Verwaltungsbehörden 11.03.1996 JAAC 61.11

2.a. Das BFF begründet seinen Nichteintretensentscheid damit, dass der Beschwerdeführer im Asylverfahren mittels eines gefälschten Ausweises seine Identität verheimlicht und damit seine gesetzlichen Mitwirkungspflichten vorsätzlich und in grober Weise verletzt habe. Art. 16 Abs. 1 Bst. e des Asylgesetzes vom 5. Oktober 1979 (AsylG, SR 142.31) sieht vor, dass auf ein Gesuch nicht eingetreten wird, wenn der Gesuchsteller «seine Mitwirkungspflicht vorsätzlich in grober Weise verletzt». Art. 12b Abs. 1 Bst. a AsylG verpflichtet Asylgesuchsteller - unter der Marginalie «Mitwirkungspflicht und Durchsuchung» (Fassung gemäss BG vom 18. März 1994, AS 1995 146, in Kraft seit 1. Februar 1995) - zur Mitwirkung bei der Feststellung des Sachverhalts und bestimmt, dass der Gesuchsteller «insbesondere seine Identität offenlegen» müsse. Art. 16 Abs. 1 Bst. b AsylG hält fest, dass auf ein Asylgesuch nicht eingetreten wird, «wenn der Gesuchsteller seine Identität verheimlicht und dies aufgrund des Ergebnisses der erkennungsdienstlichen Behandlung feststeht». b. Angesichts der zitierten Gesetzesbestimmungen fällt zunächst auf, dass die Vorinstanz ihren Nichteintretensentscheid wegen des Verheimlichens der Identität nicht auf den spezifisch dafür zur Verfügung stehenden gesetzlichen Nichteintretensgrund (Art. 16 Abs. 1 Bst. b AsylG), sondern auf denjenigen der «allgemeinen» Verletzung gesetzlicher Mitwirkungspflichten (Art. 16 Abs. 1 Bst. e AsylG) abgestützt hat. Der Grund hierfür liegt offensichtlich darin, dass die in ersterer Bestimmung enthaltene Anwendungsvoraussetzung («und dies aufgrund des Ergebnisses der erkennungsdienstlichen Behandlung feststeht») vorliegend nicht erfüllt war. In diesem Sinne äussert sich sinngemäss auch das BFF in seiner Stellungnahme vom 28. November 1995. Es stellt sich die naheliegende Frage nach der rechtlichen Zulässigkeit dieses Vorgehens der Vorinstanz. Insbesondere ist zu prüfen, ob beim Tatbestand des Verheimlichens der Identität als prozessuale Sanktion ausschliesslich der dafür eigens vorgesehene Art. 16 Abs. 1 Bst. b AsylG zur Verfügung steht, oder ob auf ein solches Verhalten eines Asylgesuchstellers alternativ (beziehungsweise subsidiär) mit der Anwendung des Nichteintretensgrundes von Art. 16 Abs. 1 Bst. e AsylG reagiert werden darf beziehungsweise muss. c. In diesem Zusammenhang führt das BFF in seiner Vernehmlassung

im wesentlichen aus, in Art. 16 Abs. 1 Bst. b AsylG werde zwar auf die erkennungsdienstliche Behandlung abgestellt, dies bedeute aber keineswegs, dass eine Verheimlichung der Identität keine Verletzung der Mitwirkungspflicht darstelle, wenn sie nicht aufgrund eines daktyloskopischen Vergleichs feststehe. Im französischsprachigen Gesetzestext werde denn auch die erkennungsdienstliche Behandlung nur als eine Möglichkeit («notamment») zur Feststellung einer falschen Identität angeführt, und die ARK habe «folgerichtig in einem Leitentscheid eine Falschaussage zur Identität nach Art. 16 Abs. 1 Bst. e AsylG sanktioniert, obwohl diese aufgrund der erkennungsdienstlichen Behandlung festgestellt wurde - und die Anwendbarkeit von Art. 16 Abs. 1 Bst. b AsylG offengelassen (Entscheidungen und Mitteilungen der Schweizerischen Asylrekurskommission [EMARK] 1995 Nr. 19, S. 193).» d. Entgegen der Ansicht der Vorinstanz wurde die Frage der Exklusivität der Anwendung von Art. 16 Abs. 1 Bst. b AsylG im Falle des Verheimlichens der Identität von der ARK bisher nicht in einem publizierten Entscheid ausdrücklich beantwortet. Auch die Lehre hat sich zu diesem Punkt bislang offenbar nicht geäussert (vgl. etwa: Gottfried Zürcher, Vollzug der Wegweisung von Nichteintretensentscheiden, ASYL 1992/2+3, S. 37 f.; Alberto Achermann / Christina Hausammann, Handbuch des Asylrechts, 2. Aufl., Bern/Stuttgart 1991, S. 224 ff. und 294 ff.; Niccolò Raselli, Zur Problematik des Nichteintretensgrundes der groben Verletzung der Mitwirkungspflicht gemäss Art. 16 Abs. 1 Bst. e AsylG, ASYL 1991/3, S. 8 ff.; Walter Stöckli, Nichteintretensfälle Entzug und Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung von Beschwerden -Ausreisefristen, ASYL 1991/2, S. 13 f.; Walter Kälin, Grundriss des Asylverfahrens, Basel / Frankfurt am Main 1990, S. 261 ff.; Walter Kälin / Walter Stöckli, Das neue Asylverfahren, ASYL 1990/3, S. 6 f.). Der publizierten Praxis der ARK ist in diesem Zusammenhang folgendes zu entnehmen: Im Entscheid EMARK 1995 Nr. 18 hielt die ARK im wesentlichen fest, die Mitwirkungspflicht umfasse auch die Pflicht, wahrheitsgemässe und vollständige Angaben zum Sachverhalt zu machen, und bewusstes Verschweigen einer relevanten Tatsache (in casu: Aufenthalt in einem Drittstaat) sei grundsätzlich als Verletzung dieser gesetzlichen Mitwirkungspflicht zu werten. Unwahre Angaben seien indessen primär

bei der materiellen Prüfung der Glaubhaftigkeit der Vorbringen zu berücksichtigen, wogegen die schwere prozessuale Sanktion eines Nichteintretensentscheids «nur mit grösster Zurückhaltung» anzuwenden sei und sich nur bei einer Kumulation von Irreführungen rechtfertigen lasse, welche die Abklärungen effektiv behindern würden. EMARK 1995 Nr. 18 äussert sich also nicht zur Frage der Anwendung von Art. 16 Abs. 1 Bst. b AsylG, sondern beschlägt im wesentlichen den Anwendungsbereich von Art. 16 Abs. 1 Bst. e AsylG.

Im in der vorinstanzlichen Vernehmlassung erwähnten Entscheid EMARK 1995 Nr. 19 stellte die ARK fest, die Mitwirkungspflicht umfasse auch die Pflicht, wahrheitsgemässe und vollständige Angaben zum Sachverhalt zu machen. Wenn ein Asylbewerber seine Identität sowie die frühere Einreichung eines Asylgesuchs verheimliche und dadurch die Behörde daran hindere, die staatsvertraglichen und gesetzlichen Bestimmungen über die Wegweisung in einen Drittstaat anzuwenden, stelle dies eine grobe und vorsätzliche Verletzung der Mitwirkungspflicht dar. Im entsprechenden Verfahren hatte der Gesuchsteller zwar, wie aus der Zusammenstellung des rechtserheblichen Sachverhalts (EMARK 1995 Nr. 19, S. 190 f.) ersichtlich, tatsächlich im Asylverfahren eine falsche Identität verwendet. Die Verletzung der Mitwirkungspflichten lagen allerdings offensichtlich schwergewichtig nicht in diesem Verhalten, sondern darin, dass der betreffende Gesuchsteller in der Schweiz (zeitlich grösstenteils überschneidend!) zwei Asylverfahren eingeleitet hatte. Nachdem letzteres Verhalten klarerweise eine grobe vorsätzliche Verletzung der Mitwirkungspflichten im Sinne von Art. 16 Abs. 1 Bst. e AsylG darstellte, konnte die ARK konsequenterweise die Frage offenlassen, ob die Verheimlichung der Identität allein im konkreten Fall zur Anwendbarkeit des in Art. 16 Abs. 1 Bst. b AsylG enthaltenen Nichteintretensgrundes geführt hätte (a. a. O., S. 193). Im Entscheid EMARK 1995 Nr. 4, S. 36 f., wurde im wesentlichen festgestellt, aus dem Umstand des Einreichens zweier Asylgesuche unter unterschiedlicher Identität sei nicht automatisch zu schliessen, dass im zweiten Verfahren die Identität verheimlicht werde. Wer aber bereits ein Asylgesuch unter anderer Identität gestellt habe, müsse zusätzliche Anstrengungen unternehmen, um seine echte Identität glaubhaft zu machen. In diesem Verfahren - die unterschiedlichen Identitäten standen aufgrund der erkennungsdienstlichen Behandlung fest - liess die ARK die Frage offen, «ob das Verhalten des Beschwerdeführers eine (gemeint: nach Art. 16 Abs. 1 Bst. e AsylG zu ahndende) Verletzung der allgemeinen Mitwirkungspflicht» darstelle (vgl. die entsprechende redaktionelle Urteilsanmerkung, a. a. O., S. 37). Der Vollständigkeit halber sei an dieser Stelle das in VPB 58.54 veröffentlichte Entscheid erwähnt, wonach ein Nichteintretensentscheid wegen

Verletzung der Mitwirkungspflichten gestützt auf den vor Inkrafttreten des Bundesbeschlusses über das Asylverfahren vom 22. Juni 1990 auch hierfür massgebenden Art. 13 Abs. 2 VwVG nur dann gefällt werden dürfe, wenn eine materielle Beurteilung der zu prüfenden Angelegenheit aufgrund der Aktenlage nicht möglich sei. e.aa. Die Vorinstanz weist in ihrer Vernehmlassung zwar zu Recht darauf hin, dass das Verheimlichen der Identität im Asylverfahren grundsätzlich eine Verletzung der gesetzlichen Mitwirkungspflichten des betreffenden Asylbewerbers darstellt. Dies folgt ohne weiteres aus der beispielhaften entsprechenden Aufzählung in Art. 12b Abs. 1 AsylG (Fassung gemäss BG vom 18. März 1994) und gilt im übrigen gleichermassen auch für die Weigerung eines Asylgesuchstellers, bereits in der Empfangsstelle seine Reisepapiere und Identitätsausweise abzugeben (Art. 12b Abs. 1 Bst. b), bei der Anhörung anzugeben, weshalb er um Asyl ersucht (Bst. c) oder Beweismittel zu bezeichnen und zu den Akten zu reichen (Bst. d). Aus diesen Feststellungen allein ist allerdings für die Beantwortung der bereits erwähnten vorliegenden Fragestellung - ob Art. 16 Abs. 1 Bst. b AsylG den einzig zulässigen Nichteintretensgrund beim Tatbestand des Verheimlichens der Identität darstellt, oder ob in einem solchen Fall alternativ/subsidiär auch Art. 16 Abs. 1 Bst. e AsylG zur Anwendung kommen kann - nichts gewonnen. Die Antwort auf letztere Frage ist durch Auslegung von Art. 16 Abs. 1 AsylG zu ermitteln. bb. Das auszugsweise Zitat des französischsprachigen Textes von Art. 16 Abs. 1 Bst. b AsylG in der vorinstanzlichen Vernehmlassung erweckt vorab den Eindruck, das BFF erachte in Fällen wie dem vorliegenden grundsätzlich (auch) die Anwendbarkeit dieses Nichteintretensgrunds für nicht ausgeschlossen. Dies legt allerdings die Frage nahe, aus welchem Grund denn diese Bestimmung in casu nicht angewendet wurde. Die für die grammatikalische Auslegung von Art. 16 Abs. 1 Bst. b AsylG massgebenden Formulierungen in den drei Amtssprachen (aus Gründen der Übersichtlichkeit an dieser Stelle teilweise wiederholt) lauten wie folgt: «Auf ein Gesuch wird nicht eingetreten, wenn der Gesuchsteller [...] seine Identität verheimlicht und dies aufgrund des Ergebnisses der erkennungsdienstlichen Behandlung feststeht.» «Il n’est pas entré en matière sur une demande lorsque le requérant [...]

a dissimulé son identité, ce fait ayant été établi lors de son identification, notamment par l’examen dactyloscopique.» «Non si entra nel merito di una domanda se il richiedente [...] ha dissimulato l’identità e tale fatto è provato dall’esame dattiloscopico.» Ein Vergleich dieser Formulierungen, von welchen jede bei der sprachlichen Auslegung nach Lehre und Praxis grundsätzlich als gleichwertig zu betrachten ist (BGE 120 II 113 und 116 II 527, je mit weiteren Hinweisen), ergibt einerseits, dass sich der deutsch- und der französischsprachige Gesetzestext inhaltlich nur scheinbar widersprechen: Auch letzterer setzt nämlich für die Anwendung von Art. 16 Abs. 1 Bst. b AsylG offensichtlich ein entsprechendes Ergebnis der erkennungsdienstlichen Behandlung voraus. Der Grund für den gegenüber der deutschsprachigen Fassung zusätzlichen Satzteil «..., notamment par l’examen dactyloscopique» liegt darin, dass die französische Sprache keinen exakt dekkungsgleichen Ausdruck für den Begriff «erkennungsdienstliche Behandlung» kennt, weshalb zur Verdeutlichung beispielhaft («notamment») der «Fingerabdruckvergleich», die in der Praxis zweifellos wichtigste Form der erkennungsdienstlichen Behandlung, angeführt wurde. Von diesen beiden Gesetzesfassungen weicht die italienischsprachige Formulierung hingegen insoweit ab, als sie den Vergleich der Fingerabdrücke «esame dattiloscopico» nicht im Sinne einer beispielhaften Nennung, sondern sprachlich als einzig zulässige Indentifizierungsmassnahme für die Anwendung der interessierenden Nichteintretensbestimmung («...e tale fatto è provato dall’...») nennt. Die Frage, ob letztere oder die deutsch-/französischsprachige Gesetzesfassung den Willen des Gesetzgebers diesbezüglich präzise wiedergibt, ist im wesentlichen von theoretischem Interesse und kann an dieser Stelle offengelassen werden: Aufgrund der bestehenden technischen Infrastruktur zur automatisierten Überprüfung und Nachforschung daktyloskopischer Daten stellt in der Praxis erfahrungsgemäss der Vergleich der Fingerabdrücke die für den

Identitätsvergleich beziehungsweise den Nachweis unterschiedlicher Identitäten einzig relevante Art der erkennungsdienstlichen Behandlung von Asylsuchenden dar. Die grammatikalische Auslegung von Art. 16 Abs. 1 Bst. b AsylG ergibt nach dem Gesagten, dass die Anwendung dieses Nichteintretensgrundes in jedem Fall eine vorgängige erkennungsdienstliche respektive daktyloskopische Feststellung der Falschidentität voraussetzt. Das BFF hat seinen Nichteintretensentscheid im vorliegenden Fall demnach zu Recht nicht auf diese Bestimmung abgestützt. cc. Beim Betrachten der (abschliessenden) Aufzählung von Nichteintretensgründen in Art. 16 Abs. 1 Bst. a bis e AsylG fällt zunächst die Systematik der Darstellung von Nichteintretenstatbeständen wegen Verletzung der Mitwirkungspflichten auf: Die Einteilung in «allgemeine» Missachtungen entsprechender Vorschriften einerseits und die Verletzung «spezieller» solcher Pflichten andererseits (vgl. E. 2.b und 2.e.aa) würde eigentlich eine Darstellung der Nichteintretensgründe erwarten lassen, bei welcher zuerst die «allgemeine» und danach die «spezifische» Regelung zu finden wäre. Dieser Erwartung entspricht die Gliederung von Art. 16 Abs. 1 AsylG nicht, ist doch als erstes der spezielle Nichteintretensgrund des Verheimlichens der Identität (Bst. b) und erst zuletzt derjenige der «allgemeinen» Verletzung von Mitwirkungspflichten (Bst. e) aufgeführt. Dieser Umstand ist indessen offensichtlich durch die besondere Entstehungsgeschichte von Art. 16 Abs. 1 AsylG zu erklären und lässt bei der (systematischen) Auslegung dieser Bestimmung deshalb keine weiterführenden Schlüsse zu: Die bundesrätliche Botschaft vom 25. April 1990 (BBl 1990 II 684) sah in ihrem Entwurf für Art. 16 Abs. 1 AsylG lediglich die in der heutigen Fassung unter Bst. a bis d erwähnten Nichteintretensgründe vor. Es handelte sich dabei durchwegs um klare, eindeutige Tatbestände, bei welchen ein Irrtum in aller Regel sollte ausgeschlossen werden können (zur Entstehungsgeschichte von Art. 16 Abs. 1 AsylG, vgl. Raselli, a. a. O., S. 8 ff., mit vielen weiteren Hinweisen). Im Rahmen der parlamentarischen Beratung wurde der Katalog der Nichteintretensgründe einem Antrag der Kommission entsprechend diskussionslos um denjenigen der groben vorsätzlichen Verletzung von Mitwirkungspflichten erweitert (AB 1990 N 833 f. und 1990 S 361), dessen

konkreter Geltungsbereich im Einzelfall übrigens aufgrund der Verwendung der Begriffe «grob» und «vorsätzlich» bestenfalls nach zusätzlichen Abklärungen, Untersuchungen und Wertungen feststehen kann. dd. Im Sinne eines Zwischenergebnisses ist festzustellen, dass vorerst keine Hinweise für die Annahme vorliegen, der Gesetzgeber sei für den Fall des Verheimlichens der Identität von der Möglichkeit einer alternativen beziehungsweise subsidiären Anwendung der Bestimmung von Art. 16 Abs. 1 Bst. e AsylG ausgegangen. In Einzel- und Ausnahmefällen würde der generelle Ausschluss einer solchen subsidiären Anwendbarkeit dieses Nichteintretenstatbestands indessen zu unbefriedigenden Ergebnissen führen. Dies in denjenigen Fällen, in welchen zwar kein entsprechendes Ergebnis der erkennungsdienstlichen Prüfung vorliegt, aufgrund der Akten jedoch mit Sicherheit feststeht, dass der betreffende Gesuchsteller in seinem Asylverfahren unter falscher Identität auftritt. Entsprechend dem soeben dargestellten Zwischenergebnis müsste in solchen Fällen auf das Asylgesuch eingetreten und dieses materiell beurteilt werden. Eine solche Ungleichbehandlung - beziehungsweise Besserstellung - gegenüber denjenigen Gesuchstellern, deren Falschidentität aufgrund ihrer erkennungsdienstlichen Erfassung feststeht, liesse sich nicht rechtfertigen und würde zweifellos auch nicht dem Willen des Gesetzgebers entsprechen. Bei einer ausnahmsweisen subsidiären Anwendung von Art. 16 Abs. 1 Bst. e AsylG im erwähnten Sinne sind jedoch folgende Einschränkungen zu beachten: Einerseits ist dieser Nichteintretensgrund nach Lehre und Praxis bereits grundsätzlich nur mit «Zurückhaltung» anzuwenden und insbesondere der Begriff der «groben» Verletzung der Mitwirkungspflichten restriktiv auszulegen (vgl. etwa EMARK 1995 Nr. 18, S. 187 f.; 1994 Nr. 15, S. 126; je mit weiteren Hinweisen). Inwieweit die Verheimlichung der Identität grundsätzlich eine solche grobe Pflichtverletzung darzustellen vermag, ergibt sich angesichts der zitierten Rechtsprechung der ARK jedenfalls nicht ohne weiteres. Andererseits ist folgendes in Betracht zu ziehen: Der Gesetzgeber hat bei der Schaffung von Art. 16 Abs. 1 Bst. b AsylG die Anwendbarkeit dieses Nichteintretensgrundes vom Vorliegen eines entsprechenden - erfahrungsgemäss ausserordentlich zuverlässigen - Ergebnisses der daktyloskopischen Behandlung abhängig gemacht und damit

klar zum Ausdruck gebracht hat, dass die Verwendung einer unrichtigen Identität im Asylverfahren nur dann zur «schweren prozessualen Sanktion eines Nichteintretensentscheids» (EMARK 1995 Nr. 18, S. 188) führen soll, wenn die Falschidentität mit absoluter Sicherheit feststeht. Eine Herabsetzung dieser Anforderungen bei der ausnahmsweisen subsidiären Anwendung von Art. 16 Abs. 1 Bst. e AsylG würde im Ergebnis eine dem Willen des Gesetzgebers offensichtlich nicht entsprechende Umgehung der Bestimmung von Art. 16 Abs. 1 Bst. b AsylG darstellen. Damit bleibt zu definieren, welche Umstände die falsche Identität eines Asylgesuchstellers ähnlich zuverlässig festzustellen vermögen, wie der Vergleich seiner Fingerabdrücke. Bei der Bestimmung solcher Ausnahmekategorien erscheint nach dem Gesagten eine strenge Grenzziehung angezeigt. Zu denken ist nach Ansicht der ARK einzig an den Fall, wo aus anderen Gründen feststeht, dass die betreffende Person nicht die sein kann, die sie zu sein behauptet. Demgegenüber können zwar beispielsweise die Verwendung gefälschter Identitätspapiere durch den Gesuchsteller, glaubwürdige entsprechende Zeugenaussagen Dritter oder die Ergebnisse besonderer Abklärungen (beispielsweise durch die Vertretungen der Schweiz im Heimatland) starke Indizien für die Annahme der Verwendung einer falschen Identität durch den betreffenden Asylgesuchsteller darstellen. Solche Hinweise vermögen jedoch den hohen Zuverlässigkeitsgrad einer daktyloskopischen Untersuchung erfahrungsgemäss nicht zu erreichen. f. Zusammenfassend ist nach diesen Ausführungen folgendes festzuhalten: In Fällen des Verheimlichens der Identität steht als Nichteintretensgrund grundsätzlich nur die entsprechende Spezialnorm von Art. 16 Abs. 1 Bst. b AsylG zur Verfügung. Die Anwendung dieser Bestimmung setzt in jedem Fall eine vorgän- gige erkennungsdienstliche beziehungsweise daktyloskopische Feststellung der Falschidentität des Gesuchstellers voraus. In denjenigen Fällen, in welchen kein entsprechendes Ergebnis der erkennungsdienstlichen Behandlung vorliegt, die Verheimlichung der echten Identität aber aufgrund anderer Umstände mit Sicherheit feststeht, kann die Bestimmung von Art. 16 Abs. 1

Bst. e AsylG ausnahmsweise subsidiär angewendet werden. Diesfalls bleibt zu prüfen, ob die Angabe der falschen Identität im konkreten Fall eine grobe und vorsätzliche Verletzung der Mitwirkungspflichten des Gesuchstellers darstellt. g. Nachdem die angebliche Verheimlichung der Identität des Beschwerdeführers nicht aufgrund dessen erkennungsdienstlicher Behandlung oder anderer Umstände mit Sicherheit feststeht, ergibt sich aus den vorstehenden Erwägungen, dass das BFF zu Unrecht nicht auf das Asylgesuch des Beschwerdeführers eingetreten ist. Die Beschwerde des Rekurrenten ist bei dieser Sachlage gutzuheissen, die angefochtene Verfügung aufzuheben und die Sache zur Fortsetzung des Asylverfahrens und zur materiellen Prüfung der Asylgründe - beziehungsweise der Glaubhaftigkeit der Sachverhaltsdarstellung des Beschwerdeführers - an die Vorinstanz zurückzuweisen. [136] Vgl. oben Fussnote 1, S. 46. [137] Cf. ci-dessus note 2, p. 46. [138] Cfr. sopra nota 3, pag. 48.