Stellungnahme des Bundesrates

L'obiettivo esplicito perseguito con la Dichiarazione di Bologna, che si basa sui principi fondamentali dell'indipendenza e dell'autonomia delle università (sanciti peraltro dalla Magna Charta Universitatum del 1988), è la creazione di uno spazio europeo dell'istruzione superiore, inteso come chiave di volta per promuovere la mobilità e l'occupabilità dei cittadini e lo sviluppo del continente europeo. Per raggiungere tale obiettivo sono necessari adeguamenti strutturali dei singoli sistemi d'insegnamento superiore, tra cui figura l'adozione di un sistema di studio a due livelli (bachelor e master) e di un sistema di crediti didattici sul modello dell'ECTS. Alla luce dell'autonomia dei singoli atenei, la Dichiarazione non definisce i contenuti dei diplomi, ma sottolinea piuttosto la necessità di un supplemento al diploma (diploma supplement) e di un sistema di garanzia della qualità basato su principi comuni. Nel comunicato della Conferenza di Praga, i ministri europei dell'educazione superiore evidenziano che ambedue i programmi di studio, che permettono l'ottenimento di un diploma, possono, anzi devono, presentare orientamenti e obiettivi diversi al fine di "rispondere ai bisogni formativi individuali, accademici e professionali".

Gli adeguamenti strutturali summenzionati non toccano direttamente il riconoscimento dei diplomi, bensì rimuovono gli ostacoli che frenano la libera circolazione e creano la trasparenza necessaria per facilitare il riconoscimento dei diplomi e delle qualifiche nello spazio europeo dell'educazione superiore. Per quanto attiene al disciplinamento concreto del riconoscimento dei titoli di studio, nel processo di Bologna si rinvia in particolare alla Convenzione di Lisbona del 1999 (RS 0.414.8) con un invito ai Paesi a ratificarla. Rammentiamo a questo proposito che nel 1998 la Svizzera è stata uno dei primi paesi a ratificare la Convenzione, che prevede, oltre all'introduzione del supplemento al diploma, alcune altre novità: sono gli istituti universitari (e non più gli studenti) a dover attestare il valore dei diplomi; eventuali rifiuti di riconoscere diplomi esteri devono essere esaminati dalle autorità competenti o dalle autorità di ricorso in base al principio di equità e in modo non discriminatorio; ciascuna parte può stabilire autonomamente l'esistenza di differenze sostanziali tra i crediti accademici ottenuti all'estero e il proprio sistema accademico e richiedere eventuali complementi di studio. La Convenzione, tuttavia, non sancisce in modo vincolante il diritto al riconoscimento, né tantomeno il riconoscimento automatico dei diplomi stranieri. Ogni diploma va infatti esaminato e valutato singolarmente. La rete europea ENIC/NARIC, creata per facilitare l'applicazione della Convenzione di Lisbona, assume un ruolo centrale in tal senso: promuove la trasparenza, fornendo informazioni sui vari sistemi universitari nazionali e sul riconoscimento di diplomi e di crediti accademici.

Sempre per quanto riguarda il riconoscimento dei diplomi, i ministri riunitisi a Praga hanno in particolare invitato i Paesi europei a concludere un maggior numero di accordi di cooperazione tra le università e ad offrire agli studenti la possibilità di ottenere diplomi congiunti (joint degrees). Oltre a disciplinare il riconoscimento di titoli di studio nelle università partecipanti, ciò permetterebbe di semplificare il processo di riconoscimento negli altri atenei.

Le misure strutturali non mirano a mettere a punto regole di riconoscimento concrete e generalmente vincolanti, ma piuttosto a creare la necessaria trasparenza per facilitare il riconoscimento e a fare in modo che i Paesi membri e le singole università adottino una prassi equa.

Va tuttavia ricordato che la nuova legge sull'aiuto alle università, entrata in vigore nell'aprile del 2000, ha permesso per la prima volta alla Conferenza universitaria svizzera (CUS) di adottare un ordinamento quadro vincolante in materia di formazione universitaria, in particolare per quanto concerne la durata regolare degli studi e il riconoscimento dei crediti accademici e dei diplomi. Si sono così creati per tempo i presupposti istituzionali e giuridici per rispondere alle questioni centrali di politica dell'istruzione contenute nella Dichiarazione di Bologna, garantire un approccio coordinato tra i Cantoni e la Confederazione e promuovere un'applicazione uniforme della riforma universitaria (cfr. risposte alla domande 2 e 3).

Risposte alle singole domande:

1. Come già accennato, oltre alle misure per facilitare il riconoscimento dei diplomi e delle qualifiche, il processo di Bologna non prevede l'istituzione di organismi specializzati o l'adozione di direttive o di basi negoziali volte a disciplinare in modo vincolante e su scala europea il riconoscimento delle qualifiche di studio. I centri d'informazione già menzionati (rete ENIC/NARIC) rivestono quindi un ruolo centrale. In Svizzera, la rete Swiss ENIC è gestita dalla CRUS (Conferenza dei rettori delle università svizzere) su incarico dell'UFES.

Ai fini del riconoscimento dei titoli di studio, sono piuttosto gli accordi bilaterali conclusi con la Germania, l'Austria e l'Italia e la Convenzione quadro universitaria conclusa con la Francia ad assumere un'importanza rilevante per il nostro Paese. Questi accordi regolano il riconoscimento accademico dei crediti di studio e dei diplomi universitari. La questione del riconoscimento dei diplomi e dei certificati d'abilitazione è invece oggetto dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall'altra nonché dell'Accordo di emendamento della Convenzione istitutiva dell'Associazione europea di libero scambio (AELS). Per determinate professioni (medici, avvocati, architetti o ingegneri) si applicano direttive di riconoscimento specifiche. I cicli di studio svizzeri soddisfano per lo più queste esigenze.

Alla luce del processo di Bologna, singole università o scuole universitarie professionali svizzere hanno concluso accordi con istituti esteri per disciplinare la questione dei crediti accademici congiunti e quindi anche del riconoscimento reciproco dei titoli di studio, soprattutto a livello di diploma e postdiploma. Le università di Ginevra, Neuchâtel, Basilea e l'Università della Svizzera italiana hanno già sottoscritto accordi di cooperazione con università dei Paesi vicini; l'università di San Gallo è membro della CEMS (Community of European Management Schools), che raggruppa 17 università europee d'indirizzo economico, e anche i Politecnici federali e le scuole universitarie professionali hanno concluso accordi di vario tipo con istituti universitari esteri. Menzioniamo a titolo d'esempio l'Università internazionale del Lago di Costanza (Internationale Bodenseehochschule), che mira ad una collaborazione tra diverse scuole universitarie professionali della regione e che dal 2000 offre cicli di studio congiunti, oppure la collaborazione già consolidata tra la Scuola Universitaria Professionale della Svizzera occidentale e diverse università tedesche e francesi, i cui cicli di studio permettono di ottenere diplomi trinazionali.

Il Consiglio federale approva questo tipo di progetti di cooperazione, che beneficiano tra l'altro del sostegno finanziario della Confederazione.

2. La CRUS, la Conferenza svizzera delle scuole universitarie professionali (CSSUP) e la Conferenza svizzera dei rettori delle scuole universitarie di pedagogia (CRSUPed) hanno proposto delle direttive per riformare in modo coordinato gli studi negli atenei svizzeri. Su incarico della CRUS, la CUS le ha trasmesse per consultazione agli ambienti universitari lo scorso 5 dicembre. Al termine della consultazione, il Consiglio delle scuole universitarie professionali della Conferenza svizzera dei direttori cantonali della pubblica educazione (CDPE) ha approvato le proposte.

Le direttive, che la CUS adotterà presumibilmente nell'autunno del 2003, prevedono regole sull'introduzione di cicli di studio a più livelli e del sistema di crediti di studio, sull'ammissione al master, sulla denominazione uniforme dei diplomi e sullo scadenzario d'attuazione. Quest'ordinamento quadro vincolante garantisce che i principali adeguamenti strutturali vengano attuati in modo uniforme e senza livellamenti verso il basso. Per completare le direttive, l'organizzazione del progetto della CRUS sta elaborando in base ad un processo iterativo una serie di raccomandazioni volte a riformare in modo coordinato l'insegnamento universitario. L'obiettivo è di fornire un'informazione completa su tutti gli aspetti della riforma già avviata (inclusi i relativi presupposti e conseguenze), definire norme e valori di riferimento nonché delineare soluzioni per ristrutturare i cicli di studio, tenendo conto anche dei contenuti e della qualità dell'insegnamento. Si raccomanda ad esempio alle facoltà e discipline di stringere intese a livello nazionale su questioni quali la compatibilità delle nuove strutture di studio, la mobilità degli studenti, le condizioni d'ammissione ai master e altro, alla stregua degli accordi già esistenti nelle varie discipline. La CRUS invita inoltre la Conferenza svizzera dei decani a garantire un coordinamento minimo attraverso l'elaborazione di un numero limitato di modelli di curricula (anche compatibili). Anche in vista dell'introduzione uniforme del sistema di crediti accademici ECTS, è stata creata una rete nazionale, composta tra l'altro di rappresentanti delle università, della CSSUP e della CRSUPed, incaricata di rielaborare le raccomandazioni e di sottoporle nuovamente alla CRUS per approvazione.

Il Consiglio federale ritiene che l'attività coordinata dalla CRUS, della CSSUP e della CRSUPed, volta ad applicare in modo coordinato la Dichiarazione di Bologna nel nostro Paese, permette - entro i limiti dell'autonomia delle singole università - di intraprendere i passi necessari a riformare efficacemente il sistema universitario svizzero. In questo contesto predefinito, spetta comunque ad ogni singola università (ed è per giunta nel suo stesso interesse) realizzare le riforme caldeggiate dalla Dichiarazione di Bologna in modo da rendere comparabili i diplomi e i crediti accademici in Svizzera e all'estero per permettere e promuovere la mobilità degli studenti a tutti i livelli di studio.

3. Sostanzialmente, nell'ottica dell'attuazione della Dichiarazione di Bologna, le condizioni d'ammissione non sono cambiate. A livello internazionale, la questione del riconoscimento di crediti di studio e di diplomi è tuttora disciplinata dalla Convenzione di Lisbona, dagli accordi bilaterali e da altre convenzioni concluse tra le università. Come già accennato, tuttavia, l'obiettivo di aumentare la trasparenza, sancito dal processo di Bologna, assume un ruolo rilevante poiché facilita la valutazione dei diplomi dal punto di vista quantitativo e qualitativo. Da un lato, infatti, le università possono giustificare gli eventuali requisiti supplementari volti a soddisfare le loro esigenze di qualità. Dall'altro, si crea una trasparenza che offre agli studenti svizzeri e stranieri una sorta di tutela contro discriminazioni.

In Svizzera, l'ammissione ai nuovi cicli di studio di primo livello (bachelor) rimane fondamentalmente invariata rispetto alla prassi corrente e corrisponde alle attuali condizioni d'ammissione agli studi di diploma e di laurea. Per passare dal bachelor al master vi sono varie possibilità, a seconda della formazione preliminare e delle competenze richieste. In virtù delle direttive della CUS e del Consiglio delle scuole universitarie professionali della CDPE, spetta alle università definire e rendere noti i requisiti d'ammissione ai loro studi di master e applicarli rispettando il principio della parità di trattamento.

4. Tenuto conto dell'autonomia delle università e del sistema universitario proprio di ogni Paese, il processo di Bologna non mette in discussione né il finanziamento delle università né tantomeno la struttura dei vari sistemi di borse di studio. È quindi possibile che sussistano disparità per quanto riguarda l'ammontare delle tasse d'iscrizione: ciò può indubbiamente rappresentare un pericolo per la libera circolazione in ambito universitario.

Il Consiglio federale sostiene pertanto le iniziative delle università volte a elaborare o concretizzare nuove forme di collaborazione, programmi internazionali di studio integrati, programmi di doppio dottorato e altri progetti di cooperazione, affinché le università possano appianare di comune intesa eventuali disparità.

5. Il Consiglio federale condivide l'opinione dell'autore dell'interpellanza secondo cui un processo di riforma in ambito universitario presuppone un'analisi costante. Su scala nazionale, la CRUS garantirà anche nei prossimi anni la consulenza e l'accompagnamento coordinato del processo d'attuazione. Il Consiglio federale parte dal presupposto che la direzione del progetto ricorrerà a gruppi di lavoro specializzati o a commissioni ad hoc per chiarire eventuali altre tematiche o risolvere i problemi che sorgeranno e che affiderà ulteriori mandati di studio in tal senso. La riunione annuale sul processo di Bologna, che quest'anno verrà organizzata a Friburgo dall'Aggruppamento per la scienza e la ricerca (ASR) in collaborazione con l'Unione nazionale studentesca svizzera (UNSS), la CRUS, la CSSUP e la CRSUPed, permetterà di stilare un bilancio intermedio dell'attuazione del processo. Tra due o tre anni è inoltre previsto di effettuare, in base ad una valutazione intermedia del processo, una prima analisi trasversale dei livelli di studio esistenti, eventualmente in collaborazione con un organo di accreditamento e di garanzia della qualità.

Anche all'estero il processo d'attuazione è documentato e sottoposto a costante analisi. Nel quadro dell'Assemblea europea delle università e delle conferenze dei rettori che si terrà a Graz dal 29 al 31 marzo prossimi e del gruppo politico incaricato dei preparativi, verrà elaborato un rapporto completo sul processo di Bologna, che sarà presentato alla prossima Conferenza ministeriale di Berlino (19 settembre 2003). Il prossimo rapporto di valutazione intermedio è previsto in occasione della Conferenza dei ministri del 2005.

Risposta del Consiglio federale.