Antrag des Bundesrates

Il Consiglio federale propone di respingere il postulato.

Stellungnahme des Bundesrates

Il postulato parte dal presupposto errato che la convenzione sul capitale proprio (Basel Capital Accord rispettivamente Basel I), adottata dal Comitato di Basilea nel 1988 come standard minimo internazionale per le banche, abbia indotto un notevole rincaro e una forte riduzione dei crediti per le piccole e medie imprese (PMI). In materia di copertura dei rischi di credito con fondi propri, Basel I prevede uno schema di ponderazione dei rischi molto semplice che, soprattutto per quanto concerne i debitori del settore privato, non prevede alcuna differenziazione in funzione della loro solvibilità, ma soltanto il trattamento privilegiato di poche garanzie di credito. Pertanto, il credito scoperto di un'impresa multinazionale quotata in borsa e valutata con un rating AAA è coperto come quello di una PMI. Anche le prescrizioni svizzere in materia di fondi propri, solitamente differenziate, non prevedono alcuna differenziazione in funzione della solvibilità del debitore privato e non tengono quindi conto di rating esterni o interni alle banche.

I rischi di credito costituiscono di gran lunga la più importante categoria di rischio dell'attività bancaria. Le norme regolamentari di Basel I sono strutturate in modo relativamente semplice e non sono all'altezza dei rischi. Nel caso delle grandi banche attive a livello internazionale, il management dei rischi ha compiuto notevoli progressi dal 1988, scostandosi sempre ulteriormente dall'approccio schematico delle autorità di vigilanza. Le esigenze poste da Basel I (arbitrati di regolamentazione) sono state viepiù aggirate per il tramite della documentazione dei crediti (Asset Securisation). La regolamentazione attuale non corrisponde più alla prassi corrente delle banche. Per questo motivo verso la metà del 1998 il Comitato di Basilea ha deciso di avviare una revisione fondamentale della convenzione sul capitale proprio che, dopo tre successive fasi internazionali di consultazione, verrà probabilmente conclusa verso la metà del 2004 sotto la denominazione abbreviata di "Basel II" e trasposta a fine 2006 nelle legislazioni nazionali degli Stati membri e dell'Unione europea (cfr. in merito le spiegazioni nei bollettini 1998-2002 della CFB).

Basel II persegue un rilevamento più completo e più preciso dei molteplici rischi dell'attività bancaria. A titolo di novità vengono ora presi in considerazione anche i rischi operativi. Per calcolare le esigenze in materia di fondi propri per i rischi di credito, i rischi di mercato e i rischi operativi, si dispone di un menu di scelta dei diversi metodi. La singola banca potrà quindi scegliere tra metodi semplici e metodi complessi. I metodi semplici sono solitamente meno dispendiosi, ma la loro minore precisione esige maggiori fondi propri a titolo di compensazione. I metodi complessi devono essere approvati dalle autorità di vigilanza in funzione di severe condizioni di ammissione. Essi sono più prossimi alle procedure di management dei rischi sviluppate a livello interno e esigono minori fondi propri in caso di profilo di rischio vantaggioso. Invece di applicare un rigido concetto unitario per tutti, si tiene pertanto conto della diversità di volume, di organizzazione e di complessità dell'attività commerciale delle banche.

Basel II prevede un menu di scelta anche per la quantificazione delle esigenze in materia di fondi propri per i rischi di credito: un metodo standard e procedure progredite di rating di credito interne alle banche. Il metodo standard si attiene in grande misura al metodo standard attuale. Esso è stato unicamente completato con ulteriori classi di ponderazione dei rischi e permane di applicazione relativamente facile. Nel caso della procedura altamente sviluppata interna alla banca, la banca valuta autonomamente per il tramite di un rating interno i fattori di rischio. L'ammissione di rating di credito interni per la determinazione delle esigenze di regolamentazione in materia di fondi propri tiene conto del fatto che soltanto una piccola minoranza di debitori - soprattutto imprese di maggiore entità, ma non PMI - dispone di un rating esterno e della circostanza che anche nell'ambito della nuova procedura standard l'assegnazione dei debitori a poche classi di ponderazione del rischio permane sempre relativamente schematica. Nel caso della procedura avanzata, Basel II non fa che riprendere metodi che le banche ben gestite applicano già da anni con successo nella concessione e sorveglianza dei crediti, nella strutturazione dei prezzi adeguata ai rischi e nella gestione dei portafogli di credito, come pure nella fissazione delle correzioni di valore. Inoltre, il riconoscimento delle procedure interne delle banche da parte delle autorità di vigilanza dovrebbe fungere da stimolo per una migliore regolamentazione del management del rischio.

Chi riduce esclusivamente Basel II a queste procedure altamente sviluppate interne alle banche non tiene conto del fatto che per migliorare il management dei rischi la stragrande maggioranza degli istituti si orienta invero sulle esigenze qualitativamente elevate di tali procedure, ma applica il metodo standard per determinare le esigenze in materia di fondi propri.

In merito ai provvedimenti proposti:

1. Inchiesta sulle ripercussioni di Basel II sul finanziamento delle imprese, in particolare delle PMI e delle imprese start up

Il finanziamento delle PMI è un tema importante. Tuttavia, per i seguenti motivi non è giustificato procedere prima dell'introduzione di Basel II a un esame delle sue possibili ripercussioni sulla concessione di crediti alle PMI svizzere:

a) Le grandi banche attive a livello internazionale hanno sviluppato in modo autonomo il management dei rischi di credito. Esse vi hanno posto mano a prescindere dalle esigenze di regolamentazione in materia di fondi propri e ben prima che la revisione della Convenzione di Basilea sul capitale proprio fosse stata avviata o avesse addirittura assunto forme concrete. Verso la metà degli anni Novanta le operazioni di credito a livello nazionale del sistema bancario svizzero hanno registrato enormi perdite che hanno avuto ripercussioni sulle singole banche cantonali sino in epoche recenti. Le grandi banche sono passate da allora ai sistemi interni di rating con assegnazione diversificata dei crediti e strutturazione dei prezzi adeguata ai rischi. Successivamente si è assistito a un vasto dibattito su un possibile pregiudizio al finanziamento delle PMI e sulle ripercussioni economiche della nuova politica di credito. Tale dibattito indusse le grandi banche ad adottare un atteggiamento meno schematico e a migliorare la comunicazione dei loro criteri nei confronti delle PMI. Anche le altre banche svizzere attive nel settore delle operazioni di credito hanno tratto i dovuti insegnamenti dagli anni Novanta e hanno costantemente migliorato il loro management dei rischi. L'accertamento, la misurazione e la gestione differenziati dei rischi di credito in funzione della solvibilità del debitore non potrebbero essere arrestati quand'anche Basel II non dovesse essere integralmente applicato in Svizzera per la determinazione dei fondi propri regolamentari. Questa evoluzione è auspicabile sia dal profilo della protezione dei creditori e del sistema, sia dal profilo economico. L'erogazione incrociata di crediti a PMI sottocapitalizzate e mal gestite è contraria sia all'interesse di numerose e buone PMI, sia allo sviluppo sostenibile dell'intera economia. I crack bancari provocano enormi perdite per l'economia e un sistema bancario paralizzato da crediti in sofferenza non può neanche più svolgere la sua funzione di intermediazione di capitale per il finanziamento delle imprese. Questa circostanza è stata palesata in modo impressionante dalla crisi che il sistema bancario giapponese sta attraversando da oltre dieci anni, nonostante l'aiuto massiccio dello Stato.

b) Da parte della Germania e successivamente dal Parlamento europeo sono stati espressi dubbi nei confronti della procedura interna delle banche, perché si temeva un rincaro del finanziamento delle PMI. Il Comitato di Basilea ha tenuto conto in molteplici modi di questi timori e ha adeguato a più riprese la nuova normativa. Rispetto alla regolamentazione attuale, nel quadro di Basel II le esigenze in materia di fondi propri per crediti alle PMI sono in media inferiori. Da un punto di vista generale va rammentato che Basel II conduce complessivamente a una riduzione delle esigenze in materia di fondi propri. Infatti, nella ponderazione quantitativa il

Comitato di Basilea aveva l'intenzione di non aumentare né ridurre le esigenze in

materia di fondi propri nei confronti della banca media. Come conseguenza dell'introduzione della copertura dei rischi operativi - rischi assolutamente non specifici alle PMI - risulta necessariamente una riduzione della quota di rischio di credito. Da allora i dubbi di presunto pregiudizio e di rincaro generalizzato dei crediti alle PMI a causa di Basel II si sono dissipati a livello internazionale. In Svizzera, dove lo sviluppo di un management differenziato dei rischi è già fortemente progredito a motivo dell'elevata quota di mercato delle grandi banche e delle dolorose esperienze vissute dall'intero sistema bancario, tali dubbi sarebbero di primo acchito infondati.

c) Le banche svizzere beneficiano di una confortevole dotazione di fondi propri. Esse dispongono in media di fondi propri computabili pari al 159% dei fondi propri esigibili in virtù della regolamentazione svizzera attuale (cfr. Conferenza per i media della CFB del 2 maggio 2003; "Die Auswirkungen der Aktienbaisse auf die Banken und Effektenhändler in der Schweiz [Le ripercussioni del calo delle azioni sulle banche e i commercianti di valori mobiliari in Svizzera]", disponibile sul sito Internet www.ebk.admin.ch/d/aktuell/m030502-05d.pdf). Dato che il passaggio a Basel II non provocherà affatto un aumento massiccio delle esigenze in materia di fondi propri complessivi per il sistema bancario svizzero, le banche continueranno a disporre di un margine sufficiente per compensare eventuali peggioramenti del loro portafoglio di crediti e adempiere nel contempo le esigenze in materia di fondi propri. Grazie a questo margine sembra anche improbabile una riduzione dei crediti concessi alle PMI e alle altre imprese come conseguenza diretta di Basel II.

d) Nel suo rapporto del 2 luglio 2003 concernente l'esame e il rafforzamento della fideiussione commerciale, il Consiglio federale ha sottolineato la grande importanza che attribuisce a un finanziamento adeguato delle PMI. Le diverse sfaccettature di questo tema saranno analizzate approfonditamente nei prossimi anni. A partire dal 2007, dopo l'introduzione di Basel II, sarà allestito un rapporto che si occuperà anche dell'influenza esercitata dalle regolamentazioni sulla copertura delle banche con fondi propri, come pure dalla valutazione dei rischi.

2. Basel II soltanto per le grandi banche attive a livello internazionale

La limitazione dell'attuazione in Svizzera di Basel II alle sole grandi banche attive a livello internazionale, come richiesta dal postulato, va respinta categoricamente. In questo caso infatti, alle altre banche sarebbe preclusa la possibilità di applicare la procedura standard per i rischi di credito migliorata nell'ambito di Basel II e inoltre diverrebbe caduca la copertura dei rischi operativi, che acquista sempre maggiore importanza e interessa tutte le banche. Contrariamente a quanto addotto dal postulato, Basel II non può affatto essere equiparato ai soli metodi altamente sviluppati basati sulle procedure interne delle banche. Il concetto svizzero di attuazione prevede invece che l'intera gamma di metodi prevista da Basel II venga trasposta nel diritto nazionale. Per motivi di eguaglianza giuridica e di pari opportunità concorrenziali ogni singola banca deve di massima avere la possibilità di scegliere tra questi diversi metodi. La maggior parte delle banche applicherà nondimeno la procedura standard, perché le esigenze di riconoscimento delle procedure interne delle banche sono molto severe. Il grande dispendio profuso per il mero ipotetico risparmio di fondi propri sarebbe poco giustificato in considerazione della confortevole dotazione di capitale della maggioranza delle banche svizzere. In particolare, non deve essere fatto alcun obbligo di applicare le

procedure interne delle banche per determinare i fondi propri regolamentari. Nella

prassi soltanto le due grandi banche, eventualmente una o due banche cantonali e per di più diverse banche estere (come conseguenza della politica unitaria delle loro

società madri) postuleranno il riconoscimento delle loro procedure interne da parte delle autorità di vigilanza. Ai fini di un'applicazione differenziata di Basel II non è necessaria alcuna modifica della legge sulle banche. L'articolo 4 della legge sulle banche - anche nella versione attualizzata nel contesto della revisione in corso della legge sulla Banca nazionale - fornisce unicamente l'ambito generale in virtù del quale le banche devono disporre individualmente e su base consolidata di adeguati fondi propri. Il Consiglio federale stabilisce le componenti dei fondi propri e fissa le esigenze minime in funzione dell'attività commerciale e dei rischi, mentre dal canto suo la Commissione delle banche è autorizzata a emanare disposizioni di esecuzione. Per quanto concerne i rischi di mercato, sin dal 1997 esistono corrispondenti norme differenziate con un menu di scelta nell'ordinanza sulle banche (art. 12, 12i-12p OBCR; RS 952.02) e nelle direttive della Commissione delle banche sulla copertura dei rischi del mercato con fondi propri (EBK-RS 97/1).

3. Evidente maggiore dotazione di fondi propri

Già oggi le banche svizzere devono adempiere esigenze in materia di fondi propri più severe di quelle degli attuali standard minimi di Basilea (Basel I). A seconda della struttura di rischio dell'istituto, la regolamentazione svizzera pone in materia di fondi propri minimi esigenze obbligatorie più alte del 20-50%. Inoltre, la CFB esige che ogni banca superi del 20% le esigenze obbligatorie in materia di fondi propri svizzeri. Con le due grandi banche sono state concluse convezioni equiparabili sugli obiettivi. Non appena superano la dimensione mirata, le banche sono sottoposte a controlli più approfonditi da parte della CFB, devono presentare un piano di ripristino del cuscinetto e possono distribuire dividendi soltanto in misura limitata (cfr. Conferenza per i media della CFB del 2 maggio 2003).

Questa prudente politica di vigilanza verrà mantenuta nel quadro della trasposizione di Basel II nel diritto svizzero. Le esigenze minime svizzere in materia di fondi propri dovrebbero ulteriormente rimanere a un livello superiore agli standard minimi internazionali. Inoltre, la CFB manterrà la sua prassi delle dimensioni mirate supplementari. Complessivamente i fondi propri disponibili nel sistema bancario svizzero devono essere mantenuti. È quanto Basel II persegue del resto anche a livello di sistema bancario internazionale.

Il postulato esige anche sotto l'impero di Basel II il mantenimento in Svizzera di una dotazione di fondi propri chiaramente superiore a quella richiesta dagli standard minimi internazionali. Questa esigenza è pertanto incontestata. Il Consiglio federale ha già sostenuto questa richiesta nell'ambito dell'esame della mozione Strahm 98.3480, successivamente trasmessa come postulato (Copertura dei rischi inerenti al sistema per le banche operanti a livello internazionale. Prescrizioni in materia di fondi propri). L'Esecutivo ne ha però respinto un orientamento esclusivo sulle grandi banche attive a livello internazionale. Per quanto concerne la ripetuta asserzione di too big to fail, rispettivamente di una garanzia di fatto della Confederazione, il Consiglio federale rinvia alla sua risposta all'interpellanza Samuel Schmid 98.3008 (Obbligo di fatto dello Stato di accordare la sua garanzia alle grandi banche).

Il Consiglio federale propone di respingere il postulato.