Verwaltungsbehörden 17.02.1999 JAAC 64.56

(...)

2. Was als genügender Primarschulunterricht im Sinne von Art. 27 Abs. 2 BV gilt, wirft Tat- und Rechtsfragen auf, die der Bundesrat als Beschwerdeinstanz mit einer gewisssen Zurückhaltung prüft, so wie das Bundesgericht bei der Auslegung unbestimmter Gesetzesbegriffe nur eine so genannte Vertretbarkeitsprüfung vornimmmt (Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 316). Je weiter gespannt der für unbestimmte Rechtsbegriffe typische Beurteilungsspielraum ist, desto mehr geht es im Übrigen um eine Ermessensfrage. Nach Art. 49 des Bundesgesetzes vom 20. April 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) kann mit Beschwerde an den Bundesrat die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige und unvollständige Feststellung des Sachverhaltes gerügt werden. Wenn - wie hier - eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz entschieden hat, ist die Rüge der Unangemessenheit unzulässig (Art. 49 Bst. c VwVG). Die urteilende Instanz wendet das Recht von Amtes wegen an. Sie ist an die Begründung der Parteibegehren nicht gebunden (Art. 64 Abs. 4 VwVG). Die Zurückhaltung der Überprüfung durch den Bundesrat ist auch mit Rücksicht auf die Vorbehalte zugunsten der kantonalen Schulhoheit geboten (VPB 48.39 S. 272, VPB 44.19 S. 71 f., VPB 40.37 S. 45).

3. Die angefochtene Verfügung als Beschwerdeobjekt, in concreto das angefochtene Urteil, bildet den Rahmen und damit die Begrenzung des Streitgegenstandes. Darüber hinausgehende Begehren sind grundsätzlich unzulässig. Streitgegenstand ist mithin das im angefochtenen Urteil geregelte oder zu regelnde, im Beschwerdeverfahren noch streitige Rechtsverhältnis (Gygi, a.a.O., S. 45 f.; BGE 104 Ib 315 f.). Das Verwaltungsgericht befasste sich in seinen Erwägungen ausschliesslich mit dem direkten Weg vom Wohnhaus der Beschwerdeführer zum Schulhaus, den es als zumutbar bezeichnete. Es ging offensichtlich davon aus, dass der andere ungefähr 5 km lange Weg, aus welchen Gründen auch immer, im Sinne von Art. 27 Abs. 2 BV unzumutbar sei. Dass dieser längere Weg zumutbar sei, wird im Beschwerdeverfahren vor dem Bundesrat von keiner Partei behauptet und wurde anlässlich des Augenscheines gar explizit verneint. Sowohl die Gemeinde X wie auch der Regierungsrat äussern sich in ihren Vernehmlassungen ausschliesslich zum direkten Weg. Auch die Beschwerdeführer stehen im Ergebnis auf diesem Standpunkt, indem sie beide Wege als unzumutbar bezeichnen. Streitig ist somit vorliegend die Unentgeltlichkeit des Schulbusses für die Talfahrten, wobei die Frage der Zumutbarkeit einzig am direkten Weg zu beurteilen ist. Die Angemessenheit der Höhe des heutigen Beitrages steht vorliegend ebenfalls nicht zur Diskussion, liegen doch diesbezüglich keine Anträge der Beschwerdeführer vor.

4. Art. 27 Abs. 2 BV verpflichtet die Kantone, für einen genügenden und unentgeltlichen Primarschulunterricht an den öffentlichen Schulen zu sorgen. Da­runter ist die Grundschulpflicht mit dem Zwecke einer regelmässigen Vermittlung von Grundkenntnissen während einer bestimmten Anzahl Jahre zu verstehen (Mar­co Borghi, in Kommentar BV, Art. 27, Rz. 29). In ständiger Rechtsprechung des Bundesrates ist aus dieser Verfassungsbestimmung der Grundsatz abgeleitet worden, die Kantone hätten auch dafür zu sorgen, dass der Besuch der Volksschulen ohne unzumutbaren Aufwand für den Schulweg erfolgen könne. Primarschüler haben demnach in ihren Wohnsitzgemeinden nicht nur Anspruch auf unentgeltlichen Unterricht, sondern darüber hinaus auch darauf, dass der Schulweg für sie keine unzumutbare Erschwerung des Schulbesuches bedeutet. Ist der Weg zur Schule für Primarschüler allzu weit, zu mühsam oder mit unzumutbaren Gefahren verbunden, so haben die Kantone und Gemeinden Abhilfe zu schaffen (Herbert Plotke, Schweizerisches Schulrecht, Bern/Stuttgart 1979, S. 179 f. und dort zitierte Entscheide; VPB 48.38 S. 263).

5. Im vorliegenden Fall verlangen die Beschwerdeführer, die Gemeinde habe den Schulbusbetrieb nicht nur berg- sondern auch talwärts unentgeltlich zur Verfügung zu stellen. Es ist daher zu prüfen, ob die heutigen Leistungen der Gemeinde X ihren aus Art. 27 Abs. 2 BV sich ergebenden Pflichten entsprechen. Dabei ist insbesondere zu beurteilen, ob der direkte Weg vom Wohnhaus der Beschwerdeführer zum Schulhaus den Kindern mit Blick auf Länge und Beschwerlichkeit zugemutet werden kann oder nicht. Wenn diese Frage zu verneinen ist, hat die Gemeinde X den Schulbus für die Kinder der Beschwerdeführer auch für Talfahrten unentgeltlich anzubieten. Andernfalls ist sie berechtigt, im Einklang mit der Bundesverfassung und dem massgeblichen kantonalen Recht, von den Eltern einen Beitrag an diese Kosten zu verlangen.

5.1 Aus den Akten und gestützt auf den durchgeführten Augenschein ergibt sich, dass es sich beim zur Diskussion stehenden direkten Weg um einen markierten, zum Teil sehr steilen Wanderweg handelt. Bis zum Dorfanfang führt er als Naturweg weitgehend durch Waldgebiet. Die Höhendifferenz beträgt ungefähr 500 m und die Länge ungefähr 2,5 km. Bei einem den betroffenen Kindern angemessenen Tempo wurden anlässlich des Augenscheines für den Abstieg effektiv 38 Minuten benötigt. Spezielle Gefahrenstellen wurden weder behauptet noch festgestellt. Das Gefälle war an einigen Stellen aber derart, dass besonders vorsichtig und auch langsamer abgestiegen werden musste. Aufgrund der keineswegs aussergewöhnlichen Witterungsverhältnisse (ungefähr 5 cm Schnee, an aperen Stellen glitschig, trocken und kalt) gab es verschiedentlich Stürze und Ausrutscher.

5.2 Die Zumutbarkeit eines Schulweges beurteilt sich nicht nur nach dessen Länge und der zu überwindenden Höhendifferenz. Ebenso in die Beurteilung einzubeziehen ist die Beschaffenheit des Weges und allfällige Gefahren, die sich daraus ergeben könnten. Ferner ist den besonderen Umständen in weitläufigen Gemeinden im Berggebiet und gegebenenfalls deren beschränkter finanzieller Leistungsfähigkeit angemessen Rechnung zu tragen (VPB 48.38 S. 263). Massgebend ist auch eine durchschnittliche Gesundheit und normale Konstitution wie auch das Alter der betroffenen Kinder. Ein Schulweg ist nicht schon deshalb ungenügend, weil die Kinder wegen der Schnee- oder Witterungsverhältnisse ein paarmal pro Jahr nicht zur Schule gehen können. Zu beurteilen ist hier der Schulweg über den Zeitraum eines ganzen Jahres. Der zu beurteilende Schulweg mag auf den ersten Blick keine unüberwindbaren Schwierigkeiten bieten. Die Länge des Weges allein vermöchte wohl noch keine Unzumutbarkeit zu begründen. Unter diesem Gesichtspunkt ist aber zu berücksichtigen, dass es vorliegend um Schüler der untersten Altersstufe geht. Die beiden Kinder der Beschwerdeführer besuchen heute die 1. und die 3. Klasse. In diesem Alter kann von den Kindern, vor allem in ausserordentlichen Situationen, kaum ein situationsgerechtes Verhalten erwartet werden. Insbesondere bei ungünstigen Witterungsverhältnissen lassen sich prekäre Situationen, die für Kinder dieses Alters eine erhebliche Belastung bedeuten können, nicht ausschliessen. Dies vor allem mit Blick darauf, dass die Schule am Morgen einheitlich um

8.15 Uhr beginnt. Bei einem Schulweg von knapp 40 Minuten ist es deshalb zumindest den Winter hindurch um diese Zeit noch dunkel. Am Augenschein hat sich klar gezeigt, dass der Weg aufgrund seiner Beschaffenheit selbst für Erwachsene gewisse Schwierigkeiten bieten und demzufolge Kindern im Alter von 7 und 9 Jahren nicht zugemutet werden kann. Daraus ergibt sich, dass der Bustransport ins Tal mithin nicht nur angenehm und nützlich, sondern im Lichte von Art. 27 Abs. 2 BV geboten ist. Der Bundesrat wertet die Tatsache, dass die Gemeinde X für den Hinweg zur Schule talwärts keinen unentgeltlichen Schülertransport anbietet, trotz gebotener Zurückhaltung (vgl. E. 2) als eine Verletzung von Art. 27 Abs. 2 BV. Gestützt auf diese Sachlage ist die Beschwerde gutzuheissen. Der zweite Abschnitt von Ziff. 1 und Ziff. 3 des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 12. Juni 1997 sind aufzuheben, und es ist festzustellen, dass die Gemeinde X für die Kinder der Beschwerdeführer den Schulbusdienst auch am Morgen talwärts unentgeltlich anzubieten hat.