Contraddizione tra norme di diritto internazionale e norme di diritto interno. Garantire la certezza del diritto sancendo la giurisprudenza Schubert nella Costituzione

Wortlaut

Il Consiglio federale è incaricato di proporre al Parlamento una modifica che sancisca nella Costituzione la cosiddetta giurisprudenza Schubert, in particolare in caso di contraddizione tra una norma di diritto internazionale e una norma di diritto interno.

Begründung

La giurisprudenza Schubert sviluppata dal Tribunale federale si è dimostrata efficace: una legge federale contraria a un trattato internazionale prevale su tale accordo se emanandola il legislatore (popolo/Parlamento) intendeva scientemente derogare al trattato in questione oppure aveva accettato la contraddizione tra il trattato e la legge. In tal caso il Tribunale federale è vincolato alla legge federale.

Nel 2010 il Consiglio federale aveva respinto la mozione 08.3249 in quanto superflua, nella misura in cui la giurisprudenza Schubert era incontestata: "Per il costituente del 1999 si trattava in particolare di lasciare al Tribunale federale la possibilità di mantenere la prassi Schubert, in virtù della quale una legge federale contraria al diritto internazionale può essere applicata a titolo eccezionale se il legislatore ha scientemente previsto la violazione del diritto internazionale ... Secondo il Consiglio federale la prassi attuale ha dato sostanzialmente buoni risultati ... non vi è una necessità immediata di adottare misure." In un'indagine conoscitiva sulle ripercussioni del diritto internazionale sulla Svizzera pure il Tribunale federale ha confermato il carattere incontestato della giurisprudenza Schubert. Nel rapporto in adempimento del postulato 13.3805 (disponibile in tedesco e francese), il Consiglio federale ha ribadito la validità di una giurisprudenza Schubert relativizzata: se l'Assemblea federale ha scientemente adottato un testo contrario al diritto internazionale, si applica questa disposizione (successiva). I diritti dell'uomo garantiti dal diritto internazionale (come quelli previsti in particolare nella CEDU) prevalgono tuttavia sempre sulle leggi federali.

Nel 2016 la situazione è improvvisamente mutata. Secondo una nuova sentenza del Tribunale federale (2C_716/2014), gli accordi UE prevalgono sulle leggi federali emanate successivamente. Le motivazioni scritte non lasciano alcun dubbio in merito alla portata politica della sentenza: il Tribunale federale stabilisce che il nuovo articolo costituzionale sulla regolazione dell'immigrazione (art. 121a Cost.) non è applicabile. Se non è possibile trovare una soluzione negoziale con l'UE e il diritto nazionale non può essere interpretato in maniera conforme all'Accordo sulla libera circolazione delle persone, è quest'ultimo a prevalere sulle norme interne in questione.

Questa sentenza di carattere politico mette in discussione un principio consolidato: ci sottopone al diritto dell'UE in assenza di un qualsivoglia accordo quadro istituzionale. Persino la "NZZ" scrive che occorre una decisione di principio sul piano politico.

Antrag des Bundesrates

Il Consiglio federale propone di respingere la mozione.

Stellungnahme des Bundesrates

Nel 2010 e nel 2011, nell'ambito di due rapporti il Consiglio federale ha esaminato l'opportunità di codificare la giurisprudenza Schubert, constatando che l'articolo 5 capoverso 4 della Costituzione federale è stato redatto in modo tale da permettere l'applicazione di questa prassi sviluppata dal Tribunale federale. Inoltre, non è necessario né opportuno istituire una base legale esplicita (rapporto del Consiglio federale del 5 marzo 2010, FF 2010 2015 segg., 2074 seg. e il rapporto complementare del Consiglio federale del 30 marzo 2011, FF 2011 3299 segg., 3344 seg.). Queste considerazioni restano valide.

Anche l'iniziativa parlamentare 09.414 (cui il Consiglio nazionale non ha dato seguito il 14 settembre 2010) chiedeva di codificare la giurisprudenza Schubert. La maggioranza della Commissione delle istituzioni politiche del Consiglio nazionale (CIP-N) aveva tra l'altro considerato che in caso di contraddizione normativa il Tribunale federale deve poter ponderare gli interessi in gioco senza essere legato a una regola rigida iscritta nella Costituzione. Esso statuisce infatti in modo differenziato, tenendo conto dell'importanza dei singoli trattati internazionali. Secondo la maggioranza della commissione questo approccio pragmatico si è affermato nella prassi (rapporto CIP-N del 20 agosto 2010 relativo all'iniziativa parlamentare 09.414).

Inoltre, la procedura di conclusione di trattati internazionali prevede svariati strumenti e garanzie che permettono di evitare l'insorgere di un conflitto tra il diritto internazionale e quello nazionale. Nei (rari) casi in cui ciò non è possibile, secondo la giurisprudenza Schubert la legge federale contraria al diritto internazionale può prevalere se il Parlamento aveva consapevolmente derogato al trattato. Poiché la Svizzera si attende che anche i suoi partner ottemperino ai loro impegni, questo tipo di violazione dovrebbe tuttavia restare l'ultima ratio. Nonostante l'applicazione della giurisprudenza Schubert, infatti, restano validi due principi fondamentali del diritto consuetudinario internazionale, sanciti esplicitamente nella Convenzione di Vienna sui diritto dei trattati (RS 0.111), il cui articolo 26 stabilisce che ogni trattato in vigore vincola le parti e queste devono eseguirlo in buona fede (principio pacta sunt servanda). Secondo l'articolo 27, una parte non può invocare le disposizioni della propria legislazione interna (Costituzione, leggi o ordinanze) per giustificare il mancato adempimento di un obbligo internazionale. Di conseguenza, la codificazione della giurisprudenza Schubert non rafforzerebbe la certezza del diritto, poiché la coerenza dell'ordinamento giuridico non è conciliabile con norme legali contrarie al diritto internazionale (cfr. anche la risposta del Consiglio federale all'interpellanza 16.3043).

Il Consiglio federale propone di respingere la mozione.