Wortlaut

Depuis l’entrée en vigueur, en 2020, de la loi fédérale du 15 juin 2018 sur les établissements financiers, qui a placé les gestionnaires de fortune indépendants sous la surveillance d’organismes de surveillance privés, des défauts considérables sont apparus dans le système. À l’origine, ce modèle à deux niveaux devait renforcer la protection des investisseurs et garantir une proportionnalité respectueuse des petites et moyennes entreprises. En pratique, il a donné lieu à l’explosion des frais de surveillance, à des redondances dans les audits et à une bureaucratie incontrôlée. Les petits gestionnaires de fortune, surtout, sont confrontés à une charge administrative et financière disproportionnée qui met en péril leur existence. La FINMA n’ayant pas de comptes directs à rendre aux gestionnaires indépendants (sur la question des coûts, p. ex.), la situation manque de transparence et de voies de recours.

Compte tenu de ces éléments, je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions qui suivent.

1.Le Conseil fédéral a-t-il conscience de l’augmentation massive du coût de la surveillance que la FINMA exerce sur les gestionnaires de fortune indépendants ? Les frais généraux sont passés dans ce domaine de 1,86 million de francs en 2022 à 9,247 millions de francs en 2024, ce qui représente près de 75 % du coût de cette catégorie de surveillance.

2. Comment juge-t-il cette évolution et les subventions croisées qui en résultent à la charge des gestionnaires de fortune indépendants, et quelles mesures prévoit-il pour améliorer la rentabilité de la surveillance ?

3. Comment empêche-t-il les redondances entre les audits effectués par les organismes de surveillance et ceux effectués par la FINMA ? L’art. 24 de la loi du 22 juin 2007 sur la surveillance des marchés financiers (LFINMA) dispose que l’audit doit se concentrer sur les risques et qu’il y a lieu d’éviter autant que possible les contrôles redondants. En pratique, cependant, les redoublements de contrôles sont systématiques : les organismes de surveillance examinent les demandes déposées sur la plateforme de saisie et de demande, mais la FINMA réexamine ensuite toutes les demandes approuvées, même en l’absence de soupçon de non-conformité, et certains cas lui sont transmis « à titre préventif ».

4. Le Conseil fédéral considère-t-il que cette double surveillance est proportionnée et efficace ?

5. Quelles sont les mesures prises pour garantir la délimitation claire des compétences qu’exige la LFINMA ?

Stellungnahme des Bundesrates

Depuis l’entrée en vigueur de la loi fédérale du 15 juin 2018 sur les établissements financiers (LEFin ; RS 954.1) le 1^er janvier 2020, les gestionnaires de fortune indépendants et les trustees doivent obtenir une autorisation de la FINMA pour exercer leur activité à titre professionnel (les établissements existants ayant bénéficié d’un délai transitoire de trois ans pour déposer leur demande). Étant donné que plus de la moitié des demandes d’autorisation ne sont arrivées qu’au cours des derniers mois de la période transitoire, la FINMA a dû traiter de très nombreuses demandes en 2023 et en 2024. Au 28 février 2025, elle avait clôturé plus de 94 % des 1699 demandes reçues jusqu’à l’expiration du délai à la fin de l’année 2022 (voir le communiqué de la FINMA du 11 mars 2025, publié sur www.finma.ch > Médias). Depuis 2023, la FINMA a reçu environ 170 nouvelles demandes d’autorisation et plus de 3400 demandes de modification (état à la fin du mois de juin 2025). Le nombre d’établissements autorisés (gestionnaires de fortune et trustees) soumis à surveillance a fortement augmenté depuis 2022 : alors qu’ils étaient 670 au 31 décembre 2022 (rapport annuel 2022 de la FINMA, p. 35, publié sur www.finma.ch > Documentation > Publications FINMA), ils étaient 1187 au 31 décembre 2023 (rapport annuel 2023 de la FINMA, p. 29) et 1522 au 31 décembre 2024 (rapport annuel 2024 de la FINMA, p. 22).Question1: les coûts supportés par la FINMA en 2023 et en 2024 en lien avec l’exécution de la nouvelle obligation d’obtenir une autorisation prévue par la LEFin s’expliquent notamment par les facteurs suivants : la FINMA a dû traiter de très nombreuses demandes d’autorisation (plus de 1000) et de modification (plus de 2500) ; les organismes de surveillance (OS) lui ont transmis de nombreux cas en vue d’une enquête préliminaire (processus d’escalade) ; le nombre d’établissements soumis à une surveillance intensive de la FINMA a nettement augmenté au deuxième semestre 2024 (voir à cet égard la réponse aux questions 3 à 5) ; dans le cadre de son activité de surveillance, la FINMA a dû contrôler la mise en œuvre effective du système de surveillance par les cinq OS (voir les rapports annuels 2024, p. 64, et 2023, p. 70, de la FINMA). Enfin, la forte augmentation du nombre d’établissements assujettis (passant à 670 au 31 décembre 2022 et à 1522 au 31 décembre 2024), lesquels participent au financement des coûts dans le domaine de surveillance concerné, a elle aussi contribué à la hausse des coûts en 2023 et en 2024.Question2: la loi prévoit que les assujettis assument la totalité des coûts liés à la surveillance des marchés financiers par domaine de surveillance et n’autorise pas de subventionnement croisé entre les domaines de surveillance. Les coûts sont répartis entre les différents domaines de surveillance selon le principe de causalité. Cependant, les coûts occasionnés par un domaine de surveillance qui ne peuvent pas être couverts par des émoluments sont supportés par tous les assujettis du domaine en question (art. 15 de la loi du 22 juin 2007 sur la surveillance des marchés financiers [LFINMA ; RS 956.1]). À l’inverse des gestionnaires de fortune indépendants et des trustees, les OS sont soumis à la taxe de surveillance de la FINMA (art. 15, al. 2, let. e, LFINMA). Les coûts directs découlant du domaine de surveillance des OS se composent des frais de personnel et d’exploitation qui peuvent être attribués à ce domaine. Il s’agit des charges liées aux procédures d’autorisation et de surveillance des OS ainsi que des charges résultant des procédures d’autorisation, des procédures d’approbation des modifications, des activités de surveillance intensive et des procédures d’enforcement concernant les établissements surveillés par les OS, qui sont supportées par la FINMA mais ne peuvent pas être couvertes par les émoluments. Ce système à deux niveaux entraîne donc des coûts pour la FINMA et pour les OS. Ces coûts sont répercutés sur les établissements sur la base des règlements des OS. Lorsqu’un nouveau système de surveillance est mis en place, il est normal de devoir clarifier des questions de fond qui concernent l’ensemble du domaine de surveillance et dont le traitement ne peut pas être facturé directement à un seul établissement sous la forme d’émoluments.Questions3 à 5: la LFINMA prévoit un système à deux niveaux pour la surveillance des gestionnaires de fortune indépendants et des trustees : la FINMA est responsable d’octroyer les autorisations d’exercer aux gestionnaires de fortune et aux trustees et d’autoriser la poursuite de leur activité en cas de modifications significatives (art. 8, al. 2, LEFin, art. 10 et 22 de l’ordonnance du 6 novembre 2019 sur les établissements financiers [OEFin ; RS 954.11]). Une fois l’autorisation octroyée, l’OS se charge de la surveillance courante (art. 43a, al. 1, LFINMA). Il incombe aussi à la FINMA d’octroyer les autorisations d’exercer leur activité aux OS et de les surveiller directement (art. 43a, al. 2, LFINMA). La LFINMA, la LEFin et l’OEFin définissent ainsi clairement la répartition des rôles entre la FINMA et les OS. Au moment de déposer une demande d’autorisation, les gestionnaires de fortune et les trustees doivent apporter la preuve qu’ils sont assujettis à la surveillance d’un OS (art. 7, al. 2, LEFin). En mettant en place la plate-forme de saisie et de demande (EHP), la FINMA a facilité ce processus, de même que la communication entre elle-même, les OS et les établissements qui déposent une demande. Les établissements sont par ailleurs tenus de signaler les modifications aux OS et à la FINMA, mais seules les modifications significatives requièrent l’autorisation de cette dernière, qui les facture directement aux établissements qui ont déposé la demande (art. 8, al. 2, LEFin, art. 10 et 22 OEFin). L’EHP facilite aussi les échanges liés à cette procédure.La FINMA et les OS coordonnent leurs activités de surveillance afin d’éviter les redondances (art. 85 OEFin) et entretiennent donc des contacts étroits. Si l’OS rencontre des difficultés dans le cadre de ses activités de surveillance courante, elle transmet les cas concernés à la FINMA (art. 43b, al. 2, LFINMA). À la fin de l’année 2024, 29 cas avaient été transmis à la FINMA pour enquête préliminaire. Pour la plupart, il s’agissait de cas graves qui entraînaient des charges importantes (voir le rapport annuel 2024 de la FINMA, p. 24, et le communiqué de la FINMA du 11 mars 2025). Il n’y donc pas de risque de redondance concernant ces cas.