Verwaltungsbehörden 12.07.1993 JAAC 58.52

1. Fragestellung und Vorgeschichte

a. Die Rütlikommission stellte dem Bundesrat die Frage:

«Soll sie Manifestationen pro und contra EG-Beitritt auf dem Rütli zulassen?» Die Kommission hat sich überlegt, dass das Rütli «1860 der privaten Spekulation entzogen werden» sollte und der Gedanke nahe läge, «dass das Rütli eo ipso auch politischen Spekulationen entzogen werden sollte.» Die Rütlikommission als vom Bund eingesetztes Verwaltungsorgan möchte zu dieser Frage «die Meinung des Rütli-Eigentümers, des Bundes», erfahren. Im Auftrag des Bundesrates klärte das Bundesamt für Justiz (BJ) die Frage im folgenden Gutachten. b. Im Jahre 1860 schenkte die Schweizerische Gemeinnützige Gesellschaft der Eidgenossenschaft das zuvor mit Spendengeldern erworbene Rütli. Die Schenkung erfolgte unter folgenden Auflagen: c. Das Rütli wurde seither von einer von der Schweizerischen Gemeinnützigen Gesellschaft eingesetzten Kommission verwaltet. Die Kommission hat am 2. Juli 1985 Vorschriften für die Besucher des Rütli erlassen. Diese sehen unter anderem vor, dass Vereine und Gesellschaften, die auf dem Rütli eine Veranstaltung durchführen wollen, vorgängig bei der Rütli-Kommission eine Bewilligung einholen müssen. Die Vorschriften wurden am 8. Oktober 1985 vom Landesgerichtspräsidium Uri für die Besucher verbindlich erklärt. d. Die vorliegende Stellungnahme beschränkt sich im wesentlichen auf die rechtlichen Aspekte der gestellten Frage. Nur beschränkt äussert sie sich dagegen zur Wertung des Schutzzweckes hinsichtlich der Benützung der Rütliwiese zu politischen Meinungsäusserungen (vgl. insb. Ziff. 5c sowie 6d unten). «1. dass dasselbe unveräusserliches Nationaleigentum bleibe;

2. dass es unter der Oberaufsicht des Bundesrates ferner von der Schweizerischen gemeinnützigen Gesellschaft dürfe verwaltet werden, und

3. dass ein allfälliger Überschuss seines Ertrages dieser Gesellschaft zur Verwendung für gemeinnützige Zwecke zufalle.»[2]

2. Zur Qualifizierung der Rütliwiese als Eigentum des Bundes

a. Da die Rütliwiese im Eigentum des Bundes steht, entscheidet er auch über ihre Nutzung und Zugänglichkeit. Dabei ist er an die Auflagen gebunden, die er im Schenkungsvertrag eingegangen ist. In diesem Zusammenhang ist vorweg zu prüfen, zu welchen Vermögensbestandteilen des Bundes das Rütli zu rechnen ist. b. Lehre und Rechtsprechung verstehen unter den öffentlichen Sachen im weiteren Sinne alle Sachen, derer sich der Staat zur Erfüllung seiner Aufgaben bedient; unterschieden wird dabei etwa zwischen dem Finanzvermögen und den öffentlichen Sachen im engeren Sinne, zu welchen das Verwaltungsvermögen und die öffentlichen Sachen im Gemeingebrauch gerechnet werden[3]. Häfelin/Müller definieren den Begriff der öffentlichen Sachen im Gemeingebrauch wie folgt: «Die öffentlichen Sachen im Gemeingebrauch stehen allen Bürgern zur Benutzung offen. Im Gegensatz zum Finanzvermögen dienen die öffentlichen Sachen im Gemeingebrauch unmittelbar der Erfüllung öffentlicher Aufgaben und sind nicht realisierbar. Gegenüber dem Verwaltungsvermögen unterscheiden sie sich durch den offenen Benutzerkreis.»[4] Der Gemeingebrauch ergibt sich aus der natürlichen Beschaffenheit der Sache oder aus einer Widmung, die auch formlos erfolgen kann. c. Mit dem Kauf und der Schenkung an die Eidgenossenschaft sollte vermieden werden, dass das Rütli als historische Gedenkstätte entweiht würde. Es sollte in seiner ländlichen Stille erhalten bleiben und «als reines und bescheidenes Denkmal unserer Freiheit» uns Schweizerinnen und Schweizer immer begeistern, «für das Vaterland und dessen Unabhängigkeit Gut und Blut mit Freuden hinzugeben.»[5] Indem der Bundesrat die Schenkung angenommen hat, hat er die Erhaltung dieser historischen Stätte als Aufgabe der Eidgenossenschaft akzeptiert. Die Rütliwiese, die nicht veräussert werden darf, dient unmittelbar dieser Aufgabe. Von Anfang an war auch klar, dass die freie Zugänglichkeit der Rütliwiese erhalten bleiben sollte. Von seinem Nutzungszweck her ist demnach das Rütli als öffentliche Sache im Gemeingebrauch zu qualifizieren.

3. Zur Nutzung der Rütliwiese als öffentlicher Sache im Gemeingebrauch

Die Nutzung öffentlicher Sachen im Gemeingebrauch kann unterschiedlich intensiv sein. Von schlichtem Gemeingebrauch wird gesprochen, wenn die Sache bestimmungsgemäss von mehreren Personen gleichzeitig ohne gegenseitige Behinderung benutzt wird[6]: als Beispiel schlichten Gemeingebrauchs gilt etwa die übliche Benutzung öffentlicher Strassen und Plätze durch Fussgänger oder Fahrzeugführer. Gesteigerter Gemeingebrauch liegt vor, wenn die eine oder die andere der beiden erwähnten Voraussetzungen für den schlichten Gemeingebrauch nicht erfüllt ist[7]; als Beispiele für gesteigerten Gemeingebrauch öffentlicher Sachen werden etwa Demonstrationen auf öffentlichen Strassen und Plätzen genannt. Bei der Sondernutzung schliesslich wird einer Person ein ausschliessliches Recht an der Sache eingeräumt[8]. Für den schlichten Gemeingebrauch ist in der Regel keine Bewilligung erforderlich, während für den gesteigerten Gemeingebrauch normalerweise eine Bewilligung und für die Sondernutzung eine Konzession eingeholt werden muss[9]. Aus diesen Darlegungen folgt, dass (politische) Demonstrationen auf der Rütliwiese als gesteigerter Gemeingebrauch einer öffentlichen Sache zu bewerten sind.

4. Demonstrationen auf öffentlichem Grund

Nach heutiger Auffassung kann man sich auch bei der Benützung des öffentlichen Grundes zumindest dem Grundsatze nach (sogenannter «bedingter Anspruch») auf Freiheitsrechte berufen[10]. Das Bundesgericht hat zwar bisher ein selbständiges Grundrecht auf Demonstration abgelehnt; es schützt aber Demonstrationen als Manifestationen der Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit[11]. Beim Entscheid über die Benutzung von öffentlichen Sachen - dies gilt implizit auch für Demonstrationen - hat der Staat die Grundrechte zu berücksichtigen; er muss zwischen dem Interesse der Allgemeinheit am bestimmungsgemässen Gebrauch der öffentlichen Sache und dem Interesse der Gesuchsteller an der Grundrechtsausübung abwägen und dem besonderen Gehalt der Grundrechte Rechnung tragen. Das Bundesgericht anerkennt, dass öffentliche Strassen und Plätze für Demonstrationen grundsätzlich zur Verfügung stehen[12]. Nun schliessen allerdings Demonstrationen während bestimmter Zeit eine andere Nutzung des öffentlichen Grundes aus. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts darf deshalb für den mit einer Demonstration verbundenen gesteigerten Gemeingebrauch eine Bewilligungspflicht eingeführt werden, wobei für die Einführung der Bewilligungspflicht keine gesetzliche Grundlage erforderlich ist, weil sich diese Kompetenz aus der Verfügungsgewalt über die öffentliche Sache ableiten lasse[13]. In der Lehre wird dieser letzte Punkt der bundesgerichtlichen Rechtsprechung teilweise kritisiert[14].

5. Beurteilungskriterien

a. Die Verweigerung der Bewilligung für eine Manifestation auf öffentlichem Grund stellt eine Einschränkung von Grundrechten dar und ist nur zulässig, wenn sie im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist[15]. Die dritte Voraussetzung für einen zulässigen Eingriff in ein Grundrecht, das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage, entfällt zumindest nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bei der Einführung der Bewilligungspflicht für Demonstrationen auf öffentlichem Grund[16]. b. Ein wesentliches öffentliches Interesse für die Einschränkung beziehungsweise für das Verbot von Demonstrationen ist der Schutz der öffentlichen Ordnung[17]. Eine solche Wertung verlangt aber nach einer sorgfältigen Interessenabwägung: «Die zum Entscheid über ein Bewilligungsgesuch aufgerufene Behörde hat daher nach möglichst objektiver Prüfung des Gesuchs einen unvoreingenommenen Entscheid zu fällen. Sie darf eine Bewilligung nicht deshalb verweigern, weil sie die Ansichten, die an der Versammlung vertreten werden sollen, nicht teilt oder weil sie die Ziele der Veranstalter missbilligt.»[18] Im Rahmen des Verhältnismässigkeitsprinzips können für die Durchführung Bedingungen und Auflagen gemacht werden[19]. c. Besondere öffentliche Interessen ergeben sich im vorliegenden Fall aus der spezifischen Zweckbestimmung der Rütliwiese. Die Funktion als historische Gedenkstätte, als «Denkmal unserer Freiheit», ist im Schenkungsvertrag festgelegt[20] und in der Benützungsordnung konkretisiert. Daran sind auch Begehren um die Zulassung öffentlicher Kundgebungen auf dem Rütli zu messen. Da nun gerade die offene politische Auseinandersetzung und die entsprechende öffentliche Äusserung eines der Kennzeichen schweizerischen Freiheitsverständnisses sind, kann nach Ansicht des BJ eine Kundgebung auf dem Rütli nicht schon deshalb der Zweckbestimmung der Gedenkstätte widersprechen, nur weil sie politisch motiviert ist. Die Bewilligung wäre dagegen wohl dann in Frage zu stellen, wenn die (politischen) Ziele der Manifestanten das Bestehen der Eidgenossenschaft als solcher in Frage stellen. Wo die Grenze zwischen einer auf legalem Weg angestrebten Veränderung der Rechtsordnung und der Institutionen der Eidgenossenschaft und ihrer faktischen Beseitigung oder Auflösung verlaufen, lässt sich allerdings abstrakt kaum festlegen, sondern nur in sorgfältiger Prüfung

des Einzelfalles. Was die konkret angesprochene Frage von Kundgebungen im Zusammenhang mit dem Verhältnis der Schweiz zur Europäischen Gemeinschaft anbelangt, ist das BJ der Auffassung, dass auch hier dieser Kundgebungshintergrund allein noch keine Bewilligungsverweigerung rechtfertigt. Wohl kann zwischen dem mit dem Rütli verknüpften Freiheitsgedanken und dem in Art. 2 der Bundesverfassung (BV) postulierten Staatsziel der Unabhängigkeit ein relativ enger Zusammenhang angenommen werden. Zu unterscheiden wäre hier aber zwischen der (von der Verfassung vorgegebenen) politischen Unabhängigkeit und der faktischen (insbesondere wirtschaftlichen) Unabhängigkeit. Eine vollständige faktische Unabhängigkeit der Eidgenossenschaft war von jeher eine Illusion und ist als solche wohl auch nicht erstrebenswert. Ein Zusammenhang besteht aber insofern, als es denkbar ist, dass die faktische Unabhängigkeit bis zu einem solchen Grade reduziert werden kann, dass die formelle politische Unabhängigkeit zur Farce wird. Im Zusammenhang mit dem Verhältnis der Schweiz zur Europäischen Gemeinschaft dürfte vor allem die faktische Unabhängigkeit tangiert sein. Dabei wäre zu bedenken, dass gerade hier die Einbusse an faktischer Unabhängigkeit nicht ohne weiteres einen verfassungsrechtlich bedenklichen Verlust an politischer Unabhängigkeit darstellt, da eine Kompensation durch Mitentscheidung in grösserem Rahmen möglich erscheint. d. Über die Zulässigkeit beziehungsweise die Verweigerung der Bewilligung für eine Demonstration auf dem Rütli (als Sache im Gemeingebrauch beziehungsweise als öffentlicher Grund) muss also - ungeachtet des Gegenstandes der Demonstration - von Fall zu Fall aufgrund des von den Organisatoren geplanten Ablaufs entschieden werden. Dabei ist im Sinne der obenstehenden Erwägungen zu prüfen, ob das öffentliche Interesse an Ruhe und Ordnung, an der Erhaltung der «ländlichen Stille» und des würdigen Charakters des Ortes als «Wiege» der staatlichen Unabhängigkeit der Eidgenossenschaft ein jeweiliges Demonstrationsverbot (oder eine Bewilligung mit restriktiven Auflagen) rechtfertigt und ob dieses Verbot beziehungsweise die Einschränkungen wirklich nötig, das heisst verhältnismässig sind.

6. Zuständigkeit für den Entscheid über die Bewilligung

a. Mit dem Erlass der Benützungsordnung für das Rütli (vgl. Ziff. 2b oben) hat die Rütlikommission Demonstrationen auf dem Rütli bewilligungspflichtig und sich selbst zur Bewilligungsbehörde erklärt. Diese Zuständigkeitsregelung kann sich heute auf eine formelle gesetzliche Grundlage im Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG, SR 451) abstützen. Art. 15 NHG regelt den Erwerb und die Sicherung schützenswerter Objekte. Danach kann der Bund geschichtliche Stätten von nationaler Bedeutung vertraglich oder ausnahmsweise auf dem Wege der Enteignung erwerben oder sichern. Mit der Verwaltung kann er bestimmte Dritte betrauen. Art. 16 NHG räumt dem Bund die Kompetenz ein, gewisse Objekte, unter anderem geschichtliche Stätten, bei unmittelbarer Gefahr durch befristete Massnahmen unter den Schutz des Bundes zu stellen und die nötigen Sicherungen zu seiner Erhaltung anzuordnen. Dem Bund stehen demnach nach Art. 15 und 16 NHG hoheitliche Kompetenzen zum Erwerb (Enteignung), zur Sicherung und allenfalls Verwaltung schützenswerter Objekte zu. Insbesondere Art. 15 Abs. 1 letzter Satz NHG bildet die Basis für die Übertragung der Verwaltung des Rütli an die Schweizerische Gemeinnützige Gesellschaft. Im Normalfall dürfte es sich dabei um die rein privatrechtliche Verwaltung eines Objektes handeln. Der mit der Annahme der Schenkung vom Bund anerkannte und heute durch Art. 16 NHG legitimierte Schutzzweck schliesst aber nicht aus, dass zu seiner Verfolgung auch Einschränkungen des Gemeingebrauchs notwendig sein können. b. Eine gewisse Konkurrenzierung dieser Kompetenzen entsteht durch die sogenannte Polizeihoheit des Kantons. Das Recht und die Pflicht zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung, gilt in Anwendung von Art. 3 BV traditionell als Aufgabe der Kantone[21]. Diese sind daher in der Regel auch zuständig für die allfällige Überwachung oder Bewilligung von Demonstrationen auf öffentlichem Grund. Sie können diese Aufgaben im Rahmen des kantonalen Staats- und Verwaltungsrechts auch an untergeordnete Gebietskörperschaften, also etwa an die Gemeinden, delegieren. Auf den vorliegenden Fall bezogen heisst das, dass die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und die allenfalls daraus resultierende Kompetenz zur Bewilligung beziehungsweise zu einem Verbot von Demonstrationen auf dem Rütli ungeachtet der eigentumsrechtlichen

Verhältnisse auch Sache des Kantons (d.h. hier des Kantons Uri) ist. Daran ändern auch die Kompetenzen des Bundes nach Art. 15 NHG nichts, da diese nur objektsbezogen sind und die hoheitliche Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung nicht tangieren. Ebenfalls nicht eingeschränkt wird aber die Möglichkeit der Eidgenossenschaft als Eigentümerin der «öffentlichen Sache», im Rahmen des NHG, der Zweckbestimmung der Gedenkstätte und der daraus resultierenden Benützungsordnung aus anderen Gründen als der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung eine Einschränkung des Demonstrationsrechtes vorzusehen. c. Diese Rechtslage verlangt im Interesse allfälliger Gesuchsteller nach einer Koordination des Vorgehens der zuständigen Organe von Bund und Kanton. Der wesentliche Koordinationsschritt ist mit der «Übernahme» der Benützungsordnung durch den Kanton[22] bereits geschehen. Wir nehmen im übrigen an, dass sich die Kommission bei der Beurteilung der Zulässigkeit von Demonstrationen hinsichtlich der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung mit den zuständigen kantonalen Stellen von Fall zu Fall absprechen und deren Stellungnahme in ihrem Entscheid gebührend berücksichtigen wird. d. Das Eidgenössische Departement des Innern (EDI) als direkte Aufsichtsbehörde[23] sowie der Bundesrat als letztinstanzliche Aufsichtsbehörde des Bundes können der Kommission die ihr obliegenden

Entscheidungen nicht abnehmen, da sie als Aufsichtsbehörden keine Einzelfälle anstelle der unmittelbar zuständigen Vollzugsbehörde (d.h. hier der Kommission) entscheiden sollen[24].

7. Zum Rechtsmittelweg

a. Da mit einer allfälligen Verweigerung einer Bewilligung für die Durchführung einer Kundgebung ein Eingriff in die Grundrechte der Betroffenen verbunden ist[25], besteht im Grundsatz auch ein Rechtsanspruch der Betroffenen auf Überprüfung der einschränkenden Verfügung durch (mindestens) eine Rechtsmittelinstanz[26]. b. Der Rechtsmittelweg gegenüber Verfügungen von Bundesbehörden - als solche handelt hier die Rütlikommission - ist im Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) sowie im Bundesgesetz über die Organisation der Bundesrechtspflege (OG, SR 173.110) geregelt. Nach Art. 47 Abs. 1 Bst. c VwVG dürfte Beschwerdeinstanz gegen Verfügungen der Kommission ihre Aufsichtsbehörde sein. Im konkreten Fall wäre dies nach Art. 16 Abs. 1 NHG sowie Art. 4 Bst. c und d der Verordnung vom 9. Mai 1979 über die Aufgaben der Departemente, Gruppen und Ämter (SR 172.010.15) das EDI. Es betrifft dies insbesondere Verfügungen, bei denen sich eine Bewilligungsverweigerung zur Hauptsache auf eine Unvereinbarkeit der beantragten Kundgebung mit dem Schutzzweck der Gedenkstätte beruft. c. Gegenüber selbständigen Verfügungen der kantonalen Behörden wäre im Grundsatz der kantonale Rechtsmittelweg zu beschreiten. Es würde dies vor allem Verfügungen der kantonalen Behörden betreffen, welche den Schutz der öffentlichen Ordnung geltend machen. d. Sofern nun aber auch die Rütlikommission die Bewilligung einer Kundgebung (nach Rücksprache mit den kantonalen Behörden und auf deren Antrag) mit der Begründung ablehnt, dass die öffentliche Ordnung gefährdet wäre (z.B. wegen temporärer Überlastung der Kantons- und Gemeindepolizei infolge anderer Ereignisse), handelt die Kommission sozusagen im Interesse und Auftrag des Kantons. Sie müsste allfällige Beschwerdeführer in diesem Fall wohl auf den kantonalen Rechtsmittelweg verweisen. [2] Antwort des Bundesrates vom 18. April 1860, abgedruckt in: Melchior SCHÜRMANN, Das Rütli als Nationaleigentum der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 1909, S. 28. [3] Ulrich HÄFELIN / Georg MÜLLER, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, Zürich 1990, S. 394, Rz. 1819; André GRISEL, Traité de droit administratif, Neuenburg 1984, Bd. II, S. 525 ff.; vgl. auch die abweichenden Gliederungen bei Pierre MOOR, Droit administratif, Bern 1992, Bd. III, S. 258 ff., sowie Fritz GYGI, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 223 ff.

[4] HÄFELIN / MÜLLER, a.a.O., S. 398, Rz. 1840. [5] Schreiben der Schweizerischen Gemeinnützigen Gesellschaft vom 16. März 1860 an den Bundesrat, abgedruckt bei SCHÜRMANN, a.a.O., S. 27. [6] HÄFELIN / MÜLLER, a.a.O., S. 401, Rz. 1852; MOOR, a.a.O., S. 282. [7] HÄFELIN / MÜLLER, a.a.O., S. 404, Rz. 1867 ff.; MOOR, a.a.O., S. 286 ff. [8] HÄFELIN / MÜLLER, a.a.O., S. 408, Rz. 1888 ff.; MOOR, a.a.O., S. 286 ff.

[9] HÄFELIN / MÜLLER, a.a.O., S. 405, Rz. 1876 ff., S. 409, Rz. 1893 ff.; MOOR, a.a.O., S. 301 ff. [10] Jörg Paul MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, 2. Aufl., Bern 1991, S. 162 und 187 ff. und dortige Hinweise; MOOR, a.a.O., S. 297; HÄFELIN / MÜLLER, a.a.O., S. 407, Rz. 1883 ff. [11] J.P. MÜLLER, a.a.O., S. 162; Giorgio MALINVERNI, Versammlungsfreiheit, in: Kommentar BV, Rz. 21 ff. [12] BGE 105 Ia 95. [13] BGE 96 I 223 ff.; BGE 100 Ia 402; BGE 105 Ia 21, 93; BGE 107 Ia 66; BGE 109 [14] vgl. etwa MALINVERNI, a.a.O., Rz. 72; J.P. MÜLLER, a.a.O., S. 193 f.; HÄFELIN / MÜLLER, a.a.O., S. 405, Rz. 1877; Jörg Paul MÜLLER, Einleitung zu den Grundrechten, in: Kommentar BV, Rz. 124. [15] J.P. MÜLLER, Einleitung zu den Grundrechten, a.a.O., Rz. 114, Rz. 127 ff. und 145 ff.; MALINVERNI, a.a.O., Rz. 57 ff. [16] Vgl. Ziff. 4 oben. [17] MALINVERNI, a.a.O., Rz. 66, 69. [18] MALINVERNI, a.a.O., Rz. 65 und dortige Hinweise. [19] MALINVERNI, a.a.O., Rz. 66. [21] Vgl. etwa Peter SALADIN, in: Kommentar BV, Art. 3, Rz. 76 ff., insbesondere Rz. 132. [22] Das heisst mit der Verbindlicherklärung durch das Landgerichtspräsidium [23] Vgl. Ziff. 7b unten. [24] Vgl. etwa Kurt EICHENBERGER, in: Kommentar BV, Art. 102 Ziff. 2, Rz. 25. [25] Vgl. Ziff. 4 oben. [26] Art. 13 der Europäischen Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK, SR 0.101); vgl. auch Walter HALLER, in: Kommentar BV, Art. 113, Rz. 41 und 60 ff., Art. 114bis , Rz. 5 ff.