Wortlaut

Il Consiglio federale è incaricato di proporre al Parlamento una modifica costituzionale che sancisca la cosiddetta prassi Schubert, secondo cui una legge federale contraria a un trattato internazionale prevale su tale accordo se al momento di legiferare il legislatore intendeva scientemente derogare al trattato in questione.

Begründung

Nella sentenza Schubert il Tribunale federale ha enunciato il principio seguente: se una legge federale è in contrasto con un trattato internazionale entrato in vigore precedentemente, il Tribunale federale è in via eccezionale vincolato a tale legge se il legislatore aveva legiferato nella consapevolezza che il diritto nazionale emanato sarebbe stato contrario al diritto internazionale. Nella fattispecie, in occasione della deliberazione relativa al decreto federale l'Assemblea federale aveva esaminato e discusso in modo approfondito gli aspetti relativi al diritto internazionale, in particolare la controversa questione della compatibilità con determinati trattati. Era giunta alla conclusione che, nonostante il trattato internazionale, il decreto federale fosse indispensabile per tutelare interessi più importanti. Di conseguenza, il Tribunale federale ha dovuto rispettare il decreto federale di obbligatorietà generale. Questa sentenza si fonda sul principio della separazione dei poteri (rispetto dell'Assemblea federale e del sovrano da parte del Tribunale federale). Se il Parlamento emana una legge pur sapendo che sussistono dubbi in merito alla sua compatibilità con il diritto internazionale, il Tribunale federale non ritiene sia suo compito esaminare ancora una volta tali aspetti. L'influsso del diritto internazionale diventa sempre maggiore e determina in misura crescente la politica. Nel parere relativo alla mozione 08.3249 il Consiglio federale ha affermato che la prassi Schubert ha dato sostanzialmente buoni risultati e che non vi è una necessità immediata di adottare misure. E anche oggi, proprio in relazione all’UE, il Consiglio federale argomenta sovente adducendo la prassi Schubert e ignora il Tribunale federale, che nel 2022 aveva escluso in generale questa prassi per il diritto in materia di libera circolazione delle persone e che comunque la ritiene obsoleta e quindi giuridicamente non più rilevante. Urge più che mai che la politica faccia chiarezza nell’articolo 190 Cost. al fine di garantire l’indipendenza e la sovranità della Svizzera.

Antrag des Bundesrates

Respingere

Stellungnahme des Bundesrates

L’articolo 5 capoverso 4 della Costituzione federale (Cost.; RS 101) sancisce l’obbligo di Confederazione e Cantoni di rispettare il diritto internazionale. L’articolo 190 Cost. stabilisce dal canto suo che le leggi federali e il diritto internazionale sono determinanti per il Tribunale federale e per le altre autorità incaricate di applicare il diritto. La Costituzione federale non indica come risolvere un conflitto tra una legge federale e il diritto internazionale in un caso concreto né stabilisce il primato assoluto del diritto internazionale. Questo perché all’epoca il costituente aveva esplicitamente voluto lasciare alle autorità incaricate di applicare il diritto il compito di soppesare gli interessi nel caso concreto e trovare una soluzione adeguata al conflitto. L’interpretazione conforme al diritto internazionale contribuisce già in misura decisiva a scongiurare il più possibile il rischio di conflitti con il diritto internazionale. Nei rarissimi casi di conflitto vale il principio secondo cui una norma di diritto interno contraria al diritto internazionale non viene applicata. Con la sua «prassi Schubert», il Tribunale federale ha sviluppato un’eccezione a questo principio: secondo tale prassi, il diritto internazionale passa in secondo piano quando il legislatore ha scientemente deciso di derogare al diritto internazionale in una legge federale. In questo caso, in virtù della separazione dei poteri il Tribunale federale si considera vincolato a questa decisione, anche se l’applicazione della legge federale implica una violazione del diritto internazionale e può comportare una responsabilità della Svizzera. Il Tribunale federale ha sviluppato e affinato la sua prassi Schubert in una serie di decisioni: se ha per oggetto obblighi in materia di diritti umani, la norma internazionale prevale su quella nazionale («giurisprudenza PKK»). In relazione agli obblighi della Svizzera in materia di libera circolazione delle persone, il Tribunale federale si è finora limitato a indicare, in osservazioni non rilevanti ai fini della decisione, la possibilità di dare la precedenza al vigente Accordo sulla libera circolazione delle persone rispetto a disposizioni di legge che se ne discostano volutamente. Sebbene il Tribunale abbia nel corso del tempo differenziato la prassi Schubert, essa resta una giurisprudenza consolidata, esaminata anche in decisioni molto recenti. Le parti devono eseguire i trattati in buona fede (principio «pacta sunt servanda», art. 26 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati [qui di seguito Convenzione di Vienna; RS 0.111]) e la Svizzera non può invocare la propria legislazione interna per giustificare la mancata esecuzione di un trattato internazionale (art. 27 Convenzione di Vienna). Una disposizione costituzionale che accorda scientemente il primato a una legge federale contraria al diritto internazionale sarebbe dunque in contrasto con gli obblighi internazionali della Svizzera. Per risolvere i conflitti il Tribunale federale adotta quindi un approccio flessibile, invece che uno schematico o meccanico. Sancire nella Costituzione la prassi Schubert indebolirebbe questo approccio e, nella sua rigidità, non renderebbe giustizia alla complessità e all’importanza delle diverse relazioni convenzionali internazionali. Infine, il Parlamento ha respinto a più riprese la codificazione esplicita della giurisprudenza Schubert (Mo. 16.3241; Iv. Pa. 13.458; Iv. Pa. 09.414; Mo. 08.3249), chiarendo quindi che nella prassi deve continuare a essere possibile un approccio differenziato. Il legislatore può inoltre documentare la sua eventuale volontà di derogare a una norma di diritto internazionale tramite lavori preparatori chiari. Sancire nella Costituzione la vigente prassi Schubert non apporterebbe alcun valore aggiunto. Limiterebbe solo il margine di manovra per l’applicazione e l’ulteriore sviluppo delle consolidate regole di conflitto stabilite dal Tribunale federale. Proprio questo margine di manovra è tuttavia fondamentale per gestire in maniera adeguata ed equilibrata i conflitti tra il diritto internazionale e leggi federali, in quanto consente una ponderazione avveduta. Il Consiglio federale continua quindi a ritenere che l’attuale regolamentazione si risultata in linea di massima efficace. Respinge la richiesta di sancire la prassi Schubert nella Costituzione federale.

Il Consiglio federale propone di respingere la mozione.