Stellungnahme des Bundesrates

Introduzione

Il Programma di sgravio 2003 è attualmente oggetto di dibattito in Parlamento. Spetta pertanto al Parlamento decidere in merito all'adozione di ulteriori misure legali, come quelle richieste dalla presente interpellanza alle domande 1, 4, 6 e 9.

Ad domanda 1

La ripartizione dei compiti tra la Confederazione e i Cantoni nel campo dell'asilo prevede che spetti alla Confederazione accordare l'asilo e ai Cantoni garantire l'aiuto sociale. La Confederazione rimborsa forfetariamente i Cantoni per i costi da loro sostenuti. Le misure di sgravio nel settore dell'asilo - proposte dal Consiglio federale - non apportano modifiche a tale ripartizione. In linea di principio non spetta alla Confederazione impartire istruzioni ai Cantoni in questo ambito e ingerire nella loro sfera di competenze. Va inoltre ricordato che un gruppo di lavoro diretto dalla Conferenza dei direttori cantonali delle opere sociali sta elaborando raccomandazioni all'attenzione dei Cantoni sull'organizzazione e la portata dell'aiuto d'urgenza da destinare alle persone la cui domanda d'asilo è stata oggetto di una decisione di non entrata nel merito. Tali raccomandazioni hanno l'obiettivo di uniformare l'aiuto sociale riducendo così il rischio di un eventuale "turismo sociale".

Ad domanda 2

Questa richiesta è già stata esaudita: secondo l'articolo 22a LDDS il Dipartimento federale di giustizia e polizia (DFGP) sostiene i Cantoni incaricati dell'esecuzione di rinvii e allontanamenti in particolare per l'ottenimento dei documenti di viaggio e per l'organizzazione del ritorno. Tale sostegno comprende sia le persone rientranti nel campo dell'asilo che degli stranieri.

Ad domanda 3

Questa richiesta è già soddisfatta: per ogni decisione l'Ufficio federale dei rifugiati (UFR) verifica se in base alla legge - indipendentemente che si tratti di una decisione materiale o formale - l'allontanamento è possibile, ammissibile e ragionevolmente esigibile (art. 14a LDDS). Se uno di questi criteri non è soddisfatto, il richiedente è ammesso provvisoriamente.

Ad domanda 4

Se uno straniero, la cui domanda d'asilo respinta è passata in giudicato, non ottempera all'obbligo di lasciare la Svizzera, l'autorità cantonale incaricata dell'esecuzione dell'allontanamento deve procedere, se necessario, all'allontanamento forzato. Per garantire l'esecuzione dell'allontanamento è stato creato lo strumento della carcerazione in vista del rinvio forzato. Nel quadro del Programma di sgravio 2003 il Consiglio federale ha potenziato tale strumento e proposto di introdurre due nuovi motivi di carcerazione in vista del rinvio forzato (cfr. domanda 7). Creare uno statuto speciale per le persone che non ottemperano all'obbligo di partenza e che quindi rimangono illegalmente in Svizzera è inutile. La creazione di uno statuto speciale sarebbe invece sensata se si potessero concedere alle persone interessate nuovi diritti o imporre loro nuovi obblighi. L'obbligo di tali persone a lasciare la Svizzera è comunque già dato. Un nuovo statuto sarebbe inoltre contrario all'obiettivo previsto, ossia garantire che la persona interessata ottemperi all'obbligo di partenza.

Va inoltre ricordato il diritto vigente (art. 13e LDDS ) già prevede la possibilità di imporre allo straniero privo di permesso di dimora o di domicilio che perturba o mette in pericolo la sicurezza e l'ordine pubblici di non abbandonare (confinamento) o di non accedere (esclusione) a un dato territorio.

Ad domanda 5

L'aiuto al ritorno, che comprende anche la consulenza al ritorno, è destinato ai richiedenti l'asilo che hanno un atteggiamento collaborativo durante la procedura d'asilo e che desiderano lasciare la Svizzera spontaneamente prima dello scadere del termine di partenza. Non è tuttavia immaginato per chi non ottempera all'obbligo di collaborare durante la procedura d'asilo o fa uso dell'istituto dell'asilo a scopi diversi da quello di ottenere protezione. Il Consiglio federale ha pertanto escluso da qualsiasi forma di aiuto al ritorno le persone la cui procedura d'asilo si è conclusa con una decisione di non entrata nel merito.

Il Programma di sgravio 2003 prevede tuttavia che, in presenza di una decisione di non entrata nel merito, l'allontanamento venga se possibile eseguito già dal centro di registrazione. Negli altri casi l'incarico di eseguire l'allontanamento è conferito a un Cantone che sarà successivamente rimborsato con un importo forfetario per ogni allontanamento eseguito. Le persone colpite da una decisione di non entrata nel merito possono beneficiare di consulenza e sostegno se intendono pianificare autonomamente il ritorno.

Ad domanda 6

In base all'articolo 13b LDDS la carcerazione in vista del rinvio forzato può durare al massimo 9 mesi. Se è già stata disposta una carcerazione preliminare di 3 mesi conformemente all'articolo 13a LDDS, la durata massima della carcerazione è di 12 mesi. Da un sondaggio dell'UFR effettuato presso le autorità cantonali competenti è emerso quanto segue: tra il 1995 e il 2000 è stata disposta la carcerazione in vista del rinvio forzato in 5500-7000 casi l'anno. La durata media della carcerazione è stata inferiore a 23 giorni.

Un prolungamento della carcerazione dopo i tre mesi si è rivelato necessario solo nel 5 -10 per cento dei casi. Soltanto 38 persone hanno dovuto essere rilasciate per aver raggiunto la durata massima della carcerazione di 9 mesi. Alla luce delle esperienze pluriennali accumulate in materia di carcerazione in vista del rinvio forzato, il Consiglio federale è dell'opinione che aumentare ulteriormente la durata massima della carcerazione di altri 3 mesi non apporti nessun miglioramento sostanziale. Per le persone disposte a passare 9 mesi in carcere, un prolungamento del soggiorno di altri 3 mesi non ha inoltre un effetto deterrente.

Ad domanda 7

In base al Programma di sgravio 2003 nel campo dell'asilo e degli stranieri, le persone colpite da una decisione di non entrata nel merito passata in giudicato devono lasciare la Svizzera autonomamente. Nel caso contrario, il loro soggiorno è considerato illegale. Affinché in tali casi i Cantoni dispongano del necessario margine di manovra, nel quadro del Programma di sgravio 2003 il Consiglio federale ha proposto l'introduzione di nuovi motivi di carcerazione in vista del rinvio forzato, in base ai quali le autorità cantonali competenti possono incarcerare lo straniero nel caso di decisione di non entrata nel merito per comportamento abusivo (art. 13b cpv. 1 lett. d AP LDDS). Con comportamento abusivo si intende l'inganno sulla propria identità, la mancata consegna dei documenti di viaggio senza motivi plausibili, la violazione dell'obbligo di collaborare e l'inoltro abusivo di una domanda d'asilo. Inoltre la carcerazione in vista del rinvio forzato può essere disposta se uno straniero colpito da una decisione di allontanamento non collabora alla preparazione della partenza, in particolare all'ottenimento dei documenti di viaggio (art. 13b cpv. 1 lett. c AP LDDS).

Per lo straniero che, al di fuori del campo dell'asilo, soggiorna illegalmente in Svizzera vale quanto segue: se lo straniero dispone di documenti di viaggio validi, è possibile il rinvio immediato. Nel caso in cui non disponga di documenti di viaggio validi e non collabori a ottenerne, sarà possibile, con la modifica della LDDS precedentemente menzionata, disporre la carcerazione in vista del rinvio forzato.

Questa richiesta è quindi già soddisfatta.

Ad domanda 8

Il Consiglio federale ritiene di estrema importanza l'accertamento tempestivo dell'identità e della nazionalità dei richiedenti l'asilo. L'UFR intensifica costantemente i suoi sforzi in tale ambito, in particolare con il servizio LINGUA (analisi della provenienza sulla base della conoscenza della lingua e del Paese), che effettua perizie di accertamento dell'identità rivelatesi molto efficaci. Nel quadro della revisione parziale della legge sull'asilo, il Consiglio federale ha inoltre proposto di avviare le pratiche per l'ottenimento dei documenti di viaggio e per il relativo accertamento dell'identità e della nazionalità se sussiste già una decisione di non entrata nel merito o se è già stata disposta la carcerazione in vista del rinvio forzato (art. 97 cpv. 2 AP legge sull'asilo). La richiesta della presente interpellanza, secondo cui una decisione d'asilo di prima istanza può essere pronunciata solo se sono note l'identità e la nazionalità del richiedente, avrebbe un effetto negativo. Diminuirebbe, da un lato, l'incentivo per i richiedenti di consegnare i documenti d'identità e, dall'altro, vincolerebbe le autorità competenti in modo tale da privarle di qualsiasi margine di manovra e della possibilità di gestire l'organizzazione della procedura di prima istanza. Le procedure subirebbero un considerevole ritardo, con il conseguente aumento dei costi. Inoltre esistono motivi di non entrata nel merito che si fondano proprio sulla mancata conoscenza dell'identità del richiedente (ad es. inganno sull'identità o rifiuto di consegnare documenti di viaggio senza motivi plausibili).

Vi è oggi un consenso di fondo tra le autorità, nella politica e nell'opinione pubblica, nell'accordare massima priorità ad una procedura d'asilo rapida, ma nel contempo ineccepibile, come si addice ad uno Stato di diritto. È tanto nell'interesse del richiedente l'asilo quanto nell'interesse della collettività, accertare quanto prima se un richiedente l'asilo abbia o meno il diritto di rimanere in Svizzera. Anche la modifica prevista nel quadro del Programma di sgravio 2003, secondo cui le persone colpite da una decisione di non entrata nel merito passata in giudicato non beneficiano più dell'aiuto sociale e devono lasciare immediatamente il Paese, presume una procedura rapida.

Riassumendo, va detto che le autorità competenti in materia d'asilo danno la necessaria importanza all'accertamento tempestivo dell'identità e della nazionalità - anche per garantire una procedura rapida - e che nel quadro della revisione parziale della legge sull'asilo è già previsto un ottenimento tempestivo dei documenti, come inteso dall'interpellanza. Il Consiglio federale respinge la proposta di stabilire che le decisioni d'asilo possano essere prese solo se sono note l'identità e la nazionalità del richiedente, perché a suo parere è impraticabile e controproducente.

Ad domanda 9

Innanzitutto va detto che un'esclusione generale dal campo di applicazione delle assicurazioni sociali dei richiedenti l'asilo e degli stranieri senza permessi di soggiorno validi non fa della Svizzera un Paese d'accoglienza meno allettante. Un'esclusione di questo tipo comporterebbe inoltre modifiche di legge e influirebbe sugli obblighi di diritto internazionale della Svizzera. Qui di seguito la posizione dettagliata del Consiglio federale al riguardo.

La legge sull'assicurazione malattie vincola l'obbligo di assicurazione al principio del domicilio. I richiedenti l'asilo sottostanno, in qualità di persone con domicilio civile in Svizzera, all'obbligo di assicurazione. Anche gli stranieri che soggiornano illegalmente in Svizzera e possono giustificare un domicilio in base alle disposizioni del CC, sottostanno all'obbligo di assicurazione. Conformemente alla giurisprudenza del Tribunale federale, per giustificare il domicilio non è determinante il possesso di un permesso di dimora o di domicilio rilasciato dalle autorità di polizia degli stranieri.

Un'esclusione generale dal campo d'applicazione dell'assicurazione malattia obbligatoria di richiedenti l'asilo e stranieri che soggiornano illegalmente in Svizzera comporterebbe un'apposita modifica di legge nel diritto delle assicurazioni sociali. In ogni caso, conformemente agli obblighi di diritto internazionale, occorrerebbe obbligatoriamente garantire a queste persone un'assistenza medica analoga di pronto soccorso. L'istituzione di un sistema sanitario separato porterebbe tuttavia ad una doppia struttura e alla fine ad un aumento dei costi nel campo della sanità. Il Consiglio federale è inoltre dell'opinione che un'esclusione generale delle persone senza diritto di soggiorno sicuro dall'assicurazione malattia obbligatoria sia contraria ai principi della proporzionalità e dell'uguaglianza giuridica. Tutte le persone con domicilio in Svizzera devono avere diritto, in caso di malattia e indipendentemente dalla loro provenienza o titolo di soggiorno, alla stessa assistenza medica. Nel quadro dell'attuale revisione parziale della legge sull'asilo e sull'assicurazione malattie si opera inoltre una distinzione tra le persone del settore dell'asilo che presentano particolarità (tanto dal punto di vista della tecnica assicurativa, quanto dello stato di salute e della durata del soggiorno) e i restanti assicurati. Inoltre le nuove soluzioni proposte tengono conto tanto degli interessi delle persone coinvolte, quanto di quelli degli assicuratori, dei Cantoni e della Confederazione e sono facilmente gestibili dal punto di vista amministrativo.

Anche nel campo d'applicazione dell'AVS e dell'AI, la ventilata esclusione di richiedenti l'asilo e stranieri illegali è contraria agli accordi internazionali che garantiscono in particolare ai cittadini degli Stati membri gli stessi diritti dei cittadini svizzeri. L'esclusione lederebbe inoltre, in modo ingiustificato alla luce del principio della parità di trattamento, il principio dell'assoggettamento generale all'assicurazione per le persone con domicilio in Svizzera ed esercitanti un'attività lucrativa. In particolare, i richiedenti l'asilo esercitanti un'attività lucrativa sarebbero esonerati, al contrario delle restanti persone esercitanti un'attività lucrativa, dal versamento proporzionale al reddito di contributi sociali.

La richiesta dell'interpellanza è infine già sufficientemente presa in considerazione dalla revisione parziale della legge sull'asilo e sull'AVS, revisione che è attualmente in corso. La nuova normativa prevede, per le persone del settore dell'asilo non esercitanti un'attività lucrativa, la sospensione del contributo AVS e AI. La sospensione viene revocata qualora si verifichi un evento assicurato o l'interessato regoli il proprio soggiorno in Svizzera. I contributi sono riscossi retroattivamente, entro i limiti posti dalla prescrizione. Tale soluzione ha il pregio di evitare l'oneroso rilevamento e la riscossione dei contributi di persone non esercitanti un'attività lucrativa, senza escluderle dalla copertura assicurativa, il che risulta essere in definitiva nell'interesse dei Cantoni, qualora dovesse verificarsi un evento assicurato o l'interessato dovesse regolare il proprio soggiorno in Svizzera.

Sulla base di tali considerazioni, il Consiglio federale ritiene non sia opportuno escludere dal campo di applicazione delle assicurazioni sociali le persone dei settori dell'asilo e degli stranieri che soggiornano illegalmente in Svizzera.

Risposta del Consiglio federale.