Wortlaut

Les activités frauduleuses présumées d'UBS aux États-Unis et la livraison d'informations sur certains clients aux autorités américaines le 18 février 2009 ont provoqué une crise d'État en Suisse. Le Conseil fédéral paraît désemparé et manquer de coordination. Nous lui posons les questions suivantes :

1. À quelle séance s'est-il entretenu pour la première fois des accusations de fraude dirigées contre UBS ? A-t-il pris des mesures et, si oui, lesquelles et quand ? Quelle stratégie a-t-il arrêtée ? A-t-il cherché à savoir quels dirigeants d'UBS étaient, et depuis quand, au courant des faits incriminés ? A-t-il fait état de critiques à ce sujet auprès d'UBS lors des négociations portant sur l'emprunt à convertir obligatoirement en actions ?

2. Le Conseil fédéral savait-il qu'une plainte pénale allait être déposée contre UBS le 19 février 2009 ? Qu'a-t-il entrepris dans les jours qui ont précédé cette date ? Pourquoi le Conseil fédéral s'est-il réuni le 18 février 2009 au soir pour une séance extraordinaire urgente ? Avait-il une décision à prendre ? Le Conseil fédéral a-t-il le droit de donner des instructions à la FINMA ? Selon lui, était-il justifié que la FINMA fasse usage des compétences dont elle dispose en cas d'urgence ? Le Conseil fédéral était-il parti de l'idée qu'il existait de forts soupçons de fraude fiscale dans tous les cas visés ?

3. La distinction entre fraude fiscale et soustraction fiscale joue-t-elle encore un rôle dans la mesure où la Suisse a conclu avec les États-Unis une convention contre la double imposition ? Le Conseil fédéral considère-t-il aujourd'hui que la communication d'informations sur certains clients, qui ne se justifiait pas du point de vue de l'État de droit, a permis d'éviter des dommages nettement plus graves ? Pourquoi les États-Unis ont-ils adopté une attitude aussi dure à l'égard d'UBS alors qu'un effondrement de la banque pourrait également secouer le marché financier américain ?

4. Quel est le mandat et quelles sont les compétences de la délégation de trois personnes instituée par le Conseil fédéral (task force)? Des mesures ont-elles été prises dans la perspective du sommet du G-20 ? Le Conseil fédéral estime-t-il que la distinction entre soustraction fiscale et fraude fiscale pourra être maintenue ?

5. Selon lui, quelle serait l'ampleur des répercussions sur le marché financier suisse si les cas de soustraction fiscale étaient désormais traités de la même manière que les cas de fraude fiscale ? Quelles en seraient les conséquences pour l'économie suisse (produit intérieur brut, recettes fiscales, emplois, effets sur d'autres entreprises)?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Le Conseil fédéral a été informé au printemps 2008 déjà des enquêtes menées par les autorités étatsuniennes compétentes à l'encontre d'UBS SA. Les autorités suisses compétentes ont fait connaître dès le début aux autorités des États-Unis leur disponibilité à collaborer dans le cadre des modalités légales et conventionnelles prévues. Le Département fédéral des finances a coordonné le dialogue et la coopération entre les autorités américaines compétentes et les autorités suisses impliquées.

2. La FINMA a informé le Conseil fédéral du risque que les autorités des États-Unis déposent plainte contre UBS SA. Les autorités américaines n'ont toutefois jamais assorti leurs menaces d'une date-butoir, sinon peu avant le 18 février 2009. Le 19 décembre 2008, le Conseil fédéral a prié la Commission fédérale des banques de prendre toutes les mesures nécessaires pour éviter une telle évolution (c'est-à-dire le dépôt d'une plainte contre UBS SA), ce dans l'intérêt de la stabilité tant du système financier suisse que du système financier global. Il convient toutefois de rappeler que le Conseil fédéral n'est pas habilité à donner des instructions à la FINMA. La décision de la FINMA de transmettre sans délai au Département de la justice américain (Department of Justice, DoJ) des données de clients en rapport avec des comptes en Suisse se fonde sur sa propre appréciation. Cette décision ne relève pas du droit d'urgence, mais de dispositions qui autorisent la FINMA à ordonner des mesures protectrices lorsqu'il existe des raisons sérieuses de craindre qu'une banque ne souffre de problèmes de liquidité importants. Selon l'estimation de la FINMA, les mesures protectrices ordonnées étaient nécessaires pour éviter qu'une plainte ne soit déposée contre UBS SA (cf. également la réponse à la question 3). Selon les indications fournies par la FINMA, les données de clients bancaires transmises aux États-Unis concernaient des cas dans lesquels UBS SA jugeait que les clients en question pouvaient être soupçonnés de fraude au sens de la convention de double imposition conclue entre la Suisse et les États-Unis.

3. Aux termes de la convention de double imposition liant la Suisse et les États-Unis, les deux États s'accordent mutuellement l'assistance administrative en cas de fraude fiscale ou de délit semblable.

La FINMA a ordonné la transmission de certaines données de la clientèle au titre des mesures protectrices, en se fondant sur les articles 25 et 26 de la loi sur les banques, parce que les autorités pénales américaines menaçaient dans le cas contraire de porter immédiatement plainte contre UBS SA. En vertu de ces dispositions légales, la FINMA peut ordonner des mesures protectrices "s'il existe des raisons sérieuses de craindre qu'une banque ... ne souffre de problèmes de liquidité importants". Selon les informations de la FINMA, si UBS s'était opposée au principe d'une transmission d'un nombre limité de données relatives à certains de ses clients, elle n'aurait pas été en mesure de conclure un arrangement avec les autorités pénales des États-Unis, voire même d'entamer des négociations à cette fin. Selon l'appréciation de la FINMA, la menace du dépôt d'une plainte était réelle, et une telle plainte aurait mis en péril l'existence même d'UBS. Les plus hautes instances de la direction de la banque auraient dû être mises à pied avec effet immédiat. Les autorités de surveillance des États-Unis (notamment le NY Fed et la U.S. SEC) auraient selon toute vraisemblance retiré à UBS sa licence bancaire ou auraient été contraintes de le faire. Ces éléments, combinés à l'insécurité économique générale, auraient pu entraîner une dégradation rapide des possibilités de refinancement, notamment sur le marché monétaire, et provoquer des retraits considérables de fonds. Les acteurs professionnels du marché se seraient convaincus d'une mise en danger même de l'existence d'UBS et auraient, selon les estimations de la FINMA, réagi promptement et massivement, ce qui aurait représenté à très courte échéance un grave danger pour la situation de la banque en matière de liquidités et pour la stabilité même de l'établissement. Le Conseil fédéral a pris connaissance de la décision de la FINMA. Il a constaté que la FINMA assumait sa responsabilité d'autorité de surveillance et que la surveillance du secteur financier fonctionnait.

Le Conseil fédéral ne peut pas juger dans quelle mesure les autorités des États-Unis ont tenu compte de l'importance systémique d'UBS SA. Il a attiré à réitérées reprises l'attention de la partie américaine sur cet aspect.

4. Sur fond des procédures dirigées contre UBS SA aux États-Unis, mais également des préoccupations internationales croissantes à propos de la coopération transfrontalière en matière fiscale, le Conseil fédéral a institué le 25 février 2009 une délégation, qui bénéficiera de l'assistance d'un groupe d'experts. La délégation est formée des chefs du DFF, du DFAE et du DFJP et présidée par le chef du DFF (le président de la Confédération Hans-Rudolf Merz). La délégation a pour mandat d'analyser la crise que traversent actuellement nos relations avec les États-Unis à propos de la place financière suisse, et de formuler des propositions destinées à adapter les conditions-cadres de notre place financière. En outre, elle est chargée d'élaborer des propositions dans la perspective de négociations avec les États-Unis et l'UE.

Le Conseil fédéral a décidé d'améliorer la collaboration avec d'autres États en matière de délit fiscal. Il est en outre disposé à ouvrir le dialogue avec l'UE concernant la fiscalité de l'épargne. Le Conseil fédéral entend toutefois faire en sorte que la Suisse dispose des mêmes armes que les autres pays sur les marchés financiers internationaux. Car il tient à éviter tout désavantage concurrentiel pour la place financière suisse.

Le Conseil fédéral a chargé un groupe de travail d'examiner les questions liées à l'assistance administrative et à l'entraide judiciaire en cas de délit fiscal. Ce groupe d'experts soutient et conseille la délégation du Conseil fédéral, mais n'a pas de pouvoir de décision. L'élaboration et la mise en oeuvre de mesures s'effectueront selon les responsabilités et procédures habituelles.

5. La plus grande part de tous les portefeuilles de titres en Suisse (plus de 60 %) est détenue par des investisseurs institutionnels ; seule une proportion d'à peine un quart des valeurs patrimoniales placées sur des comptes de dépôt suisses appartient à des clients étrangers. Sous cette formulation, la question relative à un renforcement des dispositions légales ne peut recevoir de réponse.

Réponse du Conseil fédéral.