Intervento della Finma presso le assicurazioni malattia complementari discutibile sotto il pro-filo della legislazione sui cartelli - a svantaggio di ospedali e pazienti

Wortlaut

La richiesta dell'Autorità federale di vigilanza sui mercati finanziari (FINMA) alle assicurazioni malattia complementari volta a sopprimere la concorrenza nel settore delle assicurazioni malattia complementari infrange la legislazione sui cartelli e danneggia ospedali e pazienti. Un tale travalicamento di competenze solleva i seguenti interrogativi:

1. Nel suo parere del 24 febbraio 2021 in risposta all'interpellanza 20.4714, che in modo sconsiderato e senza fondamento parla di "fatturazione disastrosa", il Consiglio federale osservava che entro fine luglio 2021 le assicurazioni malattia complementari avrebbero dovuto provare alla FINMA di rispettare i principi da lei fissati nel comunicato stampa del 17 dicembre 2020 e di aver posto in atto controlli efficaci per evitare fatturazioni eccessive o illecite. Chiedo dunque se il Consiglio federale condivide il parere secondo cui nel settore delle assicurazioni malattia complementari si emetterebbero fatture illecite ed eccessive, infrangendo il quadro giuridico imposto dal legislatore e dal Tribunale federale. E se sì, fino a che punto?

2. Su quali basi legali si fondano le prescrizioni che la FINMA emana e impone agli assicuratori nell'ambito della fatturazione nel settore delle assicurazioni malattia complementari?

3. È palese che la FINMA non disponga di una base legale su cui fondare i propri tentativi di regolamentare il settore delle assicurazioni malattia complementari, costringendo gli assicuratori a un'azione collettiva contraria alla legislazione sui cartelli nei confronti dei fornitori di prestazioni. L'illiceità delle misure della FINMA e degli assicuratori malattia provoca danni sostanziali a ospedali e pazienti. Quando pensa di intervenire, il Consiglio federale, ad esempio sollecitando il DEFR a incaricare la segreteria della COMCO di aprire un'inchiesta conformemente all'articolo 27 capoverso 1 LCart?

4. Non è la prima volta che la FINMA travalica le proprie competenze provocando danni sostanziali. Come effettuare i controlli del caso ed evitare che in futuro si ripetano episodi analoghi?

Begründung

Attualmente la FINMA sta cercando di limitare la concorrenza e la libertà tariffaria nel settore delle assicurazioni malattia complementari, introducendo illecitamente un modello tariffario basato sulle prestazioni supplementari. A fine 2020 ha infatti sollecitato gli assicuratori a osservare, al momento di negoziare i prezzi con gli ospedali, determinate prescrizioni volte a realizzare questo modello tariffario nel settore delle assicurazioni malattia complementari. E secondo il parere del Consiglio federale in risposta all'interpellanza 20.4714 non si sarebbe trattato di semplici raccomandazioni, ma di obblighi. La FINMA ha in seguito sostenuto l'Associazione Svizzera d'Assicuratori (ASA) nell'elaborare un quadro di settore (*1) con cui gli assicuratori si impegnano di comune accordo a disdire o ad adeguare entro un termine prestabilito i propri contratti conformemente alle summenzionate prescrizioni della FINMA.

La FINMA e gli assicuratori malattie complementari insinuano regolarmente che nell'ambito delle assicurazioni malattia complementari avverrebbero doppie fatturazioni. Questo con l'obiettivo di sollevare nell'opinione pubblica l'impressione che nell'ambito dell'assicurazione complementare vengano rifatturate prestazioni già indennizzate nell'assicurazione di base. Nella sostanza intendono però riferirsi a situazioni in cui una prestazione è fatturata diversamente nell'assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie (AOMS) e nell'assicurazione complementare. La tariffazione nel settore delle assicurazioni malattia complementari si fonda peraltro sulla libertà tariffaria tra fornitore di prestazioni e assicurazione. La fatturazione avviene secondo prezzi diversi, ma non due volte. Questa prassi è convalidata anche dal Tribunale federale. Esprimendosi in modo improprio e disorientante, la FINMA e gli assicuratori malattia complementari cercano di giustificare l'attuazione di un nuovo modello tariffario basato sulle prestazioni supplementari che non è solo illecito, ma anche molto dannoso per gli ospedali e i pazienti.

La FINMA non dispone tuttavia di una base legale che le permetta di intervenire nella determinazione tariffaria del settore delle assicurazioni malattia complementari. Questo dato non cambierebbe nemmeno se nel settore la fatturazione fosse poco trasparente, che però non è il caso. La piena libertà tariffaria vigente nel settore delle assicurazioni malattia complementari per le cure stazionarie non è convalidata soltanto dal Tribunale federale. L'assenza di una base legale che consenta alla FINMA, all'UFSP e alla Sorveglianza dei prezzi un qualsiasi intervento nella determinazione delle tariffe del settore è infatti confermata esplicitamente anche in un rapporto della SFI e della Sorveglianza dei prezzi, rispettivamente del 2020 e del 2021. Anche l'ottimizzazione della collaborazione tra FINMA, UFSP, DFF e Sorveglianza dei prezzi auspicata nel rapporto della SFI del 2 settembre 2021 può avvenire soltanto sulla base delle competenze stabilite a livello di legge per ciascuna di queste autorità.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Il Consiglio federale è consapevole che nella prassi la trasparenza e la delimitazione delle prestazioni dell'assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie (AOMS) e dell'assicurazione complementare siano spesso insufficienti. Lo evince soprattutto dai rapporti della FINMA e della Sorveglianza dei prezzi. Dal 2020 i controlli in loco della FINMA rilevano un'insufficienza delle misure adottate dagli assicuratori per accertarsi che le prestazioni fatturate nell'ambito dell'assicurazione malattia complementare siano effettivamente prestazioni supplementari rispetto alle prestazioni riconosciute dall'AOMS. Ne sono la prova le diverse prestazioni fatturate nell'ambito della LCA senza che i fornitori ne abbiano provato il reale valore aggiunto rispetto alle prestazioni riconosciute dall'AOMS. Al riguardo, nel suo rapporto Akutstationäre Spitaltarife im Zusatzversicherungsbereich del 2021, alla luce dei costi che gli ospedali fatturano per le prestazioni rientranti nell'ambito delle assicurazioni complementari (mediamente 1600-1800 fr. per ogni caso), la Sorveglianza dei prezzi giunge alla conclusione che esistono forti indizi per ritenere che le tariffe dell'assicurazione malattia complementare siano troppo elevate su tutto il territorio nazionale.

2. Il diritto in materia di sorveglianza degli assicuratori obbliga gli assicuratori a garantire un'attività irreprensibile e la FINMA a controllare che osservino tale obbligo (art. 14 cpv. 1 e art. 46 cpv. 1 lett. b LSA). Se i fornitori di prestazioni addebitano agli assicurati provvisti di un'assicurazione complementare costi che sono già stati sostenuti dall'AOMS (doppia fatturazione) o se addebitano loro costi che non costituiscono una prestazione supplementare rispetto alle prestazioni riconosciute dall'AOMS e gli assicuratori malattia in quanto partner contrattuali dei fornitori di prestazioni non frappongono ostacoli, allora gli assicuratori infrangono il loro obbligo a garantire un'attività irreprensibile. La FINMA è inoltre tenuta a verificare eventuali abusi sulle tariffe (art. 4 cpv. 2 lett. r in combinato disposto con art. 5 cpv. 1 e art. 38 LSA). L'abuso è disciplinato anche nell'articolo 46 LSA e nell'articolo 117 OS. I costi non documentati o economicamente non giustificati e le duplici corresponsioni nei confronti dei fornitori di prestazioni danneggiano gli assicurati, che in simili casi pagano un premio privo di controvalore. A queste considerazioni si aggiungono quelle relative alla protezione tariffale (art. 44 LaMal), secondo cui le prestazioni indennizzate dall'AOMS non possono essere conteggiate anche in base alle tariffe dell'assicurazione complementare se non si tratta di prestazioni supplementari. In virtù di queste basi legali, con scritti datati dicembre 2019, 2020, 2021 e 2022 la FINMA ha esortato gli assicuratori malattia a ovviare alle irregolarità accertate.

3. Le basi legali sono indicate al numero 2. A seguito degli scritti appena menzionati, sotto l'egida dell'ASA il settore ha elaborato un quadro di settore volto a garantire il rispetto delle disposizioni in materia di vigilanza. In occasione della pubblicazione del piano, l'ASA e gli assicuratori interessati hanno dichiarato di aver rispettato al meglio delle loro conoscenze tutte le disposizioni in materia di concorrenza. L'attuazione delle misure compete alle singole imprese e si differenzia in particolare per i contenuti della copertura fornita dai prodotti assicurativi complementari. Ciò incide con ogni probabilità sull'esito delle trattative tra gli assicuratori e i fornitori di prestazioni. Secondo l'articolo 27 capoverso 1 LCart, se esistono indizi di una limitazione illecita della concorrenza viene aperta un'inchiesta. Il Consiglio federale ritiene che ciò debba valere anche se a incaricare la segreteria di aprire un'inchiesta sono il DEFR o la Commissione della concorrenza, dal momento che la legge garantisce l'indipendenza della Commissione e della sua segreteria. Il DEFR, e quindi anche il Consiglio federale, esercitano con prudenza la propria facoltà di incaricare la Commissione ad aprire un'inchiesta. Come emerge da quanto precede, attualmente non sussistono indizi concreti che inducano a ritenere una limitazione illecita della concorrenza. Il Consiglio federale è convinto che la Commissione e la sua segreteria esercitino l'attività di vigilanza con la dovuta diligenza e indipendenza e applichino correttamente i propri strumenti.

4. Il Consiglio federale ritiene che la FINMA adempia i propri compiti di tutela della funzionalità dei mercati finanziari e dei clienti nel quadro delle basi legali e che gli attuali strumenti di controllo previsti dal Parlamento e dal Consiglio federale si siano dimostrati validi. Gli assoggettati alla vigilanza hanno inoltre la possibilità di sottoporre le decisioni della FINMA al giudizio di un tribunale.

Risposta del Consiglio federale.