Verwaltungsbehörden 28.05.1998 JAAC 64.69

1. Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist die Verfügung des BJ vom 29. Mai 1997, welche an die Stelle derjenigen vom 20. August 1996 trat. Da sie inhaltlich insoweit gleich lautet, als die Akteneinsicht in die nämlichen Akten verweigert wird, ist die frühere Verfügung gegenstandslos. Streitgegenstand bleibt so oder anders der Anspruch des Beschwerdeführers auf Einsicht in die fraglichen Akten.

2. Die Akten sind der EDSK vom Beschwerdegegner in Anwendung von Art. 27 und 28 des Bundesgesetzes vom 20. April 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) eingereicht worden, da der Beschwerdegegner in der angefochtenen Verfügung ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verweigerung der Akteneinsicht im Sinne von Art. 9 Abs. 2 Bst. a DSG geltend macht, welches gerade Gegenstand der vorliegenden Beurteilung bildet und daher zunächst im Sinne von Art. 27 Abs. 1 Bst. a VwVG berücksichtigt werden muss, weil sonst durch die blosse Gewährung der Akteneinsicht in die Akten des hängigen Beschwerdeverfahrens der eigentliche Streitgegenstand gegenstandslos gemacht werden könnte.

3. Auf die erste Beschwerde des Beschwerdeführers wurde nicht eingetreten, weil die Rechtshängigkeit des Verfahrens vor dem EGMR die Anwendbarkeit des DSG gemäss Art. 2 Abs. 2 Bst. c DSG ausschloss. Vorweg stellt sich heute die Frage, ob der Ausschluss der Geltung des DSG gemäss der genannten Bestimmung auch nach Abschluss des Verfahrens durch das Urteil des EGMR vom 18. Februar 1997 noch von Bedeutung sein könnte. Nach dem klaren Gesetzeswortlaut beschränkt sich die Ausnahme auf hängige Verfahren. Nach Abschluss eines justizmässigen Verfahrens greift die Ausnahmeregel von Art. 2 Abs. 2 Bst. c DSG nicht mehr und dieses Gesetz ist demnach auf die betreffenden Daten anwendbar (vgl. BGE 123 II 538; Marc Buntschu, Kommentar zum Schweizerischen Datenschutzgesetz, Basel / Frankfurt am Main 1995, hiernach: Kommentar DSG, N. 40/41 zu Art. 2). Die formelle Rechtskraft des verfahrensabschliessenden Entscheides spielt dabei insofern keine entscheidende Rolle, als auch ausserordentliche

Rechtsmittel bis zu ihrer Erledigung das Verfahren noch als «hängig» im Sinne des DSG erscheinen lassen. Desgleichen unterstehen Revision und Erläuterung den massgeblichen Prozessrechtsvorschriften und gehen der Anwendbarkeit des DSG vor. Eine nachträgliche Berichtigung oder Ergänzung der Prozessakten kann nur auf dem Wege der für das betreffende Verfahren geltenden Vorschriften und nicht mittels Datenschutzrecht erfolgen. Ausserhalb solcher «Nachverfahren» können dagegen Aktenbestandteile eines ab­geschlossenen Verfahrens, soweit sie Personendaten sind (vgl. nachfolgend E. 4), dem datenschutzrechtlich gewährleisteten Einsichtsrecht der betroffenen Personen nicht generell entzogen werden. Eine Ausnahme gilt einzig insoweit, als zwingende Prozessrechtsvorschriften auch nach Abschluss des Verfahrens zu beachten bleiben und kollidierendem Datenschutzrecht vorgehen. Schreibt z. B. das Prozessrecht für eine Kollegialbehörde geheime Urteilsberatung vor, so können schriftliche Aufzeichnungen, die sich auf diese Urteilsberatung beziehen, nicht nachträglich mittels Auskunftsrecht nach Art. 8 DSG der Einsicht der Parteien zugänglich gemacht werden.

4. Strittig und zu prüfen ist weiter, ob die beim Beschwerdegegner vorhandenen Akten betreffend das Verfahren vor der EKMR und dem EGMR in Sachen N. gegen die Schweiz Personendaten des Beschwerdeführers im Sinne von Art. 3 Bst. a DSG darstellen, für welche dieser grundsätzlich gemäss Art. 8 DSG ein Auskunftsrecht geltend machen kann. Das BJ machte zur Begründung der Abweisung des Begehrens des Beschwerdeführers auf Akteneinsicht unter anderem geltend, es handle sich bei den Schriftstücken in seinem Dossier, um die es dem Beschwerdeführer gehe, nicht um Personendaten des Beschwerdeführers. a. (Hinweis auf den Begriff «Personendaten» gemäss herrschender Lehre und bisheriger Praxis der EDSK, siehe z. B. Urteil vom 21. November 1997, VPB

62.57 S. 539). Insbesondere gelten als Personendaten auch Angaben, bei denen die Person, die gemeint ist, nicht bestimmt, sondern nur bestimmbar ist, weil eine Identifikation durch die Kombination verschiedener Informationen ohne einen unverhältnismässigen Aufwand möglich ist (Urs Belser, Kommentar DSG, N. 6 zu Art. 3). b. Aktenstücke, welche generelle Stellungnahmen von Behörden zu Fragen allgemeiner Natur, z. B. Überlegungen betreffend die künftige Entwicklung ihrer Rechtsprechung enthalten und keinen finalen Bezug zur Angelegenheit der betroffenen Person haben, stellen keine Personendaten im Sinne der zitierten Lehrmeinung und der Praxis dar. Daran ändert entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nichts, wenn diese allgemeinen Erörterungen aus Anlass der sich in einem konkreten Verfahren stellenden Probleme erfolgen und deshalb allenfalls im Rub­rum auf das betreffende Verfahren in Form der Nennung des Namens bzw. der Namen der Verfahrensbeteiligten Bezug genommen wird. c. Entsprechend diesen Grundsätzen ergibt sich, dass die beim Beschwerdegegner bearbeiteten Daten betreffend das Verfahren N. gegen die Schweiz wegen Verletzung von Art. 6 § 1 EMRK vor der EKMR und dem EGMR Personendaten des Beschwerdeführers darstellen, soweit die Aktenstücke einen genügenden Bezug zu seiner Person aufweisen. Bezüglich solcher

Aktenstücke ist das Auskunftsrecht des Beschwerdeführers nach Art. 8 DSG zu bejahen, soweit nicht, wie noch zu prüfen sein wird, Verweigerungs- oder Einschränkungsgründe gemäss Art. 9 DSG vorliegen. 5.a. Der Beschwerdegegner macht geltend, das BJ habe im Verfahren vor der EKMR bzw. dem EGMR nicht als urteilende Behörde gehandelt, sondern die In­teressen der vom Beschwerdeführer beklagten Partei (der Schweiz) gewahrt. Da­raus folge, dass es die zur Vorbereitung des Verfahrens eingeholten Meinungen Dritter nicht an die Gegenpartei weitergeben müsse. Allfällige Stellungnahmen der beteiligten nationalen Instanzen im Verfahren seien zudem lediglich vorläufiger Natur. Der Beschwerdegegner scheint zu befürchten, eine Gutheissung des Begehrens des Beschwerdeführers bedeute zwingend in allen künftigen Verfahren vor der EKMR und dem EGMR die Herausgabe des Dossiers an die Gegenpartei nach Abschluss des Verfahrens. Wenn das BJ in der Anwendung des Datenschutzrechts danach differenzen will, ob das zuständige Bundesorgan hoheitlich verfügt hat oder als Vertreter der Eidgenossenschaft in einem früheren Verfahren selber wie eine Partei aufgetreten ist, kann ihm nicht gefolgt werden. Für eine solche Unterscheidung bietet das Gesetz keine Grundlage. Trotzdem erscheint die Befürchtung des Beschwerdegegners weitgehend unbegründet. Denn es versteht sich, dass ein ehemaliger Prozessgegner nicht nach Abschluss des Verfahrens mittels Art. 8 DSG uneingeschränkt Einsicht in das Dossier seiner Gegenpartei verlangen kann. Ein gewillkürter Parteivertreter, d. h. ein mandatierter Anwalt, würde der ehemaligen Gegenpartei gegenüber die Einsichtnahme in die in seinem Besitz befindlichen Akten auch nach Beendigung des Prozesses unter Hinweis auf das Berufsgeheimnis und die anwaltliche Treuepflicht gegenüber dem Mandanten verweigern. Die ehemalige Gegenpartei selbst würde, sofern es sich um eine Privatperson handelt und die von ihr aufbewahrten Prozessakten überhaupt eine Datensammlung im Sinne von Art. 3 Bst. g DSG bilden würden, die Einsicht wohl unschwer gestützt auf überwiegende eigene Interessen gemäss Art. 9 Abs. 3 DSG verweigern. Dieser Verweigerungsgrund gilt indessen für Bundesorgane als Bearbeiter von Personendaten gerade nicht. Zunächst kann nicht zweifelhaft sein, dass die vom BJ aufbewahrten Akten sämtlicher EMRK-Beschwerdeverfahren insgesamt als Datensammlung

im Sinne von Art. 3 Bst. g DSG zu gelten haben. Soweit deshalb im das Verfahren des Beschwerdeführers betreffenden Dossier Personendaten des Beschwerdeführers enthalten sind, werden diese vom BJ im Sinne des DSG weiterbearbeitet. Als Bundesorgan kann dieses sich deshalb ausschliesslich auf Verweigerungsgründe gemäss Art. 9 Abs. 1 und 2 DSG stützen. In einem Fall wie dem vorliegenden ist es denkbar, dass Verweigerungsgründe gemäss Art. 9 Abs. 2 Bst. a (überwiegende öffentliche Interessen) bzw. Art. 9 Abs. 1 Bst. b DSG (überwiegende Interessen eines Dritten) z. B. hinsichtlich der folgenden, das Verfahren in Strassburg betreffenden Vorgänge geltend gemacht werden können: - Versuch zur gütlichen Einigung mit dem Beschwerdeführer (wird von Art. 28 bzw. neu von Art. 38 bzw. 39 EMRK vorgesehen, und das Verfahren ist diesbezüglich formlos und vertraulich; vgl. Mark E. Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, Zürich 1993, Rz. 191); diese

Vertraulichkeit darf wohl im Hinblick auf künftige ähnliche Fälle im Interesse des Staates auch über das Ende des konkreten Verfahrens hinaus gewahrt bleiben;

• Instruktion des «agent du gouvernement»;

• Stellungnahmen von Gerichten und Behörden (soweit diese überhaupt Personendaten darstellen, vgl. oben E. 4), welche im Hinblick auf die Vertraulichkeit des Verfahrens abgegeben worden sind, soweit deren Interessen an der Geheimhaltung tatsächlich überwiegen (hierzu unten E. 6/7). b. Das BJ verweist zudem auf die Praxis des Bundesgerichts zum Akteneinsichtsrecht nach Art. 4 BV, wonach verwaltungsinterne Akten nicht Gegenstand des Einsichtsrechts sind (BGE 115 V 297, 303 E. 2g/aa). Müssten die vom BJ um ihre Meinung gebetenen Amtsstellen damit rechnen, dass ihre ursprünglich nur für die Meinungsbildung dieses Amtes konzipierten Beiträge nach Abschluss des Verfahrens öffentlich zugänglich würden, so könnten sie sich, nach Auffassung des BJ, mit der Zeit veranlasst sehen, auf materielle Stellungnahmen weitgehend zu verzichten, was der wirksamen Vorbereitung der Verteidigung der Schweiz abträglich wäre und dem Gebot der Gleichstellung beider Parteien im Strassburger Verfahren widerspräche. Das verfahrensbezogene und durch Art. 4 BV garantierte Akteneinsichtsrecht er­fasst grundsätzlich alle Akten, welche Grundlage der Entscheidung bilden. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 4 BV schliesst indessen die «internen Akten» (Entwürfe, Notizen, Mitberichte, verwaltungsinterne Gutachten, usw.) vom Anspruch auf Akteneinsicht aus, weil diese nicht zur Begründung einer Verfügung dienten (kritisch Georg Müller, Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874, Basel/Zürich/Bern, hiernach: Kommentar BV, Rz. 108/109 zu Art. 4 BV, mit Hinweisen). Soweit deshalb das Akteneinsichtsrecht im Rahmen eines hängigen Verfahrens geltend gemacht wird und damit in Anwendung von Art. 2 Abs. 2 Bst. c DSG nicht dieses Gesetz, sondern das anwendbare Prozessrecht und ergänzend die Minimalgarantien gemäss Art. 4 BV das Akteneinsichtsrecht regeln - vorliegend während der Hängigkeit des EGMR-Verfahrens dessen Prozessrecht -, hatte mithin die erwähnte Ausnahme ihre Geltung. Das nach Abschluss des Prozesses anwendbare DSG differenziert demgegenüber nicht nach internen und übrigen Daten, sondern bezieht den Auskunftsanspruch nach Art. 8 ausschliesslich auf die eigenen personenbezogenen Daten des Betroffenen (vgl. zu dieser Abgrenzung Alexander Dubach, Kommentar DSG, N. 55 zu Art. 8 und vorne E. 4). Diese

  sind ausnahmslos vom Auskunftsrecht nach Art. 8 erfasst, soweit nicht Gründe im Sinne von Art. 9 DSG entgegenstehen. Das Auskunftsrecht nach Art. 8 DSG kann zudem ohne einen besondern Interessennachweis geltend gemacht werden (BGE 123 II 438). Gründe im Sinne von Art. 9 DSG können indessen gerade auch in Bezug auf so genannte «interne Akten» vorliegen. Als Beispiel hierzu sei der Brief des BJ an den Chef des Sekretariats des Eidgenössischen Datenschutzbeauftragten (EDSB) vom 7. August 1996 betreffend die grundsätzliche Anwendbarkeit des Art. 2 Abs. 2 Bst. c DSG erwähnt. Während der Hängigkeit des Verfahrens durfte dieses Schreiben als «Internum» dem Einsichtsrechts des Beschwerdeführers entzogen bleiben. Da es sich jedoch konkret auf dessen Verfahren und dessen Antrag auf Akteneinsicht und damit auf seine Person bezog, unterliegt es dem Einsichtsrecht nach Art. 8 unter Vorbehalt von Art. 9 DSG.

6. Schliesslich wird vom BJ geltend gemacht, einer Einsichtnahme in die Akten würde ein das Interesse des Gesuchstellers an der Kenntnisnahme des Dos­siers überwiegendes öffentliches Interesse der Eidgenossenschaft im Sinne von Art. 9 Abs. 2 Bst. a DSG, nämlich das Interesse an einer wirksamen Vertretung der Schweiz als beklagter Partei, entgegenstehen. Dieser Verweigerungsgrund ist grundsätzlich zulässig. Der Beschwerdegegner bleibt mit diesem Einwand aber sehr generell. Die Akten, deren Herausgabe an den Beschwerdeführer die genannten Interessen tangieren könnte, werden nicht im Einzelnen bezeichnet. Ob der Verweigerungsgrund gegeben ist, muss indessen im Einzelfall bezüglich der Daten bzw. Aktenstücke, an denen die Einsicht verweigert werden will, konkret geprüft werden, d.h. es muss geprüft werden, ob die geltend gemachten öffentlichen Interessen im gegebenen Zeitpunkt tatsächlich das Auskunftsrecht überwiegen.

7. Das der EDSK vom Beschwerdegegner unter Anwendung von Art. 27 VwVG eingereichte Dossier enthält Aktenstücke, die sich nach Prüfung durch die Kommission generell in vier Kategorien einteilen lassen: a. (...) b. (...) c. Akten, die nach dem Urteil des EGMR zwecks Mitteilung und Erläuterung desselben an die Justizdirektion aller Kantone gingen. Dabei ging es um das Bemühen des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements (EJPD), den Jus­tizdirektionen der Kantone die generellen Folgen des Urteils (z. B. bezüglich deren künftiger Vernehmlassungen an das Bundesgericht) zu erläutern. Dazu gehört ein zusammenfassender Kurzbericht des BJ an den Departementvorsteher über das Urteil des Gerichtshofes vom 18. Februar 1997. Auch diese Akten stellen - ungeachtet des jeweils im Rubrum bei der Erwähnung des Urteils auftauchenden Namens des Beschwerdeführers - offensichtlich nicht Personendaten desselben dar (E. 4b) und sind deshalb vom Auskunftsrecht nach Art. 8 Abs. 5 DSG nicht erfasst. d. Akten, die im Verlaufe des Verfahrens und unmittelbar nach der Zustellung des Urteils des EGMR zwischen dem BJ einerseits und dem Bundesgericht, dem Kantonsgericht X. und dem Justizdepartement des Kantons X. oder anderen Amtsstellen entstanden sind und die konkret im Zusammenhang mit dem Ausgang des Verfahrens vor der EKMR und dem EGMR stehen. Dasselbe gilt bezüglich eines Briefes des BJ an den Chef des Sekretariates des EDSB vom 7. August 1996 betreffend die grundsätzliche Anwendbarkeit des Art. 2 Abs. 2 Bst. c DSG. Bezüglich dieser Akten besteht grundsätzlich ein Auskunftsrecht des Beschwerdeführers, welches nur bei Vorliegen von Gründen gemäss Art. 9 DSG eingeschränkt oder ausgeschlossen werden kann. Soweit der Beschwerdegegner solche geltend macht, hat die EDSK somit die notwendige Interessenabwägung vorzunehmen. Nach Prüfung des Dossiers sind nach Auffassung der EDSK die vom Beschwerdegegner geltend gemachten überwiegenden Interessen bei keinem der in Frage stehenden, d. h. nunmehr, nach Ende des Prozesses vor dem EGMR, als Personendaten vom Auskunftsrecht des Beschwerdeführers erfassten Dokumente tangiert. Auch die Vernehmlassungen des Bundesgerichts und des Kantonsgerichts X. an das BJ vom 20. Januar und 3. Februar 1994 geben im konkreten Fall keinen Anlass dazu, anzunehmen, ihre Offenlegung würde die beiden Gerichte in

Zukunft veranlassen, auf materielle Stellungnahmen zu verzichten, sowenig als kantonale Instanzen deswegen auf Bemerkungen zuhanden des Bundesgerichts verzichten, weil sie damit rechnen müssten, dass diese in Anwendung von Art. 56 des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1943 über die Organisation der Bundesrechtspflege (OG, SR 173.110) der beschwerdeführenden Partei zur Kenntnis gebracht werden können (was in casu offenbar - und nach Ansicht des EGMR zu Unrecht - nur deshalb unterblieb, weil sie dem angefochtenen Entscheid entsprachen und deshalb nach Meinung des Bundesgerichts unwesentlich waren). Daher sind die folgenden Unterlagen dem Beschwerdeführer bzw. seinem Anwalt in Anwendung von Art. 8 Abs. 5 DSG zur Einsichtnahme offenzulegen (in der Reihenfolge der Klassierung der Akten): (...)

8. Die Beschwerde ist deshalb insoweit gutzuheissen, als die angefochtene Verfügung das Gesuch des Beschwerdeführers auf Akteneinsicht vollumfänglich abwies. Die Verfügung vom 29. Mai 1997 ist aufzuheben und der Beschwerdegegner anzuweisen, dem Beschwerdeführer oder seinem Anwalt Akteneinsicht im oben erwähnten Umfang zu gewähren. Da der Beschwerdeführer uneingeschränkt Einsicht in das «über ihn geführte Dossier» verlangte, ein solches jedoch offensichtlich nicht existiert, vielmehr ein Dossier über das von ihm gegen die Schweiz geführte EMRK-Beschwerdeverfahren und dieses nur teilweise dem Einsichtsrecht unterliegende Personendaten des Beschwerdeführers enthält, kommt das Ergebnis einem bloss teilweisen Obsiegen gleich. Bei diesem Ausgang rechtfertigt es sich, die Verfahrenskosten in Anwendung von Art. 63 Abs. 1 VwVG (in Verbindung mit Art. 26 der Verordnung vom 3. Februar 1993 über Organisation und Verfahren eidgenössischer Rekurs- und Schiedskommissionen, SR 173.31) teilweise, nämlich in der Höhe des bereits ge­leisteten Vorschusses, dem Beschwerdeführer aufzuerlegen.