Ordinanza sulle misure volte a prevenire reati in materia di tratta di esseri umani (Ordinanza sulla tratta di esseri umani)
V Schweizerische Eidgenossenschaft Confdration suisse ConfederazTone Svizzera Confederaziun svizra Dipartimento federale di giustizia e polizia DFGP .
Ufficio federale di pollzla fedpol Stato maggiore Servizio giuridico e protezione dei dati
Ordinanza sulle misure di prevenzione dei reati in materia di tratta di essen umani (Ordinanza contro la tratta di essen umani) Rapporto esplicativo
1 nd ice
1. Situazione iniziale 2
1.1. Piano nazjonale d‘azione contro la tratta di essen umani 2
1 .2. Convenzione del Consiglio d‘Europa sulla lotta contro la tratta di essen umani 2
1.3. Base legale per le misure di prevenzione della criminalit 2
1 .4. Indagine conoscitiva tra le cerchie interessate 3
2. Commento ai singoli articoli 4
Sezione 1: Oggetto 4 Articolo 1 4 Sezione 2: Misure di prevenzione 5 Articolo 2 Tipi di misure e scopo 5 Articolo 3 Misure della Confederazione 6 Articolo 4 Misure di terzi 7 Sezione 3: Aiuti finanziari 8 Articolo5 Principio 9 Articolo 6 lmporto massimo 9 Articolo 7 Calcolo 9 Articolo 8 Versamento 10 Sezione 4: Procedura 10 Articolo 9 Base legale e forma giuridica 10 Articolo 10 Richieste 10 Articolo 11 Esame delle richieste e decisione 11 Articolo 12 Condizioni e oneri 11 Sezione 5: Servizio di coordinazione contro la tratta di essen umani e ii traffico di migranti (SCOTT) 11 Articolol3 11 Sezione 6: Obbligo di informazione e di rendiconto, valutazione 12 Articolo 14 Dbbligo di informazione e di rendiconto 12 Articolo 15 Valutazione 12 Sezione 7: Entrata in vigore 13 Articolol6 13
1. Situazione iniziale
1.1. Piano nazionale d‘azione contro la tratta di essen umani
La tratta di essen umani un reato complesso, i cui legami internazionali e le svariate forme si manifestano anche nel nostro Paese. La Svizzera piuttosto un Paese di destinazione che di transito della tratta di essen umani. Le vittime sono penlopiü donne e talvolta ragazze trattate a scopo di sfnuttamento nellambito della prostituzione. 1118 ottobre 2012 ii Capo del Dipartimento federale di giustizia e polizia (DFGP) ha presentato a Benna ii pnimo Piano na zionale d‘azione contro la tratta di essen umani 1 (PNA) che illustra la necessit d‘intervento in Svizzera e prevede numerose misure nellambito della sensibilizzazione, del penseguimen to penale, della protezione delle vittime e della prevenzione. II PNA stato elabonato di con certo con rappresentanti di diversi dipartimenti della Confederazione, dei Cantoni e di orga nizzazioni non governative che cooperano in seno al Servizio di coordinazione contro la trat ta di essen umani e ii traffico di migranti (SCOTT). L‘Ufficio centrale di SCOTT integrato nell‘Ufficio fedenale di polizia (fedpol). Tra le azioni del PNA si annoverano la creazione di una base legale per l‘attuazione di misure di prevenzione da parte della Confederazione e ii sostegno a simili misure attuate da organizzazioni dalla societ civile. Una siffatta base lega le rappresenta il presupposto per la concretizzazione di svariate altre azioni previste dal PNA come, ad esempio, la realizzazione di una campagna informativa su scala nazionale contro la tratta di essen umani.
1.2. Convenzione del Consiglio d‘Europa sulla lotta contro la tratta di essen umani II 7 novembre 2012 il Consiglio fedenale ha deciso di ratificare la Convenzione del Consiglio d‘Eunopa sulla lotta contro la tratta di essen umani, approvata dalle Camene il 23 dicembre 20122. La Convenzione finalizzata alla lotta contro tutte le forme di tratta di essen umani e definisce, a tal fine, standard giuridici nei settoni di dinitto penale, aiuto alle vittime e diritto in materia di stranieri. Gli anticoli 5 e 6 della Convenzione menzionano inoltre diverse misure di prevenzione che gli Stati contraenti sono tenuti ad adottare o nafforzane. Tna di esse si annovenano, ad esempio, l‘elaborazione e la conduzione di campagne di sen sibilizzazione, il potenziamento della ricerca e la realizzazione di prognammi specifici per le vittime. Per la tnasposizione a livello nazionale di queste misure, nel suo messaggio del 17 novembre 2010 nelativo all‘approvazione e all‘attuazione della Convenzione, il Consiglio federale ha tra l‘altro annunciato di volen sostenere finanzianiamente, in virtü dell‘articolo 386 capoverso 2 del Codice penale svizzeno 3 (CP) concreti progetti di pnivati volti a prevenine la , criminalitä La presente ondinanza contro la tratta di essen umani specifica quindi a livello . legislativo gli articoli sulla pnevenzione 5 e 6 della Convenzione.
1.3. Base legale per le misure di prevenzione della criminalitä
L‘articolo 386 CP nappnesenta la base legale che permette alla Confedenazione di pnendere misure intese a prevenire la criminalit o di sostenere simili misune. Le svaniate possibilit d‘intervento sono fonmulate sotto fonma di disposizione potestativa, la cui esecuzione la sciata alla discrezione della Confederazione, la quale intenviene oppontunamente laddove
PNA disponibile al seguente indirizzo: http:llwww.ejpd .admin .ch/contentldam/data/ksmm/dokumentation/nap_mh/NAP%2OMH%2Oit.pdf 2011 115 RS 311.0 “FF 2011 18, cfr. commento aII‘art. 6 della Convenzione.
occorre contrastare fenomeni di criminaIit che hanno un carattere sovraregionale e un e ventuale nesso con I‘estero. Ed proprio la prevenzione della tratta di essen umani che, per la sua dimensione sovraregionale, si Iascia realizzare al meglio attraverso l‘intervento della Confederazione. Le modaIit di esecuzione necessarie a tal fine sono disciplinate dal Consi glio federale nella presente ordinanza in applicazione dell‘articolo 386 capoverso 4 CP. In base agli articoli sulla prevenzione, ii Consiglio federale ha gi emanato altre due ordinan ze per la lotta contro determinati fenomeni della criminaIit. Si tratta delI‘ordinanza dell‘ll giugno 2010 sui provvedimenti per la protezione dei fanciulli e dei giovani e ii raffor zamento dei diritti del fanciullo e deII‘ordinanza del 14 ottobre 20096 sui progetti in favore dei diritti umani e contro ii razzismo. L‘articolo 386 capoversi 2 e 3 CP statuisce che I‘intervento della Confederazione non si deve limitare all‘esecuzione autonoma di misure di prevenzione, ma puö anche avvenire sotto forma di sostegno finanziario a organizzazioni o a progetti di terzi. Affinch nella concessione di simili aiuti finanziari il potere discrezionale venga esercitato secondo ii principio dell‘uguaglianza giuridica, oltre alla base legale formale, occorrono ulteriori criteri di selezio ne obiettivi. Va inoltre assicurato che gli aiuti finanziari accordati secondo le disposizioni del la legge sui sussidi 7 (LSu) siano impiegati conformemente alb scopo prefissato e in modo efficace. L‘emanazione dell‘ordinanza contro la tratta di essen umani soddisfa queste condi zioni.
1.4. Indagine conoscitiva tra le cerchie interessate
Con l‘ordinanza sulle misure di prevenzione dei reati in materia di tratta di essen umani s‘intende creare una base legale per le attivit della Confederazione in un settore specifico della prevenzione della criminalit. A tal fine I‘ordinanza definisce le condizioni giuridiche generali nonch le competenze e i compiti del servizio federale incaricato della sua esecu zione (fedpol). L‘ordinanza s‘indirizza tuttavia anche alle cerchie che possono essere inte ressate dalle nuove disposizioni. Si tratta in primo luogo delle organizzazioni che potrebbero fruire dei nuovi aiuti finanziari. Queste organizzazioni dispongono infatti dell‘esperienza e delle conoscenze specialistiche nel settore della lotta contro la tratta di essen umani neces sarie all‘esecuzione di compiti di assistenza individuali e aIla conduzione di campagne. II loro coinvolgimento nel processo Iegislativo riveste pertanto un‘importanza fondamentale. In virtü dell‘articolo 10 della legge sulla consultazione 8(LCo) fedpol puö procedere a indagini cono , scitive presso le organizzazioni attive nella prevenzione della tratta di essen umani. L‘ordinanza contiene disposizioni aggiuntive su SCOTT, motivo per cui l‘indagine conoscitiva rivolta anche ai suoi membri. La documentazione corrispondente inoltre pubblicata sul sito della Confederazione ed quindi consultabile per parere da altri 9 . interessati
RS 311.039.1 6 RS 151.21 RS 616.1 8 RS 172.061 La documentazione relativa aIl‘indagine conoscitiva pubblicata sul sito seguente: http://www.admin .ch/ch/i/gg/pc/pendent. html
2. Commento ai singoli articoli
Sezione 1: Oggetto
Articolo 1 Articolo 1 lettera a Le misure adottate dalla Svizzera per combattere ii fenomeno della tratta di essen umani si fondano su quattro pilastri: prevenzione, perseguimento penale, protezione delle vittime e collaborazione. Per rafforzare la prevenzione, gli articoli 5 e 6 della Convenzione elencano le misure che gli Stati aderenti devono adottare per prevenire la tratta di essen umani e per scoraggiare la domanda. GIi articoli 5 e 6 delta Convenzione menzionano inoltre ii coinvolgi mento di soggetti della societ civile impegnati nella prevenzione delta tratta di essen umani, nella protezione o nel sostegno alle vittime. L‘esplicito riferimento alla protezione e al soste gno alle vittime nel contesto della prevenzione mostra che i quattro pilastri summenzionati non sono sempre chiaramente distinguibili l‘uno dall‘altro. In svariati impegni nel campo dell‘assistenza alle vittime da parte di privati, ad esempio, si ravvisano sia l‘aspetto della pre venzione sia quello della protezione delle vittime. Occorre distinguere le misure di prevenzione della criminalit, soprattutto nel campo dell‘assistenza alle vittime, dalle misure nel settore dell‘aiuto alle vittime disciplinate nella legge federale concernente l‘aiuto alle vittime di reati . (LAV) Le misure dalla LAV perse guono un obiettivo diverso da quello dell‘assistenza alle vittime a titolo di prevenzione delta criminalit. Mentre l‘assistenza alle vittime tesa ad alleviare le conseguenze dirette della commissione di un reato, l‘assistenza alle vittime a titolo di prevenzione della criminalit in tende permettere uno stile di vita orientato al futuro per prevenire la commissione di 11 reati .
Articolo 1 lettera b L‘attuazione di misure preventive per lottare contro la tratta di essen umani rappresenta un compito che non spetta unicamente alla Confederazione. Diverse organizzazioni di diritto pubblico e privato si adoperano gi da tempo per la prevenzione della tratta di essen umani. Come menzionato in precedenza, il Consiglio federale, nel quadro del messaggio concer nente l‘approvazione e l‘attuazione della Convenzione sulla lotta contro la tratta di essen umani, ha annunciato di voler sostenere con aiuti finanziari proposte di progetto 12 concrete . Per aiuti finanziani l‘articolo 3 LSu intende vantaggi pecuniari concessi a beneficiari estranei aIl‘Amministrazione federale per assicurare o promuovere l‘adempimento di un compito scel to dal beneficianio.
Articolo 1 lettera c L‘ondinanza contro la tnatta di essen umani tesa a cneane la base legale affinch la Confe derazione possa partecipare attivamente a organizzazioni che contnibuiscono alla pnevenzio ne di neati in materia di tnatta di essen umani. La Confedenazione deve inoltne poter sostene ne simill onganizzazioni con aiuti finanziani. Contnaniamente agli aiuti finanziari concessi speci ficatamente per I‘esecuzione di determinate misure di cui alla lettera b, questa disposizione prevede la concessione del sostegno federale dinettamente all‘onganizzazione attiva in ambi to preventivo.
10 RS 312.5 Cfr. commento aII‘art. 3. Cfr. n. 1.2
Articolo 1 lettera d Come ulteriore oggetto normativo, la sezione 5 dell‘ordinanza definisce i compiti affidati a SCOTT. Sebbene occupi una posizione centrale e i sud compiti nell‘ambito della lotta contro la tratta di essen umani siano molteplici, SCOTT finora menzionato unicamente nell‘articolo 10 capoverso 2 delI‘ordinanza sull‘organizzazione del Dipartimento federale di (Org-DFGP) La disposizione menzionata stabilisce tuttavia unicamente giustizia e polizia 13 . che fedpol dinge SCOTT con la partecipazione di tutti i servizi federali e cantonali interessati e che a questo scopo dispone di un Ufficio centrale. Considerato che le misure previste nell‘ordinanza rappresentano una parte importante del settore di attivit di SCOTT e che sa r principalmente l‘Ufficio centrale di SCOTT, aggregato a fedpol, ad attuare l‘ordinanza, s‘impone un disciplinamento dei compiti piü esplicito nell‘ordinanza contro la tratta di essen umani.
Sezione 2: Misure di prevenzione
Articolo 2 Tipi di misure e scopo II capoverso 1 di questa disposizione definisce la nozione di misura ai sensi della presente ordinanza. Si distingue tra «progetti», ovvero singole misure mirate (p. es. una conferenza) e «programmi» o «attivit regolari» che si svolgono su un periodo piü lungo. Per «attivit rego lan» s‘intende in particolare anche i compiti di assistenza a favore delle vittime della tratta. Per quanto riguarda le vittime della tratta di essen umani che Sand giunte in Svizzera a sco PC di sfruttamento, si tratta penlopiü di donne migranti sprovviste di una rete sociale e di mezzi. Spesso inoltre queste donne non conoscono ii Paese in cui soggiornano e non parla no nessuna delle lingue nazionali. La maggior parte di esse fortemente traumatizzata ed emotivamente destabilizzata. L‘espenienza maturata dalle organizzazioni che offrono assi stenza specializzata alle vittime mostra che, senza un‘assistenza e un accompagnamento intensivi e individualizzati, le vittime della tratta non riescono a nistabilire il loro equilibrio psi chico e a nitrovare una struttura nel quotidiano che permetterebbe bna di gestire la situazione in cui si trovano e di condurre una vita regolata. Nella maggior parte dei casi le vittime senza mezzi e destinazione finiscono nuovamente nell‘unico ambiente loro noto: direttamente nelle mani dei loro sfruttatori. Sotto il presunta manto di protezione di queste persone, le donne ricadono in un rapporto di dipendenza estrema e vengono di nuovo sfruttate. In quanto misu ra di prevenzione della criminalit, I‘assistenza psicosociale intensiva e individualizzata delle vittime della tratta di eSSen umani fornita da organizzazioni specializzate puö spezzare que Std circobo viziosa che spinge alla nivittimizzazione e quindi contrastare la commissione di nuovi reati in matenia di tratta di eSSen umani. II capoverso 2 elenca gli scopi delle misure da adottare. Oltre alla sensibilizzazione di un ampio pubblicd e all‘informazione mirata di determinate cerchie, la disposizione menziona anche la ricerca che consente di analizzare piü a fdndo il fenomeno della tratta di essen u mani e le sue caratteristiche. Le conoscenze acquiSite attraversd la ricerca possono essere condivise con tutti gli interessati e attori attivi nella botta contro la tratta di essen umani. La
scopo di creare le premesse per adeguare le misure operative e strategiche agli sviluppi piü recenti prestando particolare attenzione all‘aspettd sommerso del fenomena della tratta di essen umani.
13 RS 172.213.1
Alla stregua di quanto yale per molte a[tre categorle di reati (p. es. il traffico illecito di stupe facenti), anche l‘esistenza e la diffusione del fenomeno della tratta di essen umani sono defi nite in gran parte da criteri alla base deII‘economia di mercato ovvero dalla domanda e daII‘offerta. Su questo sfondo, secondo il capoverso 3 le misure devono adempiere due 0- biettivi: prevenire la tratta stessa mediante un ampio ventaglio di misure d‘informazione, sen sibilizzazione, formazione e ricerca, ovvero limitare l‘offerta (lett. a) nonch indirizzare le campagne di sensibilizzazione ai clienti delle prostitute con lo scopo di sensibilizzarli al pro blema della tratta di essen umani e della prostituzione forzata ed esortarli ad assumere un comportamento responsabile (lett. b).
Articolo 3 Misure della Confederazione L‘articolo 3 capoverso 1 lettera a crea la base giuridica che consente alla Confederazione di adottare misura di portata nazionale 0 sovraregionale volte a prevenire i reati in materia di tratta di essen umani. Contrariamente agli altri fenomeni della criminalit, la tratta di essen umani avviene di na scosto e relativamente al riparo dagli occhi del grande pubblico. lnoltre, la maggior parte del la popolazione della Svizzera non interessata dalla tratta di essen umani, motivo per cui poco sensibilizzata in materia di meccanismi di sfruttamento. La societ civile puö tuttavia adottare un comportamento (p. es. di consumo) che influisce sulle condizioni generali della tratta di essen umani e rendere quindi la Svizzera un Paese di destinazione e di transito del la tratta meno interessante. Finora le campagne di sensibilizzazione e quelle pubbliche si sono incentrate sull‘allertamento delle vittime nei Paesi d‘origine sui pericoli insiti nella tratta di essen umani proprio perch la Svizzera un Paese di destinazione e di transito della trat ta. Considerata la loro natura di politica estera, queste attivit sono svolte principalmente dal Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE) in virtü delle basi giuridiche pertinenti. La responsabilitä per la cooperazione alb sviluppo e il contributo all‘allargamento spetta alla Direzione dello sviluppo e della cooperazione (DSC) e quella per ii promovimento dei diritti umani, alla Divisione sicurezza umana (DSU). L‘Ufficio federale della migrazione (UFM) attivo nel quadro dell‘aiuto strutturale. 1 singoli progetti sono attuati in collaborazione con organizzazioni internazionali (p. es. l‘Organizzazione internazionale per le migrazioni [OlMJ) e organizzazioni bocali della societ civile nei Paesi d‘origine. Ai fini di una chiara suddivisione tra gli impegni di politica estera della Svizzera e l‘obiettivo di prevenzione della criminalit dell‘ordinanza, il campo di applicazione di quest‘ultima si limita alle misure che la Confederazione attua in Svizzera. Finora, nel nostro Paese, l‘attivit di sensibilizzazione ab fenomeno della tratta di essen umani si svolta sotto forma di eventi specifici, convegni e seminari. In occasione dei campionati europei di calcio EURO 08 alcune organizzazioni private hanno lanciato, con il sostegno finanziario della Confederazio
ne, una campagna informativa che stata accolta positivamente. Da albora non ne sono tut tavia state organizzate altre, visto l‘ingente onere finanziario e organizzativo legato a una simile campagna nazionale. Nel quadro del Piano nazionale d‘azione 2012—2014, si stanno elaborando, sotto la respon sabilit dell‘Ufficio centrale di SCOTT, le basi per una campagna pubblica su scala nazionale contro la tratta di essen umani (azione 3 del PNA). L‘obiettivo della campagna di attirare l‘attenzione dei cittadini sulla tratta di essen umani in Svizzera e sulla necessit di adottare misure per combattere tale fenomeno. In base all‘articobo 3 capoverso 1 bettera a una siffatta campagna pubblica potrebbe essere realizzata presumibilmente nel 2015. Queste campagne
pubbliche ad ampio raggio vanno integrate con campagne di prevenzione mirate, incentrate su problemi specifici (p. es. lo sfruttamento di minori per l‘accattonaggio), in modo che, a medio o lungo termine, vengano affrontate tuffe le forme della tratta di essen umani. II Con siglio federale decider a tempo debito se sar condotta una campagna pubblica su scala nazionale e quali mezzi saranno messi a disposizione a tal fine. In base alle esperienze rac colte nell‘ambito delle campagne attuate in passato (p. es. contro il lavoro nero), i costi per una simile campagna pubblica oscillano tra 11,5 e i 3 milioni di franchi, distribuiti su un arco di 3 a 4 anni. Secondo ii capoverso 1 lettera b l‘ordinanza deve consentire anche la conduzione di studi scientifici sul fenomeno delle tratta, la cosiddetta ricerca settoriale, da parte della Confedera zione. La Svizzera una meta allettante per le persone attive nel campo della tratta perch, oltre a offrire possibilit di guadagno molto elevate, il rischio di incorrere in una condanna continua a essere motto basso. Gli studi scientifici e i lavori di ricerca permettono di analizza re meglio il complesso fenomeno delta tratta di essen umani e quindi di elaborare strategie nazionali piü efficaci per contrastarla. La Svizzera perder la sua attrattiva come Paese di destinazione e di transito della tratta non appena per gli autori la probabilit di incorrere in una condanna superer Ta possibilit di trarre profitto dalla tratta. 1 programmi o le campagne su scala nazionale non sono realizzabili soltanto con i mezzi della Confederazione. L‘elaborazione e l‘attuazione di misure ad ampio raggio delle Confe derazione richiedono pertanto anche la partecipazione di organizzazioni specializzate di dirit to privato o pubblico (cpv. 2). II capoverso 3 obbliga la Confederazione a collaborare con i Cantoni e altri importanti attori pubblici o privati per quanto riguarda l‘elaborazione e l‘attuazione delle sue misure. Una simi le collaborazione s‘impone innanzitutto per motivi di economicit, poich consente di appro fittare delle conoscenze di terzi, a prescindere che si tratti di servizi pubblici o privati. II coin volgimento dei Cantoni permette inoltre di chiarire tempestivamente eventuali problemi in materia di ripartizione delle competenze. La Confederazione consulta in ogni caso preventi
vamente i Cantoni quando i loro interessi sono direttamente toccati.
Articolo 4 Misure di terzi La base legale sancita dall‘articolo 4 capoverso 1 riguardo alla concessione di aiuti finanziari per le misure preventive, tiene conto del fatto che gi oggi in Svizzera svariate organizzazio ni, in particolare delle societ civile, si adoperano fattivamente per la lotta contro la tratta di essen umani. Rientrano nel campo d‘applicazione dell‘articolo 4 capoverso 1 tuffe le attivit che perseguono gli obiettivi, menzionati nell‘ordinanza, di prevenire la tratta di essen umani o di scoraggiare la domanda. Tra di esse si annoverano lo svolgimento di eventi informativi dat forte impatto sul pubblico, ma anche l‘organizzazione di esposizioni o la stampa di volantini da distribuire al potenziali clienti delle prostitute. Contrariamente alle misure delle Confede razione, queste azioni possono avere (e avranno) un carattere regionale. In applicazione dell‘articolo 2 capoverso 4 lettera b LSu sono sostenute soltanto le istituzioni con sede in Svizzera e che attuano le misure in Svizzera. Secondo il capoverso 2 la Confederazione non si deve limitare a finanziare singole misure, ma deve anche avere la possibilitä di partecipare alle organizzazioni attive a titolo preventivo o di sostenerle con un aiuto finanziario. Contrariamente agli aiuti secondo il capoverso 1, versati per singole misure di un progetto specifico (p. es. una manifestazione) o per determi
nate attivitä regolari, ii capoverso 2 prevede ii versamento deII‘aiuto alI‘organizzazione stes sa. II campo d‘applicazione deIl‘articolo 4 interessa in particolare le organizzazioni che offrono assistenza specializzata alle vittime. Come gi menzionato in riferimento all‘articolo 2, per evitare un‘ulteriore vittimizzazione, le vittime della tratta hanno bisogno di un‘assistenza in tensiva. In questo modo possibile spezzare il circolo vizioso tra dipendenza e sfruttamento in cui si trovano le vittime traumatizzate e destabilizzate. Le misure corrispondenti compren dono, oltre all‘assistenza psicosociale individuale delle vittime nel quotidiano, l‘accompagnamento nello svolgimento di questioni amministrative in particolare nei rapporti con le autorit. Fornendo un sostegno istituzionalizzato alle organizzazioni, attualmente fi nanziate perlopiü mediante donazioni private, la Confederazione contribuisce direttamente alla prevenzione mirata e individuale della criminalit. In Svizzera, a prescindere dalle organizzazioni che offrono assistenza specializzata alle vit time, esistono altre istituzioni attive nel campo della prevenzione della criminalit. Va citata innanzitutto la Prevenzione svizzera della criminaIit (PSC), fondata dalla Conferenza dei direttori cantonali di giustizia e polizia (CDCGP), che costituisce il centro di competenza na zionale per tutte le questioni legate alla prevenzione della criminalit in Svizzera. In collabo razione con la Confederazione, Cantoni e privati, la PSC elabora campagne concertate sulla prevenzione della criminalit in Svizzera dedicate a numerosi aspetti della criminalit quoti diana. La PSC composta di una commissione direttiva attiva a livello strategico, in cui rappresentata anche Ia Confederazione, e di un centro specialistico operativo con sede a Berna. La PSC dispone attualmente di un budget annuo di circa 834 000 franchi, finanziato perlopiü dai Cantoni. La Confederazione sostiene la PSC con un contributo annuo ricorrente pan a circa 90 000 franchi. Le modalit per gli aiuti finanziari della Confederazione alla PSC sono rette da un contratto di sussidiamento attualmente retto dall‘articolo 386 capoverso 3 CP. Nonostante la PSC non sia attiva principalmente nel campo della tratta di essen umani, la sua attivit di prevenzione incentrata sui reati contro la vita e l‘integrit delle persone,
contro la libert e contro l‘integrit sessuale; categorie di reato, queste, che assumono un ruolo centrale nell‘ambito della tratta di essen umani. In virtü dell‘articolo 4 possono essere sostenute, oltre alla PSC e alle organizzazioni che of frono assistenza specializzata alle vittime, altre organizzazioni, semprech la loro attivit di prevenzione nel campo della criminaIit sia affine alla tematica della tratta di essen umani. previsto che gli aiuti finanziari supplementari della Confederazione a sostegno delle orga nizzazioni o delle loro attivit regolari, fatti salvi i crediti stanziati, si aggirino attorno ai 150 000 franchi. (In aggiunta versato anche il contributo pan a 90 000 franchi a sostegno della PSC.) inoltre possibile mettere a disposizione un contributo annuo di 50 000 franchi per singole misure inerenti a progetti. Le sezioni 3 e 4 dell‘ordinanza disciplinano I‘esame delle richieste e il calcolo degli aiuti finanziari.
Sezione 3: Aiuti finanziari Le condizioni giuridiche generali per la concessione di aiuti finanziari sono stabilite dalla LSu, il cui campo d‘applicazione comprende tutti gli aiuti finanziari e le indennit previsti nel diritto federale (art. 2 cpv. 1 LSu). Anche gli aiuti finanziari concessi in base all‘ordinanza contro la
tratta di essen umani sono assoggettati alla LSu. Queste condizioni generali sono specificate neue sezioni 3 e 4 dell‘ordinanza.
Articolo 5 Principio Da questa disposizione potestativa emerge che gli aiuti finanziari secondo la presente ordi nanza sono sussidi ii Gui versamento dipende dal potere discrezionale della Confederazione e sui quali non esiste alcuna pretesa legale. Ai fini delle tutela degli interessi e della credibili t della Confederazione, fedpol si assicurer tra l‘altro che, nell‘esercizio del potere discre zionale, le misure preventive da sostenere o le attivit di altro genere dell‘organizzazione richiedente non si oppongano ella posizione dichiarata e agil obiettivi delle Confederazione. L‘entit dei mezzi a disposizione come aiuti finanziari dipende dai crediti stanziati annual mente dal Parlamento. Se le richieste presentate dovessero superare i mezzi disponibili, fedpol istituir un ordine di priorit per la valutazione delle stesse. Per motivi di trasparenza questo ordine di priorit sar comunicato ai richiedenti. L‘obbligo di istituire un ordine di prio rit e di comunicarlo sancito dall‘articolo 13 LSu.
Articolo 6 Importo massimo Con un finanziamento delle misure pan a un massimo del 50 per cento delle spese compu tabili, sono soddisfatti svariati requisiti previsti dal diritto in materia di sussidi. In questo modo viene tra I‘altro assicurato che ii beneficiario deII‘aiuto finanziario fornisca la prestazione piü alte possibile e che sfrutti anche tutte le restanti possibilit di finanziamento (cpv. 1). Per la determinazione delle spese computabili sono considerati tutti gli oneri direttamente connessi alla preparazione e all‘attuazione della misura conferente ii diritto agli aiuti (cpv. 2). Sono computabili soltanto le spese strettamente necessarie per l‘adempimento appropriato del compito (art. 14 cpv. 1 LSu). Spetta al richiedente illustrare queste spese nel modo piü preciso possibile nella richiesta. Secondo il capoverso 3, l‘aiuto finanziario delle Confederazione a organizzazioni secondo l‘articolo 4 capoverso 2 ammonta al massimo al 25 per cento dei mezzi annualmente a di sposizione dell‘organizzazione interessata. lntroducendo questo limite massimo s‘intende evitare che le organizzazioni sostenute cadano in un rapporto di dipendenza dalla Confede razione e ribadire l‘obbligo che incombe a queste ultime di assicurare il proprio finanziamen to attraverso altri contributi. Se l‘aiuto delle Confederazione fosse piü incisivo, l‘organizzazione rischierebbe, venendo a mancare ii sussidio fondato sul potere discreziona le della Confederazione, di non disporre piü dei mezzi necessari all‘adempimento del compi to che ha scelto di svolgere. L‘articolo 6 menziona unicamente l‘importo massimo degli aiuti finanziari. La determinazione dell‘importo concreto nel singolo caso avviene quindi in base ai criteri di Gui all‘articolo 7.
Articolo 7 Calcolo Per ii calcolo dell‘aiuto finanziario a favore di una determinata misura sono determinanti il tipo delle misura (art. 2) e la sua importanza (art. 1 lett. a). Occorre inoltre tenere conto dell‘interesse della Confederazione all‘attuazione della misura prevista (cpv. 1 lett. b) e delle prestazioni proprie commisurate alle capacit economica dell‘organizzazione nonch delle altre fonti di finanziamento (cpv. 1 lett. b—c). Per quanto riguarda le altre fonti di finanziamen to, la lettera c ammette il versamento di un aiuto finanziario anche nel caso in cui altri organi federali o terzi cofinanziassero un progetto fondandosi sulle proprie basi legali pertinenti. II
campo d‘applicazione dell‘ordinanza si estende ad esempio al finanziamento di misure di formazione. In questo modo la Confederazione puö, anche in base all‘articolo 31 LAV, ac cordare aiuti finanziari per promuovere la formazione specifica del personale dei consultori e delle persone incaricate dell‘aiuto alle vittime. In base a questa disposizione, negli ultimi anni sono gi stati offerti corsi di formazione pertinenti nel settore dell‘aiuto alle vittime, imperniati, tra l‘altro anche sulla tratta di essen umani. Se una domanda soddisfa i presupposti di svaria ti atti legislativi, si applica l‘articolo 12 LSu che disciplina ii modo di procedere in presenza di prestazioni multiple. GIl aiuti finanziari a sostegno di organizzazioni secondo l‘articolo 4 capoverso 2 sono calco lati in funzione dell‘interesse della Confederazione alI‘attivit dell‘organizzazione e, come nel caso della concessione di sussidi per singole misure, delle prestazioni dell‘organizzazione medesima nonch dei contributi di altri organi federali o di terzi (cpv. 2).
Articolo 8 Versamento II versamento a rate rappresenta, oltre all‘obbligo di informazione e di rendiconto di cui all‘articolo 15, un ulteriore strumento di controllo volto ad assicurare I‘impiego economico e appropriato deII‘aiuto stanziato.
Sezione 4: Procedura
Articolo 9 Base legale e forma giuridica Come gi illustrato nel commento alla sezione 3, anche gli aiuti finanziari concessi in virtü dell‘ordinanza contro la tratta di essen umani sono assoggettati alla legislazione in materia di sussidi della Confederazione (cpv. 1). Secondo detta legislazione, gli aiuti finanziari sono di regola concessi mediante decisione formale (art. 16 cpv. 1 LSu), ma possono essere accordati anche attraverso la conclusione di un contratto di diritto pubblico. Nel quadro della presente ordinanza la forma della decisione formale prevista per il finanziamento di progetti che, nella maggior parte dei casi, sono at tuati come singole misure puntuali (cpv. 2 lett. a). Secondo il diritto in materia di sussidi, un contratto di diritto pubblico concluso in particolare quando l‘autorit competente dispone di un ampio margine discrezionale o quando s‘intende evitare che il beneficiario rinunci unilateralmente all‘esecuzione del compito. Considerato il grande interesse della Confederazione a che terzi garantiscano in maniera duratura determi nate offerte preventive (p. es. I‘assistenza a persone sfruttate fornita nel quadro della prote zione delle vittime), opportuno concludere un contratto per sostenere lo svolgimento delle attivit regolari, dei programmi e delle campagne nel lungo termine. Nel contratto possono essere definiti gli obiettivi e le prestazioni concrete che determinano l‘aiuto finanziario della Confederazione (cpv. 2 lett. b). Lo stesso yale per il sostegno a organizzazioni in virtü dell‘articolo 4 capoverso 2.
Articolo 10 Richieste Le richieste di aiuti finanziari vanno presentate a fedpol che, secondo l‘articolo 11, anche competente per l‘esame delle richieste e la relativa decisione (cpv. 1). Affinch i richiedenti possano informarsi sui concreti requisiti formali e materiali per le richieste di aiuti finanziari, fedpol emanerä direttive dettagliate relative alla procedura e le pubblicher su Internet
(cpv. 2). Le direttive illustreranno in particolare quali documenti occorrer allegare alle richle ste.
Articolo 11 Esame delle richieste e decisione In quanto organo di polizia della Confederazione, fedpol dispone delle conoscenze speciali stiche necessarie per valutare l‘effetto delle misure di prevenzione della criminalit e, di con seguenza, se conviene sostenerle o meno. L‘esame delle richieste e la decisione sulla con cessione degli aiuti finanziari rientrano quindi nei compiti di fedpol. Per l‘esame delle richie ste coinvolto anche l‘Ufficio centrale di SCOTT. Per evitare eventuali conflitti d‘interesse nei confronti dei richiedenti, l‘Ufficio centrale di SCOTT non deciderä tuttavia in merito alle richieste, ma si limiter a pronunciarsi suIte richieste (cfr. art. 13 cpv. 2 lett. a). Secondo il capoverso 3 il rifiuto di una richiesta avviene per scritto e va debitamente motiva to. Questo permette ai richiedenti di conoscere i motivi alla base del rifiuto della domanda e di tenerne conto durante l‘elaborazione di eventuali progetti futuri. Informazioni simili rappre sentano inoltre una decisione secondo l‘articolo 5 della legge federale sulla procedura am
14 che, secondo l‘articolo 44 PA, soggiace a ricorso.
ministrativa (PA) Affinch le richieste incomplete non vengano rifiutate di principio, fedpol concede ai richie denti la possibilit di completarle segnalando loro la documentazione mancante (cpv. 3).
Articolo 12 Condizioni e oneri La possibilit di vincolare gli aiuti finanziari a condizioni e oneri consente di concedere detto aiuto anche nel caso di richieste che, se fossero esaminate soltanto secondo i criteri del dirit to in materia di sussidi, non otterrebbero alcun aiuto finanziario. Si pensi ad esempio ai pro getti la cui attuazione non prevista soltanto in Svizzera, ma anche nelle regioni estere limi trofe, e che quindi sono in contraddizione con il campo d‘attivit circoscritto alla Svizzera. L‘onere secondo cui il denaro stanziato puö essere impiegato soltanto per le attivit previste in Svizzera, consente di soddisfare le disposizioni dell‘ordinanza e quindi di concedere gli aiuti finanziari. II rispetto degli oneri assicurato neIl‘ambito di uno stretto monitoraggio delle misure. II monitoraggio e il controllo sono agevolati dall‘obbligo di informare cui sono soggetti i beneficiari dei contributi di cui all‘articolo 14 capoverso 1.
Sezione 5: Servizio di coordinazione contro la tratta di essen umani e ii traffico di mi granti (SCOTT)
Articolo 13 Con il suo Ufficio centrale presso fedpol, SCOTT crea le strutture e i collegamenti necessari per combattere e prevenire efficacemente la tratta di essen umani e il traffico di migranti in Svizzera. SCOTT assicura il coordinamento tra i servizi attivi nei settori di aiuto alle vittime, perseguimento penale e prevenzione di competenza della Confederazione e dei Cantoni. Costituisce sia il centro d‘informazione, di coordinazione e di analisi della Confederazione e dei Cantoni nella lotta contro la tratta di essen umani e il traffico di migranti, sia il punto di contatto e di coordinamento per la cooperazione internazionale. SCOTT adempie pertanto i compiti di un organo di coordinamento per i servizi interessati in seno all‘Amministrazione federale secondo l‘articolo 55 della legge sull‘organizzazione del Governo e
14 RS 172.021
deIl‘Amministrazione (LOGA). In applicazione deII‘articolo 57 LOGA fa inoltre capo alla consulenza di organizzazioni e persone esterne aII‘Amministrazione federale ai fini dell‘adempimento dei suoi compiti.
1 compiti di SCOTT e del suo Ufficio centrale presso fedpol figurano alI‘articolo 13 e sono suddivisi in due categorie: ii capoverso 1 lettere a—h elenca i compiti che SCOTT, di concerto con l‘Ufficio centrale, svolge gi attualmente. II capoverso 2 menziona inoltre i compiti che l‘Ufficio centrale di SCOTT adempir per attuare la presente ordinanza. Tra questi si annove rano, secondo ii capoverso 2 lettera a, la formulazione di un parere in merito alle richieste di aiuti finanziari di Gui all‘articolo 10. Per l‘esame delle richieste, fedpol si avvale delle cono scenze specifiche dell‘Ufficio centrale di SCOTT. Quest‘ultimo rappresenta di fatto tutti servi zi riuniti in SCOTT, tra Gui anche le organizzazioni non governative, ovvero i primi potenziali beneficiari di aiuti finanziari. Per evitare conflitti d‘interesse il coinvolgimento dell‘Ufficio cen trale di SCOTT avviene a livello puramente consultivo, ovvero nel quadro di un parere. La decisione definitiva sulla concessione di aiuti finanziari spetta al direttore di fedpol. L‘Ufficio centrale di SCOTT assume inoltre una funzione di sostegno nella valutazione e nel controllo dell‘impiego degli aiuti finanziari concessi. In base all‘articolo 25 capoverso 1 LSu fedpol con trolla per ogni singolo aiuto finanziario se ii beneficiario impiega ii sussidio secondo le dispo sizioni in materia e se sono soddisfatte le condizioni (cpv. 2 lett. b). Un altro compito impor tante dell‘Ufficio centrale l‘elaborazione e l‘accompagnamento di misure che la Confedera zione svolge in base alla presente ordinanza (cpv. 2 lett. c). Come indicato nel commento all‘articoio 3, l‘Ufficio centrale di SCOTT puö fare capo ad altri servizi interni o esterni all‘Amministrazione per adempiere questo compito. L‘elaborazione, gi in fase concettuale, della prevista campagna pubblica su scala nazionale avverr quindi nel quadro di un gruppo di lavoro sotto la responsabilit dell‘Ufficio centrale di SCOTT.
Sezione 6: Obbligo di informazione e di rendiconto, valutazione
Articolo 14 Obbligo di informazione e di rendiconto L‘obbligo di informazione e di rendiconto di Gui all‘articolo 14 consente a fedpol di assicurare i controlli, prescritti dal diritto in materia di sussidi, sugli aiuti finanziari concessi e sulle attivit delle organizzazioni Gui fatto capo in applicazione dell‘articolo 3 capoverso 2 per l‘attuazione delle misure della Confederazione. Questi obblighi fanno si che sia i beneficiari dei contributi sia le organizzazioni summenzionate adempiano i compiti fissati nel contratto.
Articolo 15 Valutazione Occorre comprovare che le misure della Confederazione e gli aiuti finanziari concessi contri buiscano a prevenire la tratta di essen umani. Nel quadro di un rapporto fedpol riferir quindi regolarmente al DFGP sull‘appropriatezza e l‘efficacia delle misure della Confederazione e degli aiuti finanziari concessi (cpv. 1 e 2). Per assicurare una valutazione corretta, fedpol puö affidarla a specialisti esterni (cpv. 3).
15 RS 172.010
Sezione 7: Entrata in vigore
Articolo 16 L‘entrata in vigore deII‘ordinanza prevista ii 10 gennaio 2014. Se le Camere federali auto rizzeranno i crediti necessari per i sussidi, i primi aiuti finanziari potranno essere presumibil mente concessi nel 2015.