Il Consiglio federale mina la certezza del diritto della Svizzera erodendo il segreto bancario

Wortlaut

La transazione tra UBS e il Ministero della giustizia americano solleva le questioni seguenti:

1. Perché alla fine del mese di luglio del 2008 il Consiglio federale, quando sapeva che gli Stati Uniti avevano preteso l'assistenza amministrativa per 300 casi, non ha effettuato una chiara analisi della situazione e fissato uno scadenzario con gli uffici competenti e il presidente del Tribunale amministrativo federale, al fine di garantire che le decisioni concernenti l'assistenza amministrativa, comprese le decisioni su ricorso del Tribunale amministrativo federale, fossero disponibili per tempo prima che scadesse l'ultimatum imposto dagli Stati Uniti?

2. Quali misure aveva adottato concretamente a quel momento il governo all'interno dell'amministrazione e in relazione alla collaborazione con il Tribunale amministrativo federale e qual era lo scadenzario?

3. Perché il Consiglio federale ha preso in considerazione la violazione del diritto e ha approvato il rilascio dei dati prima che il Tribunale amministrativo federale potesse pronunciarsi in merito?

4. Il rilascio di questi dati non costituisce un reato perseguibile d'ufficio? Cosa intraprende il Consiglio federale al riguardo?

5. Tra le condizioni enunciate nell'articolo 25 LBCR, a quali si sono appellati il governo e la FINMA?

a. Il 18 febbraio 2009 UBS presentava un gravoso problema di liquidità che potesse pregiudicarne l'esistenza?

b. In considerazione del fatto che il contenuto dell'istruzione impartita alla banca era contrario al tenore dell'articolo 47 LBCR, era ammissibile impartire un'istruzione ai sensi dell'articolo 26a lettera a quale misura di protezione?

c. Perché la FINMA ha approvato il pagamento di 780 milioni di dollari e condizioni supplementari all'indirizzo di UBS?

6. Perché il Consiglio federale si è lasciato ricattare dagli Stati Uniti? Perché non ha reso noto al pubblico l'ultimatum degli Stati Uniti?

7. Qual è la strategia a corto termine del governo per poter garantire che, anche in seguito alle attuali pressioni, la distinzione tra frode fiscale (crimine) e sottrazione d'imposta (delitto) nonché l'esigenza della doppia punibilità per la concessione dell'assistenza amministrativa e giudiziaria siano mantenute?

8. Il Consiglio federale è sempre del parere che l'accordo di Schengen, come promesso nella votazione, garantisca il segreto bancario sotto il profilo del diritto internazionale pubblico e che lo renda inattaccabile da parte dell'UE?

9. Con la consegna dei dati possono essere avanzate nei confronti della Confederazione e della FINMA pretese di responsabilità di diritto civile da parte dei clienti interessati? Qual è l'ordine di grandezza stimato dal Consiglio federale?

Stellungnahme des Bundesrates

1./2. All'epoca in cui le autorità fiscali statunitensi hanno presentato alla Svizzera la loro domanda di assistenza amministrativa del 16 luglio 2008 non era affatto questione di un ultimatum da parte degli Stati Uniti. La procedura di assistenza amministrativa è stata immediatamente posta in atto dall'Amministrazione federale delle contribuzioni (AFC). Già il 29 luglio 2008 l'AFC aveva invitato telefonicamente UBS - e confermato successivamente l'invito per scritto, su richiesta di UBS, mediante decisione incidentale del 7 agosto 2008 - a inoltrarle tutti gli incarti dei clienti che adempivano gli elementi di fatto descritti nella domanda di assistenza amministrativa. I documenti in questione sono stati trasmessi in varie fasi all'AFC fino a fine anno. In considerazione delle ampie dimensioni della richiesta di assistenza amministrativa, complessivamente 40 tra collaboratori interni e collaboratori reclutati all'esterno si occupano dell'esame degli incarti, che in singoli casi contano da 300 e 2000 pagine. L'AFC ha preso tempestivamente contatto con il Tribunale amministrativo federale per comunicargli che bisognava attendersi un elevato numero di ricorsi e che gli stessi avrebbero dovuto essere giudicati il più rapidamente possibile. A mente della separazione dei poteri né il Consiglio federale, né l'amministrazione possono impartire scadenze alle autorità giudiziarie. L'AFC ha inoltre avuto contatti regolari con le autorità fiscali statunitensi, informandole sullo stato di avanzamento della richiesta di assistenza amministrativa. Le autorità fiscali statunitensi erano al corrente sia della procedura, sia del fatto che secondo l'ordinamento giuridico svizzero esiste una possibilità di ricorso contro la decisione finale.

Dalla primavera 2008 il Dipartimento di giustizia americano (DoJ) ha ripetutamente minacciato di emanare nei confronti della banca e delle autorità svizzere una subpoena nei confronti di UBS SA per poter accedere ai dati della clientela. A seguito dell'irrigidimento dei contatti tra le autorità degli Stati Uniti e quelle svizzere, e alla ripetuta minaccia di una subpoena da parte del DoJ, il 19 e il 20 giungo 2008 una delegazione composta di rappresentanti dell'AFC, dell'UFG, del DFAE e della CFB si è recata a Washington. L'obiettivo era di convincere gli americani a ricorrere all'assistenza amministrativa. Anche dopo la presentazione della domanda di assistenza amministrativa, inoltrata il 16 luglio 2008, gli americani hanno esercitato una costante pressione per il tramite di nuove azioni (in un primo tempo l'arresto di Martin Liechti per oltre quattro mesi, l'accusa Raoul Weil ecc.), che ha raggiunto il suo culmine verso la fine dell'anno scorso quando il DoJ ha minacciato di accusare la banca se non fossero stati immediatamente forniti i dati di clienti.

3. Secondo le sue indicazioni, la FINMA ha emanato la decisione con la quale ha ordinato la trasmissione immediata al DoJ dei dati di clienti riguardanti 255 conti nel senso di una misura di protezione contro UBS fondata sugli articoli 25 e 26 della legge sulle banche e nell'interesse della stabilità del sistema finanziario svizzero e di quello globale. Il Consiglio federale ha preso conoscenza di questa decisione. Esso ha peraltro constatato che la FINMA assume le proprie responsabilità come autorità di vigilanza e che la vigilanza sul settore finanziario funziona.

4. Un eventuale perseguimento e giudizio penale di questa fattispecie rientra nelle competenze delle pertinenti autorità di perseguimento penale. Il principio della separazione dei poteri non ammette che il Consiglio federale influenzi la procedura penale.

5.a La FINMA ha ordinato la trasmissione di dati di clienti fondandosi sugli articoli 25 e 26 della legge sulle banche perché nell'ipotesi contraria le autorità penali statunitensi minacciavano un'accusa immediata contro la banca. Conformemente a queste disposizioni legali, se esistono "timori fondati" di seri problemi di liquidità la FINMA può ordinare misure di protezione, non citate in maniera esaustiva nella legge. Secondo le informazioni della FINMA, senza la propria disponibilità di massima a trasmettere un numero limitato di dati di clienti, UBS non avrebbe potuto raggiungere un accordo con le autorità penali statunitensi né tanto meno potuto avviare relative trattative. Ad avviso della FINMA la minaccia di formulare un'accusa era reale e avrebbe potuto pregiudicare l'esistenza di UBS. I massimi organi dirigenti avrebbero dovuto essere immediatamente sospesi. Le autorità di vigilanza statunitensi (in particolare la NY Fed e la U.S. SEC) avrebbero con forte probabilità ritirato o dovuto ritirare la licenza a UBS. Combinate all'insicurezza economica generale queste circostanze avrebbero potuto provocare un rapido deterioramento delle possibilità di rifinanziamento, specialmente sul mercato monetario, e ritiri sostanziali di depositi. I partecipanti professionisti del mercato sarebbero partiti dall'idea di una minaccia per l'esistenza di UBS e, secondo quanto ritiene la FINMA, avrebbero probabilmente reagito in maniera immediata e massiccia, circostanza che avrebbe rapidamente pregiudicato pericolosamente la liquidità e la stabilità della banca.

5.b La legittimità della decisione della FINMA del 18 febbraio 2009 sarà se del caso giudicata dai tribunali.

5.c UBS ha dovuto dichiararsi disposta a versare 780 milioni di dollari per ottenere la sospensione della procedura penale. Non spettava alla FINMA approvare questo accordo. Un divieto dei pagamenti (da effettuare scaglionati nel tempo secondo un piano di versamento convenuto) da parte della FINMA potrebbe comportare una violazione dell'accordo e quindi una nuova accusa.

6. La FINMA ha dovuto ordinare la trasmissione di dati di clienti perché nell'ipotesi contraria le autorità penali statunitensi minacciavano un'accusa immediata contro UBS SA. Una tale accusa avrebbe potuto pregiudicare l'esistenza della banca (cfr. risposta alla domanda 5a). Il Consiglio federale ha preso conoscenza della decisione della FINMA. Esso ha constatato che la FINMA assume le proprie responsabilità come autorità di vigilanza e che la vigilanza sul settore finanziario funziona.

7. In vista dell'esame di questioni riguardanti l'assistenza amministrativa e giudiziaria in ambito di reati fiscali, il 6 marzo 2009 il Consiglio federale ha istituito un gruppo di esperti. La questione della distinzione tra sottrazione di imposta e frode fiscale e quella della doppia punibilità sono oggetto dei lavori di questo gruppo di esperti.

8. Sì. L'accordo di associazione di Schengen migliora la collaborazione della giustizia in ambito di procedura penale, segnatamente grazie all'agevolazione dell'assistenza giudiziaria. Con riferimento al settore fiscale, la Svizzera fornisce assistenza giudiziaria solo se il reato alla base costituisce un truffa in materia di tasse, ma non se si tratta di una sottrazione di imposta. Per quanto riguarda le imposte dirette, anche con l'accordo di Schengen questa procedura non cambia. In virtù del vigente accordo di Schengen alla Svizzera non insorgono impegni più ampi di assistenza giudiziaria nel settore delle imposte dirette, ragion per cui il segreto bancario è garantito. Nell'ipotesi che a seguito di un ulteriore sviluppo dell'acquis di Schengen risulti in ambito di imposte dirette l'obbligo dell'assistenza giudiziaria anche per quanto riguarda i reati di sottrazione di imposta, la Svizzera ha negoziato un'eccezione di durata illimitata (opt out) nel senso che qualora siano interessate operazioni punibili - ma non sanzionabili con una pena detentiva secondo la legislazione svizzera - la Svizzera può rinunciare a riprendere questo ulteriore sviluppo dell'acquis di Schengen senza che venga messa in discussione la sua partecipazione all'accordo. In tal modo il segreto bancario è garantito in maniera duratura nei confronti dell'UE. Il principio della specialità garantisce inoltre che i dati scambiati nel quadro di una domanda di assistenza giudiziaria non vengano utilizzati nelle procedure di sottrazione di imposte dirette.

9. Se dalla divulgazione dei dati potranno derivare azioni di responsabilità sul piano del diritto civile nei confronti della Confederazione e rispettivamente della FINMA, dovranno comunque stabilirlo i tribunali.

Risposta del Consiglio federale.