Stellungnahme des Bundesrates

Non è soltanto con il conflitto del Kosovo che per il Consiglio federale il primato dell'aiuto sul posto è una componente essenziale della politica in materia di rifugiati. In tale contesto, per evitare movimenti di fuga e migratori verso la Svizzera, non sono efficaci soltanto le misure preventive di natura generale della politica estera del nostro Paese (partecipazione a misure intese al mantenimento della pace, promovimento dei diritti dell'uomo, della democrazia e dello Stato di diritto oppure la lotta contro la povertà nell'ambito della cooperazione allo sviluppo e dell'assistenza tecnica) bensì segnatamente anche, in occasione di situazioni di crisi acute, gli strumenti dell'aiuto umanitario e dell'aiuto in caso di catastrofi.

Nel caso del conflitto del Kosovo la Divisione Aiuto umanitario e Corpo svizzero di aiuto in caso di catastrofe (AU/ASC) della Direzione dello sviluppo e della cooperazione (DSC) d'intesa con altri Paesi europei ha assistito gli Stati confinanti nell'ambito dell'approntamento di strutture d'accoglimento per i profughi di guerra e, così facendo, ha contribuito a facilitare la permanenza di queste persone nella regione. In totale l'Aiuto umanitario della Confederazione ha fornito tende per più di 60'000 persone nella regione di crisi. Le tende sono state prelevate dalle scorte dell'ASC e del DDPS. In Albania sono stati gestiti sei campi con le tende svizzere, in Macedonia sette e nel Montenegro tre.

Con il programma "Cash for Shelter" la Svizzera indennizza 7500 famiglie che in Albania, Macedonia e Montenegro ospitano in totale 60'000 profughi provenienti dal Kosovo. Obbiettivo del programma "Cash for Shelter" è di permettere e promuovere la permanenza dei profughi negli Stati confinanti con il Kosovo in modo da facilitare in seguito il loro ritorno. Il programma si concentra su determinate regioni dell'Albania, della Macedonia e del Montenegro."Cash for Shelter" è attuato sotto la direzione dell'Aiuto umanitario della Confederazione. Sul posto è invece messo in atto da collaboratori dell'ASC e dalle istituzioni di soccorso Caritas, HEKS, Soccorso operaio svizzero (SOS), Terres des Hommes e Medair. I primi versamenti nell'ambito del programma "Cash for Shelter" sono stati effettuati in Albania il 25 giugno 1999. Le istituzioni di soccorso completano il programma con ulteriori offerte individuali come il sostegno sanitario, l'aiuto psicosociale o l'integrazione scolastica.

Nonostante l'offerta di aiuti sul posto, in linea di principio, non è possibile impedire che i profughi di guerra preferiscano cercare rifugio in Paesi nei quali sperano di trovare migliori condizioni di vita o dove già vivono parenti. Tra questi Paesi, oltre a diversi Stati d'accoglienza dell'UE, occorre annoverare anche la Svizzera.

Ai profughi di guerra del Kosovo la Svizzera ha concesso protezione provvisoria fondandosi sul Decreto del Consiglio federale del 7 aprile 1999 mediante l'ammissione collettiva provvisoria. In seguito alla conclusione dell'accordo militare del 9 giugno 1999 tra la Repubblica federale di Jugoslavia e la NATO, l'entrata delle truppe KFOR in Kosovo il 12 giugno 1999 e la revoca dello stato di guerra del 24 giugno 1999 da parte del Parlamento jugoslavo, la situazione nella provincia di crisi si è stabilizzata a tal punto che al momento attuale l'esecuzione dei rimpatri riguardanti la grande maggioranza delle persone provenienti dal Kosovo non rappresenta più un pericolo concreto e quindi può essere ritenuta ragionevolmente esigibile. Conseguentemente il Consiglio federale con decreto dell'11 agosto 1999 ha revocato l'ammissione provvisoria e ha deciso che questa categoria di persone dovrà rimpatriare entro il 31 maggio 2000.

Per quanto concerne l'esecuzione dei rimpatri, il Consiglio federale conferma che questi ultimi vanno effettuati nel rispetto del principio, vigorosamente affermato più volte, di un ritorno sicuro e dignitoso. Per tale motivo il Consiglio federale ritiene prioritarie le misure che favoriscono la partenza volontaria. Soltanto nei casi in cui, nonostante tale offerta d'aiuto, un ritorno non ha luogo, l'allontanamento - nel rispetto del principio del "Non-Refoulment" (divieto d'espulsione) - può essere imposto anche contro la volontà della persona interessata. Conformemente a questi principi, già il 23 giugno 1999 il Consiglio federale ha nella sostanza approvato un concetto comune della DSC e dell'Ufficio federale dei rifugiati (UFR) su Ritorno e reintegrazione in Kosovo.

Il concetto concernente il ritorno prevede due fasi coordinate tra loro e si fonda su un sistema di incentivi scaglionato in modo decrescente: a partire dal 1° luglio 1999 le persone che rientrano prima della fine del 1999 ricevono un aiuto individuale al ritorno per facilitare il loro reinserimento nella regione di provenienza. La fase due prevede che per i profughi di guerra rimasti in Svizzera - purché un'eventuale procedura d'asilo presentata sia conclusa - è fissata una data limite di partenza per la fine del mese di maggio 2000. Se essi si annunciano tempestivamente per partecipare al programma d'aiuto al ritorno e rimpatriano entro tale termine, essi potranno pure, anche se in misura ridotta, beneficiare di aiuti individuali al reinserimento. Soltanto alla scadenza del termine fissato per il rientro volontario le persone saranno, se del caso, rimpatriate nel Kosovo con la forza.

Ad domanda 1:

In conformità delle argomentazioni suesposte, un rimpatrio completo dei profughi di guerra provenienti dal Kosovo, registrati in Svizzera prima del 1° luglio 1999, non è previsto prima della scadenza del termine di partenza fissato alla fine del mese di maggio 2000. In tal modo la prassi svizzera si trova in sintonia con quella praticata da altri Paesi d'accoglienza europei e tiene pure conto delle pertinenti raccomandazioni dell'ACNUR.

Considerato l'alto grado di distruzione delle case d'abitazione e l'ingente numero di persone che rientrano dai campi per profughi situati negli Stati vicini, l'attuazione di rimpatri massicci ancora nel corso di quest'anno non soltanto aumenterebbe notevolmente il rischio di una nuova destabilizzazione della situazione sul posto - comportando conseguentemente il pericolo di innescare una nuova massiccia ondata migratoria - ma sarebbe pure impossibile per motivi logistici (capacità di trasporto, diritti d'atterraggio in particolare sull'aeroporto di Pristina risp. Skopje/Macedonia).

Né il Consiglio federale né la rappresentanza svizzera a Tirana è al corrente di una dichiarazione d'intenti dell'Albania di voler accogliere profughi di guerra provenienti da altri Paesi d'accoglienza. E' invece noto che durante il conflitto l'Albania ha ripetutamente espresso la sua disponibilità a concedere protezione e accoglienza ai profughi di guerra provenienti dal Kosovo.

Ad domanda 2:

Con la revoca dell'ammissione provvisoria il Consiglio federale ha voluto significare che un ritorno in Kosovo è in linea di principio ragionevolmente esigibile. Visto inoltre che la Svizzera partecipa agli sforzi globali di ricostruzione messi in atto dalla comunità internazionale e, nell'ambito del programma d'aiuto al ritorno, non soltanto sostiene direttamente il ritorno dei profughi mediante aiuti di reintegrazione individuali, bensì incoraggia anche il recupero delle infrastrutture locali negli abitati interessati dal ritorno dei profughi mediante aiuti strutturali, essa contribuisce in modo rilevante al miglioramento delle condizioni generali di vita sul posto e conseguentemente al ritorno duraturo e al reinserimento dei profughi di guerra provenienti dalla Svizzera.

Al momento attuale il rimpatrio in Kosovo è esigibile e tecnicamente possibile. Inoltre è possibile ritenere che la maggioranza dei profughi di guerra residenti in Svizzera abbia l'intenzione di rientrare nel proprio Paese d'origine. Ove per i rimpatri si verifichino dei ritardi, essi vanno ricondotti a problematiche legate alle capacità di trasporto; in quest'ottica tuttavia la situazione riscontrabile in Albania non è certo migliore che in Kosovo. In queste circostanze il Consiglio federale non intravede particolari benefici a intavolare trattative con l'Albania sull'ammissione di profughi di guerra obbligati al ritorno provenienti dalla Svizzera.

Ad domanda 3:

Come già precisato, il Consiglio federale reputa decisamente opportuno fornire aiuti sul posto sostenendo gli Stati o le regioni confinanti per quanto attiene l'accoglienza e l'alloggio dei profughi provenienti da una regione di crisi, contribuendo in tal modo a evitare, nel limite del possibile, migrazioni secondarie verso Paesi terzi più discosti.

Per quanto concerne tuttavia la sistemazione di profughi rimpatriati dalla Svizzera, il Consiglio federale è del parere che il finanziamento di campi di transito situati negli Stati vicini non rappresenti una soluzione ragionevole. Le esperienze degli ultimi mesi hanno evidenziato che l'allestimento e la gestione di siffatti campi comporta notevoli oneri e che questi ultimi sono in grado di rispondere soltanto limitatamente alle esigenze relative a condizioni di vita dignitose. Contrariamente ai mezzi impiegati per l'aiuto individuale alla reintegrazione, l'aiuto strutturale e la ricostruzione, il sostegno finanziario fornito per siffatti campi di transito non produce alcun effetto prolungato quanto a un ritorno e una reintegrazione durevole.

Inoltre, proprio riguardo all'Albania, l'evoluzione nell'ambito della sicurezza dà adito a preoccupazioni. Secondo un comunicato ufficiale del 20 luglio 1999, l'ACNUR è del parere che il ritorno di profughi di guerra provenienti da Paesi d'accoglienza europei passando dall'Albania sia da ritenere poco sicuro a causa dell'aumento preoccupante delle mene criminali di bande armate albanesi che dai profughi sulla via del ritorno estorcono somme di denaro per consentire loro il transito o per fornire loro protezione. Così stando le cose ci si può chiedere se la sicurezza di coloro che rientrano dalla Svizzera possa essere sufficientemente garantita nei campi di transito.

Finalmente occorre tener presente che la gestione di campi d'accoglienza non soltanto in Svizzera bensì anche in altri Paesi, segnatamente in quelli economicamente e socialmente più deboli come l'Albania, costituisce per la popolazione del territorio in questione un onere non indifferente. Non si può dunque a priori neppure escludere che siffatti campi abbiano un effetto destabilizzante sulla situazione politica già tesa della regione. Un'ennesima destabilizzazione della situazione sul posto implica tuttavia il pericolo d'innescare una nuova ondata migratoria anche dagli Stati vicini.

Ad domanda 4:

Persone, costrette ad abbandonare il proprio Paese d'origine in seguito a conflitti armati internazionali o nazionali, solitamente non sono considerate rifugiati ai sensi della Convenzione sullo statuto dei rifugiati (Conv.; RS 0.142.30) del 28.07.1951. Tale circostanza tuttavia non esclude che nel singolo caso anche profughi di guerra adempiano la qualità di rifugiato. Se ciò fosse il caso essi non soltanto beneficiano della protezione del divieto d'espulsione (Non-Refoulement) dell'articolo 33 Conv. bensì al loro allontanamento verso uno Stato terzo si contrappone pure l'articolo 32 Conv. Conseguentemente il collocamento in un campo situato in un Paese terzo non entra in linea di conto perlomeno nel caso di rifugiati riconosciuti. Del resto per questa categoria di persone anche l'articolo 2 capoverso 2 della legge sull'asilo prevede che l'asilo accordato comprende il diritto di risiedere in Svizzera.

Per il Consiglio federale - nella misura in cui la persona interessata non può invocare la protezione della Convenzione sullo statuto dei rifugiati risp. della legge sull'asilo e le viene garantito che nello Stato terzo, nel quale essa sarà collocata provvisoriamente, non corre pericolo di violazioni dei diritti garantiti dall'articolo 3 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali del 4 novembre 1950 (Convenzione europea dei diritti dell'uomo, CEDU; RS 0.101) - alla soluzione proposta non si oppongono fondamentalmente impedimenti di diritto internazionale pubblico bensì rilevanti motivi a livello materiale.

Ad domanda 5:

Fatte salve le condizioni precedentemente precisate al numero 4, l'allontanamento in un Paese terzo di profughi di guerra obbligati alla partenza, dunque anche verso l'Albania, è per principio giuridicamente possibile. In questi casi tuttavia anche i rientri forzati comportano le medesime problematiche di natura dei respingimenti verso il Paese d'origine e sono conseguentemente onerosi per quanto attiene ai costi e alle risorse.

Quand'anche l'Albania fosse disposta ad accogliere cittadini del Kosovo provenienti dalla Svizzera e fosse possibile risolvere le problematiche relative ad un collocamento dignitoso e alla sicurezza precedentemente sollevate, un siffatto modo di procedere difficilmente avrebbe esiti soddisfacenti. Dal momento che, conformemente all'articolo 5 CEDU, campi di raccolta chiusi destinati a profughi che rientrano sono da escludere, occorre partire dal presupposto che la maggioranza delle persone rinviate abbandonerebbe nuovamente entro breve tempo questi campi, decidendo sicuramente di percorrere di nuovo la via della migrazione. In questo modo si favorirebbe tuttavia una forma di migrazione a catena poco auspicabile sia in un'ottica umanitaria sia nell'ottica di politica di sicurezza nonché finanziaria e anche per la Svizzera ciò non comporterebbe alcuno sgravio significativo a medio e lungo termine.

Infine l'obbligo forzato delle persone che rientrano di compiere lavori nell'ambito della ricostruzione e dell'assistenza all'interno di questi campi violerebbe l'articolo 4 CEDU e va dunque escluso.

Risposta del Consiglio federale.