Recepimento e la trasposizione del regolamento (UE) 2019/1896 relativo alla guardia di frontiera e costiera europea e che abroga i regolamenti (UE) n. 1052/2013 e (UE) 2016/1624 (sviluppo dell’aquis di Schengen) nonché una modifica della legge sull’asilo

Zusammenfassung

Messaggio del 26 agoso 2020 concernente il recepimento e la trasposizione del regolamento (UE) 2019/1896 relativo alla guardia di frontiera e costiera europea e che abroga i regolamenti (UE) n. 1052/2013 e (UE) 2016/1624 (sviluppo dell’aquis di Schengen) nonché una modifica della legge sull’asilo

Ausgangslage

In occasione della sua seduta del 26 agosto 2020, il Consiglio federale ha adottato il messaggio concernente il recepimento e la trasposizione del nuovo regolamento dell'UE relativo alla guardia di frontiera e costiera europea, il cui scopo è soprattutto di migliorare i controlli alle frontiere esterne Schengen come anche le operazioni di rimpatrio di cittadini il cui soggiorno è irregolare, nel rispetto dei loro diritti fondamentali. A tale proposito, l'Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera deve disporre di personale e mezzi sufficienti per svolgere più efficacemente i suoi compiti nell'ambito della gestione delle frontiere e dei rimpatri. Inoltre, sulla base di una raccomandazione formulata nell'ambito dell'ultima valutazione Schengen, nella legge sull'asilo va inserito un obbligo esplicito per il richiedente l'asilo interessato da una decisione d'allontanamento di lasciare lo spazio Schengen. Il 1° ottobre 2021 il Parlamento ha adottato il decreto che approva e traspone nel diritto svizzero questo nuovo regolamento nonché la modifica della legge sull'asilo. Il referendum chiesto contro il recepimento del nuovo regolamento è formalmente riuscito e il Sovrano voterà il 15 maggio 2022 unicamente sul decreto. A tempo debito il Consiglio federale fisserà la data di entrata in vigore della modifica della legge sull'asilo.

Dall'inizio della crisi migratoria nel 2015, l'Unione europea (UE) ha adottato una serie di misure. Tra queste vi è la creazione di una guardia di frontiera e costiera europea, composta da un lato dall'Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera (di seguito "Agenzia", denominata anche "Frontex") e dall'altro dalle autorità nazionali preposte alla gestione delle frontiere. Il relativo regolamento è stato approvato il 14 settembre 2016.

Negli ultimi anni si sono verificate alcune difficoltà sul piano finanziario e sull'effettivo del personale che hanno compromesso l'efficacia delle operazioni congiunte. Ciò ha comportato, tra l'altro, la reintroduzione dei controlli alle frontiere interne da parte di diversi Stati Schengen. Per tale motivo l'UE ha deciso di mettere a disposizione dell'Agenzia maggiori mezzi in termini economici e di personale e di rivedere il suo regolamento.

L'Agenzia sarà dotata dei mezzi sufficienti e del personale necessario, sotto forma di un corpo permanente. Entro il 2027, questo deve essere gradualmente ampliato fino a 10 000 membri. Fino al 2027 la Svizzera dovrà mettere a disposizione all'anno al massimo 39 posti a tempo pieno per gli interventi dell'Agenzia.

La Svizzera continuerà a contribuire proporzionalmente al bilancio di Frontex sulla base dell'attuale chiave di ripartizione dei costi. Dato che l'UE intende incrementare il bilancio di Frontex, aumenteranno anche i contributi proporzionali della Svizzera all'Agenzia, che dai 24 milioni di franchi per il 2021 passeranno a 61 milioni di franchi circa nel 2027.

Inoltre, per poter svolgere le proprie attività nell'ambito dell'analisi dei rischi, della pianificazione o della valutazione di eventuali vulnerabilità in modo più efficace, l'Agenzia istituirà e gestirà una rete di comunicazione che si fonda sull'attuale sistema Eurosur. Il mandato dell'Agenzia nell'ambito dei rimpatri e della cooperazione con i Paesi terzi viene ampliato. Ora, l'Agenzia potrà offrire di sua propria iniziativa assistenza a uno Stato Schengen in ambito di ritorno e ritorno volontario. Potrà inoltre rafforzare la sua presenza in Paesi terzi e sarà inoltre possibile concludere accordi sullo status con Paesi terzi non limitrofi allo spazio Schengen.

Il nuovo regolamento è stato adottato dal Parlamento e dal Consiglio europeo il 13 novembre 2019 ed è stato notificato alla Svizzera il 15 novembre 2019 come uno sviluppo dell'acquis di Schengen. Per attuare queste novità il Consiglio federale ha proposto al Parlamento di adottare il decreto che approva e traspone lo scambio di note tra la Svizzera e l'UE, che include una modifica della legge federale sugli stranieri e la loro integrazione.

Infine, indipendentemente dallo sviluppo dell'acquis di Schengen, in base a una raccomandazione della Commissione nell'ambito dell'ultima valutazione Schengen della Svizzera nel 2018, nella legge sull'asilo va inserita una precisazione esplicita, secondo cui i richiedenti l'asilo interessati da una decisione d'allontanamento sono obbligati a lasciare lo spazio Schengen e a recarsi nel Paese di provenienza.

Fonti : Messaggio del Consiglio federale del 26.08.2020 / Comunicato stampa del Consiglio federale del 26.08.2020

Verhandlungen

In veste di Camera prioritaria, il Consiglio degli Stati si è occupato di questo oggetto nella sessione estiva 2021. Durante il dibattito di entrata in materia, la relatrice della Commissione, Andrea Gmür-Schönenberger (M-E, LU), ha difeso l'entrata in materia sostenendo che vista la situazione geografica della Svizzera questa riforma è indispensabile per il mantenimento della sicurezza. Ha tuttavia sottolineato che la Commissione aveva espresso critiche rispetto alla politica migratoria dell'UE e proponeva dunque una serie di misure compensatorie in linea con la tradizione umanitaria del nostro Paese: aumento del contingente di rifugiati (fino a 2800 persone) ammessi in Svizzera nel quadro del programma di reinsediamento e rafforzamento dei rimedi giuridici per i richiedenti l'asilo mediante il meccanismo del trattamento dei reclami e la possibilità di far capo a un'assistenza legale. Il relatore della minoranza contro l'entrata in materia, Mathias Zopfi (G, GL), temeva invece che tale rafforzamento di Frontex avrebbe impedito alle persone con un legittimo diritto all'asilo di arrivare in Europa per farlo valere. Ha argomentato a lungo in merito alla necessità di vere misure compensatorie. Il Consiglio degli Stati è dapprima tacitamente entrato in materia sulla modifica della legge sull'asilo (disegno 1) e poi, con 33 voti contro 10 e 1 astensione, sul decreto federale (disegno 2).

L'ammissione di un numero supplementare di rifugiati nel quadro del programma di reinsediamento è stato al centro dei dibattiti durante la deliberazione di dettaglio. Una minoranza della Commissione proponeva di ammettere fino a 4000 rifugiati. Daniel Jositsch (S, ZH) ha dichiarato che "otto delle più grandi città svizzere erano interessate ad accogliere più rifugiati". La maggioranza della Commissione raccomandava l'ammissione di 2800 rifugiati affinché tale contingente fosse accettabile per i Cantoni, mentre il Consiglio federale non voleva alcun aumento. In prima battuta, con 28 voti contro 16, il Consiglio degli Stati ha scelto di seguire la proposta della sua Commissione, ma in seconda battuta, con 22 voti contro 21, ha adottato la posizione del Consiglio federale. Il contingente di rifugiati in Svizzera resta dunque invariato.

Il Consiglio degli Stati ha inoltre seguito le proposte della sua Commissione riguardanti la garanzia che la messa a disposizione di personale svizzero all'Agenzia non vada a scapito della protezione nazionale delle frontiere e che gli impegni nel quadro di Frontex siano sottoposti a un regime di approvazione simile a quello previsto per gli impieghi militari.

Nella votazione sul complesso, il Consiglio degli Stati ha adottato all'unanimità la modifica della legge sull'asilo nonché, con 30 voti contro 14, il decreto federale.

Nella sessione autunnale 2021, il Consiglio nazionale, in veste di seconda Camera, è entrato in materia senza voti contrari sulla modifica della legge sull'asilo e con 155 voti contro 35 sul decreto federale. In un primo tempo il Consiglio nazionale aveva respinto, con 116 voti contro 64, una proposta di Samira Marti (S, BL) che chiedeva di sospendere la deliberazione del decreto federale fintanto che l'UE non avesse comunicato gli adeguamenti effettuati in seguito all'inchiesta del Parlamento europeo sulle violazioni dei diritti umani da parte di Frontex. Rocco Cattaneo (RL, TI), relatore della Commissione, ha ammesso che la gestione di Frontex aveva margine di miglioramento ma, a suo parere, ciò era l'oggetto del nuovo regolamento. Ha inoltre ricordato che l'obiettivo principale di Schengen e di Frontex è la lotta alla criminalità transfrontaliera. Per Fabien Fivaz (G, NE), "Frontex e l'UE hanno creato una barriera pericolosa in mezzo al Mediterraneo". Ha invitato il Consiglio nazionale a non entrare in materia sul decreto federale, in particolare a causa dei numerosi problemi rilevati in seno a Frontex: corruzione, "pushback", problemi di gestione interna.

Nella deliberazione di dettaglio i gruppi Socialista e dei Verdi hanno tentato senza successo di ampliare le misure compensatorie umanitarie. I consiglieri nazionali hanno dapprima respinto, con 106 voti contro 86, la proposta della minoranza della Commissione che mirava a fissare a 4000 persone il contingente di rifugiati ammessi nel quadro del programma di reinsediamento. La relatrice della minoranza, Priska Seiler-Graf (S, ZH), ha sostenuto che il programma di reinsediamento era un mezzo di fuga legale e senza pericolo per la propria vita a favore di persone molto vulnerabili e bisognose della protezione della Svizzera. Rocco Cattaneo (RL, TI) ha risposto che il contingente stabilito dal Consiglio federale in stretta collaborazione con i Cantoni varia tra 1500 e 2000 rifugiati ogni due anni. Sempre secondo Rocco Cattaneo, qualsiasi modifica richiede l'approvazione dei Cantoni. Alois Gmür (M-E, SZ), l'altro relatore della Commissione, e il consigliere federale Ueli Maurer (V, ZH) hanno aggiunto che si tratta di una questione di politica di sicurezza, e non di politica in ambito di asilo. Con 106 voti contro 86, il Consiglio nazionale ha seguito il parere della maggioranza della Commissione nonché del Consiglio federale e ha respinto tale proposta. Fabian Molina (S, ZH) ha difeso l'esplicita introduzione del divieto di "pushback" nel Codice penale sostenendo che ciò avrebbe un effetto preventivo e semplificherebbe la gestione della prova. Alois Gmür (M-E, SZ) ha sostenuto che tale disposizione non era necessaria poiché il diritto svizzero la comprendeva già e che le leggi svizzere non possono essere estese ad altri Paesi. Con 124 voti contro 68, il Consiglio nazionale ha respinto anche questa proposta. Per il resto la Camera bassa ha accolto tutte le modifiche apportate dal Consiglio degli Stati.

Nella votazione sul complesso, il Consiglio nazionale ha adottato, con 136 voti contro 56, la modifica della legge sull'asilo. Solo i membri del gruppo UDC vi si sono opposti. La Camera bassa ha poi adottato il decreto federale con 108 voti contro 75 e 10 astensioni. I membri dei gruppi Verde liberale, PLR e del Centro nonché la maggioranza del gruppo UDC hanno approvato il decreto, mentre i membri dei gruppi Socialista e dei Verdi non lo hanno sostenuto.

Il 1° ottobre 2021, in occasione del voto finale, il Consiglio degli Stati ha adottato la modifica della legge sull'asilo all'unanimità e il decreto federale con 30 voti contro 14. Anche il Consiglio nazionale ha adottato la modifica della legge sull'asilo con 139 voti contro 55 e 1 astensione nonché il decreto federale con 88 voti contro 80 e 28 astensioni. In questa Camera i membri dei gruppi Verde liberale, PLR, del Centro nonché un quarto dei membri del gruppo UDC hanno votato a favore del decreto federale, mentre i membri dei gruppi Socialista e dei Verdi, nonché un quarto dei membri del gruppo UDC, vi si sono opposti. La metà dei membri del gruppo UDC si è astenuta.

Il comitato "No Frontex Referendum", composto da organizzazioni della società civile, ha chiesto il referendum e il 20 gennaio 2022 ha depositato presso la Cancelleria federale le firme raccolte. La votazione popolare si tiene il 15 maggio 2022.

Fonti: Keystone-ATS / Articoli di giornale / Bollettino Ufficiale /

Il 15 maggio 2022 il progetto è stato accolto in votazione popolare dal 71,5 % dei votanti.