Wortlaut

1. Il Consiglio federale può dirmi quanti siano stati gli atti legislativi - leggi, ordinanze ed altri atti amministrativi - entrati in vigore all'inizio di ciascuno degli ultimi tre anni, suddivisi per anno, tipo di atto legislativo e dipartimento competente?

2. Il Consiglio federale crede che la proliferazione di tali testi possa essere capita dal cittadino e dall'economia? Crede che una persona sia ancora in grado di cogliere l'essenziale di queste disposizioni e di rispettarle?

3. Non vi è, nelle menti burocratiche che concepiscono e redigono queste ordinanze e direttive di ogni genere, una mania di perfezionismo e di voler prevedere e regolamentare tutto in anticipo? Se ciò non fosse il caso, come si giustifica una simile proliferazione di ordinanze?

4. Allo scopo di evitare che la distanza tra lo Stato e il cittadino vada accentuandosi, è necessario ridurre al minimo indispensabile la produzione di disposizioni legali. Il Consiglio federale è disposto a seguire questa strada, evidentemente in collaborazione con il Parlamento? È disposto a dare istruzioni precise e rapide a tale proposito per ridurre la portata e il grado di regolamentazione per quanto riguarda gli atti che da esso dipendono (ordinanze, direttive, regolamenti)?

Begründung

Attualmente il numero di norme federali è già tale che nessuno, nemmeno gli specialisti dell'amministrazione federale, è più in grado di avere una veduta d'insieme o conoscere esattamente il contenuto della legislazione in un settore specifico. Continuando di questo passo renderemo sempre più difficile la vita ai cittadini e al mondo economico, complicando il lavoro a coloro che vogliono ancora creare posti di lavoro o investire nel nostro Paese. Basti ricordare che in Svizzera esistono all'incirca 300 leggi e 2500 tra ordinanze e direttive, e che il 1o gennaio 1997 sono entrati in vigore non meno di 266 atti legislativi federali, nuovi o modificati, di cui 233 ordinanze.

Accanto alle ordinanze d'applicazione di leggi importanti, ne esistono altre sugli argomenti più disparati e singolari. Troviamo, ad esempio, un'"ordinanza che stabilisce la tolleranza e la campionatura applicabili al momento del controllo fitosanitario di lotti di frutta, ai fini di scoprire l'eventuale contaminazione da cocciniglia di San José", un'"ordinanza sui percorsi pedonali ed i sentieri", un'"ordinanza concernente l'attribuzione del timbro o della menzione trilingui ai barcaioli renani", un'"ordinanza che regola le indennità dei corsi di perfezionamento per l'insegnamento della ginnastica e dello sport" o, ancora, un'"ordinanza che modifica le riduzioni d'imposta in favore dei fabbricanti di sigari e di tabacco da pipa".

L'aumento considerevole del numero di testi normativi in questi ultimi anni dimostra che alle intenzioni, esposte qua e là, di procedere ad una deregolamentazione ha fatto seguito un movimento nella direzione diametralmente opposta. Sembrerebbe proprio che ai pochi passi fatti dal legislatore in direzione di una certa deregolamentazione l'amministrazione abbia reagito mediante una sovrapproduzione a livello di ordinanze "allo scopo di colmare le lacune legali".

Il peso sempre maggiore della legislazione da rispettare nonché le incessanti modifiche fanno sì che il cittadino si senta disorientato e che nasca in lui un sentimento d'insicurezza e d'angoscia, sia nella vita privata che in quella professionale. Tutto ciò non fa che peggiorare la sua fiducia nelle istituzioni. Un simile garbuglio di disposizioni legali, la cui portata concreta è del resto difficilmente riconoscibile, rappresenta un ostacolo per lo sviluppo delle piccole e medie imprese e causa spese ingenti. Questo quadro legale ostile allo spirito d'iniziativa penalizza l'economia svizzera nei confronti della concorrenza internazionale.

Non si può fare a meno di pensare che la mania di voler regolare tutto nei minimi dettagli sia dovuta alla mancanza di fiducia da parte dell'amministrazione nel senso di responsabilità e nell'intelligenza tanto degli amministrati quanto dei propri agenti. Orbene, questi sono, fondamentalmente, del tutto in grado di agire in modo razionale e integro, e di capire le conseguenze delle loro azioni. Non è quindi necessario prescrivere loro in dettaglio che cosa devono fare in qualsiasi circostanza, ma basta prevenire gli abusi e i comportamenti pericolosi per la collettività mediante disposizioni di carattere generale, lasciando all'autorità giudiziaria o amministrativa il compito di interpretarle nella valutazione dei singoli casi, sulla base dell'esperienza e della ragione.

Vista la situazione economica in cui si trova il nostro Paese, è indispensabile che il Consiglio federale impartisca rapidamente all'amministrazione delle direttive volte a far cambiare il suo atteggiamento, sostituendo il principio dell'esaustività con quello del minimo assoluto. L'amministrazione deve esaminare ogni testo normativo e ogni singolo articolo sotto l'ottica della sua necessità; se la norma in questione non può essere giudicata assolutamente necessaria, occorre astenersi dal decretarla. D'altra parte, poiché i dettagli non sono mai assolutamente indispensabili, ogni testo normativo deve contenere unicamente poche disposizioni, che siano semplici, chiare e di portata generale. Il Parlamento può contribuire a questo snellimento della regolamentazione adottando anch'esso una prassi restrittiva allorquando, nell'elaborazione delle leggi, incarica il Consiglio federale di disciplinare (a livello di ordinanza) i dettagli relativi a taluni articoli.

Stellungnahme des Bundesrates

In questi ultimi anni è constatabile un aumento e un'accelerazione della produzione normativa. Per di più, la complessità degli atti legislativi e delle procedure aumenta in funzione del fatto che per realizzare una sola operazione con incidenza legale si riveli sempre più spesso necessario applicare simultaneamente più norme.

Le cause di questa evoluzione sono multiple. L'aumento della produzione normativa è dovuta per la maggior parte alla complessità, all'interdipendenza e alla specializzazione sempre crescente nel mondo moderno. Gli sviluppi tecnologici creano nuovi problemi di società, i quali a loro volta aprono nuovi campi di regolamentazione giuridica (ad esempio la protezione dei dati, le manipolazioni genetiche, la protezione dell'ambiente, i trasporti), mentre la moltiplicazione e la globalizzazione degli scambi accentuano la complessità delle relazioni giuridiche. Tanto per fare un esempio degli effetti della globalizzazione, menzioniamo che la ratifica degli accordi sul GATT/OMC (Uruguay-Round) da parte della Svizzera ha richiesto la modifica o l'adozione di non meno di 17 atti legislativi, contando unicamente quelli adottati dal Parlamento. La necessità di adeguarsi a condizioni in continua mutazione contribuisce del resto ad accelerare il rinnovamento del diritto.

Non sarebbe giusto vedere in questo sviluppo della produzione normativa unicamente un freno allo sviluppo economico. L'aumento e il rinnovamento del diritto rispondono anche alle esigenze dell'economia, la quale non può funzionare senza un quadro giuridico appropriato e attendibile, vale a dire suscettibile di adattarsi rapidamente a qualsiasi situazione e di presentare nel contempo la garanzia di un minimo di stabilità, prevedibilità e trasparenza. Infine, nella misura in cui sussiste l'interesse pubblico di regolamentare una materia, spesso non è possibile sopprimere di sana pianta una regolamentazione, tanto più che il processo di deregolamentazione sfocia in fin dei conti nella sostituzione di un testo legislativo con un altro.

Gli sforzi intrapresi in questi ultimi anni in vista di una rigenerazione dell'economia svizzera non hanno sempre consentito di portare avanti di pari passo l'apertura del mercato con una riduzione della regolamentazione. Ciò è dovuto in primo luogo al fatto che l'apertura del mercato non si è prodotta spontaneamente, ma è dovuta essere disciplinata dalla legge (legge sul mercato interno, legge sui cartelli). Inoltre, la necessità di assicurare l'accesso delle imprese svizzere ai mercati esteri sulla base della reciprocità ha portato all'adozione di nuove disposizioni legali, talvolta più numerose di quanto non lo fossero nei tempi addietro (legge sugli acquisti pubblici, adeguamenti di norme tecniche). In definitiva, dal momento che una situazione di monopolio ha fatto posto ad una situazione di libera concorrenza, è stato necessario garantire ai nuovi concorrenti l'accesso al mercato mediante disposizioni legali, sia in funzione della posizione dominante dell'impresa precedentemente beneficiaria del monopolio, sia perché la natura stessa del mercato richiedeva tale adozione. Il processo di riforma dell'economia ha tuttavia portato ad una liberalizzazione del mercato, particolarmente per mezzo della creazione di un mercato interno e della soppressione di restrizioni concorrenziali d'ordine pubblico e privato.

Se le cause di questa crescente produzione normativa sono giustificabili, il fenomeno stesso non manca tuttavia di provocare nel cittadino e negli ambienti economici la sensazione di aver perso di mano il quadro giuridico nel quale si muovono e di andare incontro ad ostacoli difficili da sormontare. Il sempre più rapido rinnovamento del diritto e la sua specializzazione esigono facoltà d'adattamento e un onere che non sono alla portata di tutti e possono di conseguenza creare problemi alle piccole e medie imprese, ossia frenare l'iniziativa privata.

In tal senso, il Consiglio federale condivide le preoccupazioni dell'interpellante. Il diritto rappresenta uno strumento prezioso, ma dev'essere usato con giudizio.

1. Il numero di leggi federali, decreti federali, ordinanze del Consiglio federale, ordinanze dei dipartimenti e altri atti legislativi entrati in vigore ogni 1o gennaio degli anni dal 1994 al 1997 è suddiviso come segue:

Nel 1994 le leggi federali e decreti federali di portata generale erano 22; le ordinanze del Consiglio federale: 49; le ordinanze dei dipartimenti: -; altri atti: -.

1995: 24; 110; -; -.

1996: 27; 135; 37; 2.

1997: 22; 115; 24; 8.

Gli atti legislativi dei dipartimenti e degli uffici sono menzionati solo a partire dal 1996, data in cui ne è stato introdotto il rilevamento informatico. I dati indicati comprendono pure gli atti legislativi di modifica, tranne le revisioni cosiddette indirette, vale a dire quelle che figurano nelle appendici degli atti di modifica di leggi o ordinanze. Un elenco più dettagliato, stilato recentemente per gli atti legislativi entrati in vigore il 1o gennaio 1997, è ottenibile presso la Cancelleria federale.

2. La statistica relativa ai testi legislativi entrati in vigore ogni anno non permette di trarre conclusioni definitive in merito alla proliferazione di atti legislativi. L'adozione di nuove disposizioni è accompagnata quasi sempre dall'abrogazione formale di disposizioni esistenti. L'adozione consiste inoltre nel raggruppare delle disposizioni esistenti in un unico atto (codificazione) o nell'adattare delle disposizioni esistenti alle nuove circostanze. Inoltre, un aumento spettacolare del numero di atti legali in un periodo determinato si può spiegare con la compresenza di diversi fattori specifici. Per esempio, il fatto che una grande mole di testi legali sia entrata in vigore nel 1995 (corrispondente a oltre 5600 pagine pubblicate nella Raccolta ufficiale) si giustifica con l'attuazione del programma "Esercito 95", la ratifica degli accordi sul GATT/OMC e la realizzazione del programma conseguente al rifiuto dell'accordo sullo SEE. L'anno successivo il numero di pagine pubblicate nella Raccolta ufficiale si è riabbassato ad un livello nettamente inferiore (3490 p.).

Nella vita quotidiana, i cittadini sono nell'insieme relativamente poco interessati dalla maggior parte dei testi legali, dei quali sentono per lo più solamente gli effetti indiretti. Per contro, la necessità di conoscere e di applicare un numero importante di norme giuridiche che si giustappongono tra di loro e si rinnovano continuamente può creare problemi agli ambienti economici, in modo particolare alle piccole e medie imprese (PMI) che non hanno i mezzi per avvalersi dei servizi degli specialisti. Il Consiglio federale è consapevole delle difficoltà che incontrano le PMI e infatti propone, nel suo rapporto intermedio del 22 gennaio 1997 sullo sgravio amministrativo delle PMI, diverse misure intese a sgravarle sul piano amministrativo, segnatamente riducendo le prescrizioni legali, semplificando, migliorando e accelerando le procedure, riducendo i numeri di servizi da contattare nell'amministrazione o ancora migliorando l'accesso all'informazione (FF 1997 II 224). Alcuni di questi provvedimenti, in particolare la riduzione del termine per trattare determinate domande o la creazione di un servizio di contatto e di consulenza delle PMI, sono di competenza del Consiglio federale e del Parlamento e sono stati applicati immediatamente. Il Consiglio federale ha pure espresso la sua intenzione di cercare nel diritto positivo le possibilità di deregolamentazione nel corso della legislatura, facendo intervenire esperti esterni. La semplificazione e l'accelerazione delle procedure decisionali ed esecutive, al pari della riduzione della densità normativa, figurano di fatto tra i punti essenziali e gli obiettivi della politica governamentale nel periodo 1995 a 1999.

3. Vi è certamente qua e là nell'amministrazione qualche spirito eccessivamente puntiglioso. Sarebbe tuttavia troppo riduttivo imputare l'aumento di prescrizioni alla sola presunta mania di perfezionismo regnante nell'amministrazione. L'attività legislativa ubbidisce, in uno Stato democratico, ad un certo numero di principi che permettono di garantire la sicurezza del diritto e di prevenire l'arbitrio. L'adozione di prescrizioni relativamente dettagliate può, per esempio, rispondere al bisogno di assicurare la prevedibilità delle decisioni amministrative: l'amministrato sa cosa deve aspettarsi e può orientare il proprio comportamento in funzione di queste aspettative. Allo stesso modo, il rispetto del principio della legalità e la preoccupazione, legittima in uno Stato democratico, di garantire la trasparenza ed il rispetto dell'equità di trattamento non permettono di rinunciare all'esigenza di far figurare le regole normative in un'ordinanza legislativa. D'altronde regna una certa riluttanza dei poteri politici nel nostro Paese, compreso il Parlamento, a lasciare ai giudici ed alle autorità di applicazione un margine di manovra troppo grande nell'interpretazione del diritto. Non è raro che il Parlamento desideri introdurre nelle leggi che adotta delle disposizioni dettagliate che nen figuravano nel disegno di legge del Consiglio federale, per paura di lasciare alle autorità di applicazione un margine interpretativo troppo ampio.

4. Il Consiglio federale è consapevole della necessità di ridurre, nella misura del possibile, la densità normativa. Tale esigenza, come pure la semplificazione e l'accelerazione delle procedure decisionali, rappresenta infatti uno degli oggetti preponderanti del suo programma di legislatura 1995 a 1999. Inoltre, la legge sui rapporti fra i Consigli prevede all'articolo 43 capoverso 3 lettere c e d che i messaggi e i rapporti del Consiglio federale devono pronunciarsi sulle conseguenze per l'economia e sul rapporto tra l'utilità delle regole e misure proposte e i costi causati dalla loro applicazione di questa disposizione, facendo riferimento ai sette criteri menzionati nel rapporto del Consiglio federale del 13 giugno 1994 sulla prosecuzione delle riforme in favore dell'economia di mercato (FF 1994 III 1240). Questi sette criteri, che mirano a diminuire l'ampiezza degli interventi statali e a migliorarne l'efficacia, corrispondono perfettamente al senso dell'interpellanza.

Il problema non va tuttavia affrontato dal solo punto di vista quantitativo, ma anche da quello qualitativo. Le norme giuridiche non devono essere solo meno numerose, esse devono pure essere più efficaci. Il miglioramento della qualità della legislazione figura del resto tra le preoccupazioni internazionali, visto che è oggetto di una raccomandazione dell'OCSE.

Da diversi anni a questa parte, il Consiglio federale e l'amministrazione hanno sviluppato una serie di strumenti volti a migliorare la qualità e l'efficacia degli interventi statali, in special modo per quanto riguarda il metodo, la formazione e la valutazione legislativi, come pure a livello del controllo amministrativo. Ad esempio, la Guida per l'elaborazione della legislazione federale, pubblicata dall'Ufficio federale di giustizia e fino ad oggi distribuita in oltre mille copie, mira esattamente a sensibilizzare gli agenti della Confederazione sul problema della qualità della legislazione e tratta specificamente il problema della densità normativa. Inoltre, nel programma dei corsi destinati ai funzionari federali ne figura uno che verte proprio sulla problematica legata alla legislazione della Confederazione. Sarà ancora da notare che alcuni atti legislativi, come l'ordinanza sull'aiuto alle vittime di reati, contengono una clausola di valutazione che permette di controllarne l'efficacia. Oltre alla valutazione retrospettiva, il Consiglio federale s'interessa anche alla valutazione prospettiva che consente, al momento dell'elaborazione di un progetto di atto legislativo, di cercare alternative in materia di interventi statali. Il Consiglio federale è dell'opinione che ci si possa attendere maggiori effetti positivi dall'evoluzione della metodologia legislativa e dalla formazione nel campo della tecnica legislativa che dall'elaborazione di istruzioni che saranno, per forza di cose, schematiche. Bisogna comunque tenere presente che tali strumenti agiscono piuttosto a valle del processo legislativo, mentre la decisione di legiferare o meno in un settore determinato è spesso presa a monte e dipende da una scelta politica. Il Parlamento, in quanto organo legislativo, decide in prima linea sulla necessità e sulla densità normativa da legiferare. Ad esso spetta pure esaminare con quale riserbo esercita il suo diritto d'iniziativa legislativa e decidere quale grado di fiducia dare alle autorità d'applicazione del diritto e ai tribunali.

Risposta del Consiglio federale.