Stellungnahme des Bundesrates

Ad domanda 1

Per "mediazione" s'intende una procedura di risoluzione di problemi focalizzata sul dialogo e la ricerca del consenso, nel corso della quale le parti in conflitto perseguono una soluzione di cui sono personalmente responsabili (accordo), facendo ricorso a un intermediario indipendente e neutrale (mediatore). Il mediatore non ha alcuna competenza decisionale: il suo dovere non è quello di risolvere materialmente il problema, bensì unicamente di dirigere la procedura (cfr. per la nozione di "mediazione" il messaggio del 15 novembre 1995 concernente la modifica del CCS, FF 1996 I 166; ANDREAS KLEY, Der richterliche Rechtsschutz gegen die öffentliche Verwaltung, Zurigo 1995, 315; THOMAS PFISTERER, Über Konsens- und Mediationslösungen im öffentlichen Recht ("konferieren statt prozessieren"), ZSR 2002 II, 169 segg., in particolare 199 segg.).

Il tema "mediazione nella procedura amministrativa" è già stato oggetto del postulato della Commissione degli affari giuridici del Consiglio degli Stati (CAG-S) del 2 marzo 2001 "Riforma della giustizia. Sgravio dei tribunali federali e cantonali" (01.3038). Il Consiglio federale si era già dichiarato disposto ad accettare il postulato.

Nell'ambito della revisione totale della giustizia la CAG-S propone di introdurre nella legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA; RS 172.021) una disposizione sulla composizione in via amichevole e la mediazione. In tal modo vi sarebbe una base legale per simili procedure valida nell'intero campo d'applicazione della PA. Rimarrebbe la possibilità di una soluzione consensuale prima che venga avviata la procedura formale. Il Consiglio federale sostiene tale proposta.

Queste due indicazioni mostrano come il Consiglio federale sia in linea di massima favorevole ai metodi alternativi di composizione delle controversie.

Occorre tuttavia tener presente che la mediazione non può spodestare il principio della legalità. Non soltanto le decisioni giudiziarie, ma anche le soluzioni trovate grazie a procedure di mediazione devono situarsi entro i limiti posti dal diritto. In mancanza di margini di trattativa, in alcuni ambiti del diritto amministrativo federale una procedura di conciliazione o di mediazione non avrebbe alcun senso: ad esempio nel settore dell'asilo o del diritto in materia di stranieri, nel diritto fiscale o per quanto attiene all'applicazione di leggi basate su motivi sanitari (legislazione relativa alle derrate alimentari, ecc.). Anche dove vi è margine di apprezzamento, la garanzia dell'uguaglianza giuridica limita l'ammissibilità delle concessioni da parte delle autorità. Occorre tener conto anche del diritto di essere giudicati entro un termine ragionevole (art. 29 cpv. 2 Cost., art. 6 cpv. 1 CEDU). Una procedura di mediazione può richiedere molto tempo e oltretutto fallire.

La proposta della CAG-S tendente all'introduzione nella PA di una disposizione sulla composizione amichevole e la mediazione tiene conto di tale riserva, nel senso che l'autorità può (ma è non tenuta in ogni caso) sospendere la procedura per tentare un composizione amichevole o una mediazione, durante la quale le parti possono in ogni momento esigere la ripresa della procedura.

Ad domanda 2

Le procedure di conciliazione possono rivelarsi come metodi efficaci ed accessibili per dirimere controversie, e talvolta addirittura per evitarle. Esse contribuiscono a sgravare in maniera significativa le autorità giudiziarie e i tribunali. Inoltre, le soluzioni consensuali sono spesso meglio accettate dalle parti rispetto alle sentenze statuali. Alla luce di tali vantaggi è opportuno prevedere le soluzioni consensuali quali opzioni nelle procedure amministrative e privilegiarle in misura finanziariamente adeguata. Come rilevato nella risposta alla domanda 1, il Consiglio federale appoggia la proposta della CAG-S volta all'introduzione nella PA di una disposizione concernente la composizione amichevole e la mediazione.

Ad domanda 3

Sarà possibile applicare procedure di mediazione nell'ambito della procedura amministrativa federale soprattutto nell'ambito di importanti progetti di costruzione con forti incidenze ambientali, con numerose parti interessate (p. es. NTFA) e procedure nelle quali le autorità dispongono di un ampio potere di apprezzamento.

In seguito entra in linea di conto il diritto in materia di personale (ambito interno all'impresa), quale campo d'applicazione di metodi di composizione alternativi. L'articolo 34 della legge del 24 marzo 2000 sul personale federale (LPers; RS 172.220.1) prevede che, nelle controversie concernenti il rapporto di lavoro, una decisione è pronunciata soltanto quando non si è giunti ad un'intesa. Il legislatore parte quindi dal presupposto che occorra in primo luogo ricercare una soluzione consensuale. Il ricorso a un mediatore è possibile, ma non prescritto. Occorre infatti tener presente che la mediazione funziona unicamente su base volontaria. Pertanto una procedura di mediazione non dovrebbe assumere un carattere obbligatorio, ma essere considerata unicamente quale opzione.

Ad domanda 4

In ambito di personale le decisioni del datore di lavoro sono impugnabili davanti a un'autorità interna di ricorso (art. 35 LPers), prima che il caso possa giungere dinanzi alla commissione di ricorso in materia di personale (in futuro il Tribunale amministrativo federale). In questo ambito rimane la possibilità di far ricorso a una composizione amichevole. Inoltre, in attuazione di un postulato Hubmann (98.3463) sono in corso lavori al fine di trasformare la commissione peritale ai sensi dell'articolo 13 capoverso 3 della legge federale del 24 marzo 1995 sulla parità dei sessi (LPar; RS 151.1) in una commissione di conciliazione, in modo che anche nei rapporti di lavoro derivanti dal diritto pubblico sia possibile ricorrere a una procedura di conciliazione in caso di discriminazioni basate sul sesso. La commissione di conciliazione avrà un carattere facoltativo per gli impiegati. Le autorità federali interessate saranno invece obbligate a partecipare alla procedura di conciliazione, qualora il collaboratore ricorrerà alla relativa commissione.

Ad domanda 5

Per quel che concerne la creazione, in seno all'Amministrazione, di strutture e procedure appropriate, si rinvia nuovamente alla proposta della CAG-S in favore di una disposizione della PA sulla composizione amichevole e la mediazione. Una tale disposizione costituirebbe la base legale per introdurre la mediazione nella procedura amministrativa al momento più opportuno, ossia prima che venga emanata una decisione.

Per quel che attiene alla possibilità di ricorrere a un mediatore, interno o esterno all'organizzazione dei tribunali, occorre considerare che la mediazione dovrebbe intervenire a uno stadio precoce della procedura. Le probabilità di successo diminuiscono tanto più la procedura avanza. Quando un caso si trova dinanzi al Tribunale amministrativo federale, è di principio troppo tardi per ricorrere alla mediazione. Tuttavia il Tribunale amministrativo federale può tentare di liquidare una procedura per transazione invece che emenando una sentenza, a condizione di non violare la natura imperativa del diritto amministrativo federale.

Nell'eventuale offerta di servizi di mediazione (ad esempio nell'ambito del personale) occorre prestare particolare attenzione all'indipendenza che il mediatore, per sua stessa natura, deve garantire.

Risposta del Consiglio federale.