Wortlaut

Le drame que vient de connaître Swissair et les événements des derniers jours nous prouvent que :

- même au sommet de la hiérarchie, les chefs d'entreprises peuvent faire preuve d'un manque de vision sur le long terme et prendre des décisions lourdes de conséquences ;

- les erreurs de gestion d'individus peuvent nuire gravement à l'économie nationale et ternir de façon durable la réputation de la Suisse et de son économie ;

- ces individus ne sont nullement obligés d'informer au préalable le Conseil fédéral de leurs décisions ;

- le Conseil fédéral n'a ni les moyens, ni les compétences nécessaires pour influencer de telles décisions ou pour empêcher qu'elles ne soient prises, les conséquences devant être assumées par la collectivité et les autres acteurs de l'économie ;

- ces individus échappent à leurs responsabilités, car il n'y a aucun moyen de leur demander des comptes ;

- l'utilisation du nom de pays "Suisse" et celle de la croix fédérale comme marque de nationalité par l'entreprise ou la marque Swissair sont une circonstance aggravante.

Suite aux faits susmentionnés, je charge le Conseil fédéral de faire les propositions législatives nécessaires en tenant compte des points suivants :

1. le devoir d'information du Conseil fédéral par les milieux économiques avant la prise de toute décision susceptible d'être lourde de conséquences pour l'économie nationale ;

2. la création de nouveaux instruments, en particulier d'un organe de surveillance et de coordination, permettant au Conseil fédéral de prendre rapidement les mesures nécessaires pour éviter des conséquences néfastes pour l'économie nationale ;

3. la responsabilité pénale et patrimoniale en cas de non-respect du devoir d'information ;

4. la définition des conditions dans lesquelles le nom de pays "Suisse" et la marque nationale peuvent être utilisés par des entreprises privées.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

À l'image du fédéralisme, la prise de décision décentralisée fait partie intégrante du régime de l'économie de marché : les décisions des sociétés sont prises au niveau des personnes et des unités qui maîtrisent le mieux le domaine concerné. Cela étant, on ne peut pas exclure que certaines entreprises fassent de mauvais choix économiques. Toutefois, en règle générale, les mécanismes de la concurrence garantissent que les différentes catégories de personnes concernées (clients, collaborateurs, fournisseurs, actionnaires etc.) ont la possibilité de se tourner vers d'autres entreprises. Mais comment éviter les mauvais choix économiques dont pâtissent l'ensemble de l'économie nationale et la collectivité ?

Imposer aux entreprises une obligation générale d'information à l'égard du politique n'est pas le bon chemin. Cette solution risquerait de restreindre excessivement la marge de manoeuvre des acteurs du secteur privé. Des décisions prises dans une optique à long terme pourraient être menacées par des considérations politiques plutôt orientées sur le court terme. La juste voie consiste à opérer une distinction entre les orientations politiques, qui fixent un cadre pour les différents marchés, et la marge de manoeuvre des entreprises, qui permet à une foule d'acteurs économiques de prendre les meilleures décisions possibles, compte tenu des éléments dont ils disposent. Ce principe est, par exemple, consacré dans le droit suisse de la concurrence par la notification obligatoire des concentrations d'entreprises (contrôle des fusions). Cette pratique permet d'éviter que la décision de concentration ne soit exploitée pour constituer des positions dominantes sur le marché.

Dans le contexte de la crise de Swissair, la raison première qui a amené le Conseil fédéral à participer à la mise sur pied d'une nouvelle compagnie aérienne nationale est le rattachement de la Suisse au réseau aérien intercontinental, dans le but d'éviter des dommages économiques et sociaux considérables. Il ne s'agissait pas seulement de garantir des milliers d'emplois, mais encore de préserver l'attrait de la place économique, ainsi que les perspectives de structures économiques et de chaînes de valeur ajoutée qui vont bien au-delà de la navigation aérienne proprement dite et de ses branches connexes.

La clé pour limiter le risque de mauvais choix entrepreneuriaux, dont les conséquences touchent l'économie nationale, ne réside cependant pas dans une participation de l'État. Pas plus d'ailleurs que dans la multiplication des obligations de consultation et d'information, comme le demande la motion. Car imposer aux entreprises un devoir d'information risque de les exposer à la pression politique. D'autres raisons plaident contre une immixtion du politique dans les décisions individuelles des entreprises :

- Si l'État fonde son droit de regard par une prise de participation au capital, cette dernière devra, par principe, rester minoritaire, vu qu'il n'appartient pas aux pouvoirs publics de gérer des entreprises.

- Dans tous les cas, lorsque la participation va au-delà de la détention d'actions, par exemple sous la forme d'un représentant siégeant au conseil d'administration (ce que peuvent d'ailleurs prévoir les statuts ; art. 762 al. 1er CO), l'État partage le risque quant à la responsabilité, sans toutefois que les instances politiques aient la possibilité de se prononcer quant au risque financier correspondant. Cela vaut notamment pour le Parlement, qui détient la souveraineté budgétaire (cf. motion Gross Jost 01.3201, "Coresponsabilité des sociétés qui envoient des représentants dans des conseils d'administration", qui se réfère à l'art. 762 al. 4 CO). Ce qui s'est passé avec certaines banques cantonales donne une idée des montants en jeu.

- Mais cette pratique est sujette à caution, même dans les cas où des décisions isolées touchent l'économie nationale et la consultation avec les autorités s'en tient aux prescriptions légales. Le risque politique subsisterait de voir l'État, quand il est consulté, assumer de fait une responsabilité qui incombe à l'entreprise.

Les intérêts des groupes de personnes concernés doivent, en règle générale, être garantis par d'autres biais :

- Une première approche consiste en ce que les décisions des entreprises soient soumises au jugement non pas d'instances politiques qui représentent la population, mais à celui du public, qui se pose ici non seulement en client, mais encore en investisseur. La majeure partie des entreprises en question sont, à vrai dire, des sociétés anonymes de droit public. Il convient ici de faire référence aux règlements de cotation, qui, outre la publication d'un rapport annuel et d'un rapport intermédiaire à chaque semestre, prévoit l'obligation de publier des informations concernant les décisions qui ont une incidence sur le cours des actions. Les décisions qui, pour reprendre les termes de l'auteur de la motion, sont susceptibles d'être lourdes de conséquences pour l'économie nationale, devraient en tout état de cause satisfaire au critère de l'incidence sur la cotation. En présence de sociétés de droit public non cotées, il faut se référer au "Swiss Code of Best Practice" d'economiesuisse, qui vise des objectifs similaires, et est compatible avec la future directive de la Bourse suisse (SWX) concernant la transparence. Cela étant, les événements récents soulèvent un certain nombre de questions : le droit suisse des sociétés est-il efficace ? Qu'apporte concrètement l'obligation de contrôle par un réviseur ? Comment apprécier sous l'angle juridique le rôle des "consultants" par rapport à celui des organes de la société ? Les règlements de cotation assurent-ils la transparence nécessaire ? Quel est l'apport des dispositions (internationales) régissant la présentation des comptes ? Le Conseil fédéral s'est déclaré disposé à donner suite aux motions Leutenegger Oberholzer 01.3261, "Renforcement de la protection des actionnaires minoritaires", et Walker Felix 01.3329, "Sociétés par action. Principes de la 'corporate governance'", qui inscrivent ces questions dans la perspective d'une modification du droit des sociétés.

- Une deuxième démarche consiste à mieux couvrir les collaborateurs. Il convient d'abord de préciser que l'assurance-chômage couvre aussi les cas d'insolvabilité. En cas de faillite ou de sursis concordataire, elle couvre les quatre derniers mois de salaire. À cela vient s'ajouter la primauté du versement des salaires en cas de faillite, qui couvre une période un peu plus longue. Enfin, les offices de placement et les mesures actives de marché du travail sont là pour permettre aux travailleurs licenciés de retrouver le plus vite possible un emploi. Toutefois, le cas Swissair montre clairement qu'il faut interdire les comptes épargne des travailleurs ouverts auprès de l'employeur, lorsque ce dernier n'a pas conclu d'assurance protection des déposants. Aussi le Conseil fédéral va-t-il examiner les mesures à prendre pour éviter que le risque de perdre son emploi se double du risque de perdre son épargne (cf. le postulat Hess Bernhard 01.3610, "Caisses d'épargne d'entreprise. Suppression").

- Un troisième axe vise à garantir le mandat de service public. Un point qui n'a jusqu'ici recueilli que peu d'attention, mais que le Conseil fédéral expose clairement dans sa prise de position négative à la motion Joder 01.3243, "Plus d'informations pour les actionnaires", réside dans le fait que les entreprises qui assurent une desserte publique et dont les décisions entraînent d'importantes conséquences pour l'économie nationale sont, dans leur grande majorité, soumises au régime de la concession. Un critère important d'attribution de la concession est la capacité financière. Le Conseil fédéral devra, par conséquent, examiner comment il serait possible de garantir la capacité financière non seulement au moment de l'octroi de la concession, mais également par la suite. Après avoir obtenu des renseignements insatisfaisants du SAir Group, le Conseil fédéral a montré ce printemps qu'il ne restait pas les bras croisés et faisait usage de ses droits d'actionnaire en proposant de ne pas donner décharge aux administrateurs et en demandant un contrôle spécial, comme cela ressort de ses réponses à trois interventions parlementaires relatives à l'affaire Swissair (interpellation Groupe socialiste 01.3186, interpellation Gysin Remo 01.3061 et motion Spielmann 01.3094). Il conviendra encore de déterminer comment cette tâche de surveillance pourra être assumée de manière plus efficace à l'avenir.

Concernant les différentes mesures demandées :

1. Fort des considérations exposées plus haut, le Conseil fédéral propose de rejeter la motion, eu égard au chiffre 1, parce qu'un mécanisme d'information semble peu utile sans droit de participation, et qu'un droit de participation ne devrait plus être admis, compte tenu des considérations évoquées concernant la responsabilité et le rôle de l'État dans la marche de l'économie. Pour autant que le cours des événements le permette, l'information précoce des autorités est souhaitable et se vérifie d'ailleurs souvent dans la pratique. Ce genre d'information contribue aussi à limiter le risque latent de délit d'initié et souligne la nécessité de mieux informer le public sur les développements importants au sein de l'entreprise.

2. L'information précoce des autorités facilite, comme le demande la motion au chiffre 2, la mise en place d'un dispositif qui permet d'atténuer les conséquences des restructurations. Cela étant, l'effort ne doit pas se placer sur le terrain de la politique structurelle, mais porter au premier chef sur l'atténuation temporaire des rigueurs sociales. L'expérience nous montre que chaque situation appelle des organes ad hoc, ce qui n'empêche pas la participation ponctuelle d'autres offices et collectivités territoriales.

3. La transmission d'informations correctes - chiffre 3 de la motion - peut être garantie par le droit de concession dans les cas où l'entreprise assume un mandat public de desserte. Par ailleurs, le droit régissant les banques et les assurances prévoit aussi des sanctions en cas de mauvaise information, ainsi que des contrôles sur place.

4. Enfin, concernant le chiffre 4, il convient de rappeler que le régime de l'autorisation pour l'utilisation des désignations de caractère national ou territorial par les entreprises a existé. Il a été abandonné le 1er janvier 1998, pour tenir compte de l'évolution générale des langues à l'ère de la publicité, de la mondialisation de l'économie et du handicap que cela représentait pour les entreprises suisses par rapport à leurs concurrents étrangers. Un retour à la réglementation en vigueur avant 1998 aurait pour conséquence de faire renaître les entraves auxquelles s'attaquait la révision partielle du CO et du registre du commerce de 1998.

Par ailleurs, toutes les entreprises, ainsi que les fondations et les associations (ces dernières, uniquement si elles sont inscrites au registre du commerce), sont tenues de respecter le principe qui veut que la raison de commerce ou la désignation soit conforme à la vérité, ne puisse induire en erreur et ne lèse aucun intérêt public (art. 944 al. 1er CO ; art. 38 de l'ordonnance sur le registre du commerce). Une entreprise ou une désignation contenant le mot "Suisse", "suisse", "swiss", "schweizerisch" etc. ne peut être inscrite au registre du commerce que si l'activité de la société le justifie sous une forme ou une autre (provenance des produits commercialisés, champ d'activité, structure du groupe). L'inscription est refusée si l'entreprise ou la désignation donne au public le sentiment fallacieux qu'il s'agit d'un organe ou d'une activité officielle ou officieuse. On trouve d'autres dispositions relatives à l'utilisation du nom de pays "Suisse" ou d'emblèmes suisses dans la loi fédérale pour la protection des armoiries publiques et autres signes publics (RS 232.21 ; règlement d'exécution : RS 232.211), la loi fédérale sur la navigation maritime sous pavillon suisse (RS 747.30), ou encore l'ordonnance sur les marques distinctives des aéronefs (RS 748.216.1).

Comme le demande la motion, les conditions légales dans lesquelles la désignation du nom de pays "Suisse" et l'emblème national peuvent être utilisés par des entreprises privées existent donc déjà. L'utilisation du nom de pays "Suisse" et de la marque nationale sont de ce fait soumis à des normes qui visent à protéger le public et du même coup la bonne réputation de la Suisse. Ajouter d'autres conditions, notamment la solvabilité à terme ou le sérieux en affaires, serait disproportionné ; il ne serait au demeurant guère possible de contrôler le respect de ces exigences supplémentaires. Il n'entre par conséquent pas en ligne de compte d'intervenir dans ce sens dans le droit en vigueur.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.