Verwaltungsbehörden 12.12.1997 JAAC 63.21

(...) 2.a. In Art. 44 Abs. 1 Bst. a des Beamtengesetzes vom 30. Juni 1927 (BtG, SR 172.221.10) ist der Grundsatz festgelegt, wonach die Bediensteten des Bundes einen Anspruch auf Ersatz von Auslagen haben, welche ihnen bei Dienstreisen und Verwendung ausserhalb des Dienstortes entstehen (vgl. Tobias Jaag / Georg Müller / Peter Saladin / Ulrich Zimmerli, Ausgewählte Gebiete des Bundesverwaltungsrechts, Basel und Frankfurt am Main 1995, S. 9). Der Bundesrat ist beauftragt, das Nähere hierzu zu regeln. Dabei fällt rasch auf, dass im formellen Gesetz nur der Grundsatz an sich geregelt ist und dem Bundesrat bei der Umsetzung ein erheblicher Spielraum gewährt wird (Art. 19 und 44 Abs. 1 BtG). Die entsprechende Umsetzung geschah in zahlreichen Bestimmungen (Art. 47 der Beamtenordnung (1) vom 10. November 1959 [BO 1], SR 172.221.101, Art. 58 der Beamtenordnung (2) vom 15. März 1993 [BO 2], SR 172.221.102, Art. 66 f. der Beamtenordnung (3) vom 29. Dezember 1964 [BO 3], SR 172.221.103, Art. 54 der Angestelltenordnung vom 10. November 1959 [AngO], SR 172.221.104; Verordnung über die Fahrausweise für Dienstreisen vom 16. September 1987 [Fahrausweisverordnung], SR 172.221.129; vgl. auch Peter Hänni, in: Koller/Müller/Rhinow/Zimmerli, Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Basel und Frankfurt am Main 1996, Kap. 4, Rz. 143 und 145). Insbesondere im Bereich der Fahrausweise für Dienstreisen von Bundesbediensteten existieren noch weitergehende Regelungen, so die Weisungen der Eidgenössischen Finanzverwaltung (EFV) über die Abgabe von Fahrausweisen an Bedienstete des Bundes. Weiter erliess die EFV Ausführungsbestimmungen zuhanden der Rechnungsführer zu den obengenannten Weisungen. Schliesslich ist in diesem Zusammenhang auch das bereits zitierte D. 52 der OZD zu erwähnen. b. In der Rechtslehre werden verschiedene Arten von Verordnungen unterschieden. Die sogenannten Rechtsverordnungen enthalten ähnlich wie formelle Gesetze Rechtsnormen, die Rechte und Pflichten der Bürger begründen oder Organisation und Verfahren von Behörden regeln. Dagegen handelt es sich bei den Verwaltungsverordnungen bloss um generelle Dienstanweisungen, welche eine übergeordnete Behörde mit bindender Wirkung für die ihr unterstellten Behörden erlässt. Als verwaltungsinterne Weisungen schaffen die Verwaltungsverordnungen keine Rechte und

Pflichten des Einzelnen (Ulrich Häfelin / Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 3. Aufl., Zürich 1993, Rz. 999). Beim Erlass von Vollziehungsverordnungen, einer Unterart der Rechtsverordnungen, ist der Bundesrat grundsätzlich an das Legalitätsprinzip gebunden. Die Verordnungen müssen sich auf diejenige Materie beziehen, die Gegenstand des zu vollziehenden Gesetzes bildet, und sie dürfen dieses weder aufheben noch abändern. Kein Rechtssatz darf einem ranghöheren Rechtssatz widersprechen (Häfelin/Haller, a.a.O., Rz. 1005; Max Imboden / René A. Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, Basel und Frankfurt am Main 1986, S. 352). Ohne besondere gesetzlichen Befugnisse dürfen ausserdem Rechtsetzungsbefugnisse nicht vom Bundesrat auf Ämter und Ämtergruppen delegiert werden (sog. Subdelegation; Art. 7 Abs. 5 des Bundesgesetzes vom 19. September 1978 über die Organisation und die Geschäftsführung des Bundesrates und der Bundesverwaltung [VwOG], AS 1979 114, ausser Kraft seit 30. September 1997; Art. 48 Abs. 2 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 [RVOG], SR 172.010, in Kraft seit dem 1. Oktober 1997). c. Während die Fahrausweisverordnung, die Angestelltenordnung und die Beamtenordnungen ohne weiteres als Rechtsverordnungen zu betrachten sind, die demnach auch Rechtssätze enthalten können, sind die Weisungen der EFV über die Abgabe von Fahrausweisen an Bedienstete des Bundes, die Ausführungsbestimmungen zuhanden der Rechnungsführer zu diesen Weisungen sowie die Vorschriften betreffend öffentliche Transportmittel (Ziff. 44.14-15) im D. 52 blosse Verwaltungsverordnungen. Zwar wird die EFV in Art. 7 der Fahrausweisverordnung ausdrücklich zum Erlass von Weisungen beauftragt, in welchen sie das Nähere regeln soll. Da aber eine formell-gesetzliche Delegationsbefugnis zur Rechtsetzung fehlt, können diese Weisungen keine materiell-rechtlichen Wirkungen entfalten (Art. 7 Abs. 5 VwOG bzw. Art. 48 Abs. 2 RVOG). Sie regeln daher bloss die genauere Anwendung der einschlägigen Gesetze und bundesrätlichen Verordnungen und stellen eine einheitliche Auslegung sicher. Neue Rechte oder Pflichten vermögen sie aber nicht zu schaffen. Die im vorliegenden Fall angesprochenen Fragen lassen sich daher nicht allein unter Verweis auf diese Verordnungen lösen. Vielmehr ist die Antwort unter Beizug der gesetzlichen Grundlagen zu finden.

3.a. Alle Bediensteten der Bundesverwaltung erhalten grundsätzlich pro Kalenderjahr ein Halbpreisabonnement, wenn ihr Beschäftigungsgrad mindestens 50% beträgt und sie voraussichtlich für mindestens zwölf Monate beschäftigt werden (Art. 3 der Fahrausweisverordnung). Auf Dienstreisen reisen die Bediensteten, welche ein solches Halbpreisabonnement bekommen haben, mit sogenannten Tagesstreckenkarten, die sie im voraus erhalten. Nur ausnahmsweise, wenn es nicht möglich ist, die Tagesstreckenkarte zu benützen, werden die Kosten für ein Einzelbillet vergütet (Art. 4 Abs. 1 und 2 der Fahrausweisverordnung).

Auf Gesuch kann bei mehr als 90 Dienstreisetagen statt eines Halbpreisabonnements ein Generalabonnement abgegeben werden, wobei als Dienstreisetage jene Tage gelten, an denen der Bedienstete mit einer schweizerischen Transportunternehmung des öffentlichen Verkehrs eine Dienstreise ausführt. Will ein Bediensteter mit weniger als 90 Dienstreisetagen ein Generalabonnement beziehen, so hat er sich grundsätzlich an den Kosten, die der Bund für die Beschaffung aufwenden muss, zu beteiligen. Werden weniger als 30 Dienstreisetage pro Jahr erzielt, so trägt der Bedienstete die gesamten Kosten des Bundes (Art. 2 der Fahrausweisverordnung). Der Bund seinerseits bezieht die Abonnemente bei den SBB mit einem Rabatt von 20 %, d. h. er bezahlt für die 1. Klasse Fr. 3 360.- (statt: Fr. 4 200.-) und für die 2. Klasse Fr. 2 080.- (statt: Fr. 2 600.-; D. 52, Anhang zu Ziff. 44.157). Anspruch auf einen Fahrausweis 1. Klasse haben alle Bediensteten, die in der Lohnklasse 15 oder höher eingereiht sind (Art. 6 Abs. 1 der Fahrausweisverordnung). Weitergehende Regelungen betreffend die Generalabonnemente gibt es auf materiell-gesetzlicher Stufe keine. Dagegen wird in Ziff. 44.157 des D. 52 vorgesehen, dass Beamte, die zu den Bedingungen gemäss Art. 2 der Fahrausweisverordnung ein Generalabonnement beziehen, verpflichtet sind, diesen Fahrausweis auf dienstlichen Fahrten mit öffentlichen Verkehrsmitteln zu benützen. b. Wo über den Sinn eines Rechtssatzes Unklarheit besteht, ist eine Auslegung notwendig. Sie hat zum einen das Ziel, einen bereits bestehenden Gesetzeswillen zu ergründen. Andererseits enthält sie auch eine schöpferische Komponente, wo der Richter herausgefordert ist, den Inhalt einer Norm durch Elemente zu ergänzen, die nicht mit Bestimmtheit vorgegeben sind. Immer aber bleibt er an die Wertentscheidungen des Gesetzgebers gebunden (Häfelin/Haller, a.a.O., Rz. 69 ff.). Für die Normen des Verwaltungsrechts gelten dabei die üblichen Methoden der Gesetzesauslegung. Zur Anwendung gelangen also die grammatikalische, die historische, die zeitgemässe, die systematische und die teleologische Auslegungsmethode (Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 173 ff.). Bei der grammatikalischen Auslegungsmethode ist das massgebliche Element der Gesetzestext. Dabei ist zu beachten, dass auch Titel, Sachüberschriften und Marginalien mitzuberücksichtigen sind. Weiter sind die Formulierungen

aller drei Amtssprachen gleichwertig. Stimmt der Wortlaut der drei amtlichen Texte nicht überein, so muss jenem Text der Vorzug gegeben werden, der den wahren Sinn der Norm wiedergibt. Nach der bundesgerichtlichen Praxis bildet die grammatikalische Auslegungsmethode den Ausgangspunkt jeder Auslegung (Häfelin/Haller, a.a.O., Rz. 75 ff.). Der Wortlaut ist aber nicht Grenze der Auslegung. Vielmehr lässt das Bundesgericht auch eine Auslegung gegen den klaren Wortlaut zu, wenn triftige Gründe zur Annahme bestehen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Norm wiedergibt (BGE 121 V 24 E. 4a, 113 Bei der systematischen Auslegung wird der Sinn einer Rechtsnorm bestimmt durch ihr Verhältnis zu anderen Rechtsnormen und durch den systematischen Zusammenhang, in dem sie sich in einem Gesetz präsentiert. Einen Sonderfall stellt dabei die verfassungskonforme Auslegung dar; von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten ist derjenigen der Vorzug zu geben, welche mit der Verfassung am besten übereinstimmt (Häfelin/Haller, a.a.O., Rz. 82 ff.). Die historische Auslegung stellt auf den Sinn ab, den man einer Norm zur Zeit ihrer Entstehung gab. Eine Norm soll so gelten, wie der Gesetzgeber es vorsah; die rechtsanwendenden Organe sind nach dem Prinzip der Gewaltenteilung gehalten, die Entscheidungen des Gesetzgebers zu respektieren. Insbesondere bei neueren Gesetzen darf der Wille des Gesetzgebers nicht übergangen werden. Hier ist denn auch zu beachten, dass die historische mit der geltungszeitlichen Auslegung oft übereinstimmen wird (vgl. Häfelin/Haller, a.a.O., Rz. 86 ff. und 96 ff.; Saladin/Zimmerli, a.a.O., S. 19). Die teleologische Auslegung stellt ab auf die Zweckvorstellung, die mit einer Rechtsnorm verbunden ist. Der Wortlaut der Norm soll nicht isoliert, sondern im Zusammenhang mit den Zielvorstellungen des Gesetzgebers betrachtet werden (vgl. Häfelin/Haller, a.a.O., Rz. 99 f.). Welche der verschiedenen Methoden den Vorrang geniesst, kann nicht mit Bestimmtheit gesagt werden. Nach heutiger Lehre und Rechtsprechung gilt der sogenannte Methodenpluralismus, bei dem bei der Anwendung auf den einzelnen Fall all jene Methoden zur Anwendung kommen sollen, die im Hinblick auf ein vernünftiges und praktikables Ergebnis am meisten Überzeugungskraft haben. Immerhin steht auf dem Gebiete des Verwaltungsrechts gemäss der bundesgerichtlichen Praxis die teleologische

Auslegungsmethode im Vordergrund (vgl. Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 176 f., mit Nachweisen). c. Im vorliegenden Fall stellt sich insbesondere die Frage, ob Bedienstete, welche ein Generalabonnement nach den Bestimmungen von Art. 2 der Fahrausweisverordnung bezogen haben, bei Dienstfahrten mit öffentlichen Verkehrsmitteln noch Fahrspesen geltend machen können. Die einschlägigen Normen beantworten die Frage nicht ausdrücklich. Es ist daher eine Auslegung vorzunehmen, wobei insbesondere die teleologischen Aspekte zu betrachten sind. Die grammatikalische Auslegungsmethode führt nicht weiter, denn vom Wortlaut her ist die Regelung in allen Amtssprachen eben gerade unklar. Aber auch die historische Auslegung gibt nicht viel her, weil keine Materialien vorhanden sind und sich die historischen Beweggründe des Bundesrates nicht mit Bestimmtheit herausfinden lassen. Die geltungszeitliche Auslegung führt genauso wenig zu neuen Erkenntnissen. Beim Erlass der Fahrausweisverordnung mussten insbesondere zwei Normen des ordentlichen Gesetzesrechts umgesetzt werden: Einerseits die Fahrbegünstigungen von Bundesbediensteten bei der Benützung der im Eigentum des Bundes stehenden oder von ihm betriebenen Verkehrsanstalten (Art. 19 Abs. 1 BtG), andererseits der Ersatz von Reisekosten bei Dienstreisen mit öffentlichen Verkehrsmitteln (Art. 44 Abs. 1 BtG). Von ihrem Ziel und Zweck her will die Fahrausweisverordnung eine einheitliche Regelung für die Benützung von Fahrausweisen der Bundesbediensteten schaffen. Das Problem des Ersatzes der Reisekosten wurde dabei so gelöst, dass die Bediensteten jeweils die benötigten Fahrausweise direkt beim Bund beziehen und ihnen damit gar keine eigenen Auslagen entstehen. Gemäss Art. 3 und 4 der Fahrausweisverordnung gibt der Bund für die entsprechenden Dienstreisen Tagesstreckenkarten ab. Zusammen mit dem Halbpreisabonnement, das, wie bereits gesehen, auch vom Bund abgegeben wird, berechtigt das die Bundesbediensteten zur Benützung der öffentlichen Verkehrsmittel für die entsprechenden Dienstreisen. Zusätzliche Reiseauslagen entstehen (abgesehen von Ausnahmen) nicht, so dass keine Billetkosten zu erstatten sind. Als Ausnahme von dieser generellen Regelung kann auf Gesuch hin ein Generalabonnement abgegeben werden. Da das Generalabonnement auch für private Reisen genutzt werden darf, ist je nach Anzahl der Dienstreisen

eine Kostenbeteiligung der Bediensteten vorgesehen. Das Generalabonnement übernimmt bei dienstlichen Reisen die Funktion der Tagesstreckenkarte und des Halbpreisabonnements. Daraus folgt, dass die Bediensteten, welche statt des Halbpreisabonnements und der Tagesstreckenkarten ein Generalabonnement beziehen, auf ihren Dienstreisen das Generalabonnement benützen müssen. Dass die Bediensteten mit Generalabonnement für ihre Dienstreisen noch einen zusätzlichen Fahrausweis zu beziehen hätten, würde sich mit der Logik der Fahrausweisverordnung nicht vereinbaren lassen. Vielmehr wird das Generalabonnement eben gerade als Fahrkarte für die Dienstreisen abgegeben. Die entsprechende Regelung in Ziff. 44.157 des D. 52 entspricht demnach der richtigen Auslegung von Art. 2, 3 und 4 der Fahrausweisverordnung. Aus dem Gesagten folgt aber ohne weiteres auch, dass Bedienstete mit Generalabonnement für ihre Dienstreisen keine zusätzlichen Kosten geltend machen können. Denn ihnen wurde ja durch den Bund bereits ein Fahrausweis abgegeben. An den Kosten dieses Fahrausweises mussten sie sich zwar je nach der Anzahl der Dienstreisen unter Umständen finanziell beteiligen. Diese finanzielle Beteiligung gilt aber bloss den Anteil der Privatnutzung im Verhältnis zur dienstlichen Benutzung ab. Es wäre deshalb nicht einzusehen, weshalb der Bund neben der Abgabe eines Generalabonnements auch noch die bloss fiktiven Kosten einer Einzelfahrkarte entschädigen sollte. Daraus folgt, dass die Vorinstanz durch die Verweigerung einer Spesenentschädigung im vorliegenden Fall kein Bundesrecht verletzt hat. Die entsprechenden Ausführungsvorschriften und die Praxis der Zollverwaltung stehen mit dem übergeordneten Bundesrecht in Einklang.

4. Der Beschwerdeführer stösst sich daran, dass der Bund die Generalabonnemente an Bedienstete mit weniger als 30 Dienstreisetagen zum Selbstkostenpreis abgibt und dadurch angeblich Kosten spart, da die Aufwendungen für ein Halbpreisabonnement und die Tagesstreckenkarten wegfallen. Hat ein Bediensteter jährlich weniger als 30 Dienstreisetage zu absolvieren, so muss er die Kosten des Bundes für das Generalabonnement zu 100% tragen (Art. 2 Abs. 2 Bst. c der Fahrausweisverordnung). Der Bund seinerseits bezieht die Generalabonnemente bei den SBB mit einem Rabatt von 20%. Diejenigen Bediensteten, welche gemäss Art. 2 ein Generalabonnement beziehen, erhalten kein Halbpreisabonnement (Art. 3 Abs. 1 e contrario der Fahrausweisverordnung). Solange die vermögensrechtlichen Ansprüche seiner Bediensteten nicht verletzt werden, ist der Bund grundsätzlich frei, von mehreren Varianten die für ihn kostengünstigste zu wählen. Auch für die Bediensteten mit voller Kostenbeteiligung ist der Bezug eines Bundes-Generalabonnements noch überaus vorteilhaft. Denn auf diese Weise erhalten sie gegenüber dem offiziellen Preis einen Rabatt von Fr. 520.- (2. Klasse) bzw. Fr. 840.- (1. Klasse). Eine Verpflichtung zum Bezug eines Generalabonnements besteht im übrigen jedenfalls dann nicht, wenn es nur gegen Kostenbeteiligung abgegeben wird. Dass kein Zwang zum Bezug eines Generalabonnements besteht, geht auch aus den Ziff. 44.157-44.159 des D. 52 hervor, welche die Einzelheiten über die Anwendung der in der Fahrausweisverordnung und in den Weisungen der EFV enthaltenen Vorschriften regeln. Jeder Bedienstete hat also die freie Wahl, ob er sich an den Kosten für ein Generalabonnement beteiligen will und das Abonnement dann auch für seine privaten Bedürfnisse benützen darf, oder ob er für seine Dienstreisen das Halbpreisabonnement mit Tagesstreckenkarten vorzieht, wobei auch hier das Halbpreisabonnement privat genutzt werden darf. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern durch diese Wahlmöglichkeit vermögensrechtliche Ansprüche der Bediensteten verletzt sein könnten. Jeder Bedienstete ist frei, die für ihn vorteilhafteste Variante zu wählen. Abschliessend kann noch angemerkt werden, dass dem Bund für die Beschaffung eines Generalabonnements auch gewisse erhöhte administrative Aufwendungen anfallen, da es sich hier ja um die Ausnahme von der Regel

handelt. Zu erwähnen sind insbesondere die Prüfung des Gesuchs, die Festlegung der Kostenbeteiligung, die Beschaffung selbst und das Inkasso. Die Beschwerde ist demnach als unbegründet abzuweisen.