Helvetia Nostra. Quel droit de recours pour une association qui en abuse?

Wortlaut

En réponse à l'interpellation Germanier 12.4269 le Conseil fédéral a estimé qu'il était tenu de retirer le droit de recours à une organisation qui en fait un usage abusif tel que l'entend l'article 2 CC sur l'interdiction générale de l'abus de droit. Or, de nombreux cas d'abus du droit de recours dont bénéficie Helvetia Nostra ont été constatés, notamment par les autorités judiciaires. Le Conseil fédéral entend-t-il dès lors retirer le droit de recours exceptionnel octroyé à cette organisation ?

Begründung

Dans le cadre de son mandat de représentation d'Helvetia Nostra, l'avocat de l'organisation a déposé plusieurs recours contre des projets de résidences secondaires pour le compte de voisins qui ne l'avaient pas mandaté, dans le but avoué de s'assurer une légitimation pour recourir si le Tribunal fédéral niait la qualité pour agir de l'association. Cet acharnement procédural viole le droit constitutionnel du libre choix de l'avocat et les principes les plus fondamentaux de la bonne foi. L'avocat de l'association a été sanctionné par la chambre de surveillance des avocats pour violation de l'article 12 LLCA, l'autorité de surveillance valaisanne a confirmé cette sanction dans un jugement devenu définitif.

Par ailleurs, Helvetia Nostra a déposé des recours contre des projets de résidences principales, manifestement par erreur. Toutefois, pour retirer ses recours, l'association a exigé des maîtres d'ouvrage le versement d'indemnités financières destinées à compenser le coût procédural, en violation de l'art. 12d, al. 2, let. c, LPN. Parfois, les intimés ont versé ces montants, préférant éviter la poursuite du procès dont la seule durée entraînait des conséquences financières fortement dommageables. Ces cas, avérés, ont été révélés par la presse cantonale (par ex. "Le Nouvelliste" du 9 août 2013).

Ces deux types de situations ont été rencontrés à maintes reprises et constituent clairement un usage abusif du droit de recours au sens de l'article 2 CC. Helvetia Nostra bénéficie d'un droit exceptionnel mais en fait une utilisation qui n'est pas admissible et qui n'est pas conforme aux règles de la bonne foi. Le Conseil fédéral est compétent pour désigner les organisations bénéficiant du droit de recours et devrait, selon la réponse à l'interpellation mentionnée en introduction, retirer ce droit à Helvetia Nostra.

Stellungnahme des Bundesrates

Comme le Conseil fédéral l'a déjà précisé dans sa prise de position sur la motion Amherd 13.4219, "Retrait du droit de recours des associations en cas d'abus", la lutte contre les procédures abusives est possible au cas par cas et incombe aux autorités administratives et judiciaires compétentes. Selon l'art. 2, al. 2, du Code civil suisse (CC ; RS 210), l'abus manifeste d'un droit n'est pas protégé par la loi, ce principe s'appliquant par analogie au droit public. En vertu de ce principe, l'art. 12d, al. 3, de la loi sur la protection de la nature et du paysage (LPN ; RS 451) précise que l'autorité de recours n'entre pas en matière sur un recours si celui-ci est abusif.

Dans le cas où une organisation de protection de l'environnement enfreindrait l'interdiction générale de l'abus de droit en abusant de façon répétée de son droit de recours, le Conseil fédéral est tenu de retirer ce droit à l'association concernée, conformément à l'art. 12, al. 3, LPN et à l'art. 2, al. 2, de l'ordonnance relative à la désignation des organisations habilitées à recourir dans les domaines de la protection de l'environnement ainsi que de la protection de la nature et du paysage (ODO).

Le Conseil fédéral n'ignore pas que l'avocat d'Helvetia Nostra a reçu un blâme de la chambre de surveillance des avocats du canton du Valais en lien avec l'affaire mentionnée dans l'interpellation. Ce blâme, prononcé conformément aux règles professionnelles précisées dans la loi sur les avocats, a clos la procédure.

Il n'ignore pas non plus qu'Helvetia Nostra s'est entendue avec des maîtres d'ouvrage pour la compensation des coûts procéduraux et des dépens. Dans les cas concernés, les demandes de permis de construire étaient peu claires quant à la destination de la construction en tant que résidence principale ou secondaire. Ce n'est que pendant la procédure de recours qu'un complément au permis de construire a permis de clarifier que le projet de construction controversé concernait une résidence principale. Dans ces cas-là, il est tout à fait admissible que soient conclus des accords dans lesquels le requérant du permis prend à sa charge les coûts procéduraux et les dépens encourus par l'organisation environnementale ayant fait valoir son droit de recours en échange du retrait du recours par ladite organisation.

Dans son rapport du 27 juin 2005 sur l'initiative parlementaire Hofmann Hans 02.436, "Simplification de l'examen d'impact sur l'environnement et prévention d'abus grâce à une définition plus précise du droit de recours des organisations", la Commission des affaires juridiques du Conseil des États a établi que des accords privés concernant la prise en charge des frais de procédure, d'avocats et d'experts restent licites, à condition qu'ils se situent dans les limites usuelles. Les indemnisations dont il est ici question se situaient dans ces limites.L'OFEV a procédé à la vérification des affaires évoquées par le conseiller national Nantermod, pour parvenir à la conclusion qu'il ne pouvait que constater l'absence d'abus du droit de recours et n'avait par conséquent aucun motif valable pour demander au Conseil fédéral le retrait de ce droit à Helvetia Nostra au sens de l'art. 2, al. 2, ODO. De même, le Conseil d'État du canton du Valais a établi, dans sa réponse au postulat Nantermod 1.0042 datée du 14 avril 2014, qu'Helvetia Nostra n'abusait pas de son droit de recours. De plus, on a pu constater qu'Helvetia Nostra a fait un usage responsable de son droit de recours en lien avec la législation sur les résidences secondaires. En 2013 et 2014, la plupart des cas où l'association a fait valoir ce droit ont abouti soit à une acceptation du recours par le tribunal, soit à la nullité dudit recours suite au retrait de la demande de permis par le maître d'ouvrage.

Réponse du Conseil fédéral.