Wortlaut

Par la Déclaration de Bologne, les ministres européens de l'éducation se sont engagés, dans le cadre de leurs compétences, à tout mettre en oeuvre pour accroître considérablement la libre circulation dans le domaine de la formation universitaire. L'application de la Déclaration de Bologne présuppose, d'une part, l'uniformisation de la conception fondamentale des études (subdivision en bachelor, master et doctorat). Les établissements d'enseignement supérieur suisses ont déjà entamé ce processus de restructuration. D'autre part, une libre circulation effective ne peut être obtenue que si les diplômes sont mutuellement reconnus par les établissements d'enseignement supérieur, ce qui présuppose une harmonisation, tant au niveau de leur contenu que de leur qualité, au sein de chaque discipline.

Je demande donc au Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Entre quelles hautes écoles en Suisse et à l'étranger et dans quelles disciplines des diplômes sont-ils déjà mutuellement reconnus, ou des discussions à propos d'une telle reconnaissance sont-elles en cours ? Pour quelles disciplines existe-t-il des directives, ou des organes à l'échelle européenne offrant un espace de discussion ?

2. Qu'en est-il de la reconnaissance mutuelle des diplômes entre les établissements d'enseignement supérieur suisses dans les différentes disciplines enseignées ?

3. Des réserves ont été émises - par l'EPFZ par exemple - par crainte notamment que le processus de Bologne ne favorise un nivellement par le bas, car des diplômes de médiocre qualité pourraient être reconnus et conduire, par exemple, à entreprendre des études de master dans n'importe quel établissement d'enseignement supérieur. L'EPFZ a exprimé son intention de se montrer très sélective en matière de reconnaissance. Une telle attitude de la part de quelques hautes écoles suisses pourrait-elle conduire à des mesures de rétorsion - également à l'encontre d'autres établissements ?

4. Quel est le risque que, malgré une reconnaissance mutuelle des diplômes universitaires, d'autres facteurs - comme par exemple des taxes d'études prohibitives - fassent obstacle à la libre circulation à laquelle on aspire ?

5. Étant donné que l'aspect structurel de l'application de la Déclaration de Bologne demande déjà un investissement considérable et que par ailleurs ce processus fait appel à une grande partie des capacités limitées de réforme du système d'éducation fédéral suisse, une analyse objective des risques découlant du processus de Bologne s'impose. En premier lieu, il faut tenir compte du fait que les restructurations puissent ne jamais permettre la libre circulation recherchée en raison du manque d'uniformité du contenu et de la qualité des diplômes universitaires. Ce risque est-il analysé en permanence ? Si oui, que révèle cette analyse ?

Begründung

Dans la Déclaration de Bologne, les ministres européens de l'éducation se sont engagés, dans le cadre de leurs compétences, à prendre des mesures qui accroîtraient la libre circulation entre les établissements d'enseignement supérieur en Europe. Les promesses ont donc porté sur les efforts, mais non sur des résultats précis. Étant donné la diversité des compétences des ministres de l'éducation, qui doivent tenir compte des différentes compétences des États membres et des divers degrés d'autonomie de leurs hautes écoles, des accords plus poussés n'auraient pas été envisageables. La Déclaration de Bologne vise la reconnaissance mutuelle des diplômes universitaires (particulièrement des diplômes intermédiaires), pour permettre aux étudiants de poursuivre leur formation dans d'autres universités européennes. Ce processus de reconnaissance présuppose, d'une part, l'uniformisation des conceptions fondamentales des études supérieures, c'est-à-dire qu'il faut définir le type de diplômes existants et le temps d'études réglementaire accordé pour un diplôme. Des règles simples et supradisciplinaires ont donc été établies, qui peuvent être appliquées sans autre par les établissements d'enseignement supérieur en Suisse et à l'étranger. D'autre part, la libre circulation n'est possible que si les diplômes universitaires sont reconnus mutuellement, c'est-à-dire si un bachelor à l'université A du pays X garantit ou permet la possibilité d'entreprendre un master à l'université B du pays Y. Ceci devra être négocié pour chaque discipline. Ce second processus, de longue haleine, est passablement plus exigeant et risqué que celui de l'harmonisation des conceptions fondamentales, qui n'accroît pas la liberté de circulation sans l'application du second processus. Le projet de réforme doit donc être évalué d'après les chances de succès de la reconnaissance du contenu et de la qualité des diplômes universitaires.

Diverses interventions parlementaires ont porté sur la Déclaration de Bologne. Celle-ci s'intéresse avant tout à ce qui est réalisable aux niveaux essentiels du contenu et de la qualité.

1. Tandis que l'on en sait beaucoup sur l'harmonisation des conceptions fondamentales, on entend peu parler du processus de reconnaissance des diplômes universitaires. Le Conseil fédéral est donc prié de présenter une synthèse. Il est également possible que des organes européens aient établi un cadre de négociation que les établissements d'enseignement supérieur peuvent utiliser pour mener leurs discussions.

2. Puisque, au vu des structures fédérales de notre pays et de l'autonomie des universités, la Confédération ne peut décréter quelles exigences, au niveau du contenu et de la qualité, tel diplôme doit satisfaire dans telle discipline, des négociations à ce propos sont également nécessaires au plan national. Elles devraient avoir lieu au même rythme que les négociations avec les universités étrangères. Dans sa réponse à la motion Zbinden 01.3328, le Conseil fédéral a affirmé que les organes nécessaires avaient été mis en place. La question se pose à présent de savoir ce qui a réellement été accompli.

3. La reconnaissance des diplômes d'autres hautes écoles se heurte à des résistances, car certaines d'entre elles doutent de la qualité de ces diplômes. Si les diplômes obtenus à l'étranger - particulièrement dans les pays dont les systèmes d'enseignement supérieur sont centralisés - ne sont pas reconnus par certaines hautes écoles suisses, il faut s'attendre à ce que ces pays ne reconnaissent pas non plus les diplômes suisses.

4. Certains points - essentiels pour la libre circulation - ne sont pas abordés par le processus de Bologne. Tandis que, par exemple, sur le continent, un diplôme (maturité ou depuis peu bachelor) donne accès à des études supérieures, les universités anglo-saxonnes sélectionnent plutôt leurs étudiants. La libre circulation en ce qui concerne ces universités ne peut exister que si les entretiens de candidature sont fondés sur le principe de l'égalité des chances. Certains pays ont des taxes d'études très élevées, mais octroient des bourses d'études élevées aux élèves doués ou leur facilitent l'accès, au niveau du master, à un emploi rémunéré au sein de la haute école, tandis que d'autres pays ont des taxes d'études modérées, mais n'accordent que des bourses sociales et leurs hautes écoles n'emploient qu'un petit nombre d'étudiants de façon rémunérée. La libre circulation entre ces deux types de pays risque de ne s'effectuer qu'à sens unique, à moins que les pays du deuxième groupe n'adoptent le système de ceux du premier groupe.

5. Les circonstances précitées révèlent que le processus de Bologne témoigne d'une certaine asymétrie entre les efforts pour parvenir à une harmonisation et le succès que représenterait une plus grande liberté de circulation. L'adaptation des conceptions fondamentales demande en quelque sorte des "pré-investissements" qui, seuls, ne permettront pas d'accroître la libre circulation. Les conséquences seront positives lorsque l'on parviendra à une reconnaissance mutuelle des diplômes universitaires, entre les hautes écoles ou les pays, dans certaines branches bien définies. L'adaptation des conceptions fondamentales requiert toutefois déjà des efforts considérables et pourrait de surcroît mener à des réformes en chaîne dans les domaines les plus exposés de la formation. Dans ces circonstances, il convient de procéder à un suivi attentif, à une analyse des risques et à une évaluation permanente du rapport entre l'investissement et le rendement. Il faudrait, par exemple, tenir compte de la dépréciation de l'apprentissage en tant que préparation aux hautes écoles spécialisées, dont Rudolf Strahm fait état dans son postulat 02.3627.

Stellungnahme des Bundesrates

Le but explicite de la Déclaration de Bologne est de créer - sur la base des principes d'indépendance et d'autonomie des universités qui sont proclamés dans la Magna Charta Universitatum (1988) - un espace européen de l'enseignement supérieur propre à favoriser la mobilité des citoyens et leur intégration au marché du travail et à soutenir le développement du continent européen dans son ensemble. Pour réaliser cet objectif, des adaptations doivent être apportées à l'architecture des systèmes nationaux de l'enseignement supérieur. Ces réformes concernent notamment la généralisation de la structure des études à deux cursus (bachelor/master) et du système d'unités capitalisables ECTS. La Déclaration de Bologne insiste sur l'importance du "supplément au diplôme" et sur la nécessité d'un système d'évaluation de la qualité fondé sur des principes élaborés d'un commun accord. Eu égard à l'autonomie des universités, le contenu des diplômes n'est pas défini. Le communiqué final de la Conférence ministérielle de Prague précise même que "les programmes permettant d'obtenir des diplômes peuvent et même doivent présenter des orientations différentes et des objectifs variés afin de répondre aux besoins de formation aussi bien individuels qu'académiques ou professionnels".

Les mesures structurelles mentionnées ci-dessus ne règlent pas à proprement parler la reconnaissance des diplômes, mais tendent à diminuer les obstacles et à créer la transparence nécessaire pour faciliter la reconnaissance des diplômes et des qualifications dans l'espace européen de l'enseignement supérieur. En ce qui concerne la reconnaissance proprement dite, le processus de Bologne se réfère surtout à la Convention de Lisbonne (RS 0.414.8) qui est entrée en vigueur en 1999 et que les États sont invités à ratifier. La Suisse a été parmi les premiers pays à ratifier la convention en 1998 déjà. Outre l'introduction du supplément au diplôme, la convention prévoit notamment les innovations suivantes : la valeur du diplôme doit être démontrée par l'institution et non plus par l'étudiant, l'autorité compétente ou les organes de recours doivent statuer de manière équitable et non discriminatoire sur un refus de reconnaissance d'un diplôme étranger, tout État signataire a la possibilité de définir lui-même les différences substantielles entre les qualifications étrangères et celles de son propre système d'enseignement supérieur et d'exiger des compléments. Il faut souligner que cette convention ne fonde pas un droit à la reconnaissance ni une reconnaissance automatique des diplômes étrangers. Chaque diplôme est analysé et évalué séparément. Le réseau européen ENIC/NARIC institué par la Convention de Lisbonne joue un rôle important à cet égard. Conformément au but de la transparence requise, sa mission consiste à mettre à disposition les informations pertinentes sur les systèmes nationaux d'enseignement supérieur et sur la reconnaissance des diplômes et des périodes d'études.

En matière de reconnaissance, des appels ont été lancés, notamment à la Conférence ministérielle de Prague, pour encourager les universités d'Europe à intensifier leur coopération et à délivrer des diplômes conjoints, assurant ipso facto la reconnaissance réciproque entre les universités concernées et facilitant la reconnaissance par d'autres établissements.

Toutes les mesures structurelles citées ci-dessus, plutôt que d'établir des règles concrètes ayant force obligatoire, visent à créer la transparence nécessaire pour faciliter la reconnaissance et instaurer des pratiques équitables de la part des États signataires et de leurs établissements d'enseignement supérieur.

Il faut rappeler, enfin, que la nouvelle loi fédérale sur l'aide aux universités, qui est entrée en vigueur en avril 2000, permet désormais à la Conférence universitaire suisse d'édicter des directives-cadres concernant la formation universitaire, notamment la durée des études et la reconnaissance des acquis et des diplômes. Par rapport aux questions centrales soulevées par la Déclaration de Bologne en termes de politique de l'éducation et de l'enseignement supérieur, ce dispositif législatif a donc créé au moment voulu les conditions institutionnelles et juridiques nécessaires à une démarche coordonnée entre les cantons et la Confédération et à une mise en oeuvre concertée de la réforme de l'enseignement supérieur (voir réponses 2 et 3).

Réponses aux questions particulières :

1. Comme nous l'avons dit plus haut, en dehors des mesures citées tendant à faciliter la reconnaissance des diplômes et des qualifications, le processus de Bologne n'a pas donné lieu à la création d'organes, ni à la définition de critères ou d'un cadre de négociation pour réglementer la reconnaissance des qualifications en Europe. Le réseau ENIC/NARIC (en Suisse : le bureau Swiss ENIC géré par la Conférence des recteurs des universités suisses, CRUS, pour le compte de l'OFES) joue, on l'a vu, un rôle important pour la collecte et la diffusion de l'information.

Pour la Suisse, les accords bilatéraux passés avec l'Allemagne, l'Autriche et l'Italie ainsi que l'accord-cadre interuniversitaire avec la France constituent des instruments importants en matière de reconnaissance des diplômes. Ces accords règlent la reconnaissance académique des études et des diplômes. Quant à la reconnaissance des diplômes aux fins d'accès à des professions réglementées, elle fait l'objet de l'Accord entre la Communauté européenne et ses États membres, d'une part, et la Confédération suisse, d'autre part, sur la libre circulation des personnes et de l'Accord amendant la Convention instituant l'Association européenne de libre-échange (AELE). Des réglementations spéciales s'appliquent à certaines professions comme celles de médecin, d'avocat, d'architecte ou d'ingénieur. Dans la plupart des cas, les cursus de formation suisses répondent aux exigences posées par ces dispositions.

Dans l'esprit du processus de Bologne, certaines de nos universités et HES ont conclu des accords avec des établissements étrangers, instaurant des programmes conjoints qui impliquent la reconnaissance mutuelle, notamment au degré diplôme et post-diplôme. Les Universités de Genève, Neuchâtel, Bâle et l'Université de la Suisse italienne ont ainsi établi des coopérations avec les universités étrangères situées dans la région limitrophe des pays voisins. L'Université de Saint-Gall est membre de la Community of European Management Schools (CEMS) qui regroupe 17 écoles européennes de sciences économiques. Les EPF et les HES comptent également divers accords avec des institutions étrangères. On peut citer à titre d'exemple le réseau "Internationale Bodenseehochschule" qui regroupe plusieurs établissements de la région du lac de Constance et qui propose depuis l'année 2000 une première série de programmes conjoints. Une coopération bien établie existe également entre la HES du Nord-Ouest de la Suisse et divers établissements partenaires allemands et français. Les programmes proposés conduisent à un diplôme trinational.

Le Conseil fédéral est favorable à ce type de coopération internationale, et ces projets bénéficient d'un soutien financier de la Confédération.

2. La CRUS, la Conférence suisse des hautes écoles spécialisées (CSHES) et la Conférence suisse des recteurs des hautes écoles pédagogiques (CSHEP) ont proposé des directives conjointes pour le renouvellement coordonné de l'enseignement supérieur en Suisse. Ce projet de directives a été agréé par la CUS sur proposition de la CRUS aux fins de mise en consultation ; il a été approuvé par le Conseil des HES de la CDIP sur proposition de la CSHES et de la CSHEP.

Ce texte, qui sera vraisemblablement adopté par la CUS à l'automne 2003, comporte des directives concernant la mise en place de la structure des études en deux cursus, l'introduction du système d'unités capitalisables, l'admission aux études du degré master, la nomenclature unifiée des diplômes ainsi que l'échéancier de la réalisation de ces réformes. Ces directives qui seront contraignantes pour toutes les hautes écoles garantiront une mise en place concertée des principales réformes structurelles tout en évitant un nivellement. En complément de ces directives, l'organisation de projet de la CRUS élabore, dans un processus itératif, des recommandations pour une démarche coordonnée en matière de renouvellement de l'enseignement dans les hautes écoles universitaires. Ces recommandations ont pour but de diffuser les informations pertinentes sur tous les aspects de la réforme en cours, sur ses conditions préalables et ses conséquences, de définir des valeurs cibles et des normes, d'esquisser des solutions pour la réforme des cursus, également en termes de contenu et de qualité. Il est recommandé, par exemple, aux facultés et aux départements ou sections de conclure à l'échelle nationale des accords assurant la compatibilité des nouveaux cursus et la cohérence des conditions de mobilité et de celles d'admission aux programmes de degré master, etc. (par analogie aux accords déjà en place axés sur les disciplines). Enfin, la CRUS a invité les conférences nationales des doyens de faculté à assurer un niveau minimum de coordination en élaborant un nombre restreint de modèles de cursus (à compatibilité multiple). Un réseau national de représentants universitaires, comprenant entre autres les représentants des universités, de la CSHES et de la CSHEP, a été créé pour l'introduction concertée du système d'unités capitalisables ECTS ; ce réseau finalisera les recommandations élaborées par la CRUS afin de les faire avaliser par cette dernière.

Le Conseil fédéral considère que les travaux coordonnés par la CRUS, la CSHES et la CSHEP pour la mise en oeuvre concertée de la Déclaration de Bologne en Suisse couvrent les démarches qui peuvent être entreprises, compte tenu de l'autonomie des hautes écoles, pour assurer la réussite de la réforme de notre système d'enseignement supérieur. Dans le cadre ainsi défini, il appartient à chaque haute école de réaliser, dans son propre intérêt, les réformes tracées par la Déclaration de Bologne pour assurer la comparabilité des diplômes et des études à l'échelle nationale et internationale, de sorte que la mobilité des étudiants soit non seulement rendue possible, mais encore facilitée et encouragée.

3. Les conditions d'admission n'ont pas changé avec la mise en oeuvre de la Déclaration de Bologne. Sur le plan international, les dispositions pertinentes en matière de reconnaissance des diplômes et des périodes d'études restent celles de la Convention de Lisbonne, des accords bilatéraux et d'autres accords, notamment des accords interuniversitaires. Comme développé plus haut, la plus grande transparence, qui est un des buts recherchés par le processus de Bologne, est un enjeu majeur. Cette transparence facilitera l'évaluation d'un diplôme en termes quantitatifs et qualitatifs. C'est sur la base de cette évaluation que les hautes écoles pourront justifier de manière pertinente les éventuels compléments qu'elles pourraient demander aux titulaires d'un diplôme pour que celui-ci soit reconnu conforme à leurs exigences de qualité. Inversement, cette transparence protégera les étudiants, en Suisse comme à l'étranger, contre des décisions arbitraires ou discriminatoires.

Sur le plan national, l'admission aux nouveaux cursus bachelor reste en principe inchangée par rapport à la pratique actuelle et correspond essentiellement aux critères régissant l'admission aux actuelles études de diplôme ou de licence. Divers règlements sont envisageables pour le passage du degré bachelor au degré master, compte tenu des études antérieures et des compétences exigées. Selon les directives de la CUS et du Conseil des HES de la CDIP, il appartient aux universités de définir les exigences pour l'admission aux cursus du degré master, de les faire connaître et de les appliquer selon le principe de l'égalité de traitement.

4. Compte tenu de l'autonomie des universités et de la diversité des systèmes nationaux d'enseignement supérieur, le processus de Bologne ne concerne ni le financement des universités, ni les systèmes de bourses d'études. Les disparités des taxes semestrielles demeurent et risquent en effet de faire obstacle à la libre circulation.

Le Conseil fédéral soutient à cet égard les efforts des universités à mettre en place de nouvelles formes de coopération, des programmes d'études internationaux intégrés, des programmes de cotutelle de thèse et d'autres projets de coopération dans le but de régler les disparités par voie d'arrangements interuniversitaires.

5. Le Conseil fédéral partage l'avis de l'auteur de l'interpellation selon lequel un processus de réforme de cette ampleur nécessite un suivi et une analyse continue. Sur le plan national, la CRUS continuera, dans les années à venir, à assurer le suivi du processus en termes de coordination et de conseils. Le Conseil fédéral part de l'idée que la direction du projet de Bologne créera des groupes de travail ou des comités ad hoc pour traiter des aspects spécifiques ou étudier les nouvelles questions qui pourraient surgir, et qu'elle confiera d'autres mandats à des experts. Un bilan intermédiaire de l'état d'avancement du processus peut être tiré lors de la conférence nationale annuelle sur le processus de Bologne, qui est organisée cette année, à Fribourg, par la GSR, l'Union nationale des EtudiantEs de Suisse, la CRUS, la CSHES et la CSHEP. D'ici deux à trois ans, il est prévu de réaliser une évaluation intermédiaire du processus de Bologne à l'échelle nationale afin de procéder à une analyse de la situation à travers tous les cursus bachelor/master qui auront été mis en place - ou d'y procéder en collaboration avec l'organe d'accréditation et d'assurance qualité.

Sur le plan international également, le processus est suivi et documenté par une analyse concomitante. Une conférence européenne des universités et des conférences des recteurs (Graz, 29 au 31 mai 2003) et un groupe politique préparent un rapport complet sur l'état du processus de Bologne, qui sera rendu pour la prochaine conférence ministérielle (Berlin, 19 septembre 2003). Enfin, un autre rapport intermédiaire d'évaluation sera élaboré pour la conférence ministérielle de 2005.

Réponse du Conseil fédéral.