Wortlaut

In relazione al massiccio incremento di interventi dell'esercito nell'ambito della sicurezza interna, il Consiglio federale è invitato a rispondere alle seguenti domande:

1. come valuta e come motiva la crescente relativizzazione della separazione democratica tra la sicurezza in ambito militare e quella di polizia in ambito civile?

2. Quale importanza attribuisce alla separazione liberale dei poteri tra le forze di polizia e l'esercito, in relazione alla discussione concernente la creazione di un Dipartimento della sicurezza?

3. Come giustifica l'obbligo generale di prestare servizio militare, che rappresenta una consistente ingerenza nella libertà personale, in relazione all'esecuzione di compiti volti, secondo l'interpretazione ufficiale, a colmare le lacune nell'ambito della politica di sicurezza?

4. Qual è la sua opinione in merito allo scetticismo espresso dalla Federazione svizzera dei funzionari di polizia, che, "considerato che il nostro è un esercito di milizia", si mostra "estremamente preoccupata", quando "ad esso sono delegate delle funzioni di competenza della polizia"?

5. Come valuta i pericoli legati all'impiego dell'esercito nell'ambito della sicurezza interna, alla luce dell'enorme differenza del livello di formazione tra agenti di polizia e soldati, in particolare per quanto riguarda l'uso delle armi da fuoco oppure la sorveglianza delle ambasciate?

6. Quanto viene a costare ad esempio la sorveglianza di un'ambasciata da parte dell'esercito rispetto a quella effettuata dalla polizia, tenendo conto di tutte le spese, comprese quelle non preventivate e sostenute da terzi?

7. Come mai, nell'ambito del progetto USIS, al fine di garantire la trasparenza dei costi, il problema della suddivisione dei compiti tra Confederazione e Cantoni non è stato affrontato in base al metodo proposto per il progetto di nuova perequazione finanziaria?

Begründung

La smilitarizzazione della sicurezza interna e quindi la separazione dei compiti della polizia da quelli dell'esercito rappresentano una conquista dello Stato di diritto democratico. La rimilitarizzazione della sicurezza interna in generale e la creazione di un Dipartimento della sicurezza in particolare, significherebbero in questo contesto un cambiamento di rotta nell'ambito della politica di sicurezza, molto delicato anche dal punto di vista dei principi democratici. Il numero sei volte superiore rispetto a oggi dei giorni di servizio, previsto dal rapporto USIS IV per gli interventi nell'ambito della sicurezza interna, è un motivo sufficiente per condurre una discussione di principio in merito a un cambiamento fondamentale.

A titolo di spiegazione appare sintomatica la seguente dichiarazione del capo dell'esercito Christophe Keckeis, rilasciata durante un'intervista: "Non bisogna dimenticare che simili interventi costituiscono per l'esercito svizzero anche un guadagno a livello d'immagine" (St. Galler Tagblatt 24.1.2004). A questa citazione ben si addice il bilancio messo in rilievo con caratteri in grassetto in seno al rapporto USIS III:"In linea di massima dal 1996 al 2001, senza le lacune all'interno del sistema di polizia, il 95% di tutti gli interventi dell'esercito avrebbe dovuto essere effettuato esclusivamente o in linea di principio dalla polizia" (p. 90) . Evidentemente la "lacuna delle forze di polizia" è considerata un'occasione per colmare la lacuna in seno all'esercito che si è recentemente allargata, essendo sempre più improbabile un impiego a difesa delle frontiere, mentre si rivela sempre più difficile un impiego all'estero.

Anche la storia del nostro Paese dimostra quanto sia pericoloso servirsi di soldati e oltretutto di giovani reclute in ferma continuata, per interventi nell'ambito della sicurezza interna. È peraltro evidente, che le future chiamate in servizio per dei "servizi d'ordine" saranno agevolate dall'attuale estensione dei "servizi d'appoggio".

Visto che la militarizzazione della sicurezza interna viene motivata in parte con argomenti di politica finanziaria, appare ragionevole presentare e paragonare le cifre reali, tenendo conto, tra l'altro, della perdita di guadagno che l'economia subisce durante l'impiego delle truppe per interventi nell'ambito della sicurezza interna.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Il diritto costituzionale vigente autorizza l'esercito a effettuare degli interventi in determinati ambiti della sicurezza interna. L'articolo 58 capoverso 2 Cost. annovera espressamente quale uno dei compiti dell'esercito il sostegno delle autorità civili nel far fronte a gravi minacce per la sicurezza interna e a situazioni straordinarie e sancisce che il legislatore può attribuire ulteriori compiti all'esercito. Questo mandato costituzionale dell'esercito trova un riscontro concreto nella legge militare (art. 1 cpv. 3 LM), in cui si sancisce che l'esercito coadiuva le autorità civili nel far fronte a situazioni straordinarie solo quando i mezzi di quest'ultime non sono più sufficienti. Questa limitazione è collegata al principio della sussidiarietà. Tale principio risulta anche dal fatto che l'impiego dell'esercito è di competenza della Confederazione, mentre l'esercizio dell'effettiva sovranità in materia di polizia è fondamentalmente da sempre una competenza propria dei Cantoni. È vero che gli impieghi sussidiari dell'esercito nell'ambito della sicurezza interna sono aumentati nel corso degli ultimi anni. Come dimostrato dal progetto USIS (Esame del sistema di sicurezza interna della Svizzera), ai Cantoni mancano di regola i mezzi finanziari per far fronte alle crescenti esigenze in materia di sicurezza mediante un incremento degli effettivi dei corpi di polizia, portando a un accresciuto intervento sussidiario da parte della Confederazione. In linea di massima le uniche forze dell'ordine della Confederazione sono l'esercito e il Corpo delle guardie di confine. Gli impieghi dell'esercito a favore della sicurezza interna sono disciplinati dalla legge ed hanno luogo esclusivamente su richiesta e sotto la responsabilità delle autorità civili. L'assegnazione di competenze dirette all'esercito in questo settore è fuori discussione.

Le disposizioni vigenti a livello costituzionale e legislativo sono legittimate democraticamente e la separazione di fondo tra la sicurezza militare e quella di polizia in ambito civile, non è messa in discussione.

2. La Costituzione federale vigente prevede disposizioni di legge differenti per la salvaguardia della sicurezza interna e per quella esterna, basandosi soprattutto sui principi dello Stato di diritto caratteristici del mondo anglosassone e dell'Europa occidentale, secondo cui è garantita la tutela dei diritti fondamentali di tutti i cittadini. Secondo questa concezione, occorre definire le attività degli organi di sicurezza statali nei confronti dell'individuo per mezzo di chiare disposizioni di legge e assicurarne il controllo per mezzo di strumenti giuridici appropriati. Nell'ambito della sicurezza esterna, queste riflessioni non hanno ovviamente la stessa importanza, poiché le misure di sicurezza sono rivolte verso altri Stati. I compiti e le condizioni quadro giuridiche differenti hanno comportato una rigorosa separazione tra l'esercito e la polizia a livello di organizzazione, formazione ed equipaggiamento.

Da alcuni anni, la sicurezza è sempre più minacciata, non solo da organismi statali, ma anche da organizzazioni parastatali o non statali, che operano su scala internazionale. Di conseguenza è stata riconosciuta la necessità d'intervenire nell'ambito delle strutture tradizionali in materia di sicurezza, poiché alla polizia mancano i mezzi, mentre l'esercito non dispone delle basi legali, della formazione e della struttura necessarie per un intervento nei confronti dei cittadini. Questo problema può essere risolto con un intervento sussidiario dell'esercito in appoggio alla polizia. Se sussistono i presupposti per un intervento, il DFGP e il DDPS sottopongono una richiesta comune all'approvazione del Consiglio federale (cfr. art. 3 dell'ordinanza sull'impiego della truppa per la protezione di persone e di beni; RS 513.73).

Se la chiamata in servizio concerne più di 2 000 militari oppure se l'impiego dura più di tre settimane, il Parlamento deve approvare l'impiego nella sessione successiva (art. 70 cpv. 2 LM). Questa procedura garantisce un controllo democratico.

La discussione relativa ad un cosiddetto Dipartimento della sicurezza è incentrata sulla questione se una riorganizzazione del dispositivo di sicurezza statale esistente permetta di affrontare meglio la nuova situazione di pericolo, senza violare i principi costituzionali e dello Stato di diritto nonché i diritti fondamentali dei cittadini. Il Consiglio federale non si è ancora espresso in merito a questa questione.

Con decisione del 24 marzo 2004, il Consiglio federale ha incaricato il DFGP, in collaborazione con il DFF e il DDPS, di elaborare una proposta concernente le questioni politiche di ordine strutturale che restano in sospeso in seguito alla decisione del Consiglio federale del 16 aprile 2003. Al più tardi entro la metà del 2004, dovrà essere sottoposta al Consiglio federale la pianificazione dei termini per l'esame della subordinazione organizzativa del Corpo delle guardie di confine e del Servizio federale di sicurezza.

3. Gli impieghi sussidiari dell'esercito in appoggio alle autorità civili (impieghi di sicurezza nonché aiuti militari in caso di catastrofe) costituiscono uno dei compiti ordinari dell'esercito (art. 58 cpv. 2 Cost., Legge militare, Rapporto sulla politica di sicurezza della Svizzera 2000, Concetto direttivo per Esercito XXI). Il servizio militare obbligatorio non si basa solo su questo compito, bensì risulta soprattutto dalla missione principale dell'esercito, che consiste nel garantire la sicurezza e la difesa del territorio. Anche se la prontezza d'impiego per la difesa del territorio è ridotta, il mantenimento e lo sviluppo di questa missione principale è importante per premunirsi a lungo termine, in previsione di avvenimenti imponderabili nell'ambito militare e della politica di sicurezza. L'esercito è tenuto a eseguire i compiti che gli sono assegnati dalla Costituzione e dalla legge e, alla luce delle ripetute riduzioni del preventivo destinato alla difesa, ciò è possibile solo se viene mantenuto l'obbligo generale di prestare servizio militare per tutti i cittadini svizzeri di sesso maschile.

4. La preoccupazione espressa dalla Federazione svizzera dei funzionari di polizia, mediante la risoluzione dell'8 novembre 2002, sulla delega all'esercito di funzioni di competenza della polizia, non rispecchia in maniera precisa la realtà dei fatti. Gli interventi dell'esercito a favore della sicurezza interna sono esclusivamente sussidiari ed hanno luogo su richiesta e sotto la direzione delle autorità civili. Né attualmente né in futuro, il Consiglio federale intende assegnare all'esercito competenze dirette in materia di polizia.

Il 6 novembre 2002 il Consiglio federale ha deciso di impiegare l'esercito in maniera più consistente e secondo le possibilità, per compiti di protezione delle frontiere, di conferenze e di impianti, onde sostenere le forze civili con impieghi sussidiari. Inoltre ha deciso che il Corpo delle guardie di confine deve essere costantemente e maggiormente sostenuto con i mezzi del DDPS. Il 24 marzo 2004, di comune accordo con la Conferenza dei direttori cantonali di giustizia e polizia, il Consiglio federale ha concretizzato queste decisioni di principio, decidendo di assegnare costantemente all'esercito i compiti stazionari di protezione delle ambasciate, di continuare ad impiegare militari professionisti nell'ambito delle misure di sicurezza a bordo degli aerei svizzeri e di impiegare i membri del distaccamento di protezione della polizia militare a sostegno dei corpi di polizia per i compiti di protezione delle persone. Nell'ambito di tutti questi compiti, si tratta di sostenere in modo sussidiario le forze di polizia civili. Ciò significa che la mancanza di personale in occasione di grandi eventi viene compensata in primo luogo con il reciproco sostegno tra i Cantoni per mezzo dei cosiddetti impieghi intercantonali di polizia (impieghi IKAPOL). Se ciò non è sufficiente, si possono chiedere rinforzi alla Germania e all'Austria, in virtù degli accordi bilaterali di polizia. Solo in caso di un ulteriore fabbisogno vengono impiegate le forze militari a titolo sussidiario. La polizia deve comunque continuare a partecipare agli interventi e a dirigerli. La sovranità cantonale in materia di polizia non è quindi intaccata in alcun settore.

5. I militari che partecipano a questo genere di interventi vengono istruiti nell'ambito di un corso di preparazione che dura più giorni ed è orientato in maniera specifica a questo tipo d'impiego. Questa formazione, incentrata su singoli impianti (p.es. l'ambasciata XY) e sulle attuali minacce, è diretta da professionisti della sicurezza militare d'intesa con il corpo di polizia competente e dev'essere conclusa con successo da ogni militare che partecipa all'intervento. Infine, ogni militare impiegato è munito di una cosiddetta "pocket card", che riassume in modo chiaro quanto appreso ed esercitato durante la formazione sul comportamento da tenere durante l'esecuzione del compito. Soprattutto per quanto riguarda l'uso dell'arma da fuoco vi sono delle regole tanto restrittive quanto inequivocabili (legittima difesa, aiuto alla legittima difesa, caso di emergenza). L'uso dell'arma da fuoco quale ultimo mezzo non si esercita solo durante la formazione specifica per l'intervento, ma è anche parte integrante dell'istruzione al tiro e al servizio di guardia di ogni militare. Inoltre, degli specialisti del Servizio federale di sicurezza, del corpo di polizia responsabile e dell'esercito provvedono a ottimizzare costantemente i dispositivi di sorveglianza in cui sono impiegati i militari. L'ultima verifica di questi dispositivi nelle città di Berna, Ginevra e Zurigo ha avuto luogo nel febbraio 2004.

6. Il personale d'intervento, che il DDPS può mettere a disposizione per i compiti di protezione delle ambasciate, non è reclutato, come accade per le forze di polizia, sul mercato del lavoro, bensì in virtù di una disposizione di legge (obbligo militare). Per calcolare gli oneri finanziari sostenuti dall'esercito per l'esecuzione dei compiti di protezione delle ambasciate, occorre tener presente che solo i costi per il personale reclutato sul mercato del lavoro si ripercuotono interamente sul preventivo.

Il DDPS ha preventivato che ogni militare impegnato nella sorveglianza delle ambasciate comporta per il Dipartimento una spesa effettiva di circa 70 fr. al giorno. Questa cifra non comprende i pagamenti delle indennità per perdita di guadagno. L'indennità per perdita di guadagno (IPG) è un'assicurazione sociale (sistema di compensazione), le cui prestazioni si basano sulla situazione nella vita civile (professione, stato civile, numero di figli ecc). Il sistema di compensazione permette di indennizzare le persone che prestano servizio per la perdita di salario durante la loro assenza dal posto di lavoro (o i datori di lavoro che continuano a pagare il salario, per il mancato profitto). A tale proposito occorre tener presente che le prestazioni dell'IPG corrispondono solo ad una parte (di regola il 65% del salario percepito nell'ambito dell'ultima attività lucrativa, oppure una prestazione di base di al massimo 140 fr. al giorno, a cui si aggiungono prestazioni complementari quali gli assegni per i figli, per l'azienda o quelli di custodia) del salario giornaliero medio percepito da un collaboratore (secondo le statistiche del mercato del lavoro circa 200 fr. al giorno per le categorie d'età interessate). Inoltre il valore in termini economici di ogni collaboratore e di ogni giorno di lavoro è ancora maggiore, poiché durante l'assenza per servizio militare i macchinari e i locali rimangono vuoti oppure determinate possibilità offerte dal mercato non possono essere sfruttate. D'altro canto occorre osservare che il lavoro non eseguito viene in parte recuperato prima e dopo il servizio militare.

Considerando il numero di giorni di servizio come un dato di fatto determinato dall'obbligo di prestare servizio militare, la perdita dovrebbe essere quantificata sotto forma di una riduzione della garanzia dell'esecuzione di altri compiti dell'esercito. Un confronto deve tenere conto anche dell'efficienza in occasione dell'esecuzione dei compiti di sorveglianza. Infine la circostanza che il numero di ore settimanali effettuate dai militari viene calcolato secondo dei criteri del tutto diversi rispetto agli orari di lavoro delle forze di sicurezza impiegate sulla base di un contratto di lavoro, si ripercuote fortemente sul rapporto tra costi e profitti. Di conseguenza un confronto tra i costi che comporta l'impiego dell'esercito nei compiti di sorveglianza con quelli che risulterebbero dall'impiego delle forze di polizia è possibile solo con grandi riserve. Alla perdita di guadagno sul posto di lavoro va contrapposta l'utilità in materia di politica di sicurezza di un impiego sussidiario di militari per la sorveglianza delle ambasciate. Questa utilità è quantificabile nella misura in cui i suddetti impieghi contribuiscono a colmare un'evidente lacuna nell'ambito della sicurezza, che altrimenti rappresenterebbe un rischio.

7. Il riassetto della perequazione finanziaria e della ripartizione dei compiti tra la Confederazione e i Cantoni (NPC) riguarda dei compiti alla cui esecuzione e al cui finanziamento partecipano sia la Confederazione sia i Cantoni. Nella misura in cui è ragionevole e possibile, la NPC intende chiarire le competenze e il finanziamento. Esistono d'altra parte delle sovrapposizioni anche nel sistema di polizia della Svizzera. Di conseguenza si è esaminata l'opportunità di includere i compiti di polizia nel catalogo degli ambiti di collaborazione intercantonale in virtù del nuovo articolo 48a della Costituzione federale. Il 5 maggio 2003, nel corso di un incontro a porte chiuse con il consiglio direttivo della CDCGP, una delegazione del Consiglio federale ha deciso che il settore della polizia non doveva essere integrato nel progetto di NPC in corso. All'epoca le discussioni parlamentari relative al primo pacchetto della NPC, comprendente le modifiche della Costituzione, erano già in uno stadio troppo avanzato, infatti il Consiglio degli Stati aveva già approvato il progetto. I termini temporali della NPC si sono rivelati troppo limitati per l'inclusione a posteriori dell'ambito concernente la polizia in seno al nuovo articolo 48a della Costituzione federale. In Parlamento le votazioni conclusive concernenti il pacchetto costituzionale della NPC si sono svolte durante la sessione autunnale 2003.

Risposta del Consiglio federale.