Wortlaut

Le Tribunal administratif fédéral se trouve actuellement dans la phase de conception et de construction. Le moment est donc venu d'adopter une réglementation plus simple et plus conforme aux attentes des citoyens des procédures devant l'administration et devant les tribunaux administratifs. D'où mes questions au Conseil fédéral :

1. Est-il prêt, pour résoudre les conflits, à favoriser d'autres procédures reconnues, rapides, peu onéreuses, décentralisées et informelles, à côté des mécanismes de décision traditionnels dont les délais, le déroulement, le coût et les conditions à raison du lieu sont connus ?

2. Est-il prêt, pour résoudre les conflits, à offrir, plus qu'il ne le fait aujourd'hui, une médiation aux personnes concernées pour qu'elles trouvent un terrain d'entente avant que ne soit engagée une procédure débouchant sur un jugement ?

3. Pense-t-il comme moi que la médiation est l'instrument par excellence du règlement des conflits, en particulier des conflits au sein d'une entreprise ?

4. Est-il prêt à examiner s'il lui est possible - et si oui, par quelles mesures adéquates - d'inciter les employés de l'administration fédérale et les services de cette même administration à accepter de manière générale une médiation au cas où un différend les opposerait, en particulier avant qu'ils ne s'adressent au Tribunal administratif fédéral ?

5. Enfin, est-il prêt à examiner la création, dans l'administration, de structures et de procédures appropriées, mais aussi la mise en place de médiateurs, internes ou externes aux tribunaux ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. La médiation est une procédure de règlement des différends fondée sur le dialogue et la recherche d'un consensus, dans le cadre de laquelle les parties font appel à une personne neutre et indépendante (le médiateur) qui les aide à trouver, par leurs propres moyens, une solution à leur conflit (convention). Le médiateur n'a pas la compétence de prendre des décisions. Il lui appartient d'organiser la procédure, et non de résoudre le problème sur le fond (sur la notion de médiation cf. le message concernant la révision totale du Code civil suisse, du 15 novembre 1995, FF 1996 I 155 ; Andreas Kley, Der richterliche Rechtsschutz gegen die öffentliche Verwaltung, Zürich 1995, 315 ; Thomas Pfisterer, Über Konsens- und Mediationslösungen im öffentlichen Recht - "konferieren statt prozessieren" -, ZSR 2002 II, 169ss., en particulier 199ss.).

Le thème de la médiation dans les procédures administratives a déjà été abordé dans le postulat du 2 mars 2001 (01.3038, Réforme de la justice. Décharge des tribunaux fédéraux et cantonaux), de la Commission des affaires juridiques du Conseil des États (CAJ-E). Ce postulat a été transmis au Conseil fédéral, qui s'était déclaré prêt à l'accepter.

Par ailleurs, dans le cadre de la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale, la CAJ-E propose d'intégrer dans la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA ; RS 172.021) une disposition sur les accords à l'amiable et la médiation. Il y aurait ainsi une base légale ouvrant la voie à de telles procédures dans tout le champ d'application de la PA. La possibilité serait donnée, de la sorte, d'arriver à un arrangement avant qu'une procédure formelle ne s'engage. Le Conseil fédéral soutient cette proposition.

Ces deux points montrent que le Conseil fédéral, sur le principe, est favorable aux méthodes alternatives de règlement des différends.

Il convient, toutefois, de garder à l'esprit que la médiation ne peut laisser de côté le principe de légalité. Tout comme les jugements rendus par un tribunal, les solutions auxquelles les parties arrivent à l'issue d'une procédure de médiation doivent se situer à l'intérieur du cadre défini par le droit. Dans de nombreux domaines du droit administratif fédéral, il n'y a pas de marge de manoeuvre permettant le recours à un arbitrage ou à une médiation, et une telle procédure n'aurait donc aucun sens. C'est notamment le cas pour le droit d'asile ou la législation sur les étrangers, pour les litiges relevant du droit fiscal, ou lorsqu'il s'agit de l'application de lois motivées par un souci de santé publique (législation sur les denrées alimentaires, etc.). Et même lorsqu'une marge de manoeuvre existe, le respect du principe de l'égalité devant la loi impose des limites aux concessions que peut faire l'administration. Il faut, en outre, respecter le droit garanti à toute personne de voir sa cause jugée dans un délai raisonnable (art. 29 al. 1er cst., art. 6 al. 1er CEDH). Une procédure de médiation peut demander beaucoup de temps et néanmoins échouer.

La proposition de la CAJ-E visant à introduire dans la PA une disposition sur les accords à l'amiable et la médiation tient compte de ces réserves puisqu'elle permettrait à l'autorité (sans toutefois l'y contraindre) de suspendre la procédure devant l'autorité juridictionnelle au profit d'une procédure de médiation ou de conciliation, les parties pouvant en tout temps exiger la reprise de la procédure juridictionnelle.

2. Une procédure de conciliation peut constituer une méthode efficace et facilement accessible de régler des différends, voire de les éviter. Cette technique contribue ainsi de manière non négligeable à décharger les autorités judiciaires et les tribunaux. De plus, les parties acceptent souvent plus facilement une solution à laquelle elles sont arrivées par consensus qu'une solution imposée par une instance judiciaire. Au vu de ces avantages, il est effectivement judicieux d'instituer dans la procédure administrative, à titre d'option, des possibilités de conciliation, et de privilégier ces solutions en faisant en sorte qu'elles soient moins onéreuses que la procédure ordinaire. Comme nous l'avons expliqué dans la réponse à la question 1, le Conseil fédéral s'engage dans cette voie en apportant son soutien à la proposition de la CAJ-E d'introduire dans la PA une disposition sur les accords à l'amiable et la médiation.

3. Les deux domaines d'application du droit administratif fédéral dans lesquels la médiation pourrait être envisagée sont, d'une part, les grands projets de construction qui ont une incidence sur l'environnement et qui touchent un grand nombre de personnes (p. ex. les NLFA) et, d'autre part, les procédures dans lesquelles les autorités ont une large marge de manoeuvre.

Ainsi, le droit du personnel (domaine interne de l'entreprise) entre en considération pour l'application de méthodes alternatives de règlement des différends. L'article 34 de la loi fédérale du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération (LPers ; RS 172.220.1) prévoit que, lors de litiges liés aux rapports de travail, l'employeur ne rend une décision que si aucun accord n'intervient. Le législateur part donc du principe que l'objectif premier doit être de viser une solution négociée. Le recours à un médiateur est possible, mais pas obligatoire. Il convient de remarquer que la médiation ne fonctionne que sur une base volontaire. C'est la raison pour laquelle une procédure de médiation ne devrait être considérée que comme une option, et non pas comme une obligation.

4. Dans le domaine du personnel, un recours contre les décisions de l'employeur peut être formé auprès de l'organe interne de recours (art. 35 LPers) puis, le cas échéant, auprès de la commission de recours du personnel (à l'avenir auprès du Tribunal administratif fédéral). Dans ce cadre, la possibilité est encore une fois donnée d'arriver à un accord à l'amiable. Par ailleurs, en application d'un postulat Hubmann 98.3463 à cet effet, des travaux sont actuellement en cours pour transformer la commission spécialisée prévue à l'art. 13, al. 3, de la loi fédérale du 24 mars 1995 sur l'égalité entre femmes et hommes (RS 151.1) en commission de conciliation ; l'objectif est de faire en sorte que, dans les rapports de travail de droit public, les litiges portant sur une discrimination à raison du sexe puissent également faire l'objet d'une procédure de conciliation. La voie de la conciliation doit être facultative pour les employés. En revanche, l'autorité fédérale concernée doit être contrainte de s'engager dans la procédure de conciliation si l'employé saisit la commission de conciliation.

5. Concernant la "création, dans l'administration, de structures et de procédures appropriées", nous rappelons encore une fois la proposition de la CAJ-E d'intégrer dans la PA une disposition sur les accords à l'amiable et la médiation. Une telle disposition constituerait une base légale permettant à une procédure de médiation de trouver sa place dans le déroulement d'une procédure administrative, qui plus est au moment optimal, c'est-à-dire avant qu'une décision ne soit rendue.

Concernant la "mise en place de médiateurs, internes ou externes aux tribunaux", il convient de rappeler que la médiation doit intervenir le plus tôt possible dans la procédure. En effet, plus la procédure est avancée, moins le taux de réussite d'une médiation est élevé. Lorsqu'une affaire sera pendante devant le Tribunal administratif fédéral, il sera, selon toute probabilité, trop tard pour une médiation. Le Tribunal administratif fédéral peut, toutefois, essayer de régler la procédure par une transaction plutôt que par un jugement, pour autant que le caractère contraignant du droit administratif fédéral ne s'y oppose pas.

Pour ce qui est de la création d'une offre de médiation interne (p. ex. dans le domaine du personnel), il faudrait porter une attention particulière à l'indépendance qui, par nature, caractérise le médiateur.

Réponse du Conseil fédéral.