successivamente occupato da costruzioni che portano alla creazione di LAUS.

Questa disposizione si applica a tutti i tipi di impianti per i quali l’ORNI prevede VLImp ed è rilevante in particolare per impianti come le linee ad alta tensione o le linee di contatto ferroviarie poiché, una volta realizzate, le emissioni che producono non possono essere facilmente ridotte. Per gli impianti di telefonia mobile, invece, i

parametri d’esercizio tra cui potenza di trasmissione o direzione di emissione possono essere adeguati senza difficoltà al mutare della situazione ambientale, affinché l’impianto continui a rispettare i valori limite.

Per gli impianti di trasmissione per la telefonia mobile e i collegamenti telefonici senza filo (all. 1 n. 6 ORNI), i settori di parcelle non occupati da costruzioni non saranno più da considerarsi LAUS. In altri termini, al momento della loro costruzione o modifica, tali impianti non dovranno più rispettare il VLImp su tali settori di parcelle. L’obbligo di adottare limitazioni preventive delle emissioni sorge solo nel momento in cui il settore di parcelle viene edificato dando origine a un’utilizzazione sensibile. Se necessario, in tal caso l’impianto esistente deve essere modificato a posteriori. Qui vigono gli stessi requisiti che si applicherebbero a un impianto di nuova costruzione, ossia il VLImp deve essere rispettato e non possono essere concesse deroghe (v. all. 1 n. 65 ORNI e DTF 128 II 340, consid. 2–5; sentenze del TF 1C_680/2013 del 26 novembre 2014, consid. 6.3.1 e 1A.129/2006 del 10 gennaio 2007, consid. 2.5).

Questa deroga, prevista per gli impianti di trasmissione per la telefonia mobile e i collegamenti telefonici senza filo rispetto alle disposizioni applicate ad altri impianti, risponde all’esigenza di semplificazione e maggiore flessibilità avvertita dalle autorità esecutive e dai gestori. È stabilita nel rapporto del 15 novembre 2019 «Prüfung von Vereinfachungen für das Bewilligungsverfahren Mobilfunk»2 della Conferenza dei servizi dell’ambiente della Svizzera (CCA) ed è menzionata anche nel rapporto del 18 novembre 2019 del gruppo di lavoro Radiotelefonia mobile e radiazioni3 a proposito della misura di accompagnamento «Semplificazioni e armonizzazione nell’esecuzione».

La disposizione è oggettivamente giustificata poiché, rispetto ad altri impianti che emettono RNI, per quelli di telefonia mobile è più semplice limitare ulteriormente le emissioni a posteriori, di norma riducendo la potenza di trasmissione determinante. In tal modo, nella valutazione in fase di esecuzione è possibile esaminare e tenere conto della situazione concreta dei LAUS, senza doversi basare su un edificio ipotetico, come avveniva sinora per i settori di parcelle non occupati da costruzioni, che nell’ottica della protezione dalle RNI corrisponde all’applicazione meno favorevole delle norme edilizie vigenti.

5.2 Articolo 12 capoverso 4: controllo al momento dell’autorizzazione di nuovi

LAUS Già oggi, nell’esecuzione, si pone il problema della realizzazione di LAUS nelle vicinanze di impianti che emettono RNI, il che rende necessario apportare modifiche all’impianto per continuare a rispettare il VLImp. Tali casi concernono oggi segnatamente la realizzazione di nuovi LAUS su settori di parcelle già occupati da costruzioni a seguito di un ampliamento edilizio o di un cambiamento di destinazione e la realizzazione di nuovi LAUS in zone edificabili già definite prima dell’entrata in vigore dell’ORNI o al di fuori della zona edificabile. Le necessarie modifiche all’impianto non

2 Prüfung von Vereinfachungen für das Bewilligungsverfahren Mobilfunk, rapporto della CCA su mandato della DCPA, 15 nov. 2019 (non disponibile in italiano) 3 Rapporto Radiotelefonia mobile e radiazioni, edito dal gruppo di lavoro Radiotelefonia mobile e radiazioni su mandato del DATEC, 18 nov. 2019

vengono apportate se l’autorità preposta all’esecuzione dell’ORNI non giunge a conoscenza dei cambiamenti avvenuti in prossimità dell’impianto e non può emanare le disposizioni necessarie per adeguare l’impianto.

La nuova disposizione comporta un ulteriore aumento dei casi potenziali. Da ora in poi, per ogni edificazione di un settore di parcelle non ancora occupato da costruzioni, potrebbe risultare necessario un adeguamento qualora tale settore fosse stato classificato come LAUS al momento del rilascio dell’autorizzazione per l’impianto di telefonia mobile. Per prevenire deficit di esecuzione, l’articolo 12 capoverso 4 ORNI impone esplicitamente all’autorità esecutiva di garantire che, al momento dell’autorizzazione di nuovi LAUS, sia controllato il rispetto delle limitazioni delle emissioni degli impianti esistenti e siano adottate le misure necessarie. La presente disposizione potrebbe essere attuata, per esempio, stabilendo l’obbligo per le autorità competenti in materia di autorizzazione di nuovi LAUS di notificare alle autorità preposte all’esecuzione dell’ORNI la realizzazione di nuovi LAUS in prossimità di impianti di telefonia mobile. Le autorità esecutive possono così adottare le misure necessarie per adeguare l’impianto sulla base di questa notifica, in particolare obbligando il titolare dell’impianto a inoltrare una scheda aggiornata dei dati sul sito ed eventualmente a procedere alle necessarie modifiche (art. 10 ORNI).

5.3 Articolo 13: applicabilità dei valori limite delle immissioni

Con la modifica dell’ordinanza saranno introdotti anche valori limite d’immissione (VLI) da applicare alle radiazioni che agiscono solo localmente e non in modo omogeneo su tutto il corpo umano. Infatti, non si può escludere che le future antenne a onde millimetriche si trovino a distanze minori dalle persone, motivo per cui l’esposizione locale di singole parti del corpo potrebbe assumere maggiore rilevanza. Viene dunque abrogato l’articolo 13 capoverso 2 ORNI secondo cui i valori limite si applicano soltanto alle radiazioni che agiscono in modo omogeneo. Nell’allegato 2 è precisato di volta in volta direttamente se i VLI si applicano alle radiazioni che agiscono in modo omogeneo o localmente.

5.4 Articolo 14 capoverso 4: introduzione delle grandezze fisiche «densità del

flusso di potenza» e «densità di flusso energetico» Per limitare l’esposizione locale, nell’allegato 2 ORNI sono stabiliti nuovi VLI per le grandezze fisiche «densità del flusso di potenza» e «densità di flusso energetico», sinora non utilizzate nell’ORNI e ora introdotte nell’articolo 14 capoverso 4.

5.5 Articolo 16: deroga per impianti di trasmissione per la telefonia mobile

Secondo l’articolo 16 ORNI, le nuove zone edificabili possono essere delimitate soltanto dove i VLImp giusta l’allegato 1 vengono rispettati da impianti esistenti e pianificati, definiti come tali nella legislazione sulla pianificazione del territorio, oppure dove possono essere rispettati mediante misure di tipo pianificatorio o edile. In questo modo si garantisce il rispetto dei VLImp anche nel caso in cui i settori di parcelle

vengano successivamente edificati e sorgano nuovi LAUS. Finora l’articolo 16 ORNI si applicava anche agli impianti di trasmissione per la telefonia mobile (all. 1 n. 6 ORNI); di conseguenza, le zone edificabili potevano essere delimitate soltanto dove i VLImp venivano rispettati dagli impianti di telefonia mobile. Gli impianti di telefonia mobile non dovranno più essere presi in considerazione nella delimitazione delle zone edificabili. In questo modo è possibile delimitare zone edificabili anche dove gli impianti di telefonia mobile superano i VLImp. Finché i settori di parcelle azzonate rimangono non edificati, essi non sono considerati LAUS secondo il nuovo articolo 3 capoverso 3 ORNI. Ciò significa che gli impianti di telefonia mobile possono continuare a funzionare senza necessità di adeguamenti. Tuttavia, nel momento in cui i settori di parcelle vengono occupati da costruzioni e sorgono nuovi LAUS, gli impianti di telefonia mobile devono rispettare i VLImp (art. 4 ORNI, v. anche cap. 5.1). Secondo il nuovo articolo 12 capoverso 4 ORNI, occorre inoltre garantire che tali situazioni vengano individuate e che vengano disposte le misure necessarie nei confronti dei titolari dell’impianto (v. cap. 5.2).

5.6 Allegato 1 numeri 55 e 57: limitazioni preventive delle emissioni per le

ferrovie L’aumento del numero di binari elettrificati è considerato modifica di un impianto ferroviario (all. 1 n. 52 cpv. 2 ORNI). In caso di modifica di un vecchio impianto ferroviario, la versione vigente dell’ORNI vieta che nei LAUS dove il VLImp veniva superato già prima della modifica aumenti la densità del flusso magnetico e sia superato il VLImp in altri luoghi (cosiddetto «divieto di deterioramento»). L’autorità può autorizzare deroghe. Il Tribunale federale ha deciso, con sentenza 1C_315/2017 del 4 settembre 2018 (consid. 5.5), che l’obiettivo di un risanamento debba essere per quanto possibile il rispetto delle disposizioni in materia di protezione ambientale in vigore per i nuovi impianti, analogamente alla giurisprudenza già espressa sulle linee ad alta tensione. In presenza di una modifica sostanziale ai sensi dell’articolo 18 della legge sulla protezione dell’ambiente (LPAmb; RS 814.01) tra cui rientra, secondo il Tribunale federale, l’ampliamento a più binari, l’autorità non può quindi limitarsi al divieto di deterioramento, bensì devono essere applicabili i requisiti in vigore per i nuovi impianti (all. 1 n. 55 cpv. 1 ORNI), fermo restando che non si escludono agevolazioni (all. 1 n. 55 cpv. 2 ORNI).

Le disposizioni concernenti la limitazione preventiva delle emissioni per le ferrovie sono modificate di conseguenza, ossia l’impianto modificato deve rispettare di principio i requisiti di cui all’allegato 1 numero 55 ORNI. L’autorità può tuttavia autorizzare deroghe se il titolare dell’impianto dimostra che l’impianto è equipaggiato con un conduttore di ritorno il più vicino possibile ai conduttori delle correnti più intense e che sono adottate tutte le altre misure per limitare la densità del flusso magnetico consentite dal progresso tecnico, dalle condizioni d’esercizio e dalle possibilità economiche.

I nuovi requisiti sono già applicati nell’esecuzione da quando il Tribunale federale ha pronunciato la sua sentenza.

5.7 Allegato 2 numeri 1 e 11: valori limite d’immissione per effetti omogenei a

frequenza unica Nell’ordinanza rivista saranno introdotti valori limite per le radiazioni che agiscono a livello locale sul corpo umano nel caso di frequenze superiori a 6 GHz. Pertanto è necessario distinguere tra radiazioni che agiscono in modo omogeneo su tutto il corpo umano e radiazioni che agiscono a livello locale su una parte del corpo. I VLI di cui all’allegato 2 numero 11 ORNI si applicano come sinora solo alle radiazioni che agiscono in modo omogeneo su tutto il corpo umano. Tale aspetto viene opportunamente precisato. Il presente progetto non comporta cambiamenti nei VLI. Per quanto riguarda gli impianti di telefonia mobile, è importante tenere presente che con «frequenza unica» si intende una banda di frequenza con una determinata larghezza di banda.

5.8 Allegato 2 numero 1bis, 11bis e 12bis: effetti locali a frequenza unica

La Commissione internazionale per la protezione dalle radiazioni non ionizzanti (ICNIRP) ha aggiornato le sue raccomandazioni nel 2020. Il gruppo consultivo di esperti in materia di RNI (BERENIS) ha suggerito di considerare nella legislazione svizzera le linee guida più precise per le esposizioni a breve termine e su piccole aree al di sopra dei 6 GHz prima che tali frequenze vengano utilizzate in futuro per la telefonia mobile. Il Consiglio federale intende rendere le onde millimetriche disponibili per la telefonia mobile solo dopo che saranno sorte le relative esigenze economiche, sarà stato creato il necessario quadro normativo ambientale e vi saranno eventuali prescrizioni di misurazione essenziali, come ha ribadito nel suo rapporto del 22 novembre 2023 in adempimento del postulato 21.3596 «Futuro utilizzo delle frequenze per la telefonia mobile nella cosiddetta gamma di onde millimetriche. Coinvolgere i Cantoni» della Commissione dei trasporti e delle telecomunicazioni del Consiglio degli Stati (CTT-S)4. La CTT-S ha presentato il postulato sulla base di iniziative cantonali dei Cantoni di Ginevra, Neuchâtel e Giura.

Per frequenze superiori a 6 GHz sono introdotti VLI per le radiazioni che agiscono a livello locale sul corpo umano. L’ORNI riprende i valori limite di riferimento raccomandati dalla ICNIRP per le grandezze fisiche «densità del flusso di potenza» (n. 11bis) e «densità di flusso energetico» (n. 12bis).

Questa disposizione non prende in considerazione l’esposizione locale del corpo umano a più frequenze. Le raccomandazioni della ICNIRP coprono anche tali casi. Nella pratica, tuttavia, si deve presumere che un elevato livello di esposizione locale diventi rilevante soprattutto nei casi in cui le persone si trovino nelle immediate vicinanze di un impianto. In tali situazioni, l’esposizione è generalmente determinata dalla frequenza dell’impianto. Pertanto, al momento non sembra necessario inserire nell’ORNI una disposizione relativa all’esposizione locale a più frequenze. Qualora, nella valutazione dell’esposizione locale, risultassero rilevanti più frequenze, l’autorità dovrebbe, nel singolo caso, fare direttamente riferimento alle raccomandazioni della ICNIRP relative a esposizioni a più frequenze.

6 Ripercussioni

6.1 Ripercussioni per la Confederazione, i Cantoni e i Comuni

Per la Confederazione l’unico onere consisterà nella modifica dell’ORNI e nell’aggiornamento degli aiuti all’esecuzione, mentre l’attuazione delle disposizioni modificate nelle procedure di autorizzazione comporterà per i Cantoni una fase di transizione (formazione/comunicazione). In un’ottica di lungo periodo, l’esecuzione diventerà più unitaria e la certezza del diritto maggiore, quindi l’onere si ridurrà nel complesso leggermente. Gli obblighi per i Comuni (autorità preposte al rilascio delle autorizzazioni) rimangono invariati. Se necessario, le autorità preposte al rilascio delle autorizzazioni dovranno verificare più spesso se il VLImp degli impianti di telefonia mobile esistenti sia rispettato nei nuovi LAUS.

6.2 Ulteriori costi per gli enti pubblici

Le modifiche non comportano ulteriori costi per gli enti pubblici.

6.3 Ripercussioni sull’economia

In riferimento alla legge federale sullo sgravio delle imprese dai costi della regolamentazione (legge sullo sgravio delle imprese, LSgrI; RS 930.31), le ripercussioni sono esposte di seguito.

6.3.1 Ripercussioni sulle imprese

Obbligo di verifica n. 1 LSgrI: semplificazione per le piccole e medie imprese (PMI) Il disciplinamento speciale per le parcelle edificabili non occupate da costruzioni non comporta nuovi obblighi né modifiche degli obblighi esistenti per le imprese, per le quali il progetto crea piuttosto un migliore approvvigionamento di rete, poiché i VLImp per gli impianti di telefonia mobile devono essere rispettati solo in caso di effettiva edificazione (LAUS). Decade l’obbligo di osservare i VLImp su settori di parcelle non occupati da costruzioni. Non possono dunque essere proposte semplificazioni per le PMI.

Per le PMI non consegue alcun onere aggiuntivo neppure dall’adeguamento dei requisiti in caso di modifiche agli impianti ferroviari, che di principio sostituisce il divieto di deterioramento con un obbligo di minimizzazione, già prassi consolidata secondo l’attuale giurisprudenza del Tribunale federale. Il progetto serve a creare certezza giuridica con un disciplinamento coerente, pertanto non sono possibili semplificazioni per le PMI relativamente alla modifica degli impianti ferroviari.

La modifica dei valori limite per le frequenze superiori a 6 GHz non comporta nuovi obblighi per le imprese, poiché tali frequenze non sono attualmente utilizzate per la telefonia mobile in Svizzera. Il progetto dà prova di lungimiranza, poiché tiene conto dell’evoluzione tecnologica in questo campo. Crea certezza del diritto e sicurezza della pianificazione per le imprese interessate e riduce l’onere degli accertamenti in relazione agli investimenti futuri, pertanto non possono essere proposte semplificazioni neppure in questo ambito.

Obbligo di verifica n. 2 LSgrI: prevenzione di uno «swiss finish» La modifica dei valori limite per le frequenze superiori a 6 GHz recepisce una raccomandazione della ICNIRP di disciplinare in modo appropriato le future applicazioni superiori a 6 GHz. Le modifiche in questione non comportano nuovi obblighi né l’inasprimento di quelli esistenti per le imprese, pertanto non si crea uno «swiss finish». Obbligo di verifica n. 3 LSgrI: semplificazione dell’esecuzione con l’ausilio di mezzi elettronici Poiché la revisione proposta dell’ordinanza non comporta nuovi obblighi per le imprese, non è necessario introdurre semplificazioni nell’esecuzione.

Per gli impianti di telefonia mobile l’esecuzione rimane di competenza dei Cantoni, che stabiliscono i processi opportuni. L’Ufficio federale delle comunicazioni (UFCOM) sta provvedendo a modernizzare la sua banca dati per gli impianti di telefonia mobile, da cui deriverà anche una semplificazione dell’esecuzione. Obbligo di verifica n. 4 LSgrI: abrogazione di normative nello stesso ambito tematico Il progetto non introduce nuovi obblighi né modifica quelli esistenti per le imprese, che beneficiano delle modifiche grazie a una maggiore certezza del diritto e sicurezza della pianificazione e di uno sgravio per i settori di parcelle non occupati da costruzioni. L’abrogazione di altre regolamentazioni non è pertinente in questo settore. Un aggiornamento sarà necessario in primo luogo nell’esecuzione in materia di telefonia mobile, non appena l’utilizzo delle onde millimetriche diventerà una possibilità concreta, e sarà effettuato negli aiuti all’esecuzione. Stima dei costi della regolamentazione secondo l’articolo 5 LSgrI Il presente progetto non comporta costi della regolamentazione secondo l’articolo 5 LSgrI poiché la proposta modifica dell’ordinanza non genera obblighi nuovi né modifica quelli esistenti per le circa 30 imprese ferroviarie e i circa cinque operatori di telefonia mobile. Le misure concernenti il settore ferroviario recepiscono l’attuale giurisprudenza del Tribunale federale, pertanto gli eventuali oneri a carico delle imprese sarebbero insorti comunque. Neppure la modifica dei valori limite per le frequenze superiori a 6 GHz genera nuovi obblighi o costi per le imprese, poiché si tratta unicamente di precisazioni apportate in previsione di possibili sviluppi futuri. Le onde millimetriche non sono attualmente utilizzate nella telefonia mobile in Svizzera e per gli operatori di telefonia mobile gli oneri legati alla ricerca di siti, poiché in futuro le autorizzazioni potranno essere rilasciate senza considerare i settori di parcelle non occupati da costruzioni. Nell’insieme i costi della regolamentazione rimangono invariati o diminuiscono leggermente.

6.3.2 Ripercussioni per altri gruppi / operatori economici

Il progetto non comporta ripercussioni per altri gruppi / operatori economici.

6.3.3 Ripercussioni sull’economia in generale

Le ripercussioni sull’economia in generale sono minime. Il nuovo disciplinamento delle onde millimetriche e, quindi, la possibile autorizzazione del loro uso potrebbero porre

le premesse per nuovi modelli aziendali. Inoltre, le disposizioni dell’ORNI per gli operatori di telefonia mobile sono leggermente alleggerite.

6.4 Ripercussioni sulla società

Il progetto non comporta sostanzialmente ripercussioni per la società. Potrebbe peraltro migliorare moderatamente la qualità della rete mobile grazie alle condizioni quadro più favorevoli per il settore della telefonia mobile.

6.5 Ripercussioni sull’ambiente

La revisione dell’ORNI non ha ripercussioni dirette sul clima, sul consumo di energia né sulle risorse naturali.

L’introduzione di nuovi valori limite nella gamma superiore a 6 GHz intende continuare a garantire la protezione della popolazione dalle RNI.