Verwaltungsbehörden 31.07.2000 JAAC 64.119

5. Der 4. Abschnitt der Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL, SR 748.131.1 in der Fassung vom 2. Februar 2000 [AS 2000 715]) verpflichtet die Genehmigungsbehörde, bei der Änderung eines Betriebsreglements eine umfassende Interessenabwägung vorzunehmen, sind doch die luftfahrtspezifischen Anforderungen denjenigen der Raumplanung und des Umwelt-, Natur- und Heimatschutzes gegenüber zu stellen (Art. 24 und 25 VIL). Das BAZL hält in seinem Entscheid fest, dass aus seiner Sicht keine Alternativen zum eingereichten Genehmigungsgesuch für die Änderung des Betriebsreglements vorhanden seien und dass die Ausführungen der Beschwerdegegnerin 2 dazu in jeder Hinsicht zuträfen und geteilt würden. Werden bei der Interessenabwägung keine Alternativen in Betracht gezogen, so wird ein Abwägungsfehler begangen und der Entscheid ist rechtsfehlerhaft (Pierre Tschannen / Ulrich Zimmerli / Regula Kiener, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2000, S. 149). Ob die fehlende eigenständige Auseinandersetzung mit den sich gegenüber stehenden Interessen allein zu einem Rückweisungsentscheid führen müsste, kann ebenso offen gelassen werden, wie die Frage, ob das BAZL zudem seine Prüfungs- und Begründungspflicht und damit den Anspruch auf das rechtliche Gehör verletzt hat, weil es die von den Einsprechern vorgebrachten Alternativen - andere Verteilung der Starts und Landungen sowie der verschiedenen Flugzeugtypen auf dem bestehenden Pistensystem, Einbezug anderer Flughäfen, Streichung gewisser Inlandflüge mit entsprechender Verlagerung auf andere (öffentliche) Verkehrsmittel oder auch die Möglichkeit weiterer vorgezogener Lärmschutzmassnahmen - nicht näher geprüft hat. Die Beschwerde ist aus anderen Gründen gutzuheissen. Festzuhalten ist immerhin, dass für die Prüfung von Alternativen genügend Zeit zur Verfügung gestanden hätte. Die Änderung des Betriebsreglements ist auf den Bau des Strassentunnels im Rahmen der Bauarbeiten zurückzuführen. Die Erteilung der Rahmenkonzession dafür geht bereits auf das Jahr 1995 zurück und gab dem Bundesgericht Anlass, sich unter anderem eingehend mit dem Verhältnis von Bau-, Betriebs- und Rahmenkonzessionsverfahren auseinander zu setzen. Dieses stellte in seinem Entscheid insofern erhebliche Mängel der einschlägigen gesetzlichen Ordnung fest, als «die abschliessende

planerische und normative Einbindung der Landesflughäfen in das System der Raumplanung und des Umweltschutzes» noch auf sich warten lasse (BGE 124 II 317 E. 10). Die Konzessionsbehörde habe aber im Zusammenhang mit wesentlichen baulichen Erweiterungen nicht nur zu prüfen, ob diese notwendigerweise zu einer Anpassung des Betriebsreglements führten, sondern auch, ob die zu erwartende Zunahme des Flugverkehrs mit den Vorschriften des Umweltrechts zu vereinbaren seien (BGE 124 II 337). Bereits bei der Erteilung der Rahmenkonzession, spätestens aber im Verfahren der nachfolgenden Baukonzession, musste der Gesuchstellerin somit klar sein, dass die Bauarbeiten infolge Pistenschliessung zu einer vorübergehenden Änderung des Betriebsreglements führen müssen. Dem letztinstanzlich wiederum vom Bundesgericht beurteilten Streit um die Baukonzession kann jedenfalls entnommen werden, dass der Projektbeschrieb aus dem Jahre 1998 eine Sperrung der Westpiste 10/28 während etwa zehn Wochen vorsehe (BGE vom 9. November 1999 i. S. H., S. 7 E. E).

6. Am 1. Januar 2000 ist das Bundesgesetz vom 18. Juni 1999 über die Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren (AS 1999 3071), mit welchem Bestimmungen des Luftfahrtgesetzes vom 21. Dezember 1948 (LFG, SR 748.0) geändert wurden, in Kraft getreten. Am 2. Februar 2000 hat der Bundesrat die erwähnte Verordnung über die Infrastruktur der Luftfahrt den neuen Gesetzesbestimmungen angepasst. Es ist im Folgenden zu prüfen, ob und allenfalls welche Auswirkungen diese Änderungen auf das vorliegende Verfahren haben.

6.1 Die Übergangsbestimmungen zur Änderung des Luftfahrtgesetzes vom 18. Juni 1999 (AS 1998 2566) halten in Abs. 2 ausdrücklich fest, dass nur auf hängige Beschwerden das alte Verfahrensrecht anwendbar ist. Der Genehmigungsantrag für die Änderung des Betriebsreglements datiert vom 9. Februar 2000, der Entscheid des BAZL vom 18. Mai 2000 und die Beschwerdeschrift vom 16. Juni 2000. Das neue Recht ist mithin anwendbar, wovon auch das BAZL in seinem Entscheid ausgeht und im Übrigen von den weiteren Verfahrensbeteiligten im Beschwerdeverfahren vor der REKO/UVEK unbestritten blieb.

6.2 Weiter ist unbestritten, dass die - vorübergehende - neue Regelung infolge veränderter Lärmbelastung gegenüber dem üblichen Betriebskonzept eine wesentliche Änderung im Sinne von Art. 36d LFG darstellt (vgl. dazu auch den Entscheid des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation [UVEK] vom 5. Januar 2000 i. S. G.).

6.3 Nach Art. 36d Abs. 1 LFG übermittelt das BAZL die Gesuche den betroffenen Kantonen und fordert sie auf, innerhalb von drei Monaten dazu Stellung zu nehmen. Ausnahmsweise kann diese Frist verlängert - aber nicht verkürzt - werden. Weiter sind die Gesuche nach Art. 36d Abs. 2 LFG in den amtlichen Publikationsorganen der betroffenen Kantone und Gemeinden während 30 Tagen öffentlich aufzulegen. Für die Anhörung der Fachbehörden im konzentrierten Entscheidverfahren gilt Art. 62a des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG, SR 172.010) und für das Bereinigungsverfahren Art. 62b RVOG (Art. 36d Abs. 3 LFG). Dabei sieht Art. 62a Abs. 4 RVOG vor, dass Leit- und Fachbehörden einvernehmlich Fälle bestimmen können, in denen ausnahmsweise auf die Einholung einer Stellungnahme der Fachbehörde verzichtet werden kann. Ist eine Bundesbehörde bei der Erfüllung einer Aufgabe auch für den Vollzug des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG, SR 814.01) zuständig, so wirken die betroffenen Bundesstellen nach den Bestimmungen von Art. 62a und b RVOG beim Vollzug mit. Eignet sich dieses Verfahren für bestimmte Aufgaben nicht, so kann der Bundesrat den Vollzug durch die betroffenen Bundesstellen anders regeln (Art. 41 Abs. 2 USG).

6.4 Das BAZL hat das Gesuch für die Änderung des Betriebsreglements am 14. März im Bundesblatt (BBl 2000 1366 f.) und in den kantonalen Publikationsorganen veröffentlicht und die Gesuchunterlagen vom 16. März bis zum 16. April aufgelegt. In der Publikation hat es darauf hingewiesen, dass sich das Verfahren nach Art. 36d LFG und den einschlägigen Bestimmungen der Verordnung über die Infrastruktur der Luftfahrt richte und es den Kanton Zürich und die interessierten Bundesstellen direkt anhöre. Die Anhörung daure ab dem 14. März drei Monate, also bis zum 14. Juni 2000. Im Genehmigungsentscheid vom 18. Mai 2000 hält das BAZL zum Anhörungsverfahren einzig fest, dass es auf eine Anhörung der Kantone verzichtet hat. Auf die Aufforderung des Instruktionsrichters, die Akten des Anhörungsverfahrens bei den Bundesstellen der Beschwerdeinstanz zuzustellen, hält das BAZL fest, dass es auf eine Anhörung der Bundesstellen, namentlich des Bundesamtes für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) verzichtet hat. Vorliegend sei das notwendige Fachwissen zur Fallbeurteilung im BAZL selbst vorhanden gewesen und nach Rücksprache mit dem BUWAL habe es von der Einholung einer entsprechenden Stellungnahme abgesehen. Die amtsinterne Fachstelle für Umweltschutz habe festgestellt, dass bei der befristeten Änderung des Betriebsreglements kein entscheidrelevanter Spielraum mehr bestehe und im Übrigen sei das BAZL daran, gestützt auf

Art. 62a Abs. 4 RVOG eine Vereinbarung mit dem BUWAL abzuschliessen, wonach Fälle wie der vorliegende vom Anhörungsverfahren ausgenommen werden sollten.

6.5 Mit der Konzentration des Entscheids bei einer Leitbehörde werden die Bewilligungsverfahren vereinfacht, beschleunigt, wird die Koordination verbessert und damit eine umfassende Gesamtabwägung aller bei einem Vorhaben auf dem Spiel stehenden Aspekte ermöglicht. Das Anhörungs- und anschliessende Bereinigungsverfahren mit den Fachbehörden des Bundes ersetzt deren frühere Bewilligungskompetenz und verhindert eine systematische Schwächung des Vollzugs des Umweltrechts (Botschaft des Bundesrates vom 25. Februar 1998, BBl III 1998 2599) und anderer Bestimmungen des Bundesrechts. Die Fachbehörden haben das Recht und die Pflicht, ein Vorhaben aus ressortspezifischer Sicht zu prüfen und der Leitbehörde entsprechende Anträge zu stellen. Damit werden nicht nur allfällige Uneinigkeiten offengelegt (BBl 1998 III 2599), sondern die Leitbehörde wird zur Auseinandersetzung mit den Fachbehörden gezwungen und muss für den Fall, dass sie den gestellten Anträgen nicht folgen kann oder diese mit Anträgen anderer Fachbehörden nicht vereinbar sind, das Bereinigungsverfahren einleiten. Können bestehende Meinungsverschiedenheiten nicht ausgeräumt werden und wird somit keine einvernehmliche Lösung gefunden, so hat die Leitbehörde in ihrem Entscheid die abweichenden Stellungnahmen der Fachbehörden inhaltlich korrekt wiederzugeben (vgl. Art. 62b Abs. 3 RVOG). Der Ständerat hat zur Verdeutlichung und Stärkung der Fachbehörden den Entwurf des Bundesrates mit dem Recht zur selbständigen Stellungnahme im anschliessenden Beschwerdeverfahren ergänzt (Art. 62b RVOG; vgl. dazu auch A. Marti, Zum Inkrafttreten des Bundeskoordinationsgesetzes und weiteren Neuerungen im Bereich des Umwelt-, Bau und Planungsrechts, in Umweltrecht in der Praxis 2000/4, S. 298).

6.6 Das BAZL hat die Bundesstellen nicht angehört und damit offensichtlich klares Bundesrecht verletzt. Eigener Sachverstand der Leitbehörde kann die Fachkompetenz der anderen Bundesstellen nicht ersetzen. Umwelt- und vorliegend vor allem Lärmschutzfachbehörde beim Bund ist das BUWAL. Es ist zwingend nach den Vorschriften des RVOG anzuhören. Weder der Hinweis, man habe mit dem BUWAL Kontakt gehabt, noch die Absicht, eine Vereinbarung im Sinne von Art. 62a Abs. 4 RVOG anzustreben, können dessen Anhörung ersetzen. Ganz abgesehen davon, dass eine solche Vereinbarung nur im gegenseitigen Einvernehmen getroffen werden kann, soll diese nur Bagatellfälle regeln (BBl 1998, 2614), um unnötigen Verwaltungsaufwand zu vermeiden.

7. Nach Art. 61 Abs. 2 VwVG entscheidet die Beschwerdeinstanz in der Sache selbst. Ein Rückweisungsentscheid rechtfertigt sich aber dann, wenn weitere Tatsachen festgestellt werden müssen und ein umfassendes Beweisverfahren nachgeholt werden muss (Alfred Kölz / Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl. 1998, Rz. 694), was vorliegend hinsichtlich möglicher Alternativen zur genehmigten Änderung des Betriebsreglements und hinsichtlich der Lärmbelastung unerlässlich wäre. Die Beschwerde ist deshalb gutzuheissen, die angefochtene Verfügung aufzuheben und die Sache mit der Anweisung, die am 1. Januar 2000 in Kraft getretenen Bestimmungen im Sinne der Erwägungen anzuwenden, zum neuen

Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. Da die Bauarbeiten schon weit fortgeschritten sind und spätestens am 27. August 2000 abgeschlossen sein müssen, wird das BAZL allerdings zu prüfen haben, ob das Interesse an einer neuen Entscheidung überhaupt noch aktuell ist.