Assurances-maladie complémentaires. Compétence de la Comco pour examiner d'éventuelles distorsions de la concurrence provoquées par les activités de surveillance et de régulation de la Finma?

Wortlaut

Contrairement aux tarifs de la LAMal dans l’assurance obligatoire des soins, les tarifs appliqués dans l’assurance-maladie complémentaire sont négociés librement entre les assureurs-maladie et les fournisseurs de prestations. L’Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA) est l’autorité chargée de surveiller les assureurs pratiquant l’assurance-maladie complémentaire et d’approuver leurs tarifs. Elle a, à ce titre, le mandat de garantir la solvabilité des assureurs et de protéger les assurés contre les abus. Au-delà, la liberté de contracter s’applique.

En décembre 2020, la FINMA a exigé des assureurs, après avoir procédé à des contrôles dans leurs locaux, qu’ils fassent un décompte transparent et vérifiable des prestations supplémentaires et qu’ils assurent un contrôle efficace. Elle a réussi à imposer cette ingérence dans la liberté de contracter des acteurs du marché, confinant à une régulation, en les menaçant, s’ils ne s’exécutaient pas, de ne plus approuver de nouveaux produits d’assurance complémentaire dans le secteur hospitalier ou de modification tarifaire.

Sur pression de la FINMA, les assureurs ont défini ces dernières années des règles et mesures applicables à l’ensemble de la branche pour le décompte des prestations dans le domaine des assurances complémentaires (cf. grandes lignes sectorielles de l’Association suisse d’assurances). Ils ont par ailleurs convenu avec les fournisseurs de prestations de systèmes de calcul et de décompte qui doivent garantir notamment que seules de vraies prestations supplémentaires soient facturées. Les prescriptions de la FINMA conduisent ainsi à une concentration et à une uniformisation des systèmes de décompte des prestations.

Malgré ces mesures, la FINMA procède de plus en plus à de la microgestion, qui va bien au-delà de son mandat de surveillance prévu par la loi. Apparemment, elle se prononce en effet dans le détail sur les systèmes de calcul et de décompte mis en place, jusqu’à donner des instructions sur le tarif de certaines prestations et sur la structure des forfaits par cas.

Elle empiète ainsi largement sur la liberté contractuelle des acteurs du marché, faussant la libre concurrence et freinant l’innovation. Cette action régulatrice de la FINMA n’est pas coordonnée avec la Commission de la concurrence (COMCO). À notre connaissance, les deux autorités ne se sont pas coordonnées à ce jour.

Au vu de la fièvre régulatrice de la FINMA dans le domaine des assurances complémentaires, je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Dans quel cadre légal s’inscrit cette activité de surveillance et de régulation de la FINMA dans le domaine des assurances complémentaires ?

2. La FINMA dicte dans le détail aux assureurs, et donc indirectement aux fournisseurs de prestations, la manière de concevoir leurs systèmes de calcul et de décompte. Que pense le Conseil fédéral de cette pratique ?

3. Cette régulation détaillée des tarifs et des systèmes de calcul et de décompte dans le domaine des assurances complémentaires ne constitue-t-elle pas une violation de la liberté contractuelle des acteurs du marché et ne relève-t-elle pas de la compétence du législateur ?

4. Comment s’assure-t-on que la FINMA se coordonne avec la COMCO sur la manière de mettre en œuvre, dans le respect du droit des cartels, les prescriptions qu’elle impose aux assureurs pratiquant l’assurance-maladie complémentaire qui sont soumis à sa surveillance ?

5. Le chef du Département fédéral de l’économie, de la formation et de la recherche est-il disposé à charger la COMCO d’établir un avis sur d’éventuelles distorsions de la concurrence provoquées par les activités de surveillance et de régulation de la FINMA (art. 47 LCart) ?

Stellungnahme des Bundesrates

Question 1 : les tâches que la FINMA exécute dans le secteur de l’assurance complémentaire à l’assurance-maladie sociale en lien avec la fourniture de prestations médicales et leur facturation aux entreprises d’assurance visent à attester la garantie d’une activité irréprochable et à protéger les assurés contre les abus. Elles sont régies par les art. 14 et 38 de la loi du 17 décembre 2004 sur la surveillance des assurances (LSA ; RS 961.01) et l’art. 117 de l’ordonnance du 9 novembre 2005 sur la surveillance (OS ; RS 961.011) en relation avec l’art. 46 LSA.Question 2 : les prestataires de services d’assurance complémentaire à l’assurance-maladie sociale sont libres de développer et d’utiliser les modèles et les systèmes qui leur conviennent pour concevoir leurs systèmes de calcul et de décompte. La FINMA ne prescrit pas en détail la façon dont ces systèmes doivent être conçus. Se fondant sur les dispositions juridiques précitées, elle veille toutefois à ce que les modèles de tarification appliqués soient transparents et vérifiables. Les prestataires de services d’assurance complémentaire à l’assurance-maladie sociale doivent garantir que seules les prestations pouvant être couvertes par l’assurance complémentaire sont facturées à cette dernière.Question 3 : les prestataires de services d’assurance complémentaire à l’assurance-maladie sociale peuvent déterminer librement la manière dont ils entendent répondre aux exigences de la FINMA concernant la garantie d’une activité irréprochable en lien avec le décompte des prestations (voir également les réponses aux deux questions précédentes). La liberté contractuelle des acteurs du marché n’est donc pas remise en cause.Question 4 : la FINMA a déjà pris contact en 2021 avec la COMCO pour coordonner avec elle ses activités en lien avec la fourniture de prestations médicales relevant de l’assurance complémentaire à l’assurance-maladie sociale. Rien n’indique que les prestataires assujettis à la surveillance de la FINMA violent le droit des cartels.En général, la COMCO peut intervenir lorsque les décisions d’une autre autorité sont contraires à la loi du 6 octobre 1995 sur les cartels (LCart ; RS 251) et qu’elles ne reposent sur aucune autre base légale (absence de prescription réservée au sens de l’art. 3 LCart). Par conséquent, les autorités n’ont en principe pas besoin de se coordonner. Dans le cas qui nous occupe, la COMCO a observé la situation sur le marché peu après que la FINMA et le Surveillant des prix ont critiqué le manque de transparence des entreprises d’assurance à l’égard des prestations complémentaires et supplémentaires et de la facturation de celles-ci. Son secrétariat s’est entretenu régulièrement de la teneur des grandes lignes sectorielles avec les parties concernées, notamment l’Association suisse d’assurances. Il a également eu des contacts informels avec quelques entreprises d’assurance et hôpitaux dans le cadre de son activité de surveillance sur la mise en œuvre de ces grandes lignes.Question 5 : comme il l’a mentionné dans sa réponse à l’interpellation 22.4594 « Intervention de la FINMA auprès des assureurs pratiquant l’assurance-maladie complémentaire. Une intervention douteuse du point de vue du droit des cartels et desservant les intérêts des hôpitaux et des patients », le Conseil fédéral est d’avis que la FINMA exécute ses tâches conformément à son mandat légal. Il ne lui paraît donc pas opportun de charger la COMCO d’établir un avis sur d’éventuelles distorsions de la concurrence provoquées par les activités de surveillance et de régulation de la FINMA.