Rapporto sull'efficacia 2012-2015 della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni | Lexipedia

Marzo 2014

Rapporto sull’efficacia 2012–2015 della perequatione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Schweizerische Eidgenossenschaft Il Consiglio federale Confédération suisse Confederazione Svizzera Confederaziun svizra

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Indice Elenco delle abbreviazioni 5

Panoramica 7

1 Situazione iniziale e contenuto 13

1.1 Introduzione 13

1.2 Basi legali 14

1.3 Contenuto e struttura del secondo rapporto sull’efficacia 19

2 Perequazione delle risorse e compensazione degli oneri 2012–2014 21

2.1 Perequazione delle risorse 22

2.2 Compensazione degli oneri 30

2.3 Rapporto tra le dotazioni dei fondi perequativi 34

3 Volatilità dei contributi alla perequazione delle risorse 39

4 Basi di dati e garanzia della qualità 47

4.1 Rilevamento ed elaborazione dei dati 47

4.2 Garanzia della qualità 49

5 Conseguimento degli obiettivi della perequazione 57

5.1 Obiettivi e rapporti di causalità 57

5.2 Rafforzamento dell‘autonomia finanziaria dei Cantoni 62

5.3 Riduzione delle disparità per quanto riguarda la capacità finanziaria e il

carico fiscale dei Cantoni 64 5.4 Mantenimento della concorrenzialità fiscale in ambito nazionale e internazionale 81

5.5 Garanzia ai Cantoni di una dotazione minima di risorse 104

5.6 Compensazione degli oneri eccessivi dovuti alle condizioni geotopografiche (PAG) e sociodemografiche (PAS) 112

5.7 Garanzia di una un’adeguata perequazione intercantonale degli oneri 119

5.8 Sintesi e conclusioni 127

6 Ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni 131

6.1 Dissociazione dei compiti e del loro finanziamento 131

6.2 Gli accordi programmatici tra Confederazione e Cantoni 146

7 Verifica delle basi di calcolo 161

7.1 Determinazione del potenziale di risorse 161

7.2 Calibratura dei parametri per il quadriennio 2016–2019 166

8 Alternative all’attuale perequazione delle risorse 171

8.1 Fascia neutra 171

8.2 Definizione del tasso di prelievo 180

8.3 Modello alternativo per l’attuale meccanismo di perequazione delle risorse 188

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9 Provvedimenti per la perequazione finanziaria negli anni 2016–2019 193

9.1 Contributi alla perequazione delle risorse e alla compensazione degli

oneri negli anni 2016–2019 193

9.2 Mantenimento della compensazione dei casi di rigore 200

9.3 Limite massimo di aggravio dei Cantoni finanziariamente forti 210

9.4 Valutazione del modello alternativo 215

9.5 Altri pareri divergenti all’interno del gruppo di studio 218

Glossario 225

Bibliografia 229

Allegato 1 233 Principi della perequazione finanziaria 233

Allegato 2 239 Serie temporali della perequazione finanziaria 239

Allegato 3 247 Decisione sull’istituzione del gruppo di studio per il rapporto sull’efficaciat 247

Allegato 4 249 Convenzioni intercantonali 249

Allegato 5 257 Uscite a titolo di riversamento della Confederazione ai Cantoni 257

Allegato 6 263 Criteri e ordini di grandezza per la valutazione dell’efficacia secondo l‘allegato 17 OPFC 263

Allegato 7 265 Dinamica delle uscite nette delle Città 265

Allegato 8 269 Decisioni del gruppo di studio per la garanzia della qualità 269

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Elenco delle abbreviazioni

AFC Amministrazione federale delle contribuzioni AFF Amministrazione federale delle finanze AI Assicurazione per l’invalidità AIS Aliquota d’imposta standardizzata AIU Accordo intercantonale sulle università AIUP Accordo intercantonale sulle scuole universitarie professionali AVS Assicurazione vecchiaia e superstiti BAK BAK Basel Economics AG BIA Base imponibile aggregata BNS Banca nazionale svizzera CCR Compensazione dei casi di rigore CdC Conferenza dei governi cantonali CDCF Conferenza dei direttori cantonali delle finanze CDF Controllo federale delle finanze CDOS Conferenza delle direttrici e dei direttori cantonali delle opere sociali CDPE Conferenza svizzera dei direttori cantonali della pubblica educazione CIMAS Convenzione intercantonale sulla medicina altamente specializzata CINT Collaborazione intercantonale CIS Convenzione intercantonale per le istituzioni sociali CLASS Conférence Latine des Affaires Sanitaires et Sociales COn Compensazione degli oneri Cost. Costituzione federale CQI Convenzione quadro sulla collaborazione intercantonale con compensazione degli oneri DFF Dipartimento federale delle finanze» FF Foglio federale Front Frontalieri GFC Gruppo di studio per le finanze cantonali GFS Gettito fiscale standardizzato HarmoS Accordo intercantonale sull’armonizzazione della scuola obbligatoria (Concordato HarmoS) IFD Imposta federale diretta IIRU Impianto di incenerimento di rifiuti urbani IPC Indice nazionale dei prezzi al consumo IR Indice delle risorse LAI Legge federale su l’assicurazione per l’invalidità (RS 831.20) LCF Legge sul controllo delle finanze (RS 614.0) LCo Legge sulla consultazione (RS 172.061) LIP Legge federale sull’imposta preventiva (RS 642.21) LIPIn Legge federale sulle istituzioni che promuovono l’integrazione degli invalidi (RS 831.26) LIVA Legge federale concernente l’imposta sul valore aggiunto (RS 641.20) LPFC Legge federale concernente la perequazione finanziaria e la compensazione degli oneri (RS 613.2) LSu Legge sui sussidi (RS 616.1) mia. Miliardi

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NPC Nuova impostazione della perequazione finanziaria e della ripartizione dei com- piti tra Confederazione e Cantoni OPFC Ordinanza concernente la perequazione finanziaria e la compensazione degli oneri (RS 613.21) PAG Perequazione dell’aggravio geotopografico PAS Perequazione dell’aggravio sociodemografico PC Prestazioni complementari PFis Persone fisiche PHZ Concordati tra i Cantoni della Svizzera centrale sulla scuola universitaria profes- sionale e sull’Alta scuola pedagogica PIL Prodotto interno lordo POR Perequazione orizzontale delle risorse PPD Partito popolare democratico svizzero PR Perequazione delle risorse PS Partito socialista svizzero PVR Perequazione verticale delle risorse PVS Procedura di valutazione standardizzata RF Redditi tassati alla fonte RI imprese Riforma dell’imposizione delle imprese RS Raccolta sistematica del diritto federale RSA Accordo d’istruzione regionale sulla reciproca integrazione degli apprendisti e il versamento dei sussidi RZS Accordo d’istruzione regionale Svizzera centrale SAB Gruppo svizzero per le regioni di montagna SEVAL Società svizzera di valutazione SIC Sistema interno di controllo UE Unione europea UFAM Ufficio federale dell’ambiente UFAS Ufficio federale delle assicurazioni sociali USS Unione sindacale svizzera UST Ufficio federale di statistica USTRA Ufficio federale delle strade ZEW Centro di ricerca per l’economia europea

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Panoramica

Secondo l’articolo 18 della legge federale concernente la perequazione finanziaria e la com- pensazione degli oneri (LPFC), ogni quattro anni il Consiglio federale presenta un rapporto sull’esecuzione e sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni. Il rapporto fornisce indicazioni sul raggiungimento degli obiettivi della perequazione finanziaria nazionale nel quadriennio trascorso e discute i possibili provvedimenti per il periodo successi- vo. Il presente rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria analizza il periodo 2012– 2015. Inoltre fornisce le basi decisionali per determinare le dotazioni della perequazione delle risorse e della compensazione degli oneri per il periodo 2016–2019 e per effettuare eventuali modifiche o adeguamenti nel sistema della perequazione finanziaria nazionale. I dati alla base dell’analisi sono però in parte disponibili solo molto più tardi, cosicché il periodo 2012–2015 non può essere integralmente coperto. Per questa ragione, in alcuni casi l’analisi considera anche il periodo 2008–2011.

La Nuova impostazione della perequazione finanziaria e della ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni (NPC) è entrata in vigore nel 2008. Gli obiettivi principali sono la riduzione delle disparità tra i Cantoni per quanto riguarda la capacità finanziaria e il carico fiscale nonché l’incremento dell’efficienza nell’adempimento dei compiti dello Stato federale svizzero. Il sistema della perequazione finanziaria svizzera è costituito da quattro elementi:

–– assegnazione dei compiti e della responsabilità per il rispettivo finanziamento (dissociazio- ne dei compiti tra Confederazione e Cantoni); –– disciplinamento della collaborazione tra Confederazione e Cantoni per i compiti in comu- ne; –– collaborazione intercantonale con compensazione degli oneri; –– perequazione finanziaria in senso stretto: perequazione finanziaria, compensazione degli oneri, compensazione dei casi di rigore.

La perequazione finanziaria in senso stretto nonché la collaborazione intercantonale sono disciplinati dalla LPFC. Il presente rapporto tratta questi due ambiti ed esamina inoltre i due temi concernenti la dissociazione dei compiti e la collaborazione per i compiti in comune. In questo senso, il secondo rapporto sull’efficacia costituisce un’analisi e una valutazione appro- fondite del funzionamento dell’intero sistema della perequazione finanziaria nazionale. A dif- ferenza del primo rapporto sull’efficacia, il secondo rapporto dispone di una base molto più accurata e completa di dati e informazioni, cosicché la presente analisi può tra l’altro illustrare più a fondo anche aspetti non trattati o trattatati solo in modo sommario nel primo rapporto sull’efficacia. Il presente rapporto si concentra sul periodo 2012–2015. In considerazione della successione dei termini da osservare (esecuzione di una procedura di consultazione di 3 mesi, elaborazione del messaggio del Consiglio federale, deliberazioni parlamentari, termine di referendum, entrata in vigore dei rispettivi decreti federali l’1.1.2016), il rapporto deve essere disponibile già nel primo trimestre del 2014 e pertanto non può includere l’ultimo anno del periodo quadriennale che verrà considerato più tardi in occasione dell’elaborazione del mes- saggio del Consiglio federale. Per contro, in alcuni ambiti l’analisi considera il periodo tempo- rale precedente al 2012, consentendo in tal modo di ottenere una valutazione più accurata degli effetti della perequazione finanziaria.

Il presente rapporto contiene due elementi principali: d’un canto, quale elemento centrale della verifica dell’efficacia vengono tematizzati il raggiungimento degli obiettivi della pere- quazione finanziaria in senso stretto nonché la collaborazione intercantonale con compensa- zione degli oneri. Ciò corrisponde al mandato disciplinato all’articolo 18 LPFC. D’altro canto, viene analizzata la ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni, prevista dal pro- getto NPC. In questo modo viene adempiuto il mandato di cui all’articolo 57 dell’ordinanza concernente la perequazione finanziaria e la compensazione degli oneri (OPFC) secondo cui il

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rapporto sull’efficacia per i due primi periodi quadriennali deve presentare il passaggio dalla vecchia alla nuova perequazione finanziaria. Mentre il primo rapporto sull’efficacia ha tenuto particolarmente conto dell’aspetto della neutralità di bilancio, il presente rapporto tratta le esperienze raccolte nei settori di compiti dissociati e valuta la collaborazione per i compiti in comune gestiti mediante accordi programmatici. Il settore della ripartizione dei compiti è og- getto dell’analisi effettuata nei primi due rapporti sull’efficacia. Come detto, i futuri rapporti non tratteranno più questo settore, ma saranno incentrati sul raggiungimento degli obiettivi della perequazione finanziaria in senso stretto e sulla collaborazione intercantonale con com- pensazione degli oneri.

Raggiungimento degli obietti della perequazione finanziaria

La presente analisi dell’efficacia mostra che nel periodo in rassegna gli obiettivi indicati nella LPFC sono stati ampiamente raggiunti. Riguardo ai singoli obiettivi si possono fare le consta- tazioni seguenti:

–– rafforzamento dell’autonomia finanziaria dei Cantoni: la quota dei trasferimenti a destina- zione libera rispetto al volume complessivo dei trasferimenti tra Confederazione e Cantoni costituisce un indicatore importante dell’autonomia finanziaria dei Cantoni. Con l’entrata in vigore della NPC, nel 2008, questa quota è stata sensibilmente aumentata e da allora ammonta a circa il 40 per cento dei trasferimenti complessivi dalla Confederazione ai Can- toni. L’autonomia finanziaria dei Cantoni è inoltre influenzata dall’evoluzione della legisla- zione federale. Quest’ultima può limitare il margine di manovra dei Cantoni;

–– riduzione delle disparità per quanto riguarda la capacità finanziaria e il carico fiscale: il com- pito principale della perequazione delle risorse è la ridistribuzione dei mezzi finanziari. Questo meccanismo di ridistribuzione determina di per sé una notevole riduzione delle disparità (effetto primario). Ha inoltre effetti incentivanti sulle decisioni di politica finanzia- ria dei Cantoni che a lungo termine (ancor prima della perequazione delle risorse) possono influenzare le disparità (effetti secondari). L’analisi dell’evoluzione della base imponibile aggregata (BIA) tra il 1998 e il 2010 mostra che, rispetto alla deviazione standard e alla differenza (differenza tra il valore più alto e quello più basso), le disparità tra i Cantoni prima della perequazione delle risorse sono aumentate fino al 2007 per poi calare legger- mente. Questa evoluzione è stata segnata soprattutto dai Cantoni finanziariamente forti e influenzata fortemente dalla dinamica congiunturale. Ne sono stati responsabili in partico- lare il forte aumento della BIA nei rispettivi Cantoni durante il boom economico nel 2006 e nel 2007 nonché il rispettivo calo durante la crisi finanziaria ed economica nel 2008 e nel 2010. Attualmente non è possibile esprimersi in merito all’importanza che la perequazione finanziaria ha assunto per l’evoluzione delle disparità nel senso di effetti secondari. La sua influenza sull’evoluzione del valore aggiunto dei Cantoni e quindi sull’evoluzione delle disparità nell’ambito della BIA o del potenziale di risorse ha probabilmente un’importanza secondaria rispetto all’effetto primario. Anche gli effetti della perequazione finanziaria in senso stretto sulle disparità riguardo al carico fiscale rappresentano effetti secondari che sono tra l’altro determinati da effetti incentivanti. Dall’introduzione della NPC in particola- re alcuni Cantoni finanziariamente deboli hanno in parte ridotto notevolmente le loro ali- quote fiscali. Se si considera la totalità dei Cantoni, non è tuttavia possibile parlare di una riduzione generale delle disparità per quanto riguarda il carico fiscale;

–– mantenimento della concorrenzialità fiscale in ambito nazionale e internazionale: il grado di concorrenzialità fiscale della Svizzera e dei Cantoni rimane alto sia per l’imposizione delle imprese, sia per le imposte sul reddito. Nell’ambito della perequazione orizzontale

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delle risorse le quote del prelievo marginale nei Cantoni finanziariamente forti sono rela- tivamente basse, per cui non è possibile affermare che la perequazione finanziaria abbia un effetto di contenimento sulla loro posizione nella concorrenza fiscale. Rispetto ai Can- toni finanziariamente forti, i Cantoni finanziariamente deboli hanno potuto migliorare la loro posizione nella concorrenza fiscale, in particolare nell’ambito dell’imposizione delle imprese e nell’imposizione delle fasce di reddito superiori. Questo miglioramento non può essere attribuito all’introduzione della NPC, ma è riconducibile piuttosto a fattori stra- ordinari come le distribuzioni della BNS nonché alla favorevole situazione congiunturale e finanziaria. Le analisi hanno evidenziato che nell’attuale meccanismo di ridistribuzione (progressivo) della perequazione delle risorse, un Cantone finanziariamente debole è meno incentivato ad aumentare il proprio potenziale di risorse. La quota del prelievo marginale ammonta quindi mediamente a circa l’80 per cento. Questo significa che un aumento del potenziale di risorse comporta una notevole riduzione dei versamenti di compensazione cosicché dopo la perequazione delle risorse l’incremento del gettito fiscale standardizzato per abitante ammonta solo al 20 per cento dell’iniziale aumento del potenziale di risorse. Nonostante questa struttura d’incentivazione, si assiste comunque a una concorrenza fi- scale tra i Cantoni che probabilmente è stata ulteriormente intensificata con l’introduzione della NPC, nonostante la perequazione finanziaria non fornisca alcun incentivo in questo senso. Le analisi mostrano che dal 2008 l’adeguamento delle aliquote d’imposta è correla- to in misura sensibilmente maggiore a livello territoriale, cosa che indica una concorrenza fiscale più intensa;

–– garanzia di una dotazione minima di risorse finanziarie: negli anni considerati 2012–2014 la dotazione per abitanti di almeno l’85 per cento della media svizzera, perseguita dall’ar- ticolo 6 LPFC, è stata superata in tutti i Cantoni. Il Cantone di Uri che rappresenta il Can- tone finanziariamente più debole ha raggiunto nel 2012 una dotazione minima di oltre l’85 per cento che fino al 2014 è salita all’87 per cento. Per contro, questo obiettivo non è stato raggiunto in tutti gli anni del periodo 2008–2011;

–– compensazione degli oneri eccessivi dovuti alle condizioni geotopografiche e sociodemo- grafiche: i calcoli aggiornati di Ecoplan sulla base degli anni 2008–2011 indicano che la struttura degli oneri speciali si è ulteriormente spostata. La quota degli oneri speciali dovuti a fattori geotopografici e sociodemografici ammonta al 18,5 per cento (perizia Ecoplan 2009; 27 %), il 30,6 per cento è riconducibile a fattori relativi alla struttura demografi- ca (perizia 2009; 33 %) e il 50,9 per cento a fattori relativi alle città polo (perizia 2009; 40 %). Questo spostamento ha come conseguenza che nei 3 ambiti il grado di compen- sazione degli oneri speciali indennizzati con la compensazione degli oneri si allarga ancora di più. Gli oneri speciali compensati con la perequazione dell’aggravio sociodemografico (PAG) ammontano al 35,4 per cento, mentre quelli compensati con la perequazione dell’aggravio sociodemografico (PAS) ammontano al 14,2 per cento (struttura demografi- ca) rispettivamente al 4,3 per cento (città polo). Secondo i calcoli di Ecoplan, la compensa- zione degli oneri copre complessivamente il 13,1 per cento degli oneri speciali;

–– garanzia di un’adeguata perequazione intercantonale degli oneri: già prima dell’introdu- zione della NPC la collaborazione intercantonale era abbastanza intensa e si è in parte sviluppata in modo indipendente dalla NPC. I risultati scaturiti da un’inchiesta svolta tra i Cantoni indicano che la gran parte dei Cantoni è del parere che lo strumento della collaborazione intercantonale con compensazione degli oneri, concepito nel quadro del progetto NPC, dia buoni risultati. Una maggioranza dei Cantoni intravede tendenzialmen- te un miglioramento qualitativo della collaborazione. Diversi Cantoni evidenziano che la convenzione quadro per la collaborazione intercantonale con compensazione degli oneri (CQI) fa in modo che i prezzi di trasferimento si avvicinano lentamente ai costi effettivi.

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I versamenti della compensazione degli oneri nei settori di compiti di cui all’articolo 48a Cost. sono praticamente raddoppiati rispetto al periodo prima della NPC. Questo indica che la collaborazione intercantonale è stata chiaramente rafforzata. Aumenti considerevoli si sono registrati nei settori delle scuole universitarie e delle istituzioni dei disabili, mentre nei settori delle università cantonali e dell’esecuzione di pene e misure l’evoluzione consta- tata prima dell’entrata in vigore della NPC è proseguita in modo costante.

Ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni

Il presente rapporto esamina le esperienze raccolte nei settori di compiti dissociati nel 2008 e si concentra sui settori di compiti che rivestono la più grande importanza qualitativa come l’istruzione scolastica speciale e il settore dei disabili (ora compiti cantonali) nonché le strade nazionali (ora compito della Confederazione). Nel complesso, da quanto emerso in questi 3 settori di compiti, è possibile affermare che la dissociazione è in gran parte riuscita.

Le disposizioni transitorie della Costituzione federale che obbligano i Cantoni ad assumersi fino all’adozione di una strategia le prestazioni dell’AI nel settore di assistenza degli invalidi (case, centri diurni e laboratori per invalidi) nonché nel settore dell’istruzione scolastica spe- ciale hanno permesso di effettuare un cambiamento del sistema regolamentato. L’introdu- zione del nuovo sistema di assistenza costituisce un processo di trasformazione pluriennale e complesso che avviene in modo graduale e in collaborazione con gli attori interessati e che non è ancora concluso. A seguito di questo cambiamento di sistema in entrambi i settori non è possibile formulare affermazioni quantitative riguardo a eventuali guadagni in termini di efficienza conseguiti con la dissociazione operata. Per contro, è possibile quantificare questi guadagni nel settore delle strade nazionali. Infatti, a seguito delle modifiche delle condizioni quadro riconducibili alla NPC, è stato possibile conseguire risparmi di costi annui ricorrenti da 141 a 227 milioni. Questi risparmi superano chiaramente i risparmi di costi annui inizialmente stimati a 100 milioni. In un’inchiesta è emerso che gran parte dei Cantoni accoglie positiva- mente le esperienze fatte con la dissociazione dei compiti.

In relazione al trasferimento di compiti e oneri tra la Confederazione e i Cantoni, effettua- ta con la NPC, in questi settori è stata inoltre esaminata la dinamica delle uscite dal 2008. Nell’ambito di questa analisi sono stati osservati i 10 settori di compiti più importanti sotto il profilo finanziario. È stato possibile constatare che in questi settori le dinamiche delle uscite risultano nel complesso abbastanza equilibrate. Rispetto alla crescita delle uscite in questi settori di compiti, nello stesso periodo il prodotto dell’imposta federale diretta (ovvero la sua quota cantonale ridotta) è aumentato in modo più esiguo, mentre i versamenti alla perequa- zione delle risorse hanno registrato un incremento notevole.

Riguardo alla questione di eventuali ulteriori dissociazioni di compiti in futuro, nel quadro del- la procedura di consultazione concernente il presente rapporto, il Consiglio federale sonderà la disponibilità e i bisogni dei Cantoni e li valuterà dal suo punto di vista.

Il presente rapporto esamina altresì lo strumento degli accordi programmatici che è stato in- trodotto per gestire i compiti in comune del 2008. L’Amministrazione federale delle finanze (AFF) ha effettuato un’ampia inchiesta presso i servizi cantonali e gli Uffici federali che ricorro- no a questo strumento. Nel complesso le esperienze fatte finora con gli accordi programma- tici sono valutate positivamente. Alcuni aspetti specifici necessitano tuttavia di adeguamenti. In generale, si può affermare che un miglioramento può essere conseguito con due approcci prioritari, ovvero limitando l’influsso della Confederazione per quanto riguarda gli obiettivi

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nonché riducendo la densità normativa negli accordi programmatici e nelle corrispondenti istruzioni, al fine di diminuire l’onere amministrativo di Confederazione e Cantoni.

Rapporto con la Riforma III dell’imposizione delle imprese (RI imprese III)

I lavori in corso per la Riforma III dell’imposizione delle imprese (RI imprese III) riguardano tra l’altro anche la perequazione delle risorse. L’adeguamento del meccanismo della perequazio- ne delle risorse a seguito della RI imprese III non è tuttavia oggetto del presente rapporto, ma costituisce una parte del corrispondente progetto. La RI imprese III necessita di un adegua- mento della ponderazione degli utili determinanti delle persone giuridiche nella perequazione delle risorse, poiché i fattori beta utilizzati per la ponderazione degli utili delle società con statuto fiscale speciale saranno presumibilmente soppressi e sostituiti con altri fattori di pon- derazione. A seconda del momento dell’entrata in vigore della RI imprese III questo si potreb- be ripercuotere sulla periodicità quadriennale della perequazione finanziaria. Se, ad esempio, la RI imprese III entrasse in vigore nel 2018, occorrerebbe esaminare un accorciamento del quadriennio (2016–2019).

Provvedimenti proposti dal Consiglio federale per il quadriennio 2016–2019

–– Adeguamento della dotazione del potenziale delle risorse: sulla base dell’analisi effettua- ta nel quadro del secondo rapporto sull’efficacia, il Consiglio federale propone di ridurre la dotazione della perequazione delle risorse. Da questa analisi è infatti emerso che nel secondo quadriennio la perequazione delle risorse ha raggiunto gli obiettivi prefissati e ha addirittura superato l’obiettivo della dotazione minima. Per l’intero primo quadrien- nio è stata constatata una sottodotazione pari in media a oltre 28 milioni, ovvero allo 0,8 per cento all’anno. A seguito di questo conseguimento degli obiettivi relativamente buono, il Consiglio federale e il Parlamento non hanno ritenuto necessario adeguare la dotazione per il secondo periodo. Per il terzo quadriennio il Consiglio federale è ora giunto alla conclusione che i contributi di base della perequazione orizzontale e verticale delle risorse debbano essere adeguati verso il basso, poiché nei primi tre anni del secondo quadriennio la dotazione è stata troppo alta (sovradotazione media del 7,3 %). In assenza di basi quantitative per una previsione, il Consiglio federale propone di adottare una pro- cedura orientata al passato: l’entità dell’adeguamento della dotazione destinata alla pe- requazione delle risorse per il terzo quadriennio deve orientarsi alla media delle cifre della perequazione finanziaria dell’intero secondo quadriennio (anni di riferimento 2012–2015). Sulla base di questi dati, per ogni anno viene calcolata la dotazione con la quale il Cantone finanziariamente più debole, dopo la perequazione, avrebbe raggiunto un indice GFS di esattamente 85 punti. La differenza media tra i versamenti di compensazione effettivi e l’importo calcolato corrisponde all’importo dell’adeguamento. Il contributo di base per il terzo quadriennio è determinato sulla base dell’adeguamento ordinario della dotazione effettiva del 2015 dedotto dell’importo dell’adeguamento. Sulla base delle cifre della pe- requazione finanziaria 2012–2014, il volume complessivo della perequazione delle risorse avrebbe in questo modo potuto essere ridotto di circa 270 milioni (perequazione verticale delle risorse: 160 mio. e perequazione orizzontale delle risorse: 109 mio.). L’importo effet- tivo può essere però calcolato solo quando le cifre della perequazione finanziaria del 2015 sono disponibili. Questa procedura non costituisce una correzione ex post del volume della perequazione delle risorse, bensì una nuova regolazione della dotazione sulla base dei ri- sultati del periodo 2012–2015.

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–– mantenimento della compensazione degli oneri: la LPFC chiede che per determinare le dotazioni della PAG e della PAS ogni quattro anni si debba tener conto dei risultati del rapporto sull’efficacia. Al riguardo non contiene tuttavia direttive o criteri concreti. Di con- seguenza, nella determinazione del rapporto tra le dotazioni, la LPFC non disciplina come ponderare ad esempio la quantificazione degli oneri speciali dovuti alle condizioni geoto- pografiche e sociodemografiche rispetto ad altri criteri come la capacità di sopportare que- sti oneri speciali da parte dei Cantoni interessati. Se in questa discussione si osservano gli argomenti presentati durante la fase di progettazione, si constata che esistono argomenti fondati sia a favore del mantenimento dell’attuale soluzione con una percentuale 50:50 sia a favore di un aumento unilaterale della PAS. I risultati dello studio Ecoplan mostrano che rispetto agli oneri sociodemografici, l’importanza degli oneri speciali geotopografici tende a diminuire. In virtù degli argomenti a favore e a sfavore di un aumento unilaterale della PAS e sulla base del fatto che mancano criteri chiari per modificare il rapporto di dotazione tra la PAS e la PAG, il Consiglio federale propone di mantenere anche per il periodo di con- tribuzione 2016–2019 l’attuale rapporto di dotazione tra la PAS e la PAG alle condizioni quadro vigenti. Per il 2016 e i 3 anni successivi il Consiglio federale raccomanda pertanto di adeguare la PAG e la PAS in misura corrispondente al rincaro;

–– nessun ulteriore adeguamento della perequazione finanziaria: dalla presente analisi dell’ef- ficacia della perequazione finanziaria non sono emerse carenze o lacune gravi. Per questa ragione il Consiglio federale è del parere che non sussista alcuna necessità di proporre ulteriori provvedimenti. Di conseguenza non reputa necessario od opportuno modificare il meccanismo della perequazione delle risorse, come richiesto dai Cantoni finanziariamente forti, né adeguare le disposizioni concernenti il potenziale di risorse e nemmeno sopprime- re o ridurre maggiormente la compensazione dei casi di rigore.

Pareri divergenti in seno al gruppo paritetico di studio per il rapporto sull’efficacia

L’elaborazione del presente rapporto sull’efficacia è stata accompagnata da un gruppo di studio composto in modo paritetico di rappresentanti della Confederazione e dei Cantoni. Per quanto riguarda i provvedimenti proposti dal Consiglio federale, i rappresentanti dei Cantoni hanno espresso i seguenti pareri divergenti:

–– rinuncia a una riduzione della dotazione destinata alla perequazione delle risorse; –– aumento della dotazione destinata alla perequazione dell’aggravio sociodemografico; –– maggiore riduzione della compensazione dei casi di rigore; –– nuovo modello per la perequazione delle risorse; –– inclusione dei canoni per i diritti d’acqua nel potenziale di risorse; –– minore ponderazione degli utili delle persone giuridiche nel potenziale di risorse; –– ulteriore riduzione della ponderazione del reddito dei frontalieri nel potenziale di risorse; –– riduzione dei versamenti di compensazione ai Cantoni finanziariamente deboli con uno sfruttamento fiscale inferiore alla media dei Cantoni finanziariamente forti.

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

1 Situazione iniziale e contenuto

1.1 Introduzione

La Nuova impostazione della perequazione finanziaria e della ripartizione dei compiti tra Con- federazione e Cantoni (NPC) è entrata in vigore il 1° gennaio 2008. Nel suo ambito le relazio- ni finanziarie tra la Confederazione e i Cantoni hanno subito una riforma fondamentale. Essa comprendeva l’assegnazione dei compiti pubblici e la ridistribuzione delle risorse pubbliche tra i due livelli dello Stato (perequazione finanziaria in senso stretto). Essa perseguiva due obiettivi: eliminare le disparità tra Cantoni per quanto riguarda la capacità finanziaria e au- mentare l’efficienza nell’esecuzione dei compiti statali. Grazie alla NPC numerosi compiti che la Confederazione e i Cantoni assumevano finora congiuntamente sono stati dissociati, men- tre i rimanenti compiti in comune sono stati organizzati in maniera più efficiente. La nuova perequazione finanziaria in senso stretto comprende la perequazione delle risorse, la perequa- zione dell’aggravio geotopografico e sociodemografico, nonché la compensazione dei casi di rigore. La perequazione delle risorse intende equilibrare le disparità per quanto riguarda la capacità finanziaria dei Cantoni. Essa si compone della perequazione verticale delle risorse, finanziata dalla Confederazione, e della perequazione orizzontale delle risorse, alimentata dai Cantoni finanziariamente forti. La compensazione degli oneri indennizza i Cantoni che in determinati settori di compiti presentano costi strutturali eccessivi. La compensazione dei casi di rigore è limitata nel tempo (fino al 2036) e impedisce che i Cantoni finanziariamente deboli vengano penalizzati dal nuovo sistema introdotto nel 2008. Il suo volume si ridurrà del 5 per cento all’anno a contare dal 2016.

La legge federale concernente la perequazione finanziaria e la compensazione degli oneri (LPFC) prevede che il Consiglio federale presenti regolarmente un rapporto sull’esecuzione e sull’efficacia della perequazione finanziaria nazionale. Nel mese di novembre del 2010 è stato pubblicato il primo rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni. Esso comprendeva il periodo tra il 2008 e il 2011, e quindi la fase d’introduzione della NPC. Il secondo rapporto sull’efficacia fornisce informazioni sul grado di raggiungimen- to degli obiettivi della perequazione finanziaria nazionale nel quadriennio 2012–2015 e deve servire tra l’altro da base al Parlamento in vista della nuova dotazione dei fondi perequativi (perequazione delle risorse, compensazione degli oneri e compensazione dei casi di rigore) per il prossimo quadriennio.

Non è invece oggetto del presente rapporto la riforma III dell’imposizione delle imprese, che avrà ripercussioni anche sul meccanismo della perequazione delle risorse. Il mandato relativo al rapporto sull’efficacia contiene un’analisi ex post, mentre la riforma III è considerata in prospettiva. Si impone tuttavia un coordinamento temporale tra entrambi i progetti che viene abbordato nel capitolo 9.

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1.2 Basi legali

La base legale per il rapporto sull’efficacia è costituito dall’articolo 18 LPFC (cfr. riquadro). Il capoverso 1 stabilisce che, oltre all’efficacia della perequazione finanziaria e della compensa- zione degli oneri, il rapporto deve anche esaminare la loro esecuzione e quindi i processi per il calcolo dei versamenti di compensazione (amministrazione e garanzia di qualità).

Art. 18 LPFC:

1 Ogni quattro anni il Consiglio federale presenta all’Assemblea federale un rapporto sull’esecuzione e sull’efficacia della presente legge.

2 Il rapporto fornisce indicazioni sul raggiungimento degli obiettivi della perequazione finanziaria nel periodo trascorso e illustra i possibili provvedimenti per il periodo suc- cessivo.

3 Gli effetti della collaborazione intercantonale con perequazione degli oneri sono illu- strati separatamente.

Il capoverso 2 contiene direttive sul contenuto del rapporto sull’efficacia. Al centro dell’a- nalisi vi sono gli obiettivi della perequazione finanziaria di cui all’articolo 2 LPFC. Per quanto riguarda l’orizzonte temporale delle analisi, il precedente periodo quadriennale è posto in primo piano, ossia il periodo 2012–2015. Basandosi sui risultati, il rapporto sull’efficacia do- vrà presentare possibili provvedimenti per il prossimo periodo quadriennale (2016–2019). Una posizione particolare è conferita alla collaborazione intercantonale con compensazione degli oneri, i cui effetti devono essere valutati indipendentemente dalle ripercussioni della perequa- zione finanziaria in senso stretto.

L’articolo 18 LPFC è concretizzato negli articoli 46–49 dell’ordinanza concernente la perequa- zione finanziaria e la compensazione degli oneri (OPFC). Inoltre, l’articolo 57 OPFC istituisce una disposizione transitoria sul contenuto dei primi due rapporti sull’efficacia, per cui è anco- ra rilevante per il presente rapporto.

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1.2.1 Contenuti del rapporto sull‘efficacia

Art. 46 OPFC:

1 Il rapporto sull’efficacia ha il contenuto seguente:

a. fornisce informazioni:

1. sull’esecuzione della perequazione finanziaria, in particolare sull’acquisizione dei dati per la perequazione delle risorse e la compensazione degli oneri,

2. sulla volatilità annuale dei contributi dei Cantoni finanziariamente forti nella perequazione orizzontale delle risorse e dei versamenti di compensazione ai Cantoni finanziariamente deboli nel periodo in rassegna;

b. analizza in che misura gli obiettivi della perequazione finanziaria e della compensazione degli oneri sono stati raggiunti nel periodo in rassegna.

c. presenta possibili provvedimenti, segnatamente:

1. l’adeguamento delle dotazioni della perequazione delle risorse e della compen- sazione degli oneri,

2. l’abrogazione totale o parziale della compensazione dei casi di rigore (art. 19 cpv. 4 LPFC),

3. la necessità o l’opportunità di un limite massimo di aggravio dei Cantoni finan- ziariamente forti nella perequazione orizzontale delle risorse.

2 Il rapporto sull’efficacia può contenere raccomandazioni per la verifica delle basi di calcolo della perequazione delle risorse e della compensazione degli oneri.

3 Contiene inoltre in una speciale presentazione informazioni sugli effetti della collabo- razione intercantonale con compensazione degli oneri conformemente all’articolo 18 capoverso 3 in combinato disposto con l’articolo 11 LPFC.

4 Nella valutazione degli obiettivi, il rapporto sull’efficacia si basa in particolare sui criteri di cui all’allegato 17 e tiene conto degli standard riconosciuti di valutazione.

5 Riferisce in merito a eventuali pareri divergenti all’interno del gruppo paritetico di stu- dio.

L’articolo 46 capoverso 1 OPFC descrive l’oggetto dell’indagine del rapporto sull’efficacia. La lettera a numero 1 evidenzia che nell’ambito della valutazione dell’esecuzione del processo viene attribuita una particolare importanza al processo di acquisizione dei dati per la perequa- zione delle risorse e la compensazione degli oneri. In primo piano figurano le considerazioni sui provvedimenti atti a garantire la qualità dei dati. Al numero 2, la volatilità dei contributi

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nell’ambito della perequazione delle risorse è dichiarata quale oggetto esplicito dell’indagine. Si tratta segnatamente di esaminare, nell’interesse di una politica finanziaria affidabile, i mo- vimenti dei singoli Cantoni finanziariamente forti o deboli in fatto di risorse e, se necessario, di indicare la conseguente necessità di intervento sotto il profilo concettuale e giuridico.

La volatilità dei contributi è strettamente correlata con l’articolo 46 capoverso 1 lettera c nu- mero 3, secondo cui il rapporto sull’efficacia dovrà trattare l’opportunità di un limite massimo di aggravio dei Cantoni finanziariamente forti nella perequazione orizzontale delle risorse. Lo stesso vale anche per l’adeguamento delle dotazioni della perequazione delle risorse e della compensazione degli oneri come pure per il mantenimento della compensazione dei casi di rigore.

I capoversi 2–5 contengono ulteriori prescrizioni e precisazioni in merito al contenuto per l’elaborazione del rapporto sull’efficacia. Secondo il capoverso 2, il rapporto sull’efficacia può contenere raccomandazioni per la verifica delle basi di calcolo della perequazione finanziaria. Il rapporto ha in primo luogo il compito di illustrare un’eventuale necessità di intervento, che può ad esempio verificarsi se nel periodo in rassegna sono stati effettuati importanti adegua- menti nella legislazione tributaria della Confederazione o dei Cantoni riguardanti il potenziale di risorse o se sussistono buoni motivi che possano comprovare che le vigenti basi di calcolo rispecchiano in maniera insufficiente il potenziale di risorse. L’analisi tecnica approfondita del- le basi di calcolo e l’eventuale elaborazione di soluzioni alternative esulerebbero tuttavia dal quadro del rapporto sull’efficacia.

Gli effetti della collaborazione intercantonale con compensazione degli oneri devono essere esposti in un capitolo separato del rapporto sull’efficacia (art. 18 cpv. 3 LPFC). A titolo di complemento, nella valutazione viene fatto riferimento agli obiettivi della collaborazione in- tercantonale con compensazione degli oneri secondo l’articolo 11 LPFC.

I criteri per la valutazione degli obiettivi (art. 46 cpv. 4 LPFC) sono elencati singolarmente nell’allegato 17 dell’OPFC.¹ Tuttavia, si tratta in modo esplicito di un elenco non esaustivo. In questo contesto bisogna inoltre tenere conto in particolare del piano elaborato dal gruppo paritetico per il rapporto sull’efficacia durante la fase di progettazione della NPC che fornisce indicazioni in materia di metodi e indicatori per l’analisi. Il piano è parte integrante del rap- porto esplicativo sull’OPFC.²

L’articolo 46 capoverso 5 assume un’importanza particolare. Il rapporto sull’efficacia è un rapporto del Consiglio federale e sostanzialmente rispecchia quindi la posizione della Confe- derazione. Affinché si tenga debitamente conto dei diversi interessi dei Cantoni, in particolare riguardo alle raccomandazioni formulate, nel rapporto devono essere presentate le posizioni divergenti elaborate dal gruppo paritetico di studio (cfr. n. 1.2.3).

1 Con «standard di valutazione riconosciuti» si intendono gli standard di valutazione della società svizzera di valu- tazione (standard SEVAL). Al riguardo, per l’Amministrazione federale è stata creata la guida «Leitfaden für Wirk- samkeitsprüfungen beim Bund». 2 Vedi http://www.efv.admin.ch/i/dokumentation/finanzpolitik_grundlagen/finanzausgleich.php

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1.2.2 Basi di dati

Art. 47 OPFC:

1 Per valutare l’efficacia vengono utilizzate le statistiche della Confederazione e dei Can- toni e, se opportuno, dati e analisi esterni all’amministrazione.

2 I Cantoni mettono a disposizione della Confederazione i dati necessari.

L’articolo 47 OPFC fa riferimento alle basi di dati del rapporto sull’efficacia e alla richiesta rivolta ai Cantoni affinché mettano a disposizione della Confederazione tutti i dati necessari. Secondo il capoverso 1, bisogna tenere conto che il rapporto sull’efficacia poggia prevalen- temente sui dati delle statistiche della Confederazione e dei Cantoni. In primo piano vi sono le cifre delle statistiche in materia finanziaria e fiscale della Confederazione. I dati e le analisi esterni all’amministrazione devono essere considerati soltanto in casi eccezionali, ad esempio quando i dati non sono oggetto di statistiche ufficiali.

1.2.3 Gruppo paritetico di lavoro

Art. 48 OPFC:

1 Un gruppo di studio composto in modo paritetico di rappresentanti della Confede- razione e dei Cantoni accompagna l’elaborazione del rapporto sull’efficacia. Esso si esprime in particolare in merito all’assegnazione di mandati a periti esterni e all’elabo- razione di raccomandazioni ai fini della perequazione delle risorse e della compensa- zione degli oneri e dei casi di rigore.

2 I Cantoni provvedono a una rappresentanza equilibrata della loro delegazione nel gruppo di studio; in particolare essi devono tenere conto in modo adeguato dei diversi gruppi linguistici, urbani e regionali, nonché dei Cantoni finanziariamente forti e di quelli finanziariamente deboli.

3 Il DFF determina la composizione della delegazione della Confederazione, tra cui i rap- presentanti dell’AFF. Un rappresentante dell’AFF dirige il gruppo di studio.

4 L’AFF ne assume il segretariato.

Il rapporto sull’efficacia è stato allestito dal Dipartimento federale delle finanze (DFF) in col- laborazione con i Cantoni.L’elaborazione è stata accompagnata da un gruppo paritetico di studio composto di rappresentanti della Confederazione e dei Cantoni. Per composizione pa- ritetica si intendono delegazioni con un numero uguale di rappresentanti di Confederazione e Cantoni. In particolare è stato importante includere i diversi gruppi linguistici, le regioni urba-

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ne e di campagna nonché i Cantoni finanziariamente forti e quelli finanziariamente deboli. La Conferenza dei Governi cantonali (CdC) ha stabilito la rappresentanza dei Cantoni nel gruppo di studio.

Nelle votazioni, ogni rappresentante dispone di un voto. In caso di parità il risultato è deter- minato dal voto del presidente. Dei rappresentanti della Confederazione, un membro dell’AFF assume la direzione del gruppo di studio. Il mandato e la composizione del gruppo paritetico di studio sono elencati nell’allegato 3.

1.2.4 Consultazione

Art. 49 OPFC

Il rapporto sull’efficacia è sottoposto ai Cantoni per consultazione contestualmente ai decreti federali sulla perequazione delle risorse e sulla compensazione degli oneri e sulla compensazione dei casi di rigore.

All’articolo 49 OPFC il Consiglio federale fa notare che il rapporto sull’efficacia è posto in consultazione unitamente ai decreti federali sulla nuova dotazione degli strumenti di pe- requazione. Questa esigenza risulta dalle disposizioni dell’OPFC, secondo cui il rapporto sull’efficacia presenta l’adeguamento delle dotazioni della perequazione delle risorse e della compensazione degli oneri. (art. 46 cpv. 1 lett. c n. 1).

1.2.5 Primo e secondo rapporto sull‘efficacia

Art. 57 OPFC:

Il rapporto sull’efficacia per i due primi periodi quadriennali a contare dall’entrata in vi- gore della presente ordinanza contengono a titolo supplementare una presentazione del passaggio dalla vecchia alla nuova perequazione finanziaria. Il rapporto sull’efficacia per il primo periodo quadriennale presenta inoltre le ripercussioni preliminari della nuova impo- stazione della perequazione finanziaria.

Il primo e il secondo rapporto sull’efficacia contengono a titolo supplementare una presen- tazione del passaggio dalla vecchia alla nuova perequazione finanziaria, il che – secondo il rapporto esplicativo sull’OPFC – comprende anche osservazioni concernenti la dissociazione dei compiti. La tematica della neutralità di bilancio è già stata affrontata nel primo rapporto sull’efficacia. Nel secondo rapporto al capitolo 6 viene esaminata l’esperienza acquisita con la dissociazione dei compiti come pure la dinamica delle uscite nei settori oggetto di dissociazio- ne.

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1.3 Contenuto e struttura del secondo rapporto sull’efficacia

Le basi legali forniscono prescrizioni dettagliate in merito al contenuto del rapporto sull’ef- ficacia. Si rivela quindi opportuno orientarne la forma e la struttura a quanto richiesto dall’OPFC. Il capitolo 2 presenta la perequazione delle risorse e la compensazione degli oneri. Il capitolo 3 verte sulla volatilità dei contributi della perequazione delle risorse. Il capitolo 4 illustra le basi di dati e la questione della garanzia della qualità. Il primo elemento centrale del presente rapporto figura nel capitolo 5, che esamina il grado di raggiungimento degli obiet- tivi della perequazione finanziaria. Nel quadro dell’elaborazione del rapporto sull’efficacia sono state approfondite numerose questioni, tra cui la concorrenza fiscale a livello nazionale e internazionale. Il secondo elemento centrale figura nel capitolo 6, che analizza la ripartizio- ne dei compiti tra Confederazione e Cantoni. Le esperienze raccolte con la dissociazione dei compiti e un’analisi degli effetti legati allo strumento degli accordi programmatici costitui- scono i cardini di questo capitolo. Entrambi i settori tematici sono peraltro oggetto di analisi approfondite. Il capitolo 7 si occupa della verifica delle basi di calcolo. Il capitolo 8 presenta un meccanismo alternativo di perequazione delle risorse elaborato dai rappresentanti dei Cantoni finanziariamente forti e contenente elementi dell’iniziativa depositata dal Cantone di Svitto. Il capitolo 9 propone misure per il quadriennio 2016–2019 ed esprime un parere sulla proposta descritta al capitolo 8.

Il primo rapporto sull’efficacia

Nel primo rapporto sull’efficacia l’analisi completa delle ripercussioni della perequazione finanziaria nazionale è stata possibile solo limitatamente poiché il rapporto poggiava uni- camente su un periodo di osservazione relativamente breve. Ne è emerso che gli obiettivi perseguiti sono stati ampiamente raggiunti nel periodo in rassegna 2008–2011. L’autono- mia finanziaria dei Cantoni è stata rafforzata, mentre le disparità per quanto riguarda la capacità finanziaria sono state ridotte. La competitività fiscale della Svizzera e dei Cantoni in ambito di imposizione delle imprese e di imposta sul reddito è rimasta elevata. Peraltro, l’obiettivo della dotazione minima pro capite pari all’85 per cento della media svizzera ha potuto essere raggiunto in larga misura. Il primo rapporto ha riservato una speciale atten- zione all’analisi del cambiamento di sistema e ha esaminato in particolare l’aspetto della neutralità di bilancio. Si è constatato che rispetto alle ipotesi formulate nel terzo messag- gio sulla NPC i Cantoni sono stati effettivamente gravati di 100 milioni. Questo importo va a beneficio dei Cantoni, compresi gli interessi per gli anni 2008–2011, nel senso che le dotazioni della perequazione (verticale) delle risorse e della compensazione degli oneri sono state aumentate proporzionalmente dal 2012. Il rapporto è giunto alla conclusione che non si impongono modifiche importanti del sistema della perequazione finanziaria in senso stretto. Per quanto concerne la determinazione delle basi di calcolo si è proposto – a causa degli effetti transfrontalieri di spillover – di ponderare in maniera ridotta i redditi dei frontalieri nel potenziale delle risorse (cosiddetto fattore delta di 0.75). Il rapporto ha infi- ne suggerito di creare una base legale per disciplinare le correzioni retroattive. Una dispo- sizione corrispondente è in vigore dal 1° gennaio 2012 all’articolo 9a LPFC.

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Oltre alle analisi prescritte dall’OPFC, il secondo rapporto sull’efficacia presenta due cardini tematici. In questo senso effettua le analisi basandosi sui criteri dell’allegato 17 dell’OPFC, ciò che non è stato possibile nel quadro del primo rapporto sull’efficacia vista l’indisponibilità dei dati. Si tratta segnatamente di analisi approfondite sulla concorrenza fiscale in ottica naziona- le e internazionale, sull’interdipendenza tra onere fiscale e mercato immobiliare, come pure su diversi aspetti della nuova ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni. Il rappor- to esamina d’altra parte le questioni che sono già state discusse nel quadro della procedura di consultazione e nei dibattiti parlamentari. Al riguardo vanno in particolare menzionate le ana- lisi complementari sull’evoluzione delle disparità, sull’effettività e sulla reattività del sistema di perequazione alle fluttuazioni congiunturali, nonché le riflessioni in merito alla dotazione minima auspicata dell’85 per cento. Il secondo rapporto sull’efficacia comprende pertanto un ampio ventaglio di tematiche, per gran parte delle quali sono stati elaborati studi completi separati. I loro risultati non possono però essere presentati in questa sede per mancanza di spazio. Il rapporto sull’efficacia si concentra quindi sui principali risultati della valutazione e sulle possibili misure per il periodo 2016–2019. I rapporti relativi agli studi citati sono comun- que disponibili, a titolo d’informazione complementare, sul sito Internet dell’AFF. I riferimenti esatti figurano nei capitoli corrispondenti del presente rapporto e nella bibliografia.

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2 Perequazione delle risorse e

compensazione degli oneri 2012–2014 Nella perequazione finanziaria in senso stretto si distingue tra perequazione delle risorse (ridistribuzione delle risorse finanziarie) e compensazione degli oneri (contributo per oneri speciali). La perequazione delle risorse è finanziata congiuntamente da Confederazione (pe- requazione verticale delle risorse) e Cantoni finanziariamente forti (perequazione orizzontale delle risorse). La compensazione degli oneri è costituita dalla perequazione dell‘aggravio geo- topografico (PAG) e dalla perequazione dell‘aggravio sociodemografico (PAS) ed è sostenuta interamente dalla Confederazione. La figura seguente illustra in maniera schematica il sistema di perequazione con i contributi della perequazione delle risorse e della compensazione degli oneri per il 2014.

Figura 2.01 Flussi finanziari nel sistema di perequazione per il 2014, Figura 2.01 Flussi finanziari nel sistema di perequazione per il 2014, senza compensazione dei casi di rigore senza compensazione dei casi di rigore

Pagamenti in mio. CHF

2220 726

Compensazione degli oneri da parte verticale orizzontale

1508 della Confederazione

Perequazione delle geotopografica sociodemografica risorse

363 363 3728

Cantoni finanziariamente deboli Cantoni finanziariamente forti AG BL ZG

AI AR FR GL GR LU NW SZ OW SG TG UR VS BE JU BS GE SH VD ZH TI NE Beneficiari PAG SO Beneficiari PAS Cantoni con oneri speciali

Il contributo della Confederazione alla perequazione delle risorse per l‘anno di riferimento 2014 ammonta a quasi 2220 milioni. Il contributo di base per la perequazione verticale delle risorse (PVR) è fissato dal Parlamento di volta in volta nel primo anno di un periodo quadrien- nale (in questo caso nel 2012) e, conformemente all‘articolo 5 capoverso 2 LPFC, negli anni successivi è adeguato all‘evoluzione del potenziale di risorse di tutti i Cantoni. Nel 2014 i Cantoni finanziariamente forti mettono a disposizione un contributo dell‘importo di 1508 mi-

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lioni. Anche il contributo di base dei Cantoni finanziariamente forti (perequazione orizzontale delle risorse, POR) è fissato dal Parlamento e, conformemente all‘articolo 5 capoverso 2 LPFC, è adeguato soltanto all‘evoluzione del loro potenziale di risorse.

Riguardo alla compensazione degli oneri, nel 2014 la Confederazione mette a disposizione per la perequazione dell‘aggravio geotopografico e sociodemografico contributi dell‘importo di 363 milioni l‘uno. I mezzi finanziari sono stati fissati dal Parlamento nel 2012 e, conforme- mente all‘articolo 9 capoverso 2 LPFC, sono stati adeguati al rincaro negli anni successivi.

Di seguito è analizzata più nel dettaglio l‘evoluzione della perequazione delle risorse e della compensazione degli oneri tra il 2012 e il 2014. Per fornire un quadro globale, talvolta è indi- cata la variazione dal 2008. Tutti i versamenti di compensazione effettuati per ciascun Canto- ne nel periodo 2008–2014 sono riportati nell‘allegato 2.

2.1 Perequazione delle risorse

I principi della perequazione delle risorse sono illustrati nell‘allegato 1. La tabella 2.01 mostra l‘evoluzione della dotazione della perequazione delle risorse dal 2008.

Tabella 2.01 Evoluzione della dotazione della perequazione delle risorse dal 2008 al Tabella 2.01 2014 Evoluzione della dotazione della perequazione delle risorse

in CHF, tassi di crescita (TC) in % Dotazione verticale Dotazione orizzontale Rapporto (PVR) TC annui (POR) TC annui Dotazione totale POR/PVR

2008 1'798'568'507 1'258'997'955 3'057'566'462 70.0% 2009 1'861'854'451 3.5% 1'315'026'989 4.5% 3'176'881'441 70.6% 2010 1'961'871'735 5.4% 1'406'129'703 6.9% 3'368'001'438 71.7% 2011 2'100'592'081 7.1% 1'532'643'174 9.0% 3'633'235'256 2012* 2'050'668'310 -2.4% + 81'200'000 2'131'868'310 1.5% 1'461'056'632 -4.7% 3'592'924'942 68.5% 2013 2'196'465'269 3.0% 1'500'218'846 2.7% 3'696'684'115 68.3% 2014 2'220'010'107 1.1% 1'507'952'065 0.5% 3'727'962'172 67.9% TC Ø 2008-2014 3.6% 3.1% 3.4% * Compreso l'aumento della PVR di 81,2 mio. per compensare la differenza rispetto alla neutralità di bilancio al passaggio alla NPC.

Ad eccezione del 2012, la dotazione complessiva della perequazione delle risorse è costan- temente aumentata. Il calo nel 2012 è stato attenuato dall‘aumento straordinario del contri- buto della Confederazione finalizzato alla compensazione della neutralità di bilancio. Fino al 2011 incluso, la crescita della POR (corrispondente a quella del potenziale di risorse dei Can- toni finanziariamente forti) è stata sempre superiore alla crescita della PVR (ovvero a quella del potenziale di risorse di tutti i Cantoni). Dal 2012 non è più così. Le ragioni sono imputabili agli anni di calcolo utilizzati: a partire dall‘anno di riferimento 2012, infatti, gli anni di calcolo dal 2008 al 2010, economicamente più deboli, confluiscono nel potenziale di risorse. Si può

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presumere che la crisi abbia avuto ripercussioni superiori alla media sui Cantoni finanziaria- mente forti, oppure che nei periodi di alta congiuntura questi ultimi abbiano potuto benefi- ciare dello sviluppo economico (cfr. n. 5.3.1).

Per porre un limite indiretto massimo di aggravio, la Costituzione federale prescrive un margi- ne per il rapporto tra perequazione orizzontale e perequazione verticale delle risorse. Secondo l‘articolo 135 capoverso 3 della Costituzione nella perequazione delle risorse le prestazioni dei Cantoni finanziariamente forti ammontano al minimo a due terzi e al massimo all’80 per cen- to delle prestazioni della Confederazione. Il rapporto del 70 per cento, deciso nel 2008 nell’ambito della prima definizione dei contributi di base per i Cantoni finanziariamente forti, è lievemente aumentato fino al 2011 e in seguito è sceso al 67,9 per cento fino al 2014, si- tuandosi quindi soltanto poco al di sopra del limite minimo prescritto dalla Costituzione.

Dal rapporto tra il potenziale di risorse per abitante e la media svizzera risulta l‘indice delle risorse. Figura 2.02 Indice delle risorse nel 2012 e 2014 Figura 2.02 Indice delle risorse 2012 e 2014

2012 2014

ZG SZ GE BS NW ZH VD SH BL TI NE AG OW AR GR AI SG SO LU TG FR BE VS GL JU UR

0 50 100 150 200 250

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La figura rivela che Zugo, con 243,8 punti (2014), presenta l‘indice delle risorse di gran lunga più elevato, seguito da Svitto, Ginevra e Basilea Città con circa 150 punti. Tutti i Cantoni al di sopra dei 100 punti (cfr. linea nera) sono finanziariamente forti. Nel 2014 sono dieci, mentre i restanti 16 sono finanziariamente deboli. I Cantoni di Uri (61,2), Giura (62,5), Glarona (68,4) e Vallese (70,4) presentano i valori più bassi.

La variazione dell‘indice delle risorse di un Cantone è influenzata sia dall‘evoluzione del suo potenziale di risorse per abitante, sia dalla variazione della media svizzera. L‘indice delle risor- se di un Cantone aumenta se il suo potenziale di risorse per abitante cresce in misura mag- giore rispetto alla media svizzera. È quindi possibile che l‘indice delle risorse di un Cantone diminuisca nonostante il suo potenziale di risorse per abitante aumenti, se tale aumento è inferiore alla media. La figura 2.03 illustra la crescita del potenziale di risorse per abitante di Abbildungen_WIBE_2-131115-i.xlsx Abb.².03 tutti i Cantoni tra il 2012 e il 2014 rispetto alla media svizzera (1,8 %).

Figura 2.03 Figura 2.03 Crescita Crescita del potenziale di risorse tradi del potenziale il 2012 e ilper risorse 2014 abitante tra il 2012 e il 2014

Media svizzzera ZG SZ GE BS NW ZH VD SH BL TI NE AG OW AR GR AI SG SO LU TG FR BE VS GL JU UR

‐5% ‐3% ‐1% 1% 3% 5% 7% 9% 11%

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La figura 2.04 mostra in maniera più precisa l‘evoluzione degli indici delle risorse dall‘introdu- zione della NPC. La variazione dell‘indice delle risorse di un Cantone nel periodo 2008–2014 è confrontata con il rispettivo indice delle risorse nell‘anno iniziale 2008 e riportata in un sistema cartesiano.

Figura 2.04 Figura 2.04 Indice Indice delle delle2014, risorse risorse nele2008, livello livello variazione tra ile 2008 variazione dell‘indice tra il 2008 e e il 2014 il 2014 (in punti)

OW IV I SZ 34

15 Dettaglio settore I 32

ZG 10 28 100 150 200 250

Variazione 2008-2014 dell'indice delle risorse SH AR

5 AI TG TI SO VD SG GR LU NW VS FR 0 UR GL AG

BL BE

-5 JU NE

III II ZH

-10 50 100 150 200 250 Indice delle risorse 2008

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Le linee continue suddividono il grafico in quattro settori:

–– in alto a destra si trovano i Cantoni all’inizio finanziariamente forti (indice >100) con un aumento dell‘indice delle risorse rispetto al 2008 (settore I);

–– anche nel settore II figurano Cantoni finanziariamente forti, che tuttavia dal 2008 hanno perso punti dell‘indice;

–– i Cantoni finanziariamente deboli (indice <100) che si trovano in basso a sinistra nel setto- re III segnano pure un calo nell‘indice delle risorse;

–– i Cantoni situati nel settore IV appartengono al gruppo dei Cantoni finanziariamente de- boli con un indice delle risorse crescente tra il 2008 e il 2014.

Risalta l‘aumento dell‘indice delle risorse dei Cantoni di Svitto e Zugo. Mentre i Cantoni fi- nanziariamente forti di Basilea Città, Vaud e Nidvaldo hanno potuto aumentare il loro indice delle risorse di appena sei punti, l‘aumento dell‘indice nei Cantoni di Svitto e Zugo è di oltre 28 punti (settore I). Gli altri tre Cantoni finanziariamente forti (Basilea Campagna, Ginevra e Zurigo) subiscono un calo dei valori del loro indice rispetto al 2008. Il Cantone di Zurigo, con -9,2 punti, registra la flessione maggiore (settore II). Per quanto riguarda i Cantoni finanziaria- mente deboli, nel complesso, tra il 2008 e il 2014, sei Cantoni hanno subito un calo del loro indice. Le diminuzioni maggiori sono state registrate dai Cantoni di Neuchâtel e Giura (settore III). Gli altri 12 Cantoni all‘inizio finanziariamente deboli hanno potuto aumentare il loro indi- ce nel periodo esaminato. I Cantoni finanziariamente deboli di Sciaffusa e Ticino sono divenu- ti finanziariamente forti. L‘aumento dell‘indice del Cantone di Obvaldo, di quasi 18 punti, è il più rilevante (settore IV).

La raffigurazione mostra se gli indici delle risorse dei Cantoni convergono (settore II e IV) o di- vergono (settore I e III). Da un lato si evince che i Cantoni all‘inizio finanziariamente più deboli e quelli finanziariamente più forti («poli») continuano a divergere e che le disparità sono au- mentate. Dall‘altro, la maggioranza dei Cantoni si trova nel «settore di convergenza». Questo significa che nell‘«area centrale» (senza ZG, SZ, GE, UR, JU e GL) le disparità sono diminuite. La deviazione standard del 2014 nell‘«area centrale» è inferiore a quella del 2008.

La figura 2.05 mostra i contributi della perequazione delle risorse che i singoli Cantoni ver- sano (valori positivi) o ricevono (valori negativi) nel 2014. Per accrescere la comparabilità tra i Cantoni, i versamenti di compensazione sono indicati per abitante.

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Abbildungen_WIBE_2-131115-i.xlsx Abb.².05

Figura 2.05 Figura Versamenti

2.05 Versamenti di compensazione nel 2014

di compensazione nel 2014

ZG SZ GE BS NW ZH VD SH BL TI NE AG OW AR GR AI SG SO LU TG FR BE VS GL JU UR

‐2'500 ‐2'000 ‐1'500 ‐1'000 ‐500 0 500 1'000 1'500 2'000 2'500 In CHF per abitante

Nell‘anno di riferimento 2014, Zugo presenta i contributi per abitante più elevati (fr. 2500), seguito da Svitto (fr. 1000). I Cantoni di Ginevra e Basilea Città versano circa 800 franchi per abitante nella perequazione delle risorse. Nell‘anno di riferimento 2014, i Cantoni di Uri e Giura, finanziariamente più deboli, ricevono ciascuno poco più di 2000 franchi ciascuno. Poiché il contributo per abitante aumenta progressivamente in funzione del divario tra le ri- sorse determinanti di un Cantone e quelle della media svizzera (cfr. art. 6 LPFC), i Cantoni di Neuchâtel e Argovia, con indici delle risorse pari quasi a 100, ricevono gli importi di compen- sazione più esigui.

La figura 2.06 mostra la media della variazione dei versamenti di compensazione per abitante tra il 2008 e il 2014. I valori positivi indicano crescenti aggravi per abitante (maggiori versa- menti dei Cantoni finanziariamente forti o minori versamenti dei Cantoni finanziariamente deboli). I versamenti dei Cantoni di Zugo e Svitto tra il 2008 e il 2014 aumentano nettamente a causa del forte incremento dei loro indici delle risorse. Dal 2008 il Cantone di Zugo versa ai Cantoni finanziariamente deboli un contributo ogni anno più elevato di 130 franchi per abi-

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tante. Anche i versamenti di Svitto ogni anno aumentano in media di 110 franchi per abitan- te. In seguito al calo dell‘indice delle risorse, invece, quelli dei Cantoni di Basilea Campagna e Zurigo diminuiscono.

Figura 2.06 Media della variazione dei versamenti di compensazione tra il 2008 e il Figura 2.06 Valore medio della variazione dei versamenti di compensazione negli anni 2008–2014 2014

ZG SZ

Cantoni finanziariamente forti BS SH NW VD GE TI BL ZH OW AR AI TG SO GR SG LU AG VS FR NE GL BE UR JU

‐140 ‐120 ‐100 ‐80 ‐60 ‐40 ‐20 0 20 40 60 80 100 120 140 160 CHF per abitante

Per quanto riguarda i Cantoni finanziariamente deboli di Obvaldo, Appenzello Esterno, Ap- penzello Interno, Turgovia, Soletta e Grigioni, i versamenti di compensazione nel periodo tra il 2008 e il 2014 sono diminuiti. Per questa ragione la variazione media è positiva: ciò significa che i Cantoni subiscono un aggravio. I versamenti di compensazione nei Cantoni di San Gal- lo, Lucerna, Argovia, Vallese, Friburgo, Neuchâtel, Glarona, Berna, Uri e Giura, invece, sono aumentati: questo significa che nel periodo di osservazione i Cantoni sono stati ulteriormente sgravati.

Per valutare l‘effetto compensativo della perequazione delle risorse, viene utilizzato il gettito fiscale standardizzato (GFS). Esso corrisponde al gettito fiscale ipotetico che un determinato Cantone realizzerebbe se applicasse al suo potenziale di risorse un‘aliquota identica per tutti

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i Cantoni, la cosiddetta aliquota fiscale standardizzata (AFS). Con il GFS si può formare un indice analogo all‘indice delle risorse (GFS per abitante di un Cantone in rapporto alla media svizzera). Tale «indice GFS prima della perequazione» corrisponde all‘indice delle risorse. Cal- colando i versamenti di compensazione con il GFS e confrontandoli con la media svizzera, si ottiene l‘«indice GFS dopo la perequazione». L‘aliquota fiscale standardizzata (AFS)¹ di tutti i Cantoni è rimasta quasi immutata dall‘introduzione della NPC. Ciò indica che, negli anni di calcolo 2003–2010, i Cantoni hanno mantenuto complessivamente invariato il loro onere fiscale.

La figura seguente illustra l‘effetto compensativo della perequazione delle risorse nell‘anno di riferimento 2014. I versamenti di compensazione ai Cantoni finanziariamente deboli vengono stabiliti in modo da favorire in misura maggiore i Cantoni finanziariamente più deboli. L‘o- biettivo è garantire che tutti i Cantoni raggiungano un «indice GFS dopo la perequazione» di almeno 85 punti.

Figura 2.07 Figura 2.07 Indice Indice del GSF GFS prima prima e la dopo la e dopo perequazione, perequazione, anno di anno di 2014 riferimento 2014 riferimento

ZG SZ GE BS NW ZH VD SH BL TI NE AG OW AR AI Indice del GFS prima della GR compensazione (=IR 2014) SG Indice del GFS dopo la compensazione SO 2014 LU TG FR BE Valore medio VS svizzero GL JU UR Obiettivo 85%

0 50 100 150 200 250

1 Per la determinazione dell’AFS cfr. allegato 1 e per l’evoluzione dal 2008 cfr. allegato 2 del rapporto. L’AFS di tutti i Cantoni è rimasta quasi immutata dall’introduzione della NPC. Questo indica che, negli anni di calcolo 2003–2010, l’onere fiscale nazionale nel complesso è rimasto invariato. Per l’evoluzione dell’onere fiscale nei singoli Cantoni, cfr. n. 5.4. 29

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Risulta chiaramente che con la perequazione delle risorse i Cantoni finanziariamente deboli registrano un netto aumento del loro indice GSF e che l‘obiettivo è raggiunto da tutti i Canto- ni. Dall‘introduzione della NPC, nel 2008, tale obiettivo non à stato raggiunto soltanto negli anni 2010 e 2011 (cfr. al riguardo la serie temporale nell‘allegato 2).

2.2 Compensazione degli oneri

La compensazione degli oneri è suddivisa tra i due fondi perequativi «perequazione dell’ag- gravio geotopografico» (PAG) e «perequazione dell’aggravio sociodemografico» (PAS). Per quest’ultimo viene effettuata un’ulteriore distinzione tra compensazione degli oneri speciali in base alla struttura demografica (PAS A-C) e compensazione degli oneri speciali delle città polo (SLA F). Nell’allegato 1 sono specificati lo scopo e il metodo di calcolo della compensazione degli oneri.

Sviluppo dei versamenti di compensazione nell’ambito della compensazione degli oneri

L’importo totale di compensazione è adeguato ogni anno in funzione del rincaro (secondo l’indice nazionale dei prezzi al consumo IPC). Di seguito sono riportate le dotazioni dall’intro- duzione della NPC. Rincaro e dotazione della compensazione Tabella 2.02 degli oneri 2008 -2013 Tabella 2.02 Rincaro e dotazione della compensazione degli oneri 2008–2014

Rincaro Dotazione (in mio. CHF) 2008 682.2 2009 2.9% 702.0 2010 -1.0% 695.0 2011 1.4% 704.7 2012 0.3% 737.6* 2013 -1.0% 730.2 2014 -0.6% 725.8

* A seguito della neutralità di bilancio, nel 2012 la dotazione è stata aumentata di ulteriori 30,8 mio. CHF.

Tra il 2008 e il 2014 il rincaro annuo determinante è stato negativo nella metà degli anni con- siderati. Ciononostante la dotazione è aumentata di 43,6 milioni (6,4 %) nello stesso periodo. Una parte dell’aumento (30,8 mio.) è ascrivibile al fatto che nel 2012 la Confederazione ha compensato l’onere supplementare dei Cantoni con l’introduzione della NPC (violazione della neutralità di bilancio).

La perequazione dell’aggravio geotopografico

La perequazione dell’aggravio geotopografico si compone di tre elementi parziali indipen- denti. I versamenti di compensazione per gli oneri speciali in base all’altitudine sono calcolati con l’indicatore «percentuale degli abitanti a oltre 800 metri». Per la declività l’indicatore è «altitudine media della superficie produttiva» mentre gli oneri dell’estensione sono de-

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terminati in base ai due indicatori «percentuale degli abitanti domiciliati fuori del territorio d’agglomerato» e «scarsa densità demografica». La figura qui appresso indica come sono stati indennizzati i 17 Cantoni aventi diritto nel 2014 alla compensazione degli oneri speciali geotopografici.

Figura 2.08 Importi di compensazione PAG pro capite dei Cantoni aventi diritto nel Fig. 2.08: Importi di compensazione PAG pro capite dei Cantoni aventi diritto nel 2014 2014, in franchi

GR AI AR UR VS OW GL NE JU Altitudine SZ Declivio TI Estensione FR NW BE LU TG SG

0 100 200 300 400 500 600 700 800

Tra il 2008 e il 2013 gli importi totali di compensazione e la ripartizione tra i singoli oneri spe- ciali sono rimasti praticamente invariati. Ciò non sorprende, poiché in base ai dati disponibili nei primi cinque anni gli indicatori dell’altitudine e della declività non hanno potuto essere aggiornati mentre l’indicatore dell’estensione è stato aggiornato solo molto limitatamente. Dal 2014 (anno di riferimento) il nuovo censimento della popolazione permette di calcolare annualmente tutti gli indicatori. Ciononostante non si ipotizzano grosse oscillazioni neppure in futuro, poiché si tratta in gran parte di indicatori strutturali stabili.

I Cantoni di Appenzello Esterno e Neuchâtel hanno diritto alla compensazione della PAG so- prattutto a causa dell’altitudine degli insediamenti, mentre per i Cantoni di Glarona e Ticino è determinante la declività del terreno. Nei Cantoni di Giura, Friburgo, Berna, Lucerna e Tur- govia è invece rilevante la scarsa densità degli insediamenti. Una ripartizione uniforme dei tre oneri speciali contrassegna i Cantoni dei Grigioni, del Vallese e di Svitto. Le loro compensazio- ni sono quasi identiche per i tre elementi.

In cifre assolute, con 142 milioni, il Cantone dei Grigioni riceve un importo di compensazione quasi doppio rispetto al Vallese (72 mio.), che percepisce il secondo maggiore importo. Ai due Cantoni insieme è quindi destinato quasi il 60 per cento dell’intera dotazione della PAG.

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Lo sgravio dei Cantoni di montagna mediante la PAG è ancora più evidente se si considerano i versamenti di compensazione pro capite. Secondo la figura 2.08, i Cantoni dell’Altopiano ricevono, se mai, solo importi esigui in base all’indicatore «scarsa densità demografica».

La perequazione dell’aggravio sociodemografico

Nella figura 2.09 sono riportati i versamenti pro capite dei tre fondi perequativi (PAG, PAS A-C e PAS F) per gli anni 2008 e 2014. La situazione è cambiata poco anche per gli oneri speciali dovuti alla struttura demografica (PAS A-C). Dei dieci Cantoni che nel 2014 hanno ricevuto contributi di perequazione solo Giura e Soletta non vi avevano ancora diritto al momento dell’entrata in vigore della NPC. Il Cantone del Giura percepisce modesti importi di compen- sazione solo dal 2011 e il Cantone di Soletta dal 2014. Per contro, Glarona ha ricevuto versa- menti di compensazione dell’aggravio sociodemografico solo nel 2008.

La PAS F è destinata specificamente ai Cantoni con funzione centro, per cui ne hanno diritto solo i Cantoni di Zurigo, Basilea Città, Vaud e Ginevra. Dal 2011 il Cantone di Berna non rice- ve più versamenti della PAS F. Altrimenti, per questa perequazione non si registrano particolari variazioni.

Fatta eccezione per Zugo, Soletta (diritto alla PAS per la prima volta nel 2014), Basilea Cam- pagna e Argovia, tutti i Cantoni avevano diritto ai versamenti della compensazione degli one- ri. Nella maggior parte dei casi le variazioni dei versamenti di compensazione tra il 2008 e il 2014 sono state modeste e corrispondono all’andamento del rincaro. Zurigo e Sciaffusa sono gli unici Cantoni ad accusare una flessione dei versamenti di compensazione, dovuta allo svi- luppo dell’indicatore «povertà». Dall’introduzione della NPC i versamenti di compensazione per Zurigo sono diminuiti ogni anno a causa della struttura demografica. Nel 2008 il Cantone aveva ricevuto ancora il 14,8 per cento dell’intera dotazione della PAS A-C, mentre nel 2014 la quota era appena del 2,8 per cento.

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Figura 2.09 Fig. 2.09: Versamenti Pagamenti della della compensazione compensazione degli degli oneri oneri dei pro capite Cantoni dei Cantoni aventi diritto nel

2008 e 2014 aventi diritto nel 2008 e 2014, in franchi

PAG PAS A-C PAS F

2008 GR 2014 2008 AI 2014 2008 AR 2014 2008 UR 2014 2008 BS 2014 2008 VS 2014 2008 GE 2014 2008 NE 2014 2008 OW 2014 2008 GL 2014 2008 TI 2014 2008 VD 2014 2008 JU 2014 2008 BE 2014 2008 ZH 2014 2008 SZ 2014 2008 FR 2014 2008 NW 2014 2008 SH 2014 2008 LU 2014 2008 TG 2014 2008 SG 2014

0 100 200 300 400 500 600 700 800

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2.3 Rapporto tra le dotazioni dei fondi perequativi

2.3.1 Dotazioni nel 2008 come conseguenza della neutralità di bilancio

nel passaggio alla NPC

Dall’inizio del progetto la Confederazione e i Cantoni erano concordi nel sostenere che il pas- saggio alla NPC al 1° gennaio 2008 poteva riuscire solo in caso di neutralità di bilancio ai due livelli statali.¹ Con il principio della neutralità di bilancio, infine approvato anche dal Parlamen- to, erano date le premesse per la dotazione del nuovo sistema di perequazione da parte della Confederazione:

Figura 2.10 Figura 2.10 Neutralità di bilancio nel passaggio Neutralità di bilancioalla NPC nel passaggio alla NPC

Aggravio dei Cantoni Sgravio dei Cantoni = (= sgravio Confederazione) (= aggravio Confederazione)

Saldo della dissociazione e soppressione dei supplementi Contributo della Confederazione al in funzione della capacità finanziaria sistema di compensazione = (395 mio.) = Perequazione verticale delle risorse + perequazione Riduzione della quota cantonale all’imposta federale dell’aggravio geotopografico diretta (da 30% a 17% del gettito) e dell'aggravio sociodemografico

(2086 mio.) (complessivamente 2481 mio.)

Come mostra la figura 2.10, entro il 2008, anno dell’entrata in vigore della NPC, la Confede- razione doveva «compensare» a favore dei Cantoni il saldo della dissociazione dei compiti, la soppressione dei supplementi in funzione della capacità finanziaria sui contributi federali non- ché la riduzione dell’aliquota cantonale sull’imposta federale diretta dal 30 al 17 per cento, che corrispondeva a complessivamente 2481 milioni. La Confederazione ha investito l’impor- to totale nel nuovo sistema di perequazione, il che ha permesso da un lato di aumentare in misura considerevole la perequazione finanziaria² e dall’altro di effettuare una perequazione

1 Con il passaggio alla NPC il principio della neutralità di bilancio è stato rigorosamente osservato. Costituiva un’ec- cezione la compensazione dei cosiddetti casi di rigore, grazie alla quale la NPC non penalizzava più alcun Cantone finanziariamente debole rispetto al vecchio regime. Nell’anno d’introduzione della NPC la compensazione dei casi di rigore ammontava a 366 milioni, di cui due terzi finanziati dalla Confederazione e un terzo dai Cantoni. Nel 2008 la partecipazione della Confederazione alla compensazione dei casi di rigore corrispondeva dunque a 244 milioni. Dal momento che la compensazione dei casi di rigore, conformemente al suo scopo, è destinata solo ai Cantoni, nel risultato finale la neutralità di bilancio non è stata raggiunta per 244 milioni, pari al 10 per cento circa dell’importo «ordinario» di compensazione di 2481 milioni a sfavore della Confederazione. La Confederazione aveva definito questo importo come prezzo da pagare per il passaggio a un sistema di trasferimento più effettivo tra Confedera- zione e Cantoni. 2 Nel 2007, anno che ha preceduto l’entrata in vigore della NPC, la somma dei versamenti di compensazione am- montava a 2,9 miliardi; con l’introduzione della NPC è aumentata a circa 3,7 milioni, senza considerare la compen- sazione dei casi di rigore. I 2,9 miliardi del 2007 corrispondevano ai cosiddetti trasferimenti dipendenti dalla capaci- tà finanziaria tra Confederazione e Cantoni e tra i Cantoni, ossia alla somma – dei supplementi (verticali) in funzione della capacità finanziaria ai contributi della Confederazione, ai rimborsi della Confederazione e agli assegni familiari per l’agricoltura; – degli elementi (orizzontali) in funzione della capacità finanziaria delle partecipazioni dei Cantoni alle entrate della Confederazione (imposta federale diretta, imposta preventiva, imposta sugli oli minerali), alle quote degli utili della Banca nazionale e dei contributi dei Cantoni all’AVS, all’AI e all’assicurazione contro la disoccupazione; – degli elementi (verticali e orizzontali) in funzione della capacità finanziaria nelle riduzioni dei premi dell’assicurazione malattie. 34

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finanziaria esclusivamente con mezzi finanziari liberamente disponibili grazie alla soppressio- ne di qualsiasi vincolo.

Il contributo della Confederazione alla perequazione finanziaria di complessivamente 2481 milioni doveva essere ripartito tra i tre fondi «perequazione verticale delle risorse», «pe- requazione dell’aggravio sociodemografico» e «perequazione dell’aggravio geotopografico».

La ripartizione è stata effettuata unitamente ai Cantoni, sulla base del consenso raggiunto tra Confederazione e Cantoni già in vista del primo messaggio sulla NPC3. L’accordo prevedeva che nell’anno dell’introduzione della NPC la somma totale a disposizione della Confedera- zione confluisse per il 72,5 per cento circa nella perequazione verticale delle risorse e per il 27,5 per cento circa nella compensazione degli oneri. Inoltre, il rapporto tra la perequazione orizzontale e quella verticale doveva ammontare al 70 per cento, analogamente ai precedenti modelli di calcolo. Infine, all’interno della compensazione degli oneri era prevista – anche qui in base alle precedenti dichiarazioni – una pari ripartizione dell’importo tra la perequazione dell’aggravio geotopografico e la perequazione dell’aggravio sociodemografico. Con questi valori di riferimento erano determinate le dotazioni dei fondi perequativi per il 2008, anno d’inizio della NPC (cfr. tab. 2.03 qui appresso, colonna anno 2008). L’interazione tra i singoli fondi perequativi è approfondita al numero 5.6.2.

In questo modo veniva stabilito in particolare anche l’importo totale della perequazione delle risorse. Ciò ha comportato che, nell’anno d’introduzione della NPC, Uri, il Cantone finan- ziariamente più debole, raggiungesse un indice dell’aliquota d’imposta standardizzata di 86,3 punti dopo la perequazione delle risorse, superando in tal modo chiaramente l’obiettivo della dotazione minima di 85 punti. Ciò era dovuto a sua volta alla situazione effettiva degli indici delle risorse del 2008. Nei rapporti tra gli indici contenuti nel terzo messaggio sulla NPC Uri, ancora il Cantone finanziariamente più debole, dopo la perequazione avrebbe raggiunto un indice di appena 84,5.

Con 1,26 miliardi, i contributi versati nel primo anno della NPC dai Cantoni finanziariamente forti alla perequazione delle risorse sono risultati nettamente inferiori ai loro contributi nel precedente regime di perequazione finanziaria4, sebbene siano stati disponibili risorse molto maggiori della perequazione finanziaria, come menzionato più sopra. Questo è stato il risul- tato del collegamento, realizzato con il pacchetto globale della NPC, tra la dissociazione dei compiti (maggiore autoresponsabilità dei Cantoni) e la perequazione finanziaria (più mezzi finanziari non vincolati per i Cantoni) come pure della distribuzione del 13 per cento dell’ali- quota cantonale sull’imposta federale diretta secondo i criteri della perequazione finanziaria invece che in base al gettito fiscale, come avveniva in passato. Con il considerevole aumento della perequazione finanziaria anche i Cantoni finanziariamente deboli sono stati messi in grado di fare fronte ai loro impegni con sufficienti risorse proprie.

Con i modelli originariamente ipotizzati non tutti i Cantoni finanziariamente deboli sono usci- ti vincitori dal passaggio alla NPC. Già nel primo messaggio sulla NPC è stata dunque propo- sta una cosiddetta compensazione dei casi di rigore, che intendeva evitare la penalizzazione dei Cantoni finanziariamente deboli con il nuovo sistema. A tal fine, nell’anno d’introduzione

3 FF 2002 2138. 4 In base al bilancio della perequazione finanziaria 2007 dell’AFF, nell’anno precedente l’introduzione della NPC il contributo dei Cantoni finanziariamente forti alla perequazione finanziaria ammontava a complessivamente 1,76 miliardi. Questo importo comprende le quote in funzione della capacità finanziaria all’imposta federale diretta, all’imposta preventiva, all’imposta sugli oli minerali, ai contributi dei Cantoni all’AVS, all’AI e all’assicurazione con- tro la disoccupazione, all’utile della Banca nazionale e al contributo dei Cantoni alla riduzione dei premi dell’assicu- razione malattie.

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della NPC bisognava predisporre 366 milioni. La compensazione dei casi di rigore era così cal- colata: nel bilancio globale di tutte le ripercussioni finanziarie della NPC ogni Cantone finan- ziariamente debole doveva presentare per la divergenza del proprio indice delle risorse dalla media svizzera (=100 punti) e dal precedente regime uno sgravio minimo dello 0,1 per cento del suo gettito fiscale standardizzato. Un Cantone con un indice delle risorse di 60 punti ave- va pertanto diritto a uno sgravio di almeno il 4 per cento mentre un Cantone con un indice di 80 punti a uno sgravio di almeno il 2 per cento del suo gettito fiscale standardizzato. Un Cantone finanziariamente debole che non raggiungeva lo sgravio perseguito riceveva l’im- porto mancante come compensazione dei casi di rigore. Nell’anno d’introduzione della NPC i Cantoni di Berna, Lucerna, Obvaldo, Glarona, Friburgo, Sciaffusa, Neuchâtel e Giura hanno beneficiato di questa disposizione5.

5 Ai sensi dell’articolo 19 capoverso 3 LPFC l’importo versato nell’anno d’introduzione della NPC rimane invariato per otto anni per poi diminuire annualmente del 5 per cento, ovvero a partire dal 2016. Secondo il capoverso 6, un Cantone perde il diritto alla compensazione dei casi di rigore se il suo potenziale di risorse sale sopra la media svizzera. Secondo il capoverso 4, mediante decreto federale sottostante al referendum l’Assemblea federale decide l’abrogazione totale o parziale della compensazione dei casi di rigore se il suo mantenimento non risulta più neces- sario in base ai risultati del rapporto sull’efficacia.

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2.3.2 Evoluzione delle dotazioni negli anni dal 2008 al 2014

Dall’entrata in vigore della NPC le dotazioni hanno registrato la seguente evoluzione:

Tabella 2.03 EvoluzioneEvoluzione Tabella 2.03 delle dotazioni; delle2008 -2014 anni 2008–2014 dotazioni;

In mio. CHF 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 TC* ø annui 2008-2014

Perequazione orizzontale delle 1'259 1'315 1'406 1'533 1'461 1'500 1'508 3.1% risorse (POR)

Perequazione verticale delle 1'799 1'862 1'962 2'101 2'132 2'196 2'220 3.6% risorse (PVR)

Totale perequazione 3'058 3'177 3'368 3'633 3'593 3'697 3'728 3.4% delle risorse (PR)

Perequazione dell’aggravio 341 351 347 352 369 365 363 1.0% geotopografico (PAG)

Perequazione dell’aggravio 341 351 347 352 369 365 363 1.0% sociodemografico (PAS)

Totale compensazione 682 702 695 705 738 730 726 1.0% degli oneri (CO) A titolo di paragone: PIL nominale ** 1.4% Rincaro *** 0.1%

variazione annua **** ø

POR in % PVR 70.0% 70.6% 71.7% 73.0% 68.5% 68.3% 67.9% 0.027 PAG in % PAS 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 0.000 CO in % PR 22.3% 22.1% 20.6% 19.4% 20.5% 19.7% 19.5% 0.058 * TC = tasso di crescita. I tassi di crescita della perequazione finanziaria si riferiscono agli importi effettivamente versati; l'adeguamento dei valori 2008-2011 a seguito di una correzione (a posteriori) dovuta al non raggiungimento della neutralità di bilancio nell'anno d'introduzione (100 mio.) non è stato effettuato. ** Per il 2013 e il 2014: previsione del PIL del settembre 2013 del gruppo di esperti della Confederazione per le previsioni congiunturali. *** Secondo l'indice nazionale dei prezzi al consumo (IPC); per il 2013 e il 2014: previsione IPC del settembre 2013 del gruppo di esperti della Confederazione per le previsioni congiunturali. **** Coefficiente di variazione

Nella tabella 2.03 è degna di nota l’evoluzione dei rapporti percentuali (ultime tre righe della tabella) nel periodo 2008–2014:

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in tutti gli anni il rapporto tra PAG e PAS è rimasto costante (1/1). I motivi risiedono nel fatto che il Parlamento aveva deciso di lasciare invariato il rapporto tra PAG e PAS nelle nuove do- tazioni previste per il 1° gennaio 2012 e che le modifiche annuali sono apportate sulla base dello stesso indicatore, ovvero il rincaro annuo;

in sei dei sette anni il rapporto tra perequazione orizzontale delle risorse e quella verticale si avvicinava maggiormente al limite inferiore del margine di oscillazione6 e si attestava con flut- tuazioni relativamente contenute attorno al 70 per cento, che corrispondeva già al valore de- finito nel primo messaggio sulla NPC. Negli ultimi anni la quota dei Cantoni finanziariamente forti è progressivamente diminuita, come ultimo stadio della crisi finanziaria ed economica del 2008/2009, e ha determinato una crescita piuttosto modesta delle loro entrate fiscali;

ad eccezione del 2012, il rapporto tra la compensazione degli oneri adeguata ogni anno al rincaro e la perequazione delle risorse aggiornata di volta in volta alla rispettiva evoluzione (relativamente dinamica) dei potenziali di risorse è continuamente regredito dal 22,3 per cen- to nel 2008 ad appena il 19,5 per cento nel 2014.

Occorre ricordare che ogni quattro anni il Parlamento ha la possibilità di adeguare le dotazio- ni, che si scostano dai meccanismi annuali di aggiornamento.

6 L’articolo 135 capoverso 3 Cost. stabilisce: «La perequazione finanziaria delle risorse è finanziata dai Cantoni finan- ziariamente forti e dalla Confederazione. Le prestazioni dei Cantoni finanziariamente forti ammontano al minimo a due terzi e al massimo all’80 per cento delle prestazioni della Confederazione».

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

3 Volatilità dei contributi alla

perequazione delle risorse Conformemente all’articolo 46 OPFC il rapporto sull’efficacia fornisce informazioni sulla vola- tilità annuale dei contributi dei Cantoni finanziariamente forti nella perequazione orizzontale delle risorse e dei versamenti di compensazione ai Cantoni finanziariamente deboli. Contra- riamente al primo rapporto sull’efficacia, i periodi di osservazione sono attualmente abba- stanza lunghi e tali da permettere il calcolo di un indicatore di volatilità, come ad esempio la deviazione standard.

Volatilità dei contributi alla perequazione delle risorse dal 2008 al 2014

In questo capitolo vengono analizzate la deviazione standard delle variazioni annue assolute degli indici delle risorse e quella dei versamenti di compensazione e vengono fornite informa- zioni sulla volatilità. Dapprima viene presentata un’analisi trasversale dell’insieme dei Cantoni e successivamente un’analisi per Cantone per il periodo 2008–2014. Figura 3.01 Deviazione standard delle variazioni assolute dei versamenti di compensazione per abitante (in CHF) Figura 3.01 Volatilità dei versamenti di compensazione per abitante* 70

40 CHF 30

- 2008-2009 2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014

* Calcolato tramite la deviazione standard ponderata delle variazioni annue assolute degli importi di compensazione per abitante. (Ponderazione tramite la popolazione)

L’analisi trasversale indica l’evoluzione della volatilità dei contributi alla perequazione delle risorse nel corso del tempo e fornisce altresì informazioni sull’evoluzione delle disparità tra i Cantoni. Come mostra l’analisi trasversale nella figura 3.01, la volatilità dei versamenti di compensazione sembra seguire una tendenza piuttosto chiara. Dal 2008–2009 al 2010– 2011, la volatilità cresce notevolmente, diminuisce costantemente fino al 2012–2013 e poi aumenta nuovamente in misura minima.

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Tabella 3.01 Volatilità dell’indice delle risorse e dei versamenti di compensazione 2008– Tabella 3.01 Deviazione standard dell'indice delle risorse e dei versamenti di compensazione per abitante 2014

Versamenti di compensazione per Indice delle risorse

superiore alla media superiore alla media superiore alla media abitante (in CHF) Variazione media dei 2008-2014 2008-2014 versamenti di compensazione 2008-2014 Deviazione Deviazione in % delle entrate standard delle standard delle fiscali 2010* variazioni annue variazioni annue

2014 assolute 2014 assolute

ZG 243.8 4.1 ▲ 2'500 72 ▲ ± 1.6% ▲

Cantoni finanziariamente forti SZ 158.9 4.1 ▲ 1'024 72 ▲ ± 1.9% ▲ GE 147.0 0.8 818 23 ± 0.2% BS 146.1 2.2 ▲ 801 43 ▲ ± 0.4% NW 127.3 0.8 474 17 ± 0.4% ZH 117.7 1.6 ▲ 307 22 ± 0.4% VD 108.4 5.4 ▲ 146 80 ▲ ± 0.8% ▲ SH 103.9 1.5 68 20 ± 0.3% BL 101.6 0.8 28 5 ± 0.3% TI 100.8 1.3 13 16 ± 0.3% NE 90.2 0.9 -275 49 ▲ ± 0.6% AG 89.1 1.0 -323 36 ± 0.7% OW 85.0 2.3 ▲ -525 134 ▲ ± 3.1% ▲ AR 84.8 1.4 -533 54 ▲ ± 1.5% ▲

Cantoni finanziariamente deboli GR 84.4 1.1 -556 47 ▲ ± 1.0% ▲ AI 84.0 0.6 -576 26 ± 1.0% ▲ SG 79.5 1.0 -839 32 ± 0.7% SO 79.4 1.0 -841 39 ▲ ± 0.7% LU 78.9 0.6 -875 29 ± 0.5% TG 78.0 1.3 -929 33 ± 0.5% FR 75.5 0.5 -1'096 40 ▲ ± 1.4% ▲ BE 74.5 0.6 -1'165 46 ▲ ± 0.9% ▲ VS 70.4 0.6 -1'454 39 ▲ ± 0.9% ▲ GL 68.4 0.9 -1'606 47 ▲ ± 2.2% ▲ JU 62.5 0.9 -2'076 52 ▲ ± 1.9% ▲ UR 61.2 0.6 -2'188 57 ▲ ± 1.6% ▲

Media pond. 100.0 1.5 38 ± 0.7%

* Per il calcolo della variazione media vengono determinate le differenze assolute per ogni anno e in seguito viene calcolata la media per tutto il periodo. Le variazioni assolute sono state calcolate ogni volta per evitare che le variazioni negative e quelle positive si annullino.

Il simbolo "▲" indica i Cantoni in cui la deviazione standard è superiore alla media.

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Tabella 3.02 Coefficiente di correlazione tra la deviazione standard dei cambiamenti annui assoluti dell'indice delle risorse e quello dei versamenti di compensazione per abitante Tabella 3.02 Coefficiente di correlazione tra la volatilità dell’indice delle risorse e quella dei versamenti di compensazione per abitante

Cantoni finanziariamente forti 0.97

Cantoni finanziariamente deboli 0.79

i 10 Cantoni con un potenziale di risorse tra [76 e 100[ 0.92

i 6 Cantoni con il potenziale di risorse più basso 0.46

Tutti i Cantoni 0.56

La tabella 3.01 presenta la deviazione standard delle variazioni annue assolute degli indici delle risorse e dei versamenti di compensazione per Cantone nel periodo 2008–2014. I Can- toni sono classificati in base al loro indice delle risorse 2014. Nell’ultima colonna della tabella, la variazione annua media dei versamenti di compensazione di ogni Cantone per il periodo 2008–2014 viene espressa in percentuale delle sue entrate fiscali 2010.

Durante il periodo 2008–2014, la deviazione standard media ponderata degli indici delle risorse dei Cantoni è di 1,5 punti. Si rileva che 5 dei 10 Cantoni finanziariamente forti hanno una deviazione standard superiore alla media dell’insieme dei Cantoni (Vaud, Zugo, Svitto, Basilea Città e Zurigo). I Cantoni di Vaud, Zugo e Svitto registrano la volatilità più rilevante, con rispettivamente 5,4, 4,1 e 4,1 punti. Oltre a questi quattro Cantoni finanziariamente forti, anche il Cantone di Obvaldo presenta una volatilità superiore alla media. Il Cantone di Obvaldo, con Svitto e Zugo, è uno dei tre Cantoni con il potenziale di risorse per abitante che ha segnato il maggior incremento tra il 2008 e il 2014. Per tutto il periodo 2008–2014, la deviazione standard dei Cantoni finanziariamente forti sembra essere più elevata di quella dei Cantoni finanziariamente deboli. Tuttavia, questo risultato deriva anche dalla differenza di livello degli indici delle risorse tra i Cantoni. Inoltre, la correlazione tra l’indice delle risorse 2014 e la volatilità dell’indice delle risorse dal 2008 al 2014 è positiva ma relativamente debo- le (coefficiente di correlazione = 0,63).

La deviazione standard delle variazioni annue assolute dei versamenti di compensazione per abitante permette di valutare la volatilità dei contributi alla perequazione delle risorse. Duran- te il periodo 2008–2014, la deviazione standard media ponderata dell’insieme dei Cantoni ammonta a 38 franchi per abitante. La deviazione standard dei Cantoni oscilla tra 5 franchi per abitante (BL) e 134 franchi (OW). I versamenti di compensazione per abitante sono stati soggetti a una forte volatilità in particolare nei Cantoni finanziariamente deboli. Come mostra la tabella 3.01, diversi Cantoni finanziariamente deboli registrano una volatilità dei versamenti di compensazione per abitante superiore alla media, mentre la volatilità del loro indice delle risorse è inferiore alla media. Ciò avviene in particolare per i sei Cantoni finanziariamente più deboli (UR, JU, GL, VS, BE e FR) e ciò è dovuto all’evoluzione progressiva dei versamenti ai Cantoni finanziariamente deboli. In effetti, più il livello dell’indice delle risorse è basso, tanto maggiore è l’elasticità dei versamenti di compensazione, basati su detto indice. Per i Cantoni di Obvaldo e di Appenzello Esterno, la volatilità è elevata a causa del forte aumento del loro potenziale di risorse. Tra i Cantoni finanziariamente forti, Vaud, Svitto, Zugo e Basilea Cam- pagna indicano una volatilità dei contributi per abitante superiore alla media e ciò deriva dal fatto che la volatilità del loro indice delle risorse è elevata, come mostra la tabella 3.01.

La tabella 3.02 presenta i coefficienti di correlazione tra la volatilità dell’indice delle risorse e quella dei contributi destinati alla perequazione finanziaria. Non è sorprendente constatare

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

che la correlazione è positiva e quasi perfetta per i Cantoni finanziariamente forti. In effetti, i Cantoni finanziariamente forti devono contribuire alla perequazione delle risorse in misura proporzionale all’eccedenza del loro potenziale di risorse rispetto alla media svizzera. I ver- samenti ai Cantoni finanziariamente deboli evolvono, a loro volta, in maniera progressiva: l’importo distribuito per abitante registra un aumento tanto più forte quanto più l’indice delle risorse si allontana dalla media verso il basso. La correlazione tra la volatilità dell’indice delle risorse e quella dei versamenti di compensazione è poco elevata per i sei Cantoni finanziaria- mente più deboli (coefficiente = 0,46). In effetti, più l’indice delle risorse è basso, tanto mag- giore è l’elasticità dei contributi alla perequazione delle risorse. A causa della progressione della distribuzione dei fondi perequativi, la stessa elasticità è meno forte per i Cantoni finan- ziariamente deboli, ma il cui indice delle risorse è relativamente elevato (ad es. NE, OW, SO o LU). In tal modo, la correlazione tra la volatilità dell’indice delle risorse e quella dei versamenti di compensazione rimane importante per i dieci Cantoni finanziariamente deboli nell’interval- lo [76; 100].

Variazione dei versamenti di compensazione rispetto alle entrate fiscali

In tale contesto, anche le entrate fiscali si prestano a confronti interessanti.

Figura 3.02 Figura 3.02 Variazione Variazione media deimedia dei di versamenti versamenti di dal 2008 compensazione compensazione al 2010dal e 2008 al media variazione 2014 delle entrate e 2000 fiscali dal variazione al 2010media delle entrate fiscali dal 2000 al 2010.

Variaz. media* dei versamenti di comp. 2008 - 2014 in % delle entrate fiscali 2010 Variaz. media* delle entrate fiscali 2000 - 2010 in % delle entrate fiscali 2010 7.0%

6.0%

5.0%

4.0%

3.0%

2.0%

1.0%

0.0% ZH BE LU UR SZ OW NW GL ZG FR SO BS BL SH AR AI SG GR AG TG TI VD VS NE GE JU

* Per il calcolo della variazione media vengono determinate le differenze assolute per ogni anno e in seguito viene calcolata la media per tutto il periodo.

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Al pari della perequazione finanziaria, le entrate fiscali sono mezzi finanziari liberamente disponibili dei Cantoni e pertanto gli effetti della loro volatilità sulla preventivazione e sulla pianificazione finanziaria dei Cantoni possono essere analizzati in maniera analoga.

L’ultima colonna della tabella 3.01 presenta le variazioni medie dei versamenti di compen- sazione 2008–2014 in percentuale delle entrate fiscali 2010. Variazioni rispetto alle entrate fiscali più elevate della media si osservano unicamente in Cantoni la cui volatilità dei versa- menti di compensazione è superiore alla media, ad eccezione del Cantone di Appenzello In- terno. Le variazioni medie più elevate si registrano nei Cantoni di Obvaldo (±3,1 %) e Glarona (±2,2 %).

Nella figura 3.02, queste variazioni sono confrontate con le variazioni medie delle entrate fi- scali del periodo 2000–2010, a loro volta espresse in percentuale delle entrate fiscali 2010. In tutti i Cantoni, le entrate fiscali variano in misura maggiore dei versamenti di compensazione. Ciò relativizza di conseguenza le insicurezze legate agli importi della perequazione finanziaria. D’altro lato, sembra che non ci sia una correlazione tra le variazioni dei versamenti di com- pensazione e le variazioni delle entrate fiscali (coefficiente di correlazione = 0,10). Tuttavia, occorre sottolineare qui l’importanza per gli importi di compensazione dello scarto temporale (dovuto alla disponibilità dei dati) e dell’effetto di livellamento nel calcolo dell’indice delle risorse. In effetti, quest’ultimo è fondato sulla media dei tre ultimi anni di calcolo disponibili, ossia da t-6 a t-4. D’altra parte, l’assenza di correlazione tra le variazioni dei versamenti di compensazione e le variazioni delle entrate fiscali può essere spiegata anche dal fatto che l’evoluzione dei versamenti di compensazione dipende dal livello dell’indice delle risorse: quest’evoluzione è proporzionale all’indice delle risorse per i Cantoni finanziariamente forti, mentre è progressiva per i Cantoni finanziariamente deboli.

Confronto per periodo

Poiché il metodo per misurare la volatilità dei versamenti di compensazione non è lo stesso di quello utilizzato per il primo rapporto sull’efficacia, un confronto con i risultati di quest’ultimo non è sensato. Tuttavia, al fine di determinare se la volatilità è aumentata o diminuita nel cor- so del tempo, è possibile procedere a un confronto per periodi di quattro anni.

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Tabella 3.03 Deviazione standard dei cambiamenti annui assoluti dei versamenti di compensazione per abitante (in CHF) Tabella 3.03 Volatilità dei versamenti di compensazione per abitante (in CHF)

2008-2012 2009-2013 2010-2014 ZH 22 19 19 BE 54 47 24 LU 27 27 35 UR 49 64 32 SZ 85 51 57 OW 122 149 128 NW 14 22 21 GL 49 40 16 ZG 30 55 84 FR 42 44 48 SO 37 32 38 BS 55 46 22 BL 6 6 4 SH 18 22 17 AR 52 55 50 AI 26 26 31 SG 30 29 33 GR 39 51 53 AG 35 37 21 TG 40 41 43 TI 19 19 20 VD 71 81 100 VS 39 49 47 NE 11 25 57 GE 29 24 26 JU 58 59 61 Med pond. 38 38 37

La tabella 3.03 indica la deviazione standard delle variazioni annue assolute dei versamenti di compensazione di tre periodi: 2008–2012, 2009–2013 e 2010–2014. In tal modo è possibile constatare che la volatilità media ponderata dell’insieme dei Cantoni nei tre periodi rimane stabile e oscilla tra 37 e 38 franchi. La volatilità evolve in maniera differente: in alcuni Canto- ni, essa tende a diminuire (cfr. BE o BS) o ad aumentare (cfr. LU, FR o NE) e in altri non segue una tendenza chiara (cfr. UR, OW o AR).

Conclusione

L’analisi ha rivelato che i Cantoni finanziariamente forti presentano in 5 casi su 10 una vola- tilità dell’indice delle risorse per il periodo 2008–2014 superiore alla media (VD, ZG, SZ, BS e ZH), senza che sia stato possibile stabilire una forte correlazione tra il livello dell’indice delle risorse e la sua volatilità. Tuttavia, soltanto 4 Cantoni finanziariamente forti (VD, ZG, SZ e BS) presentano ugualmente una volatilità dei versamenti di compensazione superiore alla media. Mentre la volatilità del loro indice delle risorse è sempre inferiore alla media (ad eccezione di OW), i Cantoni finanziariamente deboli sono stati maggiormente soggetti a una volatilità dei

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versamenti di compensazione per abitante più elevata della media ( ad es. UR, JU, GL, BE). Ciò è dovuto al fatto che i versamenti ai Cantoni finanziariamente deboli hanno un’evoluzio- ne progressiva. Anche i coefficienti di correlazione presentati in questo capitolo confermano tale risultato.

D’altra parte, se si confronta la variazione dei versamenti di compensazione con le entrate fi- scali dei Cantoni, emerge che queste variazioni sono minime in quanto raggiungono in media ±0,7 % e al massimo ±3,1 % (OW). Inoltre, il confronto per periodi (2008–2012, 2009–2013 e 2010–2014) ha indicato che la volatilità media dei contributi alla perequazione delle risorse è relativamente stabile.

Infine si può aggiungere che, a partire dal 2013 (per la prima volta per l’anno di riferimento 2014), l’AFF comunica alla fine di aprile e all’inizio di giugno le tendenze per gli importi di compensazione ai Cantoni. Ciò permette una migliore pianificazione, in quanto i Cantoni hanno a disposizione cifre provvisorie per l’elaborazione del loro preventivo.

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4 Basi di dati e garanzia della qualità

Il calcolo dei versamenti di compensazione per la perequazione verticale e orizzontale delle risorse si fonda sul potenziale di risorse, ossia sulle risorse utilizzabili fiscalmente. Per la pere- quazione orizzontale e verticale delle risorse la base è data dal potenziale di queste ultime, cioè dalle risorse utilizzabili fiscalmente. Al fine di rilevare i potenziali di risorse dei singoli Cantoni nel modo più preciso possibile e tenere contemporaneamente conto delle partico- larità fiscali dei Cantoni, la base imponibile aggregata (BIA) è calcolata considerando nume- rosi elementi. In questo senso il rilevamento dei corrispondenti dati di base e la garanzia e il controllo della qualità che l’accompagnano svolgono un ruolo centrale nell’esecuzione della LPFC. Eventuali dubbi sull’esattezza dei dati utilizzati potrebbero compromettere la credibilità della perequazione finanziaria nazionale.

Di seguito sono descritti dapprima i procedimenti di rilevamento dei dati e del controllo della qualità applicati attualmente nonché le principali esperienze relative all’esecuzione della leg- ge. Successivamente vengono commentate le misure adottate e programmate sulla base di queste esperienze al fine di migliorare la qualità dei dati.

4.1 Rilevamento ed elaborazione dei dati

Tabellenverzeichnis_WIBE_2_I.xlsm Per il calcolo annuo del potenziale di risorse e degli indici di aggravio si applica il seguente Tab.4.01 procedimento standardizzato.¹

Tabella 4.01 Tabella 4.01 Panoramica Panoramica deldel procedimentoannuo procedimento annuo per per ilil calcolo calcolodella dellaperequazione perequazionedelle delle risorse e della compensazione degli risorse e della compensazione degli onerioneri

Periodo Perequazione delle risorse Compensazione degli oneri Per la perequazione delle risorse : tra il 15 Le Amministrazioni cantonali delle novembre e il 1° marzo (a seconda delle contribuzioni rilevano e forniscono i componenti della BIA). dati. Per la compensazione degli oneri : L'UST elabora i dati e li trasmette al più tardi entro il 31 marzo. all'AFF. Tra il 15 aprile e metà maggio Il CDF esegue controlli nei Cantoni scelti. Al più tardi entro fine maggio L'AFC analizza i dati e li trasmette all'AFF. Controllo della qualità / calcolo Maggio - giugno degli indici e versamenti di compensazione AFF Inizio luglio Avvio dell'indagine conoscitiva (CDCF) Fine settembre Rapporto della CDCF al DFF Entro metà novembre Approvazione del Consiglio federale

1 Base: art. 43f OPFC e direttive del DFF del 19 dicembre 2008 sul rilevamento e la trasmissione dei dati necessari da parte dei Cantoni e sull’elaborazione dei dati da effettuarsi dall’AFC, dall’UST e dall’AFF (disponibili in tedesco e francese).

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Rilevamento dei dati

Il rilevamento dei dati per il potenziale di risorse si basa sulle istruzioni del Dipartimento federale delle finanze (DFF) del 19 dicembre 2008². Esse contengono indicazioni tecniche dettagliate (comprese le scadenze) per il rilevamento (estrazione) e la fornitura dei dati. Le Amministrazioni cantonali delle contribuzioni trasmettono all’Amministrazione federale delle contribuzioni (AFC) i dati dei singoli anni di calcolo entro i rispettivi termini di consegna.

I dati di base per la compensazione degli oneri sono costituiti dalle statistiche della Confede- razione secondo la legge federale del 9 ottobre 19923 sulla statistica federale, la legge fede- rale del 22 giugno 20074 sul censimento federale della popolazione e le relative ordinanze dell’ultimo anno di volta in volta disponibile. L’Ufficio federale di statistica (UST) è responsabi- le per la raccolta e l’invio corretti dei dati all’AFF.

Calcolo del potenziale di risorse e degli indici di aggravio

Sulla base dei dati concernenti gli ultimi tre anni di calcolo disponibili e delle richieste del gruppo di studio per la garanzia della qualità (cfr. n. 4.2.1), l’AFF calcola ogni anno il poten- ziale di risorse per l’anno di riferimento successivo. Gli indicatori della compensazione degli oneri per l’anno di riferimento successivo sono calcolati di volta in volta sulla base dei dati più recenti disponibili.

Calcolo dei versamenti di compensazione

Infine, l’AFF calcola i versamenti di compensazione dei singoli Cantoni per l’anno di riferimen- to successivo, e ciò sulla base del potenziale di risorse e degli importi decisi dal Parlamento per la perequazione orizzontale e verticale delle risorse come pure per il loro adeguamento, conformemente all’art. 5 cpv. 2 LPFC. Parallelamente, l’AFF calcola i versamenti di compen- sazione nell’ambito della perequazione dell’aggravio geotopografico e sociodemografico, adeguando gli importi di compensazione decisi dal Parlamento al rincaro conformemente all’articolo 9 capoverso 2 LPFC.

Presa di posizione dei Cantoni

L’AFF inoltra i calcoli alla Conferenza dei direttori cantonali delle finanze (CDCF) all’attenzione dei Cantoni. I Cantoni prendono conoscenza del risultato. Un Cantone che non è d’accordo con i dati, può rivolgersi alla CDCF. La CDCF trasmette al DFF le osservazioni dei Cantoni e un eventuale parere su proposte di singoli Cantoni.

Approvazione da parte del Consiglio federale

Ogni anno l’OPFC viene adeguata ai valori più recenti concernenti la perequazione delle risorse e la compensazione degli oneri, approvata dal Consiglio federale durante il mese di novembre e posta in vigore con effetto al 1° gennaio dell’anno successivo.

2 Le istruzioni sono pubblicate in Internet

http://www.efv.admin.ch/d/dokumentation/finanzpolitik_grundlagen/finanzausgleich/datengrundlage.php 3 RS 431.00 4 RS 431.112 48

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4.2 Garanzia della qualità

La garanzia della qualità è effettuata da diversi attori nell’ambito del processo di elaborazione dei dati. Essa ha inizio presso i fornitori dei dati, ossia i Cantoni, e prevede diverse tappe che sono descritte di seguito.

Tabella 4.02 Uffici responsabili della garanzia della qualità Tabella 4.02 Uffici responsabili della garanzia della qualità

Perequazione delle risorse Compensazione degli oneri Fornitori dei dati Amministrazioni cantonali delle contribuzioni

Controllo da parte del CDF secondo l'art. 6 lett. j della legge sul Controllo delle finanze (LCF)

Analisi dei dati AFC, UST, controllo da parte del CDF secondo l'art. 6 lett. j controllo da parte del CDF secondo l'art. 6 LCF, lett. j LCF, accompagnamento del gruppo di studio per la accompagnamento del gruppo di studio per garanzia della qualità la garanzia della qualità Calcolo degli indici e AFF, AFF, versamenti di compensazione controllo da parte del CDF controllo da parte del CDF

4.2.1 Controllo della qualità

Gruppo di studio per la garanzia della qualità

Per il controllo della qualità nel contesto della perequazione delle risorse e della compensazio- ne degli oneri è stato istituito dal DFF un gruppo di studio di accompagnamento composto in modo paritetico di rappresentanti della Confederazione e dei Cantoni. Esso è coadiuvato dal Controllo federale delle finanze (CDF). Nell’ambito del suo statuto di osservatore, il CDF met- te a disposizione del gruppo di studio la sua consulenza e può presentare raccomandazioni e proposte.

L’AFC tiene costantemente aggiornato il gruppo di studio sui dati riguardanti la perequazione delle risorse, mentre l’UST e l’AFF lo aggiornano riguardo alla compensazione degli oneri. Il gruppo di studio si riunisce nei mesi da aprile ad agosto. Esso valuta la situazione dei dati e discute d’intesa con il CDF le misure da adottare.

In caso di dati errati, mancanti o non ulteriormente sfruttabili relativi al potenziale di risorse, l’AFC e l’AFF in collaborazione con il gruppo di studio adottano le seguenti misure:

–– in caso di dati errati che influenzano il potenziale di risorse, i Cantoni forniscono i dati cor- retti a posteriori;

–– se i dati sono di qualità insufficiente, ma ulteriormente sfruttabili, l’AFC li corregge ade- guatamente;

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–– in caso di dati mancanti o non ulteriormente sfruttabili, l’AFF stima il potenziale di risorse sulla base di metodi di calcolo standardizzati. Questi metodi di calcolo sono formulati in modo tale da impedire che i Cantoni che non presentano dati oppure presentano dati insufficienti possano essere favoriti rispetto ai Cantoni che hanno presentato i loro dati correttamente. Tali metodi sono stabiliti all’articolo 42 OPFC.

I risultati della verifica della qualità dei dati e le misure eventualmente adottate sono comu- nicati ai Cantoni interessati. Il Cantone in questione ha la possibilità di esprimersi entro breve termine sulle correzioni e stime effettuate. In questo modo si garantisce che l’intero processo sia documentato senza lacune.

Nell’ambito delle sue sedute, il gruppo di studio discute anche problemi e questioni emersi durante la fornitura dei dati da parte dei Cantoni. Si tratta in particolare di casi che non sono disciplinati nelle direttive oppure lo sono ma in maniera poco precisa. Spesso c’è un conflit- to di obiettivi tra l’esattezza dei dati e l’efficienza di esecuzione del rilevamento dei dati. Il potenziale di risorse deve rispecchiare in modo possibilmente corretto la capacità economica di ogni Cantone, senza che il rilevamento dei dati da parte dei Cantoni determini un onere sproporzionato. Per talune decisioni il gruppo di studio ha pertanto volutamente preso in considerazione una certa imprecisione dei dati in modo da ottenere una soluzione valida e pragmatica. Per motivi legati alla trasparenza, le relative decisioni sono indicate nell’allega- to 9. Al riguardo si distingue tra casi che

–– volutamente non sono presi in considerazione; –– sono presi in considerazione nonostante una certa imprecisione; –– sono presi in considerazione nell’ottica del sistema.

Verifiche e controlli di plausibilità

Nell’ambito dell’elaborazione della statistica relativa all’imposta federale diretta (IFD) si ese- guono diverse verifiche e controlli di plausibilità dei dati notificati dai Cantoni. Le verifiche sono suddivise in diverse categorie.

Il controllo dei dati e della loro plausibilità è effettuato dai seguenti organi:

–– Cantoni; –– Amministrazione federale delle contribuzioni (AFC); –– Amministrazione federale delle finanze (AFF); –– Controllo federale delle finanze (CDF).

Il controllo dei dati e della loro plausibilità comincia all’inizio del processo, vale a dire presso i Cantoni. A questi si chiede di esaminare i dati prima di inoltrarli all’AFC. La persona respon- sabile per il Cantone, indicata sul modulo di notifica o sul bollettino di fornitura, conferma formalmente l’avvenuto controllo dei dati inviati. Dopo essere pervenuti all’AFC, i dati sono esaminati in modo dettagliato. L’AFC comunica i risultati dei controlli e della plausibilità alle amministrazioni cantonali delle contribuzioni e, se necessario, corregge i dati. Dopo l’elabora- zione, il Cantone riceve un attestato in cui si conferma formalmente la correttezza dei risultati (dopo eventuali correzioni da parte dell’AFC). Dopo aver elaborato i dati di tutti i Cantoni, l’AFC e l’AFF eseguono diversi controlli di plausibilità che riguardano i singoli Cantoni in rela- zione alla situazione complessiva in Svizzera.

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Mentre l’AFC e l’AFF eseguono per tutti i Cantoni i controlli dei dati e/o di plausibilità a Berna in base ai dati forniti, il CDF esamina direttamente nel Cantone i processi di rilevamento dei dati e i dati stessi sulla base di un campione di dossier (controllando annualmente in modo alternato da 5 a 7 Cantoni).

I dati riguardanti le persone fisiche e giuridiche sono controllati singolarmente dall’AFC me- diante un programma informatico. Per l’elaborazione relativa a un anno fiscale ciò corrispon- de a circa 5 milioni di dati singoli.

Si eseguono diversi controlli di plausibilità che individuano anomalie o valori erratici. Da un lato, si raffrontano i risultati del Cantone con quelli dell’anno precedente e, dall’altro, si ana- lizzano le differenze rispetto alla media nazionale, che – se superano o sono inferiori a un certo valore di tolleranza – sono esaminate più approfonditamente.

Controllo dei dati e dei risultati da parte dei Cantoni

I Cantoni sono gli organi che conoscono meglio i loro dati. Secondo gli allegati alla direttiva del DFF del 19 dicembre 2008 sul rilevamento e sulla fornitura dei dati dei Cantoni, questi ul- timi sono tenuti a controllare la fornitura dei dati prima della loro trasmissione e a confermare tale verifica mediante un bollettino di fornitura firmato o semplicemente inviando il modulo di notifica.

Al termine dell’elaborazione da parte dell’AFC, ad ogni Cantone viene inviato un attestato con cui si comunicano i risultati della stessa. Se l’AFC ha apportato correzioni ai dati forniti dal Cantone, queste sono spiegate in modo dettagliato. Il Cantone deve confermare formal- mente la correttezza dei risultati mediante una firma e ha quindi di nuovo l’opportunità di effettuare verifiche e il relativo controllo di plausibilità. È indispensabile che la persona che conferma la correttezza della prima fornitura di dati mediante il bollettino di fornitura o il mo- dulo di notifica (cfr. tab. 4.03) sia diversa dalla persona che successivamente firma l’attestato. Solo in questo modo si garantisce un controllo incrociato.

Tabella 4.03 Tabella 4.03 Regolamentazione dei documenti Regolamentazione dei documenti

Settore Bollettino di fornitura Modulo di notifica Attestato

Reddito delle persone fisiche X X Utili delle persone giuridiche X X Reddito delle persone tassate alla fonte X X Sostanza delle persone fisiche X X Riparti fiscali X X

Controllo dei dati e della plausibilità da parte dell’AFC

L’AFC dispone dei conteggi delle imposte e delle multe (modulo 57), comunicati dai Canto- ni per l’anno fiscale in questione ad un’altra unità organizzativa all’interno dell’AFC. Dopo aver ricevuto i dati forniti dai Cantoni, l’AFC confronta l’importo totale della relativa imposta con l’importo dell’imposta annunciato mediante il modulo 57. Una differenza superiore al +/-3 per cento comporta una richiesta di chiarimento a livello cantonale. Per tutti i tipi di imposta utilizzati si effettua un confronto con i risultati dell’anno precedente comunicati dal Cantone.

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Il confronto con l’anno precedente costituisce il più importante controllo di plausibilità per i redditi delle persone tassate alla fonte, le sostanze delle persone fisiche e i riparti fiscali dell’imposta federale diretta.

Dopo l’elaborazione dei dati vengono effettuati ulteriori controlli di plausibilità. Al termine di tutte le forniture di dati ogni Cantone è confrontato con i dati svizzeri complessivi.

Garanzia della qualità presso l’AFF

L’AFF verifica se i dati che confluiscono nel processo di calcolo corrispondono ai dati forniti separatamente dall’AFC e dall’UST. Controlla inoltre le differenze rispetto all’anno precedente e, se necessario, ne discute con il fornitore dei dati. Già in occasione del processo di calcolo, ma in particolare al termine del calcolo, l’AFF effettua numerosi controlli. Determinati controlli si riferiscono a confronti con l’anno precedente, mentre altri alla correttezza logica dei dati. Se i risultati non sono attendibili, l’AFC si mette in contatto con il fornitore dei dati. Da alcuni anni per effettuare il calcolo l’AFF impiega una soluzione informatica che è stata migliorata costantemente. In tal modo è possibile documentare e ridurre al minimo gli interventi ma- nuali nel processo di calcolo. Questo determina un sensibile miglioramento della qualità, della sicurezza e della trasparenza. Tra l’altro, anche la perequazione finanziaria è stata integrata nel sistema di controllo interno (SCI).

Il rapporto destinato ai Cantoni per l’indagine conoscitiva sulle cifre contiene tabelle detta- gliate che consentono a questi ultimi di analizzare le variazioni rispetto agli altri Cantoni e rispetto all’anno precedente. Nel rapporto sono esaminate le differenze significative.

Attività di controllo del CDF

Le attività annuali di controllo del CDF si basano sull’articolo 6 lettera j della legge del 28 giu- gno 1967¹ sul controllo federale delle finanze e comprendono i seguenti punti:

–– annualmente vengono controllati direttamente sul posto da cinque a sette Cantoni. Le verifiche si prefiggono di confermare il rilevamento regolare dei dati per quanto riguarda la loro completezza, precisione e tracciabilità al fine di confermare il calcolo del potenziale di risorse e di individuare eventuali mancanze;

–– gli Uffici federali responsabili per l’elaborazione dei dati (AFC e UST) sono soggetti annual- mente a controlli direttamente sul posto. Si tratta in particolare di verificare la qualità dei dati forniti nonché l’intera catena di elaborazione per quanto riguarda la tracciabilità e la completezza;

–– è sottoposta a controllo anche l’AFF, che è responsabile del calcolo degli indici della pe- requazione delle risorse e della compensazione degli oneri e pertanto dei risultanti versa- menti di compensazione per l’anno successivo (anno di riferimento). Viene esaminata in particolare l’intera procedura di calcolo per quanto riguarda la tracciabilità e la completez- za;

–– il CDF allestisce e pubblica ogni anno il suo rapporto di revisione e lo trasmette alla Dele- gazione federale delle finanze. Oltre ai risultati delle attività di revisione espletate, il rap- porto contiene raccomandazioni in merito alle quali gli Uffici competenti sono chiamati a prendere posizione.

1 RS 614.0

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Controlli finali nell’ambito dell’indagine conoscitiva

Sebbene fondamentalmente debbano essere utilizzati solo dati corretti come base per l’inda- gine conoscitiva, nell’ambito della stessa ai Cantoni è concessa la possibilità di effettuare un ultimo controllo dei dati e del loro utilizzo.

4.2.2 Esperienze relative all’applicazione della legge

Qualità dei dati nell’ambito del potenziale di risorse

In linea di principio si può constatare che dall’introduzione della NPC la qualità dei dati è mi- gliorata continuamente. Per le amministrazioni cantonali delle contribuzioni, in qualità di veri e propri «detentori dei dati» riferiti al potenziale di risorse, la NPC è una sfida dal punto di vista tecnico ed organizzativo. I Cantoni hanno infatti dovuto adeguare le loro soluzioni in- formatiche alle nuove esigenze, formare il personale nonché ristrutturare e ridocumentare in parte i processi interni. Tali lavori di adeguamento sono complessi e richiedono tempo.

Ciononostante esistono ancora lacune da colmare: a sei anni dall’introduzione della NPC non tutte le amministrazioni cantonali delle contribuzioni possiedono una strategia relativa alla garanzia della qualità. Inoltre, il CDF ha constatato lacune presso diversi Cantoni che si erano già dotati di una strategia, ad esempio nella documentazione dei controlli. Poiché per assicu- rare l’accettazione della perequazione finanziaria è indispensabile una garanzia costante della qualità, il CDF richiede ai Cantoni di colmare al più presto le lacune esistenti nei controlli della qualità. Occorre però ricordare che per il calcolo dei versamenti di compensazione è necessa- rio estrarre ed elaborare oltre cinque milioni di singoli dati. Pertanto, anche in futuro non si potrà garantire con assoluta certezza la totale assenza di errori.

Correzioni e stime

Per gli anni di riferimento 2012 e 2013 è stato necessario effettuare soltanto una correzione per il Cantone del Giura (anni di calcolo 2006–2008) e una stima per il Cantone dei Grigioni (anni di calcolo 2006 e 2007). Per la prima volta dall’introduzione della NPC, l’anno di calcolo 2009 non ha comportato né correzioni né stime. La qualità dei dati è dunque migliorata sen- sibilmente rispetto al primo quadriennio.

Errori di trasmissione dei dati

Nel secondo quadriennio sono stati commessi alcuni errori nella trasmissione dei dati dalle amministrazioni cantonali delle contribuzioni all’AFC per il calcolo della base imponibile ag- gregata. Il CDF, l’AFC o i Cantoni hanno riconosciuto per tempo questi errori che hanno quin- di potuto essere corretti mediante una fornitura a posteriori. L’errore più grande riguardava le persone giuridiche del Cantone di Vaud. Questo errore è già stato constatato nell’anno di riferimento 2011, ma a seguito della sua complessità ha potuto essere corretto soltanto nell’anno di riferimento 2012².

2 Un riassunto al riguardo si trova al n. 2.4.2 del rapporto sulla perequazione delle risorse, compensazione degli oneri e dei casi di rigore 2012 http://www.efv.admin.ch/i/dokumentation/finanzpolitik_grundlagen/finanzausgleich.php

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Nel suo rapporto del 19 settembre 20123 sulla verifica dei dati cantonali per la perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni, il CDF evidenzia che nell’estrazione dei dati dai sistemi cantonali possono verificarsi errori se i servizi informatici e quelli specializzati non col- laborano intensamente allo sviluppo dei programmi di estrazione o se questi non sono suffi- cientemente testati. Sussiste il rischio che in tal modo si verifichino errori sistematici.

Correzione a posteriori degli errori a causa del fattore alfa

Per ogni periodo quadriennale è necessario ricalcolare i fattori alfa e beta. Per il secondo qua- driennio questo calcolo è stato effettuato unitamente alle cifre 2012. Nell’ambito dell’inda- gine conoscitiva sulle cifre 2012, il Cantone di Argovia ha fatto notare che in occasione della verifica del fattore alfa ha ottenuto un valore leggermente superiore. L’AFF ha interpretato male l’osservazione del Cantone di Argovia e non ha di conseguenza rilevato l’errore. Il malin- teso è stato scoperto soltanto dopo l’approvazione delle cifre da parte del Consiglio federale. Per questo motivo secondo il gruppo di studio per la garanzia della qualità si tratta di un errore segnalato durante l’indagine conoscitiva. Pertanto, l’articolo 42a OPFC concernente la correzione a posteriori non si applica e i versamenti di compensazione della perequazione delle risorse 2012 sono stati corretti unitamente ai versamenti del 2013.

Qualità dei dati nell’ambito della compensazione degli oneri

Nel suo rapporto del 19 ottobre 2009 il CDF afferma che l’UST, che in qualità di detentore dei dati li predispone per il calcolo della compensazione degli oneri, dispone di un adeguato SCI. Tuttavia, nel suo rapporto del 19 settembre 2012 evidenzia che nelle descrizioni dei processi e nel SCI sussiste ancora necessità di ottimizzazione.

A seguito di un coordinamento insufficiente tra l’UST e l’AFF, per la PAS F degli anni 2010 e 2011 i diplomatici non sono stati addizionati alle persone attive. Questo è stato constatato dal Cantone di Ginevra in occasione dell’indagine conoscitiva sulle cifre 2013. In tal modo i versamenti di compensazione nell’ambito della compensazione degli oneri 2013 hanno po- tuto essere corretti in tempo. Negli anni precedenti l’importo dell’errore era nettamente al di sotto della soglia di rilevanza e pertanto non è stato corretto a posteriori.

Calcolo dei versamenti di compensazione da parte dell’AFF

Per il calcolo dell’anno di riferimento 2011 è stata utilizzata per la prima volta una nuova soluzione informatica. In base alle esperienze raccolte, negli anni successivi tale soluzione è stata ottimizzata in modo che attualmente le possibilità di errore nel calcolo dei versamenti di compensazione sono ridotte al minimo. Inoltre, i dati dell’UST e dell’AFC non devono più essere trasposti manualmente nel processo di calcolo; in questo modo gli errori possono praticamente essere esclusi. Per di più negli ultimi anni sono stati introdotti numerosi nuovi meccanismi di controllo e la documentazione e l’archiviazione sono state costantemente mi- gliorate. Di conseguenza, è garantita la piena tracciabilità del processo di calcolo. Nel suo rap- porto del 19 settembre 2012, il CDF evidenzia che le descrizioni dei processi e il SCI non sono ancora completi. Nel frattempo si è proceduto ad adeguare le descrizioni, a introdurre diversi giornali di controllo e a integrare nel SCI l’intero calcolo.

3 Il rapporto è disponibile all’indirizzo

http://www.efk.admin.ch/index.php?option=com_content&view=article&id=186&Itemid=187&lang=it

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Conclusione

I notevoli sforzi dei Cantoni e le direttive del DFF del 19 dicembre 2008 già menzionate come pure le verifiche annuali effettuate direttamente sul posto dal CDF hanno contribuito alla migliore qualità dei dati. Le amministrazioni cantonali delle contribuzioni sono ora in grado di osservare in modo critico i loro processi interni ed eliminare i punti deboli localizzati nel rileva- mento e nella fornitura dei dati all’AFC.

Nonostante si siano fatti progressi tangibili per migliorare la qualità dei dati, sussiste la neces- sità di interventi puntuali. Nel quadro delle sue verifiche, il CDF ha constatato che singoli Can- toni non dispongono di una strategia relativa alla garanzia della qualità per la notifica dei dati NPC, mentre in altri Cantoni l’attuazione di tali strategie presenta ancora un potenziale di miglioramento. Infatti, nella strategia relativa alla garanzia della qualità determinati controlli non erano descritti oppure erano documentati in modo insufficiente.

Considerata la rilevanza finanziaria della perequazione finanziaria, negli ultimi anni sia la Con- federazione sia i Cantoni hanno compiuto sforzi notevoli per garantire la qualità necessaria. Ciononostante nei prossimi anni sarà possibile e necessario migliorare ulteriormente.

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5 Conseguimento degli obiettivi della

perequazione

5.1 Obiettivi e rapporti di causalità

Il capitolo 5 del rapporto sull’efficacia esamina in che misura sono stati raggiunti gli obiettivi della perequazione finanziaria nel periodo considerato. Questa sezione introduttiva ricorda gli obiettivi stabiliti nella LPFC, illustra le interdipendenze tra questi obiettivi e indica eventuali conflitti tra obiettivi. Nel quadro di un modello qualitativo di impatto si evidenziano le relazio- ni fondamentali tra gli obiettivi da realizzare e gli strumenti della perequazione finanziaria. La sezione introduttiva si conclude con una panoramica delle analisi che seguono nel capitolo 5.

5.1.1 Obiettivi della perequazione finanziaria, interdipendenze e conflitti tra

obiettivi

Nell’articolo 2 della LPFC sono indicati gli obiettivi della perequazione finanziaria, che intende:

1. rafforzare l’autonomia finanziaria dei Cantoni;

2. ridurre le disparità tra i Cantoni per quanto riguarda la capacità finanziaria e il carico fisca- le;

3. mantenere la concorrenzialità fiscale dei Cantoni in ambito nazionale e internazionale;

4. garantire ai Cantoni una dotazione minima di risorse finanziarie;

5. compensare gli oneri finanziari eccessivi dei Cantoni dovuti alle loro condizioni geotopo- grafiche o sociodemografiche;

6. garantire un’adeguata perequazione intercantonale degli oneri.

Il secondo obiettivo è ridurre le disparità di capacità finanziaria, commisurate all’indice delle risorse, attraverso la perequazione delle risorse quale strumento di ripartizione. Il compito principale della perequazione delle risorse consiste nella ripartizione dei mezzi finanziari. Questo meccanismo di ripartizione (effetto primario) genera per sé una riduzione notevole delle disparità. Esso crea inoltre degli effetti incentivanti (effetto secondario) sulle decisioni di politica finanziaria dei Cantoni che, a lungo termine, possono influenzare le disparità (prima della perequazione delle risorse). Tuttavia, al momento non è possibile valutare l’impatto della perequazione finanziaria in termini di effetti secondari sullo sviluppo delle disparità. La sua influenza sullo sviluppo del valore aggiunto cantonale e quindi sullo sviluppo delle disparità a livello di potenziale di risorse dovrebbe essere modesto rispetto al suo effetto principale.

Questi obiettivi non sono distinti l’uno dall’altro. Generalmente i nessi positivi favoriscono attraverso effetti di sinergia il conseguimento degli obiettivi. Ad esempio, garantire ai Cantoni finanziariamente deboli una dotazione minima di risorse finanziarie rafforza la loro autonomia finanziaria. Un equilibrio tra obiettivi risulta inoltre tra l’autonomia finanziaria e la competiti- vità fiscale. La compensazione di oneri finanziari eccessivi dovuti a fattori strutturali contribui- sce al rafforzamento dell’autonomia finanziaria e alla competitività fiscale.

Per contro, tra i singoli obiettivi esistono anche rapporti negativi e ambivalenti. Infatti, si os- serva un conflitto tra la riduzione delle disparità per quanto riguarda il carico fiscale e la com- petitività fiscale a livello internazionale. Come già menzionato più sopra, il carico fiscale non viene influenzato direttamente ma soltanto indirettamente dalla perequazione finanziaria. Se,

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ad esempio, il volume di ripartizione viene aumentato nella perequazione delle risorse, al fine di permettere ai Cantoni finanziariamente deboli di ottenere più fondi per ridurre le imposte, un Cantone finanziariamente forte si vedrebbe costretto ad accrescere le proprie aliquote fiscali. Ne risentirebbe la sua competitività fiscale internazionale. Ciò vale anche nel caso con- trario.

Per quanto concerne la gerarchia degli obiettivi della perequazione finanziaria si può af- fermare che il primo messaggio del Consiglio federale concernente la nuova impostazione della perequazione finanziaria e dei compiti tra Confederazione e Cantoni fa riferimento a due obiettivi superiori della perequazione finanziaria in senso stretto (p. 2137). Da un lato i Cantoni – soprattutto quelli finanziariamente deboli – devono disporre di sufficienti mezzi finanziari per adempiere autonomamente i compiti loro assegnati. Dall’altro, deve aumentare l’efficacia di tutto il sistema di perequazione e devono essere ridotte le disparità nella capacità finanziaria tra i Cantoni. Il messaggio aveva proposto di sancire nell’articolo 135 capoverso 2 Cost. alle lettere a-d i cosiddetti quattro pilastri della perequazione finanziaria. La LPFC ribadi- sce questi obiettivi (obiettivo 2: lett. a; obiettivo 4: lett. b; obiettivo 5: lett. c; obiettivo 6: lett. d). Va inoltre rilevato che la riduzione della disparità tra Cantoni per quanto riguarda il carico fiscale, ovvero il secondo obiettivo fissato nella LPFC, non viene menzionata esplicitamente nella Costituzione. Tra l’obiettivo della riduzione delle disparità per quanto concerne il carico fiscale e quello della riduzione delle disparità nella capacità finanziaria esiste un’interazione, per cui l’uno non è realizzabile senza l’altro. Senza riduzione del loro onere fiscale, i Cantoni con un’elevata imposizione fiscale potranno difficilmente accrescere il loro potenziale di risor- se. Questo era uno dei motivi per cui l’organizzazione di progetto NPC, elaborando il proget- to LPFC conformemente al progetto di riforma della Costituzione, aveva incluso nel catalogo degli obiettivi l’obiettivo di riduzione delle disparità per quanto riguarda il carico fiscale. Nel corso dei dibattiti parlamentari è stato inserito un altro obiettivo, ovvero all’articolo 135 capo- verso 2 lettera e Cost., che prevede il mantenimento della concorrenzialità fiscale dei Cantoni nel contesto nazionale e internazionale. I tre messaggi sulla NPC non fanno riferimento ad altre priorità. Durante la fase di progettazione della NPC né le Camere federali né il Consiglio federale o l’organo di direzione politica hanno stabilito un vero e proprio ordine gerarchico per gli obiettivi della perequazione finanziaria. Per questo motivo nelle argomentazioni del capitolo 5 tutti gli obiettivi o il loro grado di realizzazione sono considerati equivalenti.

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5.1.2 Modello d’impatto

Prima di discutere in dettaglio il grado di realizzazione della perequazione finanziaria è op- portuno esaminare i rapporti di causalità nel sistema della perequazione finanziaria sulla base di un modello qualitativo d’impatto. Questo modello poggia sulle riflessioni di Bussmann, Knoepfel e Klöti (1997) e Rieder (2007) ed é costituito dalle cinque fasi seguenti (reazione a catena):

Figura 5.01 Modello generale d’impatto

Secondo Rieder (2007), il modello d’impatto descrive i rapporti di causalità specifici perseguiti a livello politico basandosi sulle cinque fasi del processo decisionale. Il modello parte dagli obiettivi strategici, postula una struttura di esecuzione e formula direttive per l’output. Ciò deve avere un impatto sui destinatari (concretamente sulle finanze cantonali) e infine genera- re effetti positivi (risultato) in altri ambiti (ad es. nella popolazione).

Il presente modello d’impatto è riferito alla perequazione finanziaria in senso stretto (pere- quazione delle risorse, compensazione degli oneri e compensazione dei casi di rigore) nonché alla collaborazione intercantonale. La figura 5.02 rappresenta una reazione a catena applicata alla perequazione finanziaria che riproduce i rapporti di causalità primari.

In base agli obiettivi della perequazione finanziaria stabiliti nella LPFC, i versamenti di com- pensazione vengono calcolati annualmente secondo le regole indicate nella LPFC e nella OPFC (esecuzione), approvati dal Consiglio federale ed erogati l’anno successivo (output). Le regole per l’esecuzione e l’output possono essere aggiornate dal legislatore ogni quattro anni sulla base del rapporto sull’efficacia. L’analisi effettuata nel quadro del capitolo 5 si riferisce alle fasi «impact» e «risultato». A seconda se durante il quadriennio considerato gli obiettivi sono stati conseguiti o meno, il Parlamento (o il Consiglio federale in caso di regolamentazio- ni dell’OPFC) può effettuare adeguamenti nelle fasi «obiettivi», «esecuzione» e «output». La numerazione degli obiettivi nella figura 5.02 corrisponde a quella della sezione 5.1.1.

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Figura 5.02 Reazione a catena per la perequazione delle risorse, la compensazione degli oneri e la compensazione dei casi di rigore

Misurazione del conseguimento degli obiettivi della perequazione finanziaria

: : POR disparità concorrenzialità fiscale

PVR Prestazioni pubbliche autonomia COn finanziaria

PAS Vicinanza al : cittadino PAG compensazione oneri speciali

: dotazione minima 85 % Legenda: rapporti di causalità primari Indicatori Indicatori

rapporti di causalità secondari Influenza di fattori esogeni

Per impact, o effetto indiretto dei versamenti di compensazione, s’intendono le ripercussioni dei versamenti sullo sviluppo delle disparità tra i Cantoni e sull’autonomia finanziaria dei Can- toni.

Il risultato costituisce l’effetto diretto della perequazione finanziaria sull’efficienza ed efficacia delle prestazioni fornite dai Cantoni ai loro cittadini. Il collegamento tra le fasi «impact» e «ri- sultato» rappresenta la sfida principale della verifica dell’efficacia. Nel secondo caso (risultato) si tratta di stabilire se la perequazione finanziaria contribuisce in misura determinante a un adempimento efficiente ed effettivo dei compiti da parte dei Cantoni (e della Confederazio- ne). A monte vi sono gli aspetti dell’onere fiscale di persone fisiche e giuridiche e la posizione dei Cantoni nella concorrenza fiscale nazionale e internazionale. I diversi aspetti a livello di risultato vengono influenzati non solo dalla perequazione finanziaria, ma anche da altri fat- tori. L’influenza dei fattori esogeni, come ad esempio la congiuntura o l’invecchiamento della popolazione, è tanto più marcata quanto più ci si allontana dal livello «impact» nella reazione a catena. L’adempimento dei compiti da parte di Confederazione e Cantoni è caratterizzato

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in maniera determinante da fattori che non dipendono dal meccanismo della perequazione finanziaria. Di conseguenza, più è lunga la reazione a catena, più difficile è dimostrare l’in- fluenza della perequazione finanziaria. Le analisi effettuate nel quadro del capitolo 5 del pre- sente rapporto comprendono pertanto solo una parte degli effetti a livello di risultato.

Per valutare gli effetti diretti e indiretti (risultato e impact) occorrono ordini di grandezza adeguati e strettamente legati all’aspetto da valutare. Nell’allegato 17 dell’OPFC figurano una serie di indicatori e criteri. Questi costituiscono una base importante per la valutazione degli effetti. Vanno menzionati soprattutto gli indicatori di politica finanziaria (entrate, uscite, debiti, rapporto tra trasferimenti a destinazione vincolata e quelli a destinazione libera), gli indicatori della perequazione delle risorse (potenziale di risorse, gettito fiscale standardizzato pro capite), gli indicatori fiscali (aliquote d’imposta marginali effettive e aliquote d’imposta medie effettive) e gli indicatori concernenti oneri speciali (oneri speciali per abitante, rapporto tra compensazione degli oneri e oneri speciali). I criteri sono elencati in dettaglio nell’allegato 6 del presente rapporto. Questi criteri servono a valutare il conseguimento degli obiettivi pre- visti dalla LPFC. Essi non sono però fissi per tutti i rapporti sull’efficacia, ma possono eventual- mente essere adeguati nel caso in cui le esperienze fatte nel corso dell’analisi lo ritenessero necessario. Nella figura 5.02, gli altri due obiettivi della fase «risultato» (prestazioni pubbli- che, vicinanza al cittadino) non vengono approfonditi in questo capitolo poiché non sono menzionati nella LPFC. Per completezza vengono però inclusi nel modello d’impatto. Alcuni aspetti della fase «risultato» vengono tematizzati a margine del capitolo 6, nella discussione sulle esperienze fatte nei settori di compiti dissociati.

La collaborazione intercantonale con perequazione degli oneri (obiettivo 6) viene pure esami- nata nel capitolo 5. Poiché non esiste alcun rapporto diretto con la perequazione finanziaria in senso stretto, la reazione a catena viene presentata separatamente nella figura 5.03.

Figura 5.03 Modello d’impatto della collaborazione intercantonale con perequazio- ne degli oneri

5.1.3 Panoramica dei singoli sottocapitoli

Le analisi a livello di «impact» conformemente al modello d’impatto si trovano nei numeri 5.2 (autonomia finanziaria cantonale), 5.3 (disparità) e 5.6 (oneri speciali) come pure nel numero 5.5, che si occupa del valore di riferimento stabilito nel quadro della perequazione delle ri- sorse per la dotazione minima di risorse finanziarie di un Cantone pari all’85 % della media svizzera. Le questioni relative alla competitività fiscale si trovano nella fase «risultato», mentre alcuni aspetti concernono la fase «impact» e vengono presentati nel numero 5.3. Gli altri temi sulla competitività fiscale sono trattati nel numero 5.4. Le analisi in questi sottocapitoli valutano il conseguimento degli obiettivi attraverso diversi ordini di grandezza (conforme- mente all’allegato 17 OPFC). Il numero 5.7 esamina la compensazione intercantonale degli oneri mentre il numero 5.8 riassume i risultati del capitolo 5 e formula conclusioni relative alle dotazioni dei singoli fondi di perequazione.

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5.2 Rafforzamento dell‘autonomia finanziaria dei Cantoni

Uno degli obiettivi importanti della perequazione finanziaria nazionale è il rafforzamento dell‘autonomia finanziaria dei Cantoni. In tale contesto riveste un ruolo essenziale il rappor- to tra trasferimenti finanziari a destinazione libera e trasferimenti finanziari a destinazione vincolata. Più stretto è il legame tra contributi e adempimento di determinati compiti, meno autonomi sono i Cantoni e maggiori sono i falsi incentivi nell’allocazione delle risorse statali. I sussidi a destinazione vincolata portano indirettamente nei Cantoni a una riduzione dei costi di produzione delle prestazioni statali, il che incentiva a metterne a disposizione una quantità maggiore o addirittura a offrire una determinata prestazione.

La tabella qui appresso illustra la variazione dei trasferimenti finanziari tra la Confederazione e i Cantoni derivante essenzialmente dall’introduzione della NPC. Prima dell‘introduzione della NPC, i trasferimenti della Confederazione a favore dei Cantoni ammontavano a circa 16 miliardi. A essi si sommavano i contributi dei Cantoni all‘AVS e all‘AI per un importo pari a 2,7 miliardi. Con la NPC questi sono venuti meno e, in seguito alla dissociazione dei compiti, il volume dei trasferimenti è diminuito di quasi 1 miliardo.

Tabella 5.01Tabella 5.01 Uscite a titolo diUscite di trasferimento dalla Confederazione trasferimento ai Cantoni Confederazione-Cantoni

Mio. CHF 2007 2008 2009 2010 2011 2008-2011 Trasferimenti a destinazione libera 5'101 6'548 6'353 6'483 6'644 Quote dei Cantoni alle entrate della Confederazione * 5'101 3'824 3'546 3'582 3'595 Perequazione finanziaria ** - 2'725 2'808 2'901 3'049 Trasferimenti a destinazione vincolata 11'362 9'920 10'183 10'540 10'832 Contributi della Confederazione ai Cantoni *** 11'362 9'920 10'183 10'540 10'832 Totale 16'464 16'468 16'536 17'023 17'476

Quota dei trasferimenti a destinazione libera ..... al totale 31% 40% 38% 38% 38% 39% ..... alle entrate fiscali dei Cantoni 14% 17% 16% 16% 16% 17%

TC trasferimenti a destinazione libera -3.0% 2.0% 2.5% 0.5% TC perequazione finanziaria 3.0% 3.3% 5.1% 3.8% TC trasferimenti a destinazione vincolata 2.6% 3.5% 2.8% 3.0% Fonte: Statistica finanziaria * Esclusa la destinazione vincolata delle partecipazioni dei Cantoni (totale 909 525 mio CHF): quota ai proventi della tassa sul traffico pesante commisurata alle prestazioni (TTPCP; voce 46008), parte ai proventi dell'imposta sugli oli minerali (voce 46005), parte al prodotto netto della Regìa federale degli alcool (voce 46003): «Cantoni a confronto; valutazioni standard», documento di lavoro «Entrate».

** Perequazione verticale delle risorse + compensazione degli oneri + partecipazione della Confederazione alla compensazione dei casi di rigore. *** Contributi federali = Voci 4630 + 670 della statistica finanziaria (contributi correnti + contributi agli investimenti) : per determinare l’ importo totale (inclusi i contributi della Confederazione che non possono essere attribuiti ai singoli Cantoni):«Insieme dei Cantoni; valutazioni standard», Documento di lavoro «Entrate».

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Con la NPC è stata modificata in maniera determinante la struttura delle uscite a titolo di trasferimento dalla Confederazione ai Cantoni. Nel 2007, il 32 per cento del volume dei tra- sferimenti era a destinazione libera. Nel 2008, con il passaggio alla NPC, tale quota è salita al 42 per cento. Tra il 2008 e il 2011, i trasferimenti finanziari a destinazione libera sono aumen- tanti in media dello 0,5 per cento annuo. I trasferimenti finanziari a destinazione vincolata, invece, hanno presentato una dinamica nettamente maggiore, registrando in questo periodo una crescita in media del 3,9 per cento. A trainare questa dinamica sono stati in particolare i settori della sanità e della previdenza sociale (riduzione dei premi e prestazioni complementa- ri). Ciò ha portato a una lieve diminuzione della quota dei trasferimenti a destinazione libera rispetto al volume complessivo (2011: 40 %), mentre è rimasta praticamente costante la loro quota rispetto alle entrate fiscali dei Cantoni.

La tabella nell‘allegato 5 illustra la ripartizione dei trasferimenti finanziari a destinazione libera e di quelli a destinazione vincolata tra i singoli Cantoni nel 2011.

Oltre alla quota dei trasferimenti a destinazione libera rispetto alla somma complessiva dei trasferimenti finanziari della Confederazione a favore dei Cantoni, vi sono altri indicatori che misurano il grado di autonomia finanziaria. L‘OCSE, ad esempio, utilizza un set di sei indica- tori¹:

–– quota delle entrate fiscali dei Cantoni e dei Comuni rispetto alle entrate fiscali complessi- ve; –– grado di autonomia nel definire le aliquote fiscali; –– rapporto tra i trasferimenti finanziari e le entrate fiscali; –– rapporto tra i trasferimenti a destinazione libera e quelli a destinazione vincolata; –– grado di autonomia budgetaria; –– grado di autonomia in caso di finanziamento da parte di terzi.

Secondo l‘OCSE, questi indicatori sono solo debolmente correlati tra loro. Ciò indica che l‘au- tonomia finanziaria costituisce un fenomeno multidimensionale.

Nel confronto internazionale, i Cantoni e i Comuni presentano un grado decisamente elevato di autonomia finanziaria rispetto alle collettività territoriali subnazionali degli altri Paesi. In par- ticolare, la quota di entrate fiscali proprie è molto alta. Essa si aggira attorno al 40 per cento e nel corso del tempo quasi non presenta importanti fluttuazioni. L‘introduzione della NPC non ha avuto un impatto rilevante su questo indicatore, mentre ha influito sui trasferimenti finanziari (cfr. sopra). La quota maggiore di fondi a destinazione libera ha indirettamente cre- ato un margine di manovra per i Cantoni finanziariamente deboli nella politica fiscale, nella preventivazione e nel finanziamento. L’autonomia, invece, nei settori della politica fiscale, della preventivazione e del finanziamento non è stata direttamente toccata dalla NPC. Soprattutto nel settore della preventivazione, sono decisivi in primo luogo fattori istituzionali, quali norme fiscali a livello cantonale, che limitano il grado di autonomia budgetaria e che non sono stati toccati dall‘introduzione della NPC. È importante distinguere se simili norme sono scelte dalla stessa collettività territoriale (come nel caso dei Cantoni) o stabilite a un livello statale supe- riore. Soltanto in quest‘ultimo caso l‘autonomia finanziaria viene limitata. Una valutazione dell‘autonomia finanziaria, pertanto, fa sempre riferimento al rapporto con il livello statale superiore. Dal momento che i Cantoni, nel quadro del federalismo esecutivo, attuano il diritto federale, l‘autonomia finanziaria è influenzata da decisioni legislative a livello federale.

1 OCSE (2006), Network on Fiscal Relations Across Levels of Government Working Paper No. 2, Fiscal Autonomy of Sub-Central Governments.

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Conclusione

La NPC ha contribuito al rafforzamento dell‘autonomia finanziaria dei Cantoni. Ad esempio, è aumentata sensibilmente la quota dei trasferimenti finanziari a destinazione libera rispetto alle entrate fiscali dei Cantoni. Dall‘introduzione della NPC, tuttavia, i trasferimenti a destinazione vincolata hanno riacquistato importanza. Oltre a questo indicatore, l‘autonomia finanziaria include altri aspetti e riguarda in particolare la politica fiscale, la preventivazione e il finanzia- mento. Tali settori non sono stati direttamente toccati dalla NPC. Occorre però evidenziare che l‘autonomia finanziaria dei Cantoni può anche essere influenzata in maniera determinante da altre disposizioni del diritto federale. La quota elevata dei trasferimenti a destinazione libera al momento dell‘introduzione della NPC ha comunque rafforzato l‘autonomia dei Cantoni. Tuttavia, quest‘ultima è anche influenzata dall‘evoluzione della legislazione federale, che può limitare il margine di manovra dei Cantoni (ad es. finanziamento ospedaliero).

5.3 Riduzione delle disparità per quanto riguarda la capacità finanziaria e il

carico fiscale dei Cantoni

Di seguito viene analizzata l’evoluzione, dall’introduzione della NPC, delle disparità per quan- to riguarda la capacità finanziaria rispetto al potenziale di risorse. Inoltre viene esaminata la reazione della perequazione delle risorse alle oscillazioni congiunturali come, in particolare, la forte crescita del 2007 e la crisi del 2009. Infine, viene analizzata in modo approfondito l’evo- luzione delle disparità per quanto riguarda il carico fiscale rispetto all’indice di sfruttamento fiscale.

5.3.1 Analisi dell‘evoluzione delle disparità

La perequazione finanziaria persegue esplicitamente l‘obiettivo della riduzione delle disparità tra i Cantoni per quanto riguarda la capacità finanziaria. Occorre distinguere tra il breve e il lungo termine. L‘obiettivo a breve termine è che tutti i Cantoni dispongano di fondi suf- ficienti per adempiere ai propri compiti fondamentali. Tale obiettivo è perseguito mediante trasferimenti finanziari dai Cantoni finanziariamente forti (e dalla Confederazione) ai Cantoni finanziariamente deboli. Se i Cantoni finanziariamente forti cedono una parte dei loro fondi ai Cantoni finanziariamente deboli, ha automaticamente luogo una riduzione delle disparità per effetto della perequazione finanziaria (cfr. n. 2.1).

Più interessante è la riflessione a medio-lungo termine. Con i fondi della perequazione finan- ziaria, i Cantoni finanziariamente deboli hanno la possibilità di migliorare durevolmente la loro attrattiva e, di conseguenza, anche la loro capacità finanziaria in modo che la base fiscale aumenti. A tale scopo hanno a disposizione tre misure: la diminuzione delle imposte, la ri- duzione del debito o delle uscite (ad es. per lo sviluppo delle infrastrutture). Se sono efficaci, le misure adottate dovrebbero avere un effetto positivo sul potenziale di risorse, riducendo le disparità tra i Cantoni. L‘AFF (2013a) ha esaminato l’evoluzione delle disparità negli ultimi anni, fondandosi sui dati disponibili degli anni 1998–2009.

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Misurazione delle disparità

La base di dati per la misurazione delle disparità è la base imponibile aggregata (BIA). Dal mo- mento che il potenziale di risorse di norma utilizzato corrisponde alla media della BIA in tre anni di calcolo, se si impiegasse tale dato per misurare le disparità verrebbe livellata l’evoluzione da esaminare e il numero degli anni disponibili sarebbe inferiore. L‘indice BIA è calcolato in maniera analoga all‘indice delle risorse e pertanto ha la stessa espressività; tuttavia, esso riguarda soltan- to un anno di calcolo. Gli indici BIA sono disponibili per gli anni dal 1998 al 2010, anche se gli anni dal 1998 al 2001 in parte sono basati su stime e per il 2002 non vi sono dati.

Nel presente rapporto sono presentati i risultati in base alla deviazione standard. Essa rap- presenta la grandezza standard per misurare la dispersione¹ e indica lo scostamento medio dalla media del campione. Un aumento della deviazione standard indica un aumento delle disparità. Come ulteriore indicatore per la misurazione delle disparità, si utilizza il campo di variazione, ovvero la differenza tra il valore massimo e il valore minimo dell‘indice delle risor- se. L‘utilizzo di queste due unità di misura (deviazione standard e campo di variazione) per l‘analisi delle disparità è menzionato nel rapporto esplicativo sull‘OPFC.

Evoluzione delle disparità

Dalla figura seguente si evince che dal 1998 la deviazione standard di tutti i Cantoni tende ad aumentare, ovvero che tra il 1998 e il 2010 sono cresciute le disparità. Tuttavia, mentre i Cantoni finanziariamente deboli presentano una deviazione standard piuttosto stabile, i valori per i Cantoni finanziariamente forti sono soggetti a variazioni maggiori. Ciò significa che per questi ultimi le disparità variano in maniera molto più accentuata rispetto ai primi, per i quali praticamente non si riscontrano variazioni. Inoltre, l‘evoluzione di tutti i Cantoni è influenzata in maniera considerevole da quella dei Cantoni finanziariamente forti. Ciò implica che l‘evolu- zione delle disparità dipende soprattutto dai Cantoni finanziariamente forti.

1 Nello studio dell’AFF (2013a) le disparità della BIA sono esaminate anche con la mediana della deviazione assoluta dei valori di un campione dalla mediana di tale campione (median absolute deviation, MAD).

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Fig. 5.04: Deviazione standard dell'indice BIA 1998-2010 (in punti)

Figura 5.04 Deviazione standard dell‘indice BIA 1998–2010

Punti 30

tutti finanziariamente forti finanziariamente deboli 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Dalla figura risulta inoltre che negli anni 2003–2005 le disparità dei Cantoni finanziariamente forti sono notevolmente aumentate e che successivamente si è passati a una fase di stabiliz- zazione. Con la crisi economica nel 2009 sono di nuovo diminuite le disparità tra i Cantoni finanziariamente forti. Il rapporto dell‘AFF (2013a) mostra che segnatamente i Cantoni di Zugo, Basilea Città e Svitto hanno conosciuto un forte aumento dell‘indice BIA in questo pe- riodo (cfr. anche n. 2.1). Al contrario di Zugo e Basilea Città, l‘indice BIA nel Cantone di Svitto ha continuato ad aumentare anche negli anni della crisi economica, dato che in questo Can- tone gli utili delle persone giuridiche costituiscono una quota nettamente inferiore del poten- ziale di risorse. Il fatto che nel periodo esaminato le disparità non siano aumentate in maniera ancora più accentuata è imputabile ai Cantoni di Zurigo e Ginevra: essi presentano un indice BIA in diminuzione nell‘intero periodo, attenuando così la crescita dei Cantoni finanziaria- mente forti. Non si riscontra un‘evoluzione analoga nei Cantoni finanziariamente deboli. In questi ultimi, le disparità sono rimaste praticamente invariate.

Se si considera l‘insieme dei Cantoni, le disparità maggiori sono state raggiunte nel 2007, anno di forte crescita economica. Da allora si è verificata una lieve diminuzione. Per l‘insieme dei Cantoni, tuttavia, non si possono fare affermazioni statisticamente significative in merito agli effetti della crisi economica sulle disparità, come indicato nel capitolo seguente. È quindi difficile prevedere se in futuro la tendenza, osservata dal 2003, all’ampliamento del divario tra i Cantoni perdurerà oppure se a causa della crisi economica si verificherà un‘inversione di tendenza. Al momento non si può neppure prevedere se l‘introduzione della NPC abbia provocato una riduzione delle disparità. Per quest’ultima questione sono disponibili soltanto tre punti di dati (anni di calcolo 2008–2010). Essi indicano una tendenza alla diminuzione, ma non è possibile affermare se questo calo delle disparità sia stato causato dalla crisi economica, dall‘introduzione della NPC o da altri fattori. A seconda della causa, la diminuzione potrebbe essere soltanto transitoria oppure potrebbe effettivamente avere avuto luogo un‘inversione di tendenza.

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

È interessante anche la figura seguente, dalla quale risultano i campi di variazione dell‘indice delle risorse. Le linee blu mostrano per ogni anno il valore massimo e il valore minimo. Si tratta rispettivamente dei Cantoni di Zugo e Uri. Anche in questo caso emerge un aumento delle disparità nel corso del tempo e un lieve calo dal 2012. È interessante il confronto con le linee grigie, che indicano il campo di variazione tra i quantili del 20 e dell‘80 per cento, ov- vero tra il quinto Cantone finanziariamente più debole e il quinto più forte. Le disparità sono diminuite nel corso dell‘intero periodo di osservazione. Nel caso dei Cantoni finanziariamente forti, la linea blu e quella nera hanno un andamento divergente, mentre in quello dei Cantoni finanziariamente deboli esse procedono quasi in parallelo. Ciò mostra che l‘evoluzione delle disparità è principalmente riconducibile ai Cantoni finanziariamente più forti. Questa consta- tazione è supportata dal rapporto dell‘AFF (2013a). Le disparità tra i Cantoni aumentano in particolare perché Zugo, Svitto e Basilea Città evolvono in maniera molto dinamica.

Fig. 5.05: Campi di variazione Figura 5.05 dell'indice delle risorse Campi di variazione 2008-2014 dell‘indice delle risorse 2008–2014

250

230

210

190

Indice delle risorse 170

150

130

110

50 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Massimo 5° Cantone più forte 5° Cantone più debole Minimo

Conclusione

L‘evoluzione delle disparità per quanto riguarda la capacità finanziaria (misurata in base all‘indice delle risorse o all‘indice BIA) è influenzata in misura determinante dai Cantoni fi- nanziariamente forti. Nelle fasi di forte crescita economica le disparità aumentano, poiché, in particolare a causa dei crescenti utili, nei Cantoni finanziariamente forti l’incremento della BIA è nettamente più accentuato che negli altri Cantoni. Nelle fasi di debole crescita economica, invece, ha luogo una correzione e le disparità si riducono leggermente.

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5.3.2 Reazione della base di calcolo alla congiuntura

In uno studio per il presente rapporto sull’efficacia, l’AFF ha esaminato in maniera approfon- dita gli effetti della congiuntura sulla perequazione delle risorse¹. È stato analizzato come la congiuntura si ripercuote sulla base imponibile aggregata (BIA), sul potenziale di risorse e su importanti settori. Particolare attenzione è stata prestata alle ripercussioni delle fluttuazioni congiunturali (anno di forte crescita economica 2007 e anno di crisi 2009).

Congiuntura e base di calcolo

In Svizzera, un ciclo congiunturale dura solitamente da quattro a otto anni. In una prima fase viene mostrato che i due elementi più importanti della BIA, i redditi determinanti delle perso- ne fisiche e gli utili determinanti delle persone giuridiche, sono influenzati dalla congiuntura².

Per quanto riguarda i redditi determinanti delle persone fisiche, i risultati possono essere rag- gruppati come segue3:

–– la congiuntura a livello svizzero (congiuntura nazionale) si ripercuote con un ritardo fino a tre anni sui redditi, riconducibile principalmente alla congiuntura nazionale e internaziona- le;

–– la congiuntura cantonale si ripercuote già dopo un anno sui redditi;

–– per la creazione di valore aggiunto del settore bancario e del settore finanziario non è di- mostrabile alcun influenza significativa sui redditi.

Nel complesso le stime indicano che la congiuntura nazionale e sopratutto quella dell’UE si ripercuotono con un ritardo fino a tre anni sui redditi determinanti delle persone fisiche, men- tre gli effetti della congiuntura cantonale si fanno sentire più rapidamente.

Per quanto concerne gli utili determinanti delle persone giuridiche, i risultati sono i seguenti:

–– la congiuntura nazionale si ripercuote più rapidamente sugli utili che sui redditi (dopo due anni al massimo);

–– un’influenza significativa diretta sugli utili è inoltre esercitata dalla congiuntura europea (mediante il corso del cambio), dall’evoluzione del settore finanziario e dalle oscillazioni del prezzo del petrolio;

–– i risultati delle stime relative alla congiuntura cantonale non mostrano invece, per quanto concerne l’effetto sui redditi delle persone fisiche, un quadro unitario e interpretabile. Risultati convincenti non si hanno neppure con le stime relative alle variabili, ossia le espor-

1 Lo studio dell’AFF (2013a) rappresenta un’analisi approfondita degli effetti della congiuntura sulla perequazione delle risorse. Le spiegazioni nel rapporto sull’efficacia riassumono i risultati principali dello studio. 2 Questi due elementi costituiscono già oltre l’85 % della BIA. La sostanza delle persone fisiche è stata esclusa dell’a- nalisi per tre motivi: 1. rappresenta una quota minima della BIA (meno del 5 %), 2. presenta, a seguito dell’adegua- mento del fattore alfa nell’anno di riferimento 2012, una notevole frattura strutturale, 3. è fortemente influenzata da altri fattori, ad esempio, dall’evoluzione dei mercati immobiliari. Gli elementi dei redditi tassati alla fonte e i ripar- ti fiscali non sono stati inclusi nell’analisi in quanto rappresentano una quota minima della BIA. Del resto, i redditi tassati alla fonte sono strettamente correlati con i redditi delle persone fisiche. 3 Per l’analisi degli effetti congiunturali è stata impiegata una cosiddetta regressione con dati di panel. Per la spiega- zione del modello di stima impiegato cfr. AFF (2013a) riquadro 1 e tabella 2.

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

tazioni, il PIL dei 15 Stati occidentali dell’UE, il PIL degli Stati Uniti, la produzione dell’indu- stria e dei settori chiave più importanti (banche, turismo, industria orologiera, metalmecca- nica e farmaceutica).

Riassumendo, è possibile affermare che gli utili determinanti delle persone giuridiche vengo- no influenzati in maniera relativamente rapida sia dalla congiuntura cantonale, sia da quella nazionale e internazionale (soprattutto UE). Peraltro, soltanto una piccola parte dell’evoluzio- ne a breve termine degli utili può essere spiegata con la congiuntura. Nel complesso, i redditi delle persone fisiche sono più strettamente correlati alla congiuntura degli utili delle imprese.

Congiuntura cantonale versus congiuntura nazionale

In una seconda fase è stato analizzato, mediante diagrammi di dispersione, come varia la sen- sibilità della congiuntura cantonale agli sviluppi esterni e quale sia il ruolo che alcuni settori chiave rivestono in singoli Cantoni.

Dalla figura successiva si rileva che l’evoluzione congiunturale cantonale è in massima parte sincronizzata con il ciclo congiunturale nazionale. Sull’asse verticale è riportata la crescita del PIL cantonale e sull’asse orizzontale quella del PIL nazionale. Ogni punto di dati del diagram- ma mostra l’evoluzione del PIL in un determinato anno. Il coefficiente angolare della linea di regressione e il cosiddetto coefficiente di determinazione mostrano la correlazione tra la congiuntura cantonale e quella nazionale. Il Cantone di Zurigo, ad esempio, presenta una correlazione proporzionale con l’economia nazionale. La figura 5.06 mostra, ad esempio, che il coefficiente angolare della linea di regressione è di circa 1. Inoltre il 72 per cento delle flut- tuazioni congiunturali del Cantone di Zurigo può essere spiegato con la congiuntura nazio- nale (la percentuale indicata in rosso corrisponde al cosiddetto coefficiente di determinazione R². Fortemente influenzati dalla congiuntura nazionale sono i Cantoni di Ticino, Vaud e Neu- châtel (coefficiente di determinazione 80 e oltre). Per contro, nei Cantoni di Uri, Appenzello Interno e Glarona, l’economia è meno influenzata dalla congiuntura nazionale (coefficiente di determinazione inferiore a 40).

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Fig. 5.06: Congiuntura cantonale versus congiuntura nazionale - Rapporto tra PIL reale nazionale e PIL reale cantonale 1981–2010 (R²:= percentuale in rosso) Figura 5.06 Congiuntura cantonale versus congiuntura nazionale – Correlazione tra PIL reale nazionale e PIL reale cantonale 1981–2011 (R²:= % in rosso)

-0.05 0.05 -0.05 0.05 -0.05 0.05

AG AG AI AI AR AR BE BE BL BL BS BS

0.05

0.00

-0.05 70% 33% 64% 77% 66% 46% FR FR GE GE GL GL GR GR JU JU LU LU

0.05

0.00

73% 68% 37% 55% 71% 74% -0.05

NE NE NW NW OW OW SG SG SH SH SO SO

PIL cantonale 0.05

dbipkr 0.00

-0.05 80% 39% 57% 78% 51% 74% SZ SZ TG TG TITI UR UR VD VD VS VS

0.05

0.00

73% 76% 87% 21% 81% 69% -0.05

ZG ZG ZH ZH

0.05

0.00

-0.05 72% 72%

-0.05 0.05

PILdbipr nazionale

Per spiegare quanto la congiuntura cantonale dipenda da diversi settori chiave4, il tasso di crescita del PIL cantonale è stato confrontato con il tasso di crescita del valore aggiunto del rispettivo settore. Nella figura successiva, viene mostrata, a titolo di esempio, la correlazione tra il settore finanziario (banche e assicurazioni) e il PIL cantonale.

4 I settori chiave analizzati sono il settore finanziario (banche e assicurazioni), l’industria farmaceutica, l’industria oro- logiera e l’industria metalmeccanica, nonché il turismo. I diagrammi di dispersione relativi a detti settori si trovano nel rapporto AFF (2013a) nelle figure 2–7.

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Fig. 5.07: Rapporto tra creazione reale di valore nel settore finanziario e PIL reale cantonale 1981–2010 (R²:= percentuale in rosso) Figura 5.07 Correlazione tra valore aggiunto reale del settore finanziario e PIL reale cantonale 1981–2010 (R²:= % in rosso)

-0.10 0.00 0.10 -0.10 0.00 0.10 -0.10 0.00 0.10

AG AG AI AI AR AR BE BE BL BL BS BS 0.10 0.05 0.00 -0.05 -0.10 0% 0% 4% 0% 2% 3% FR FR GE GE GL GL GR GR JU JU LU LU 0.10 0.05 0.00 -0.05 1% 11% 1% 0% 6% 1% -0.10 NE NE NW NW OW OW SG SG SH SH SO SO 0.10

PIL cantonale dbipkr 0.05 0.00 -0.05 -0.10 3% 0% 1% 1% 0% 2% SZ SZ TG TG TITI UR UR VD VD VS VS 0.10 0.05 0.00 -0.05 0% 3% 10% 1% 0% 0% -0.10 ZG ZG ZH ZH 0.10 0.05 0.00 -0.05 -0.10 11% 35%

-0.10 0.00 0.10 Creazione didwsfsr valore nel settore finanziario

Come è prevedibile, il settore finanziario esercita un’influenza positiva sul PIL dei Cantoni con una piazza finanziaria importante (Zurigo, Ginevra, Ticino) e sul Cantone di Zugo. Il fatto che l’evoluzione del settore finanziario spiega il 35 per cento delle fluttuazioni del PIL del Canto- ne di Zurigo mostra chiaramente che il settore finanziario riveste per Zurigo un’importanza nettamente superiore che non per gli altri Cantoni. Nei Cantoni di Ginevra, Zugo e Ticino, il valore prodotto da questo effetto ammonta ancora al 10 per cento circa, mentre negli altri Cantoni il settore finanziario non ha praticamente alcuna influenza sul PIL (coefficiente di de- terminazione vicino allo 0).

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Negli altri settori chiave analizzati si rileva che, come atteso, il Cantone di Basilea Città di- pende fortemente dall’industria farmaceutica. L’industria orologiera è molto importante per i Cantoni di Sciaffusa e Neuchâtel, quella metalmeccanica per i Cantoni di San Gallo, Friburgo, Neuchâtel, Soletta, Berna, Lucerna e Vaud. Come previsto, l’evoluzione della congiuntura nei Cantoni turistici del Vallese e del Grigioni è fortemente legata al turismo.

Livellamento del ciclo congiunturale?

Nel calcolo del potenziale di risorse ci si basa sul valore medio delle tre ultime BIA disponibili in modo da livellare le fluttuazioni. È possibile determinare statisticamente l’entità del livel- lamento del potenziale di risorse rispetto alla BIA attraverso un confronto della dispersione (tramite le sue deviazioni standard) di due serie temporali. Emerge che il livellamento del potenziale di risorse nei Cantoni è molto differenziato. Ad esempio, nel periodo in rassegna il livellamento del potenziale di risorse nei Cantoni di Grigioni, Giura e Neuchâtel risulta elevato con un valore che va dal 75 all’80 per cento. Per contro nei Cantoni di Basilea Campagna e Appenzello Esterno vengono livellate soltanto il 4–9 per cento delle oscillazioni della BIA. L’ampio ventaglio dei risultati è spiegato dal fatto che si è impiegato un valore medio e que- sto è molto sensibile alle osservazioni estreme. Se nel periodo triennale c’è un valore estremo, la media del triennio risulta fortemente distorta in direzione di tale valore a seguito della sen- sibilità del valore medio al valore estremo. Di conseguenza l’effetto di livellamento è minimo. Il livellamento del potenziale di risorse è quindi determinato in misura maggiore dal modello congiunturale che non dalla fase congiunturale stessa.

Impatto delle forti fluttuazioni congiunturali

Lo studio dell’AFF ha rivolto particolare attenzione all’analisi delle fluttuazioni congiunturali. In seguito vengono riassunte le modalità con cui l’anno di forte crescita economica 2007 e la crisi economica 2009 si sono ripercossi sulla BIA e come i due elementi principali (il reddito delle persone fisiche e gli utili delle persone giuridiche) hanno reagito a dette fluttuazioni congiunturali.

Dall’inchiesta emerge che la posizione della maggioranza dei Cantoni, calcolata mediante l’indice BIA, nel corso dell’anno di forte crescita economica 2007 e della crisi economica 2009, ha subito variazioni minime rispetto alla media nazionale. Ciò nonostante, nei periodi summenzionati non è stato rilevato in generale nessun modello di reazione cantonale della BIA uniforme e identico. Questo vale in particolare per i Cantoni finanziariamente forti. L’a- nalisi viene effettuata con l’ausilio di uno schema a quattro quadranti dell’indice BIA. Gli anni di riferimento utilizzati sono il 2005 e il 2008 (nella fig. 5.08), in cui l’economia svizzera si trovava in una fase normale del ciclo congiunturale.5

5 Lo schema a quattro quadranti mostra la variazione della posizione relativa dei Cantoni in un anno di crisi e in un anno di forte crescita economica (asse y) rispetto a un anno di riferimento (asse x). Se un Cantone si situa nel secon- do quadrante (in alto a destra), in base alla BIA esso è finanziariamente forte indipendentemente dalla crisi o dalla forte crescita economica. La situazione è inversa per un Cantone nel quarto quadrante (in basso a sinistra). Nel caso in cui un Cantone si trovi nel primo quadrante (in alto a sinistra), secondo la BIA esso può essere considerato finan- ziariamente forte in un anno di crisi (o in un anno di forte crescita economica), ma nell’anno di riferimento finan- ziariamente debole. Il caso inverso si ha quando il Cantone si trova nel terzo quadrante (in basso a destra). Inoltre, nello schema è tracciata una bisettrice con la quale è possibile rilevare le variazioni della posizione di un Cantone rispetto agli altri Cantoni nell’anno di crisi ( o nell’anno di forte crescita economica). Se un Cantone è situato a de- stra della bisettrice, significa che la sua posizione relativa nell’anno di crisi o nell’anno di forte crescita economica è peggiorata rispetto all’anno di riferimento. Se figura a sinistra della bisettrice, la sua posizione è invece migliorata. Nel caso in cui tutti i Cantoni siano situati sulla bisettrice, la loro posizione relativa non ha subito alcuna variazione. Cfr. riquadro 4, AFF (2013a).

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Figura 5.08 Figura 5.08 La BIA nell'anno Reazione record della BIA 2007 di forte crescita economica 2007 nell’anno

150

250 Dettaglio settore II ZG

140 230 GE 210

130 190 NW ZH 170 SZ 150 BS 120 100 150 200 250

VD 110

2007 II I NE 100 TI SH BL IV III

90 AG

AI OW SO 80 AR BE TG SG LU GR 70 FR

JU GL UR 60 VS

Bisettrice

50 50 60 70 80 90 100 110 120 130 140 150

2005

Nell’anno di forte crescita economica 2007, la maggior parte dei Cantoni si colloca vicino alla bisettrice. Questo significa che la maggioranza dei Cantoni non ha modificato la sua posizio- ne relativa, che si basa sull’indice BIA. Tuttavia, migliora nettamente la posizione dei Cantoni di Basilea Città e Vaud nell’anno di forte crescita economica rispetto all’anno di riferimento 2005. Ciò è riconducibile a un aumento degli utili superiore alla media nell’indice BIA.6 Il miglioramento della posizione dei Cantoni di Svitto e Zugo è dovuto a un forte incremento dei redditi. Per contro, peggiora nettamente l’indice BIA del Cantone di Zurigo a causa di un effetto particolare nell’ambito degli utili determinanti. Il calo dell’indice delle risorse di Zurigo ha avuto ripercussioni sull’ammontare dei pagamenti degli altri Cantoni finanziariamente for- ti. Questo effetto è inerente al sistema. Il capitolo 8 si occupa in maniera approfondita di tale

6 Per la raffigurazione dello schema a quattro quadranti degli indici degli utili determinanti delle persone giuridiche come pure dei redditi delle persone fisiche cfr. AFF (2013a) figure 15 e 16.

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

effetto, detto «responsabilità solidale». Il peggioramento dell’indice BIA è molto più ridotto nei Cantoni di Nidvaldo e Ginevra. Tra i Cantoni finanziariamente deboli, migliora la posizione dei Cantoni di Obvaldo e Ticino.

Una variazione ancora più lieve che nella fase di alta congiuntura è rilevabile nella posizione relativa dei Cantoni nell’anno di crisi 2009 rispetto all’anno di riferimento 2008. La maggior parte dei Cantoni si trova praticamente sulla bisettrice dello schema a quattro quadranti.

Figura 5.09 Figura 5.09 La BIAReazione nell'annodella di crisi BIA 2009 nell’anno di crisi 2009

150 BS

250 Dettaglio settore II

140 230 ZG

210 GE

130 190 NW 170 SZ ZH 120 150 100 150 200 250

110 VD BL 2009 II I SH 100 TI IV III AG 90 OW AR AI NE SO FR LU 80 SG BE GR TG

70 VS

UR GL 60 JU Bisettrice

50 50 60 70 80 90 100 110 120 130 140 150

2008

I Cantoni di Ginevra, Neuchâtel e Zugo sono stati duramente colpiti dalla crisi del 2009 e ciò è dovuto all’evoluzione regressiva degli utili determinanti in questi Cantoni.

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Conclusione

L’analisi degli effetti della congiuntura sulla perequazione delle risorse mostra che i due ele- menti più importanti della BIA (redditi e utili) vengono influenzati dalla congiuntura naziona- le. La congiuntura si ripercuote con un ritardo fino e tre anni sui redditi determinanti e con un ritardo di un solo anno sugli utili determinanti. La BIA è pertanto dipendente dalla congiuntu- ra. Nella maggior parte dei Cantoni l’evoluzione della congiuntura cantonale e della congiun- tura nazionale è sincrona. La reazione alle forti fluttuazioni congiunturali presenta però nette differenze. La posizione di un Cantone rispetto alla media nazionale varia in misura maggiore in una fase di alta congiuntura (2007) che non in una fase di recessione (2009) e in un Can- tone finanziariamente forte più che in un Cantone finanziariamente debole. La reazione di- versificata dei Cantoni alla congiuntura potrebbe essere riconducibile alla particolare struttura economica cantonale. Inoltre non si constata una correlazione sistematica tra la BIA o il po- tenziale di risorse e la congiuntura. Ciò è dovuto all’utilizzo di medie triennali per il potenziale di risorse (livellamento). Il livellamento è molto diverso da un Cantone all’altro. Questo si spie- ga con la sensibilità alle osservazioni o ai valori estremi nei tre anni corrispondenti.

5.3.3 Evoluzione delle disparità per quanto riguarda l’onere fiscale

In questo sottocapitolo viene messo a confronto l’onere fiscale intercantonale complessivo, misurato secondo l’indice di sfruttamento fiscale, pubblicato annualmente dal 2009. Questo indice è in stretta correlazione con il calcolo del potenziale di risorse e deve pertanto essere interpretato analogamente all’aliquota fiscale, che in Svizzera viene calcolata a livello naziona- le. L’indice di sfruttamento fiscale rispecchia dunque l’onere fiscale complessivo di un Canto- ne e mostra in che misura i tributi fiscali gravano sul valore aggiunto sfruttabile fiscalmente, che di conseguenza non è più disponibile per un uso privato. L’indice di sfruttamento fiscale riflette quindi un’ottica macroeconomica. Esso mette in relazione le entrate fiscali complessive di un Cantone (in modo particolare le imposte dirette, le imposte sulla sostanza, sulle suc- cessioni e di circolazione) con il potenziale di risorse. Quest’ultimo determina lo sfruttamento fiscale di un Cantone, il quale viene messo a sua volta in relazione con la media svizzera dello sfruttamento fiscale, dal quale risulta l’indice dell’onere fiscale. Lo sfruttamento fiscale rap- presenta una misura esaustiva per l’onere fiscale del potenziale di risorse e non permette di trarre conclusioni quanto alla tariffa fiscale e alle aliquote d’imposta. Lo sfruttamento fiscale risulta maggiore rispetto alle aliquote d’imposta (medie) sul reddito e sull’utile, poiché prende in considerazione anche altre imposte. È quindi possibile che lo sfruttamento fiscale aumenti, pur rimanendo invariate le aliquote d’imposta sul reddito e sull’utile. Tale situazione può ad esempio verificarsi quando i contribuenti raggiungono fasce di progressione più elevate, col conseguente incremento delle entrate fiscali del Cantone. L’indice di sfruttamento fiscale non è pertanto una grandezza adatta al calcolo dell’onere di singoli soggetti economici. Esso ri- sulta troppo impreciso per la valutazione della concorrenza fiscale, che si basa principalmente sull’onere fiscale effettivo e marginale. Questo aspetto sarà oggetto di approfondimento al numero 5.4. Per questioni relative alla concorrenza fiscale in un confronto nazionale e inter- nazionale, il fulcro dell’interesse è costituito dagli oneri fiscali effettivi medi e marginali nel substrato fiscale mobile, come gli utili aziendali e le fasce più alte di reddito delle economie domestiche private.

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Figura 5.10 Figura 5.10 Sfruttamento Sfruttamento fiscale fiscale del del potenziale potenziale di nel di risorserisorse nelper 2014 2014 Cantone

GE VD

Cantoni finanziariamente BS TI BL

forti 2014 ZH SH NW ZG SZ JU BE NE VS FR SO GR SG LU TG GL AR AG UR Media CH AI OW

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%

Nella figura 5.10 sono riportati in ordine decrescente i valori dello sfruttamento fiscale del potenziale di risorse dei Cantoni finanziariamente forti e deboli per il 2014. L’anno di riferi- mento si ricollega agli anni di calcolo fiscale, ovvero alle entrate fiscali per il periodo 2008- 2010. In questi anni, in media il 26,7 per cento del potenziale di risorse è stato gravato da tributi fiscali di Cantoni e Comuni. Nei Cantoni di Nidvaldo, Svitto e Zugo lo sfruttamento è decisamente inferiore alla media. Con il 12,7 per cento, il Cantone di Svitto presenta il valore più basso, per cui grava il suo potenziale di risorse della metà rispetto alla media dei Cantoni. Nella parte alta della graduatoria si trovano diversi Cantoni della Svizzera occidentale come pure il Cantone di Berna, mentre Ginevra, con il 35,5 per cento, registra l’onere fiscale più elevato. Quest’ultimo è quasi tre volte superiore a quello del Cantone di Svitto. Balza all’oc- chio il fatto che numerosi Cantoni sono vicini alla media nazionale e che lo scostamento di Ginevra (8,8 punti percentuali) dalla media è chiaramente inferiore a quello del Cantone di Svitto (14 punti percentuali).

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Figura 5.11 Figura 5.11 Variazione dello Variazione sfruttamento fiscale dello 2013–2014 sfruttamento fiscale 2013-2014

Catnoni finanziariamente forti BS ZH VD TI NW

2014 ZG SZ GE SH BL NE AI JU BE VS OW FR SO AG TG AR SG LU GR UR GL Media CH -2.5 -2.0 -1.5 -1.0 -0.5 - 0.5 1.0 1.5 2.0 In punti percentuali

Le figure 5.11 e 5.12 rappresentano l’evoluzione dello sfruttamento fiscale. Nella media com- plessiva svizzera, lo sfruttamento nell’anno di riferimento 2014 cresce leggermente rispetto all’anno precedente. 17 Cantoni hanno potuto ridurre l’onere fiscale e in 5 di essi la riduzione è stata particolarmente sensibile, con più di 1 punto percentuale. La diminuzione dello sfrut- tamento fiscale è stata particolarmente marcata nei Cantoni di Glarona, Uri e dei Grigioni. Per contro, l’indice di sfruttamento fiscale è aumentato in 9 Cantoni, in particolar modo nei Cantoni di Basilea Città, Neuchâtel e del Giura.

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Fig. 5.12: Sfruttamento fiscale Figura 5.12 Variazione dello sfruttamento fiscale 2008–2014

6 Media CH = 26 % GE VD

Variazione 2008-2014 in punti percentuali 4 NE JU

ZH BE TI

2 Media CH

VS = 0.6 ZG BS AG 0 BL NW GL AR SH SG GR -2 SZ FR AI SO LU -4 TG UR -6 OW

-8 10% 15% 20% 25% 30% 35% Sfruttamento fiscale 2008 ◆ Cantoni finanziariamente forti 2014 ◆ Cantoni finanziariamente deboli 2014

Dal 2008, l’aumento dello sfruttamento fiscale nella media svizzera è stato insignificante (+0,6 punti percentuali). Nella maggior parte dei Cantoni esso è addirittura diminuito. Lo sfruttamento è aumentato in modo particolare nei Cantoni in cui esso è al di sopra della media nazionale (GE, VD, NE, JU e BE). Come conseguenza di questa evoluzione, le disparità nello sfruttamento fiscale si sono notevolmente accentuate, sia sulla base della differenza tra il valore maggiore e quello minore dello sfruttamento fiscale (variabilità), sia secondo la devia- zione standard (cfr. tab. 5.02).

Tabella 5.02 Tabella 5.02 Disparità nello Disparità sfruttamento nellofiscale sfruttamento fiscale

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Variabilità (in punti percentuali) 19.0 18.4 18.9 19.6 21.8 22.8 22.7 Deviazione standard 4.9 5.1 5.2 5.3 5.6 5.8 6.0 Media ponderata di tutti i Cantoni 26.1 25.7 25.3 24.8 26.8 26.7 26.7

Conclusione

L’indice di sfruttamento fiscale misura l’onere fiscale complessivo in un Cantone. Dal 2008, le disparità nello sfruttamento fiscale dei vari Cantoni si sono accentuate. In alcuni Cantoni che, già nel 2008, registravano uno sfruttamento fiscale al di sopra della media, questo valore è da allora ulteriormente aumentato. Per contro, la maggior parte dei Cantoni, tra cui numerosi Cantoni finanziariamente deboli, è riuscita a ridurre notevolmente il proprio sfruttamento fiscale. Il calcolo dell’indice di sfruttamento fiscale si basa di volta in volta sul potenziale di risorse. Ne consegue che, fino al 2013, nel calcolo dell’indice rientrano gli anni di calcolo fiscale precedenti all’introduzione della NPC. Per il momento non è quindi possibile valutare con certezza l’impatto della NPC sull’indice di sfruttamento fiscale. La correlazione tra l’intro- duzione della NPC e la politica fiscale dei Cantoni è oggetto di ulteriore analisi al numero 5.4.

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5.3.4 Influsso della perequazione finanziaria sulle disparità

Il numero 5.3 esamina l’evoluzione delle disparità in materia di capacità finanziaria e onere fiscale e si riferisce quindi all’obiettivo 2 secondo il modello di impatto nella figura 5.01. Nella catena degli impatti tale obiettivo si trova nell’ambito dell’impact, ossia dell’effetto diretto della perequazione finanziaria. Esso costituisce l’effetto di ridistribuzione della perequazione delle risorse (effetto primario). Le disparità sono influenzate dalla perequazione finanziaria an- che indirettamente. Pertanto, oltre all’effetto diretto a breve termine essa genera pure effetti indiretti (effetti secondari). Ma già a questo punto vi sono fattori esogeni che esercitano un forte influsso. Quindi un Cantone finanziariamente debole può aumentare il suo potenziale di risorse rafforzando la sua competitività fiscale e contribuire in tal modo a una riduzione delle disparità per quanto concerne la capacità finanziaria e l’onere fiscale. Diversamente dall’im- patto diretto, questi effetti sono a lungo termine. Come esposto al numero 5.3.2, è soprat- tutto la congiuntura ad avere grandi ripercussioni sull’evoluzione delle disparità. Poiché l’ana- lisi concernente il periodo successivo all’introduzione della NPA si basa su un numero esiguo di anni, caratterizzati per di più dalla crisi finanziaria ed economica, non è possibile isolare con precisione i fattori esogeni. Il numero 5.3.3 mostra che dal 2008 al 2013 lo sfruttamento fiscale è leggermente aumentato in tutta la Svizzera. Le disparità e la deviazione standard tra i Cantoni sono sensibilmente cresciute. Ciò è riconducibile in particolare ai Cantoni finanzia- riamente forti, mentre i Cantoni finanziariamente deboli hanno tendenzialmente ridotto il loro sfruttamento fiscale. Al contempo, il numero 5.3.1 mostra che le disparità nell’ambito del potenziale di risorse sono leggermente diminuite. Poiché non si può stabilire chiaramen- te quanto ciò sia causato dalla perequazione finanziaria e quanto dai fattori esogeni, non è nemmeno possibile affermare se la riduzione delle disparità permarrà nei prossimi anni.

Le disparità quindi si sono evolute in modo contrapposto, a seconda del punto di vista dal quale le si considera. Dall’introduzione della NPC sono aumentate nell’ambito dell’onere fi- scale, mentre sono diminuite nell’ambito del potenziale di risorse. Si può pertanto constatare che nel periodo considerato l’obiettivo 2 è stato raggiunto soltanto per quanto riguarda il potenziale di risorse.

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Digressione: compensazione degli oneri e disparità

La compensazione degli oneri è finalizzata a compensare gli oneri speciali che i Cantoni non possono influenzare (cfr. n. 2.2). Questo strumento è applicato volutamente in modo indipendente dalla capacità finanziaria di un Cantone. Per questo motivo la compensazio- ne degli oneri non è inclusa nelle considerazioni che vengono fatte quando si tratta di ana- lizzare le disparità in materia di indice delle risorse tra i Cantoni, anche se grazie ai paga- menti a titolo di compensazione degli oneri i Cantoni beneficiari dispongono di maggiori mezzi finanziari. Contrariamente alla perequazione delle risorse, i suddetti mezzi finanziari sono liberamente disponibili soltanto in misura limitata, poiché il Cantone ha oneri speciali che deve finanziare con tali mezzi. Tuttavia, se si considera l’influsso della compensazione degli oneri sulle disparità, si constata che quest’ultima ha un effetto neutro.

Nel 2014, su 17 Cantoni che ricevono la perequazione dell’aggravio geotopografico (PAG), soltanto Svitto, Nidvaldo e Ticino sono Cantoni finanziariamente forti. Questi ricevono complessivamente il 6 per cento della somma di compensazione. La maggior parte della dotazione della PAG va pertanto ai Cantoni finanziariamente deboli e, in tal modo, la PAG diminuisce le disparità tra i Cantoni. Dei Cantoni finanziariamente deboli solo Soletta e Argovia non ricevono versamenti di compensazione. Questo lascerebbe supporre che il potenziale di risorse di un Cantone sia influenzato dalla sua topografia.

Per la perequazione dell’aggravio sociodemografico A-C la situazione è inversa. Dei Can- toni finanziariamente deboli gli aventi diritto sono solo Berna, Soletta, Neuchâtel e Giura. Questi Cantoni ricevono circa il 18 per cento della somma di compensazione. La situazione è ancora più marcata per la perequazione dell’aggravio sociodemografico F. In questo caso nessun Cantone finanziariamente debole riceve versamenti di compensazione. Esiste quin- di una correlazione positiva tra gli oneri sociodemografici speciali e la forza economica del Cantone.

Complessivamente, il 53 per cento della compensazione degli oneri è destinato ai Cantoni finanziariamente deboli e il 47 per cento a quelli finanziariamente forti. Anche se Zugo, in quanto Cantone finanziariamente più forte, non riceve pagamenti a titolo di compen- sazione degli oneri, l’influsso di questo strumento sulle disparità è ridotto se rapportato al potenziale di risorse. Le cause principali sono riconducibili al fatto che i due fondi della compensazione degli oneri hanno la stessa dotazione e che la maggior parte dei Cantoni riceve pagamenti per la compensazione degli oneri.

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5.4 Mantenimento della concorrenzialità fiscale in ambito nazionale e

internazionale

Il seguente sottocapitolo illustra i diversi aspetti della concorrenza fiscale. Alla luce di una rappresentazione della posizione fiscale dei Cantoni nel confronto nazionale e internazionale vengono illustrate le ripercussioni del sistema di perequazione delle risorse sulla competitività fiscale intercantonale. Successivamente viene discussa la questione della mobilità dei soggetti fiscali e viene affrontata la relazione tra l’onere fiscale di un Cantone e il mercato immobiliare. Il sottocapitolo conclude con un approfondimento della presa in considerazione nel potenzia- le di risorse di agevolazioni fiscali motivate dalla politica regionale.

5.4.1 Confronto nazionale e internazionale relativo alle aliquote d’imposta

marginali effettive e alle aliquote d’imposta medie effettive dei Cantoni

L’AFC ha effettuato calcoli approfonditi relativi all’onere fiscale delle persone fisiche e giuridi- che per gli anni fiscali 2004-2012. Per quanto riguarda le persone fisiche, nell’ambito dell’im- posta sul reddito sono stati presi in considerazione quattro tipi di economie domestiche con cinque diversi redditi lordi. Anche per le persone giuridiche si distinguono quattro tipologie, ovvero le società di capitali soggette a imposizione ordinaria e le società di capitali con uno statuto fiscale cantonale come le società holding, di domicilio o miste. Nel complesso, per le persone giuridiche e le persone fisiche è stato illustrato l’onere fiscale rispettivamente di 15 e 20 diversi soggetti fiscali. I risultati sono esposti in dettaglio nel rapporto dell’AFC (2013), che contiene inoltre informazioni sull’onere dell’imposta sulla sostanza.

Confronto nazionale

Un confronto intercantonale dell’onere fiscale medio delle persone fisiche (redditi mediani, redditi del top 1 %) e per le persone giuridiche (società soggette a imposizione ordinaria, società miste) è disponibile al numero 5.4.2. Nella seguente tabella sono riportate le aliquote marginali massime dell’imposta sul reddito per i contribuenti coniugati relative agli anni 2004 e 2012 nei Comuni fiscalmente più vantaggiosi dei rispettivi Cantoni. Dal 2004 la maggior parte dei Cantoni ha ridotto queste aliquote d’imposta. Nel 2004 la differenza tra le aliquote è stata di 24,4 punti percentuali e nel 2012 si è ridotta a 22,2.

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Tabella 5.03 Aliquote marginali d'imposta effettive massime; persone fisiche: reddito dei contribuenti coniugatimarginali massime effettive per contribuenti coniugati Tabella 5.03 Aliquote d’imposta

Onere in percento Rango 2004 2012 Δ 04-12 2004 2012 Δ 04-12 ZH 23.4 23.7 0.3 12 18 6 BE 27.5 26.5 -0.9 22 22 0 LU 17.5 15.2 -2.3 6 6 0 UR 23.0 14.3 -8.7 11 5 -6 SZ 8.3 7.4 -0.9 1 1 0 OW 18.4 13.6 -4.8 7 4 -3 NW 13.8 12.3 -1.5 4 3 -1 GL 23.8 21.3 -2.5 14 16 2 ZG 13.0 11.8 -1.1 3 2 -1 FR 23.6 18.0 -5.7 13 11 -2 SO 25.9 18.3 -7.6 19 12 -7 BS 27.5 25.2 -2.3 23 20 -3 BL 27.1 26.9 -0.2 21 23 2 SH 12.5 18.6 6.1 2 14 12 AR 19.0 16.9 -2.1 8 9 1 AI 15.8 16.1 0.2 5 7 2 SG 22.1 17.9 -4.2 10 10 0 GR 21.8 16.3 -5.6 9 8 -1 AG 25.9 21.2 -4.8 20 15 -5 TG 25.6 18.6 -7.0 18 13 -5 TI 24.1 23.1 -1.1 15 17 2 VD 30.6 29.4 -1.2 24 24 0 VS 25.0 24.0 -1.0 17 19 2 NE 24.7 26.4 1.7 16 21 5 GE 30.7 29.6 -1.1 25 26 1 JU 32.7 29.4 -3.3 26 25 -1

Fonte: AFC. Nei sistemi tariffari con una forte progressione viene indicata l’aliquota corrispon- dente all’onere massimo medio. L’aliquota marginale massima così determinata viene poi moltiplicata per i coefficienti di Cantoni, Comuni e parrocchie

Confronto internazionale

La forte diversità dei sistemi fiscali nei singoli Stati rende difficile un confronto significativo dell’onere fiscale, poiché si registrano differenze non solo a livello di aliquote d’imposta, ma anche per il calcolo della base imponibile. BAKBASEL aggiorna e pubblica ogni due anni un confronto internazionale di particolare rilievo, che si limita tuttavia all’onere fiscale dei lavora- tori mobili altamente qualificati e include solamente 19 dei 26 Cantoni. Sulla base dell’onere fiscale calcolato nei capoluoghi cantonali per un lavoratore celibe con un reddito lordo di 200 000 franchi e della relativa serie numerica fornita da BAKBASEL, l’AFC ha stimato un va- lore comparabile per i 7 Cantoni rimanenti avvalendosi di un modello di regressione. Il tipo di economia domestica scelta corrisponde in ampia misura ai lavoratori altamente qualificati con un reddito disponibile di 100 000 euro, importo che BAKBASEL utilizza nel corso degli anni come base per i propri calcoli con un tasso di cambio fisso. Per questo caso particolarmen- te interessante è quindi possibile completare la serie numerica di BAKBASEL per il periodo 2005–2011 con l’onere fiscale di tutti i capoluoghi cantonali.

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Figura 5.13 Onere fiscale in percento Figura 5.13 Oneredelfiscale redditodi disponibile lavoratoridi lavoratori altamentealtamente qualificati qualificati nel 2011 (in % del reddito disponibile)

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0% CH-ZG CH-SZ CH-OW CH-UR CH_LU CH-NWCZ CH-AI CH_GL SK CH-TG CH-AG CH-AR CH-ZH CH-GR HU PL CH-SH CH-SG CH-BS CH-Vs CH-TI CH-BE CH_FR CH-SO CH-GE CH-VD CH-BL AT CH-JU LUX DE CH-NE ES NL NO SL FR UK DKIR IT SE BELFI

Fonti: BAKBASEL (colonne blu e grigie) e AFC (colonne azzurre)

Per quanto riguarda l’onere fiscale di lavoratori altamente qualificati, i Cantoni svizzeri sono nel complesso competitivi rispetto agli altri Paesi europei, pur essendo notevole la differenza di 15 punti percentuali tra l’onere più basso (ZG) e quello più alto (NE). I Cantoni rappresenta- ti da colonne azzurre sono stati oggetto di analisi da parte dell’AFC per il presente rapporto. Le cifre relative agli altri Cantoni provengono da BAKBASEL (BAK Taxation Index).

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Figura 5.14 Onere fiscale medio delle imprese nel 2011 Figura 5.14 (in % Onere fiscale medio degli delle utili) imprese in percento

35%

30%

25%

20%

15%

10%

0% CH-NW CH-AR CH-OW CH-SZ CH-AI CH-UR CH-ZG CH-GL CH_TG CH-LU CH-SH CH-SG CH-AG CH-GRIR CZ SK PL CH-FR CH-SO SL CH-BL CH-BE CH-ZH CH-TI HU CH-NE CH-JU CH-VS CH-VD CH-BS CH-GE NL DK AT SE LUX FI BEL NO UKIT DE FR ES

Fonti: BAKBASEL (colonne blu e grigie) e AFC (colonne azzurre)

La situazione delle imprese appare simile a quella dei lavoratori altamente qualificati. Nel confronto internazionale l’onere fiscale nei Cantoni risulta inferiore a quello della maggior parte dei Paesi europei, a eccezione di Irlanda, Repubblica Ceca, Slovacchia, Slovenia, Polonia e Ungheria. I Cantoni rappresentati da colonne azzurre sono stati oggetto di analisi da parte dell’AFC per il presente rapporto. Le cifre relative agli altri Cantoni provengono da BAKBASEL (BAK Taxation Index).

Conclusione

Nel confronto internazionale la competitività dei Cantoni svizzeri nell’ambito dell’imposizione del substrato fiscale mobile permane elevata, in particolare per le imprese e la manodopera altamente qualificata. In questo contesto, la differenza di onere fiscale tra i Cantoni è consi- derevole. Nella graduatoria, i Cantoni con il maggior onere fiscale precedono tuttavia la mag- gior parte dei Paesi dell’Europa occidentale. In diversi Paesi dell’Europa centrale, compresa l’Irlanda, l’onere fiscale è paragonabile a quello dei Cantoni posizionati a metà della gradua- toria.

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5.4.2 Perequazione delle risorse e concorrenza fiscale

I professori Marius Brülhart e Kurt Schmidheiny (Università di Losanna e Basilea) sono stati incaricati di valutare l’effetto della perequazione delle risorse sulla concorrenza fiscale in- tercantonale. Oltre ai dati dell’Amministrazione federale delle contribuzioni, gli autori dello studio disponevano di dettagliati dati fiscali dei Cantoni e dei Comuni, che erano stati ela- borati nell’ambito di un progetto del Fondo nazionale e che sono poi confluiti nell’analisi. Le seguenti argomentazioni si riferiscono allo studio di Brülhart e Schmidheiny (2013).

Effetto incentivante della perequazione delle risorse sulla politica fiscale

Per poter quantificare meglio l’effetto incentivante della perequazione delle risorse viene cal- colato un tasso di prelievo marginale medio per i Cantoni finanziariamente forti e quelli finan- ziariamente deboli. Questo tasso indica quale quota delle entrate fiscali supplementari (con un’aliquota fiscale standardizzata), dovute alla crescita del substrato fiscale, il Cantone in que- stione perda nuovamente a causa della perequazione delle risorse. Quanto più questa quota è elevata, tanto meno i Cantoni sono incentivati ad accrescere i loro potenziali di risorse.

Per i Cantoni finanziariamente forti viene calcolato un tasso di prelievo marginale del 20 per cento (1–0,8 = 20 %) e per quelli finanziariamente deboli un tasso medio del 79 per cento (1–0,21=79 %). Ciò significa che per ogni franco supplementare di entrate fiscali standardiz- zate i Cantoni finanziariamente deboli «perdono» 79 centesimi sotto forma di una diminu- zione degli importi di compensazione. Per contro, i loro elevati tassi di prelievo marginali at- tenuano il peggioramento della loro competitività. Viceversa, i bassi tassi di prelievo marginali incentivano i Cantoni finanziariamente forti a rimanere competitivi. La struttura incentivante è quindi molto diversa per i due gruppi e, in particolare per i Cantoni finanziariamente deboli, riduce lo stimolo a sviluppare il proprio potenziale di risorse. Per i Cantoni con uno sfrutta- mento fiscale inferiore alla media il tasso effettivo di prelievo marginale è ancora più elevato, mentre per quelli con uno sfruttamento superiore alla media è più basso. Si denota quindi che il tasso effettivo di prelievo marginale è proporzionale al rapporto tra l’aliquota d’imposta standardizzata (AIS) di cui alla figura 5.15 e l’aliquota fiscale cantonale effettiva.

Considerando la complessità e la mancanza di trasparenza della vecchia perequazione finan- ziaria, i tassi di prelievo marginali di allora non erano quantificabili. Pertanto non è possibile affermare se il nuovo sistema abbia complessivamente rafforzato o indebolito gli effetti incen- tivanti.

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Jährliche Variazione Figura 5.15 Veränderung SSE annua del gettito instandardizzato fiscale Franken(GFS) proprima Einwohner, e dopo la perequazione, in franchi pro capite (media degli anni 2008–2013) 1

Durchschnitt 2008-2013 1000

Dopo la perequazione delle risorse (in franchi pro capite) 800 1 ZG

600

0.80

400 BS

VD NW GE 0.21 OW 200 GR AGSO AI BEVS AR LU SGTG 144 JU GL UR FR NE ZH

0 180 0 200 400 600 800 1000 Prima della perequazione delle risorse (in franchi pro capite)

La figura 5.15 indica la variazione annua del GFS prima e dopo la perequazione delle risor- se. L’importo, espresso in franchi e pro capite, corrisponde alla media degli anni dal 2008 al 2013. Per tutta la Svizzera il GFS è aumentato in media di 180 franchi l’anno (linea verticale punteggiata). Dalla figura si evince inoltre che la maggioranza dei Cantoni finanziariamente forti presenta una crescita del GFS superiore alla media, mentre è inferiore alla media quella della maggioranza dei Cantoni finanziariamente deboli. Si può pertanto concludere che le disparità tra i Cantoni considerati negli anni di calcolo 2003–2009 sono tendenzialmente au- mentate. Nella figura è rappresentata la bisettrice (linea tratteggiata). I Cantoni sulla bisettrice presentano lo stesso incremento del GFS prima e dopo la perequazione delle risorse. I Canto- ni finanziariamente forti si collocano sulla retta con una pendenza di 0,8, ciò significa che un incremento del GFS di un franco (prima della perequazione) comporta un aumento del GFS di 80 centesimi (dopo la perequazione). Per contro, in caso di incremento del GFS i Cantoni finanziariamente deboli registrano un aumento del GFS dopo la perequazione delle risorse

1 I Cantoni di Basilea Campagna, Sciaffusa e Ticino sono esclusi, poiché tra il 2008 e il 2013 sono passati almeno una volta in un altro gruppo.

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

di soli 21 centesimi, poiché i loro pagamenti vengono ridotti in misura superiore alla media a causa della struttura progressiva della perequazione delle risorse. Ciò riflette i tassi di prelievo marginali descritti più sopra.

Perequazione delle risorse e onere fiscale cantonale

Per valutare meglio la variazione dell’onere fiscale dei Cantoni e dei loro Comuni dall’intro- duzione del nuovo sistema di perequazione, nello studio menzionato sono considerati due periodi di pari durata (2004–2007 e 2008–2011). Sono inoltre analizzati quattro tipi diversi di contribuenti: 1) persone fisiche nel percentile di reddito più elevato (top 1 %); 2) persone fisiche con il reddito svizzero mediano (mediana); 3) impresa di medie dimensioni soggetta a imposizione ordinaria; e 4) società miste.²

2 Per una descrizione dettagliata delle categorie raffigurate, cfr. Brülhart e Schmidheiny, 2013, pag. 11.

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Evoluzione degli oneri dell’imposta sul reddito 2004–2011

Tabella 5.04 Onere fiscale delle persone fisiche, mezzi finanziari dei Cantoni prima e Tabella 5.04 Onere fiscale, mezzi finanziari dei Cantoni prima e dopo l'introduzione dopo l’introduzione della NPC

Persone fisiche Redditi mediani Redditi del top 1% 2004-2007 2008-2011 Differenza 2004-2007 2008-2011 Differenza Finanziariamente deboli nel 2008: BE 5.6 5.7 0.2 20.5 20.4 0.0 LU 6.9 5.6 -1.3 18.5 16.6 -1.9 UR 6.2 5.7 -0.5 17.8 13.8 -4.0 OW 7.1 6.5 -0.7 14.6 11.7 -3.0 GL 6.8 6.2 -0.5 18.3 16.3 -1.9 FR 6.9 6.0 -0.9 20.7 19.8 -1.0 SO 5.7 6.7 1.1 20.4 19.3 -1.1 SH 6.2 5.6 -0.6 18.9 17.7 -1.2 AR 6.5 6.2 -0.3 17.4 16.6 -0.8 AI 4.7 4.8 0.0 14.0 13.7 -0.4 SG 5.3 4.4 -1.0 20.2 18.0 -2.1 GR 4.5 2.7 -1.8 18.5 16.6 -1.9 AG 3.6 3.7 0.1 18.2 16.9 -1.3 TG 4.3 3.8 -0.5 18.7 17.1 -1.6 TI 2.3 2.3 0.0 17.9 17.8 -0.1 VS 6.4 6.1 -0.3 19.7 19.3 -0.5 NE 4.8 5.5 0.7 22.8 23.5 0.7 JU 6.8 6.2 -0.5 22.4 22.3 -0.1 Media 1 5.6 5.2 -0.4 18.9 17.6 -1.2 Dispersione² ¹.3 1.3 2.2 2.9 Finanziariamente forti nel 2008: ZH 4.7 4.3 -0.4 15.6 15.9 0.3 SZ 4.1 3.7 -0.3 10.7 9.5 -1.2 NW 4.0 4.1 0.1 13.0 12.4 -0.6 ZG 2.3 2.1 -0.2 10.3 10.0 -0.3 BS 6.4 1.0 -5.4 20.2 19.1 -1.1 BL 4.8 2.4 -2.4 19.0 18.8 -0.2 VD 4.0 3.8 -0.2 19.4 19.9 0.4 GE 1.6 1.0 -0.6 20.1 19.6 -0.5 Media 1 4.0 2.8 -1.2 16.1 15.7 -0.4 Dispersione² ¹.5 1.4 4.2 4.4 Tutti i Cantoni: Media 1 5.1 4.5 -0.6 18.0 17.0 -1.0 Dispersione² ¹.6 1.7 3.2 3.5 1 Media non ponderata, 2 differenza standard non ponderata.

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

La tabella 5.04 e la figura 5.16 mostrano che dall’introduzione della NPC le imposte sul red- dito delle persone fisiche sono state ridotte in gran parte dei Cantoni. I Cantoni finanziaria- mente deboli hanno maggiormente ridotto le imposte sul reddito delle persone fisiche nella fascia di reddito più alta (top 1 %), mentre i Cantoni finanziariamente forti hanno ridotto di più le aliquote d’imposta sui redditi mediani. Nonostante gli elevati tassi di prelievo marginali menzionati più sopra con riferimento ai Cantoni beneficiari, questi si sono concentrati sulle riduzioni delle imposte a favore delle fasce di reddito molto elevato. Inoltre si constata un aumento della dispersione delle aliquote d’imposta tra i Cantoni. La variazione delle aliquote d’imposta per i redditi del top 1 per cento è particolarmente marcata nella Svizzera centrale (soprattutto nei Cantoni UR e OW). Anche i Cantoni di San Gallo, Glarona e Grigioni hanno diminuito in misura superiore alla media il loro onere fiscale in questa categoria di reddito. Per contro, i redditi mediani hanno beneficiato di una riduzione considerevole delle aliquote d’im- posta nei due semicantoni di Basilea.

Figura 5.16 Persone fisiche, variazione dei mezzi finanziari tra il 2004 e il 2007 rispetto ai mezzi finanziari tra il 2008 e il 2011, imposta sul reddito di Natürlicheconiugati Personen,senza Veränderung Mittel figli, redditi 2004-2007 del top zu punti

1 % (in Mittel 2008-2011

percentuali) Einkommenssteuer Verheiratete ohne Kinder, Top-1% Einkommen

(4,6] (3,4] E (2,3] (1,2] G E (0,1] (-1,0] G G (-2,-1] E E (-3,-2] E E (-4,-3] E [-6,-4] E G E G E E E G E E E

G E

E E G

E = Beneficiari NPC, G = Donatori NPC nel 2008

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Evoluzione degli oneri fiscali delle imprese tra il 2004 e il 2011

Per gli utili delle persone giuridiche emerge un quadro analogo. Tabellenverzeichnis_WIBE_2_I.xlsm Tab.5.05

Tabella 5.05 Onere fiscale delle imprese, mezzi finanziari dei Cantoni prima e dopo Tabella 5.05 Onere l’introduzione fiscale, della NPC mezzi finanziari dei Cantoni prima e dopo l'introduzione

Persone giuridiche Imposizione ordinaria Società mista 2004-2007 2008-2011 Differenza 2004-2007 2008-2011 Differenza Finanziariamente deboli nel 2008: BE 14.1 13.0 -1.0 3.4 3.4 -0.1 LU 15.6 12.5 -3.1 2.7 2.2 -0.5 UR 14.8 7.8 -7.0 3.2 1.8 -1.4 OW 11.8 7.2 -4.6 2.4 1.4 -0.9 GL 14.9 11.0 -3.9 2.3 1.9 -0.4 FR 18.2 16.6 -1.5 3.5 3.2 -0.3 SO 11.0 10.4 -0.6 3.0 2.9 -0.1 SH 17.1 11.1 -6.0 3.9 2.0 -2.0 AR 12.0 6.1 -6.0 2.6 1.2 -1.4 AI 10.0 6.6 -3.3 2.1 1.4 -0.7 SG 13.2 10.5 -2.7 4.0 2.4 -1.6 GR 17.3 15.5 -1.8 2.3 1.7 -0.7 AG 16.1 9.9 -6.2 3.1 2.8 -0.3 TG 11.8 9.2 -2.6 2.6 2.1 -0.5 TI 16.7 15.6 -1.1 3.2 2.9 -0.3 VS 15.4 12.5 -2.8 3.4 3.3 -0.1 NE 20.8 19.5 -1.3 4.0 3.9 0.0 JU 18.2 17.7 -0.5 3.5 3.4 -0.1 Media 1 14.9 11.8 -3.1 3.1 2.4 -0.6 Dispersione² ².9 3.9 0.6 0.8 Finanziariamente forti nel 2008: ZH 15.2 15.4 0.2 3.3 3.3 0.0 SZ 10.2 6.7 -3.4 1.9 1.4 -0.5 NW 10.8 7.3 -3.5 0.5 1.6 1.1 ZG 7.1 6.7 -0.3 1.9 1.8 -0.1 BS 19.2 19.2 0.0 3.6 3.6 0.0 BL 14.9 14.2 -0.7 3.0 3.2 0.2 VD 19.2 17.1 -2.1 4.3 4.0 -0.2 GE 21.9 19.4 -2.5 4.5 4.5 0.0 Media 1 14.8 13.3 -1.5 2.9 2.9 0.1 Dispersione² 5.2 5.5 1.3 1.2 Tutti i Cantoni: Media 1 14.9 12.3 -2.6 3.0 2.6 -0.4 Dispersione² 3.6 4.4 0.9 0.9 1 Media non ponderata, 2 differenza standard non ponderata.

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Si constata chiaramente una tendenza generale a ridurre l’imposizione delle imprese. Colpi- sce la riduzione delle imposte superiore alla media nei Cantoni finanziariamente deboli, che ormai presentano in media aliquote d’imposizione delle imprese inferiori a quelle dei Cantoni finanziariamente forti. È altresì degna di nota la diminuzione dell’onere fiscale nel Cantone di Uri, ma anche i Cantoni di Argovia, Sciaffusa e Appenzello Esterno hanno diminuito le loro imposte sull’utile in misura analoga. Tra i Cantoni finanziariamente forti Nidvaldo e Svitto pre- sentano le riduzioni più marcate dell’onere fiscale gravante le imprese soggette a imposizione ordinaria.3

Figura 5.17 Persone giuridiche, variazione dal 2004 al 2011, imposta sull’utile e sul Juristischecapitale, Personen, Veränderung imposizione Mittel (in ordinaria 2004-2007 punti zu Mittel 2008-2011 percentuali) Reingewinn- und Kapitalsteuer, Ordentliche Besteuerung

(8,10] (6,8] E (4,6] (2,4] G E (0,2] (-2,0] G G (-4,-2] E E (-6,-4] E E (-8,-6] E [-10,-8] E G E G E E E G E E E

G E

E E G

E = Beneficiari NPC, G = Donatori NPC nel 2008

Le variazioni degli oneri fiscali cantonali intervenute dal 2008 possono dipendere anche da diversi altri fattori, a prescindere dall’introduzione del nuovo sistema di perequazione. Tra questi si annoverano, ad esempio, la buona situazione budgetaria dei Cantoni, aiutata dall’e- voluzione congiunturale favorevole tra il 2005 e il 2007, o le considerevoli distribuzioni di utili della Banca nazionale svizzera (BNS) così come le vendite di oro della BNS nel 2005.4

3 Altre illustrazioni relative alle differenze cantonali in materia di onere fiscale e all’evoluzione di queste nel tempo figurano negli allegati 3 e 4 del rapporto di Brülhart e Schmidheiny (2013). 4 La quota dei Cantoni alla vendita di oro della BNS ammontava a 14 miliardi di franchi. Il denaro è stato distribuito tra i Cantoni in base alla popolazione residente e alla capacità finanziaria di allora.

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Risultati delle analisi di regressione

Con modelli di stima econometrici gli autori tentano di filtrare gli effetti summenzionati. Altri sviluppi cantonali specifici, ad esempio le diverse strategie fiscali a medio e lungo termine, so- no considerati con cosiddette serie temporali. Le stime dettagliate sono riportate nelle tabelle 2–6 dello studio di Brülhart e Schmidheiny (2013).

I risultati dimostrano che i Cantoni finanziariamente deboli avevano cominciato già prima del 2008 a ridurre il loro onere fiscale per i redditi del top 1 per cento e i patrimoni e che questa tendenza è proseguita dopo il 2008. Pertanto, dal 2008 le strategie fiscali adottate dai Canto- ni e dai Comuni per le persone fisiche non si sono né rafforzate né indebolite.

Un quadro analogo si delinea nei risultati delle imprese soggette a imposizione ordinaria, do- ve non si riscontra nessun effetto significativo riconducibile all’introduzione della NPC. Il forte calo delle aliquote d’imposizione ordinaria delle imprese in particolare nei Cantoni finanziaria- mente deboli è attribuibile a una tendenza discendente, cominciata già prima del 2008. Non si coglie alcun effetto statisticamente significativo della NPC neppure per le società holding. Per contro, l’effetto è significativo nel caso delle società di domicilio e di quelle miste presenti nei Cantoni beneficiari. Questo indica che dopo il 2008 i Cantoni finanziariamente deboli hanno ridotto l’onere fiscale di queste due categorie di imprese con statuto fiscale speciale sia in rapporto ai Cantoni finanziariamente forti sia rispetto alla loro strategia fiscale adottata prima del 2008.

Conclusione

Nel complesso emergono segnali che dall’introduzione della NPC la concorrenza fiscale si è ulteriormente inasprita, sebbene gli effetti incentivanti insiti nel sistema della perequazione delle risorse tendano a ostacolarla. Gli oneri fiscali sono diminuiti nella maggior parte dei Cantoni, in particolare nel caso delle fasce di reddito elevato e delle imprese. Si presume che la buona situazione finanziaria di numerosi Cantoni, aiutata dalla congiuntura favorevole e dalla distribuzione degli utili della Banca nazionale, abbia permesso di ridurre le imposte con- temporaneamente all’introduzione della NPC. La maggior parte dei Cantoni finanziariamente deboli ha ridotto la pressione fiscale più dei Cantoni finanziariamente forti. È senz’altro pos- sibile che l’aumento dei fondi non vincolati della NPC a favore dei Cantoni finanziariamente deboli e gli utili nel bilancio globale della NPC di alcuni Cantoni abbiano favorito la tendenza alla riduzione delle imposte. Non è comunque riscontrabile un nesso causale. Con la NPC l’onere fiscale non rientra più tra i criteri che permettono di determinare i versamenti di com- pensazione. Si può quindi presupporre che i Cantoni finanziariamente deboli siano maggior- mente incentivati a diminuire le loro imposte rispetto al precedente sistema di perequazione, anche se è difficile trovarne conferma nei dati.

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5.4.3 Mobilità dei contribuenti

Un’analisi delle ripercussioni della concorrenza fiscale dovrebbe esaminare non solo le va- riazioni dell’onere fiscale, ma anche gli effetti sul substrato fiscale. Lo studio condotto da Brülhart e Schmidheiny cerca di quantificare, da un lato, l’impatto delle differenze geografi- che di onere fiscale sulla ripartizione territoriale dei contribuenti e, d’altro lato, il comporta- mento migratorio dei contribuenti in relazione alle differenze di aggravio.

Correlazione geografica degli oneri fiscali

Al riguardo è stato applicato un metodo indiretto usuale per la rilevazione della concorrenza fiscale. Il principio è semplice: nel caso in cui gli enti locali dovessero ricorrere alla politica fiscale con l’obiettivo di farsi concorrenza per assicurarsi i contribuenti mobili, le variazioni dell’aliquota d’imposta in un Comune o in un Cantone dovrebbero provocare reazioni fiscali in particolare nel Comune o nel Cantone vicino, poiché la mobilità dei contribuenti è maggio- re tra enti locali limitrofi rispetto a enti distanti. I risultati dell’analisi hanno rilevato un aumen- to, dal 2008, della correlazione geografica della politica fiscale. Questo è un indizio del fatto che la concorrenza fiscale si è accentuata con l’introduzione della NPC.

Onere fiscale e comportamento migratorio individuale

In un secondo tempo, nel contesto di una concorrenza fiscale tendenzialmente viepiù accen- tuata, lo studio ha esaminato i movimenti immigratori ed emigratori dei contribuenti. Sono stati distinti quattro tipi di substrato fiscale: 1) reddito imponibile di tutte le persone fisiche; 2) reddito imponibile delle persone fisiche con reddito al di sopra della mediana; 3) reddito im- ponibile dell’1 per cento delle persone fisiche con i redditi più alti (top 1 %); e 4) utile netto delle imprese, per abitante.¹

I risultati mostrano che i Cantoni finanziariamente deboli hanno perso terreno nel periodo analizzato (2001–2009) in riferimento ai quattro tipi di substrato fiscale. Questa evoluzione non ha però registrato incrementi dal 2008. Per quanto riguarda gli utili delle persone giu- ridiche, dalle stime si evince addirittura che i Cantoni finanziariamente deboli stanno recu- perando terreno. Il quadro è analogo per l’1 per cento dei contribuenti con i redditi più alti; anche per questa categoria, dal 2008 i Cantoni finanziariamente deboli sembrano nel com- plesso aver acquisito una certa attrattiva. Si può quindi concludere che il netto miglioramento dell’attrattiva della piazza economica dei Cantoni finanziariamente deboli dopo il 2008 può essere ricondotto, per i contribuenti particolarmente mobili, alle forti diminuzioni delle impo- ste in seguito all’introduzione della NPC.

Elasticità del substrato fiscale

La questione centrale della concorrenza fiscale consiste nella reazione dei contribuenti alle differenze a livello di onere fiscale. In termini tecnici, si tratta dell’elasticità del substrato fi- scale in riferimento alle variazioni delle aliquote d’imposta. Grazie a dati esaustivi relativi alle persone fisiche (Cantoni e Comuni tra il 1972 e il 2008) è possibile stimare l’elasticità delle diverse categorie di reddito. Le elasticità sono invero negative. Ne consegue che aliquote di imposta più elevate originano un substrato fiscale ridotto. Un’elasticità fiscale più elevata è

1 Per i risultati dettagliati delle stime cfr. Brülhart e Schmidheiny (2013), tabella 7, pag. 30.

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stata inoltre rilevata per le persone fisiche con redditi superiori alla media. Così i redditi del 10 per cento dei contribuenti nella fascia più alta (top 10 %) reagiscono in media quattro volte di più alle variazioni delle aliquote d’imposta rispetto ai redditi medi delle persone fisi- che. In generale, questa elasticità è maggiore a livello comunale che a livello cantonale e più elevata a lungo termine che a breve termine. Si può quindi concludere che imposte elevate abbiano, prevedibilmente, un impatto negativo sul substrato fiscale. I dati non permettono purtroppo alcuna stima della relativa elasticità delle persone giuridiche in Svizzera. Mettendo a confronto i risultati delle analisi internazionali sulla reattività del substrato fiscale delle per- sone giuridiche con i risultati dello studio sopraccitato relativo alle persone fisiche, si evince che le persone fisiche con redditi elevati in Svizzera sono più sensibili fiscalmente rispetto alle persone giuridiche a livello internazionale.

Onere fiscale e comportamento migratorio individuale

Concorrenza fiscale significa concorrenza per il substrato mobile. Per poter trarre conclusioni in merito al comportamento migratorio dei contribuenti interessati sulla base dell’onere fisca- le, lo studio associa la Rilevazione sulle forze di lavoro in Svizzera (RIFOS) ai registri di diversi enti di sicurezza sociale (AVS, AI, PC, AD) ed esamina le differenze nei periodi 2005–2007 e 2008–2010. Da una prima analisi descrittiva emerge che la mobilità delle persone fisiche è aumentata nel corso del secondo periodo. L’incremento dell’attrattiva dei Cantoni finanziaria- mente forti è evidente. Già prima dell’introduzione della NPC nel 2008 si registrava un saldo migratorio positivo, che è cresciuto ulteriormente dopo l’introduzione. I saldi migratori delle persone con redditi elevati sono inoltre maggiori rispetto a quelli di chi rientra nelle altre fasce di reddito. Da ultimo, per l’analisi sono state prese in considerazione le differenze a livello di onere fiscale nei Cantoni di origine e di destinazione. A causa di un campione troppo limita- to, non si è tuttavia giunti a risultati statisticamente eloquenti. Dati insufficienti non hanno infine permesso di formulare considerazioni sulla mobilità delle persone giuridiche.

Conclusione

Nonostante i Cantoni finanziariamente deboli siano riusciti a diminuire fortemente le imposte, continuano comunque a perdere terreno nei confronti dei Cantoni finanziariamente forti sul fronte dei redditi imponibili e dei flussi migratori netti tra i Cantoni. Fanno eccezione gli utili delle imprese e le fasce di reddito particolarmente elevate. Si osserva che i Cantoni finanzia- riamente deboli stanno via via recuperando lo svantaggio, che andava aumentando prima del 2008. Le stime sull’elasticità fiscale mostrano che i nuclei familiari con redditi più importanti sono, in effetti, molto più sensibili alle imposte che non i nuclei familiari con un reddito me- diano.

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5.4.4 Interdipendenza tra l’onere fiscale in un Cantone e il suo mercato immobiliare

In Svizzera i prezzi degli immobili continuano ad aumentare da alcuni anni. Dal 2000 i prezzi di transazione per le case monofamiliari sono saliti in media del 49 per cento a livello nazio- nale, quelli per gli appartamenti in proprietà addirittura del 77 per cento. Da oltre dieci anni prosegue anche l’aumento delle pigioni. Secondo la società di consulenza immobiliare Wüest & Partner, dal 2000 le pigioni dell’offerta abitativa sono salite di oltre il 40 per cento su scala nazionale. L’incremento dei prezzi degli immobili registrato negli scorsi anni ha riguardato tutti i Cantoni svizzeri, tuttavia l’evoluzione dei prezzi della proprietà abitativa è molto diversa a seconda dei mercati regionali, come risulta anche da una pertinente analisi effettuata in determinati Cantoni.

Figura 5.18 Evoluzione dei prezzi degli immobili in determinati Cantoni Figura 5.18 Evoluzione dei prezzi degli immobili nei Cantoni e nella media nazionale Indice del prezzo delle transazioni edonistico, case monofamiliari (2000 1° trim. = 100) 260 GE

240

Indice del prezzo delle transazioni case monofamiliari (2000 = 100) 220

VD 200

SZ 180 ZG ZH 160 BS CH 140 BE

120 SO

100

80 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 ZH BE SZ ZG SO BS VD GE CH

Fonte: Wüest & Partner

Negli scorsi anni i prezzi di transazione per le case monofamiliari hanno registrato una crescita di gran lunga superiore alla media nei Cantoni di Ginevra, Vaud, Svitto, Zurigo e Zugo, men- tre Berna e Soletta sono stati interessati da un incremento moderato. Queste differenze sono ascrivibili a molteplici fattori, in particolare alla diversa evoluzione demografica ed economica, ma anche alla politica fiscale delle singole collettività territoriali. Ai fini del presente rapporto sull’efficacia è interessante in primo luogo la correlazione tra il mercato immobiliare e l’onere fiscale nei Cantoni. Quanto riportato di seguito si basa su un rapporto dell’AFF (2013b). La concorrenza fiscale in Svizzera induce a presumere che la diversa dinamica dei prezzi degli

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immobili nei Cantoni sia tra l’altro imputabile alla rispettiva politica fiscale, in altri termini i Cantoni che negli scorsi anni hanno notevolmente ridotto l’onere fiscale sono stati interessati da una esplosiva crescita dei prezzi degli immobili. Se le disparità a livello di onere fiscale tra le collettività territoriali – oppure una variazione dell’onere fiscale nel tempo – produce una variazione del prezzo degli immobili si parla di «capitalizzazione» delle differenze di onere fiscale nel valore di mercato degli immobili. Una serie di studi empirici dimostra che le diffe- renze di onere fiscale gravante i redditi si ripercuotono sui prezzi degli immobili. Per quanto riguarda l’entità della suddetta capitalizzazione in Svizzera (ossia l’ammontare del cosiddetto tasso di capitalizzazione) i risultati delle ricerche variano notevolmente. Studi più recenti in- dicano tassi di capitalizzazione del 100 per cento sulle case monofamiliari. Ciò corrisponde a una piena capitalizzazione, implicando che il valore di un immobile – ossia la somma dei ricavi futuri scontati – aumenta dell’importo totale del risparmio fiscale nell’intervallo di tempo in questione¹. Per gli appartamenti in locazione i valori stimati sono talora molto inferiori e mo- strano una varianza elevata. A seconda dello studio i risultati si collocano tra il 18 e il 36 per cento², oppure raggiungono il 423 o anche il 72 per cento4. Nel caso degli appartamenti in locazione i prezzi degli immobili corrispondono quindi soltanto in parte (ad es. nella misura del 42 o 72 %) alla variazione del valore di mercato attesa in base al risparmio fiscale.

Una possibile spiegazione dei tassi di capitalizzazione molto più elevati per gli appartamenti in proprietà rispetto a quelli in locazione è che i proprietari immobiliari sono sensibili alle varia- zioni dell’onere fiscale, perché nella decisione di acquistare un immobile considerano anche il futuro andamento (atteso) dell’onere fiscale.

Le forti discrepanze dei risultati sulla capitalizzazione in Svizzera dipendono in parte dalle dif- ficoltà metodologiche e dalla carente qualità dei dati. D’altro canto gli attuali lavori di ricerca rivelano che il tasso di capitalizzazione non esiste. Varia piuttosto la portata dell’impatto delle differenze di onere fiscale sui prezzi degli immobili a seconda della posizione, della mobilità delle persone – a sua volta dipendente dal loro reddito – e del livello statale interessato. Gli studi, che stimano i tassi medi di capitalizzazione fiscale in Svizzera, giungono alla conclu- sione che le differenze di onere fiscale all’interno dei Cantoni e delle regioni sono molto più significative delle differenze a livello intercantonale o interregionale. Inoltre il tasso di capita- lizzazione scende con l’aumentare della base di calcolo dell’imposta (reddito dell’economia domestica), perché le economie domestiche più facoltose sono anche più mobili. Per queste economie domestiche il risparmio fiscale ottenuto traslocando in un Comune con un minore carico fiscale è superiore alla differenza tra i prezzi degli immobili dei due Comuni. Per le economie domestiche con un basso reddito, invece, hanno un peso maggiore gli aumenti dei prezzi degli immobili legati agli sgravi fiscali e quindi, in questo caso, il tasso di capitaliz- zazione può superare il 100 per cento. Infine la capitalizzazione nelle aree urbane è più forte rispetto alle regioni periferiche. Nelle zone rurali le differenze di onere fiscale non hanno pra- ticamente ripercussioni sui prezzi degli immobili.

Per effettuare una stima della capitalizzazione delle differenze intercantonali relative all’onere fiscale è più indicato ricorrere alla capitalizzazione delle imposte sul reddito a livello naziona- le. Essa è relativamente bassa, poiché è compresa tra il 7 e il 44 per cento. Occorre tuttavia osservare che si tratta della capitalizzazione media per l’intera Svizzera. Non si può dunque escludere che un’analisi più differenziata delle zone economiche e abitative – tra cui Zurigo, Zugo, Svitto, Nidvaldo, Lucerna – riveli tassi di capitalizzazione più elevati.

1 Cfr. Salvi et al. (2004), Stadelmann (2010) e Morger (2012).

2 Feld e Kirchgässner 1997

3 Morger 2012

4 Hilber 1997

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La figura 5.19 riporta l’onere fiscale medio e il livello dei prezzi degli immobili in tutti i Canto- ni nel 2011 per la fascia di reddito di 200 000 franchi5. La correlazione appare piuttosto mo- desta e per i redditi più elevati è addirittura minore. È così suffragata l’ipotesi che per i prezzi degli immobili le differenze medie di onere fiscale tra i Cantoni siano meno rilevanti di quelle tra Comuni e piccole regioni. Figura 5.19 Correlazione tra livello dei prezzi degli immobili e onere fiscale Figura 5.19 Correlazione tra livello dei prezzi degli immobili e onere fiscale nel 2011 Reddito 200'000 CHF 1'800'000 GE

1'600'000

Livello dei prezzi appartamenti in proprietà in CHF 1'400'000

1'200'000 ZG ZH GR BS 1'000'000 SZ NW VD TI BL 800'000 OW LU VS BE AG UR SH FR NE 600'000 AI SO SG AR JU GL TG 400'000

200'000

0 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20

Onere fiscale medio in %

Fonte: Wüest & Partner, AFC

I risultati, non chiari per quanto riguarda la correlazione tra onere fiscale e prezzi degli immo- bili, rivelano che a livello regionale le pigioni e i prezzi degli immobili sono il risultato di tutta una serie di fattori, alcuni dei quali sono almeno altrettanto importanti, se non più importanti degli incentivi fiscali. Oltre ai fattori di influenza sinora menzionati, devono essere citati in particolare le caratteristiche di un oggetto, tra cui le dimensioni e il livello di dotazione, la po- sizione dell’oggetto all’interno del Comune (ad esempio declività, vicinanza alle infrastrutture locali), il macrocontesto (raggiungibilità dei centri, spesa pubblica del Comune, capacità fisca- le) e le variabili demografiche e socioeconomiche del Comuni, tra cui la densità demografica o la quota di pendolari. Un fattore importante ai fini dell’evoluzione dei prezzi è rappresenta- to anche dalla disponibilità di terreni ancora edificabili.

5 Come indicatore dell’onere fiscale cantonale è stato utilizzato l’onere fiscale cantonale medio (onere ponderato del- le imposte cantonali, comunali e di culto) gravante il reddito lordo da lavoro delle persone fisiche. I calcoli sono stati effettuati dall‘AFC. Come indicatore dei prezzi degli immobili nei Cantoni sono stati impiegati i prezzi calcolati da Wüest & Partner secondo il metodo edonistico, che si riferiscono a un oggetto standard medio in termini di dimen- sioni, livello di dotazione e qualità della posizione.

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In merito all’evoluzione dei prezzi degli immobili nei Cantoni, il rapporto dell’AFF considera anche i tipi di imposte il cui gettito dipende dal mercato immobiliare. Tra queste si annovera- no l’imposta fondiaria, l’imposta sugli utili da sostanza immobiliare e le tasse di mutazione. Nel potenziale di risorse tali imposte non sono considerate. L’ammontare delle entrate pro- venienti da questi tipi di imposte, la loro evoluzione nel tempo e l’andamento del mercato immobiliare variano fortemente da un Cantone all’altro. Rispetto ad altri tipi di imposte, le entrate delle imposte sugli immobili rivestono inoltre un’importanza piuttosto scarsa. Da un’analisi trasversale concernente tutti i Cantoni effettuata nel 2010 risulta una correlazione leggermente positiva tra il gettito fiscale e il livello dei prezzi degli immobili; ciò significa che i Cantoni in cui le imposte sugli immobili generano entrate basse tendono ad avere indici dei prezzi inferiori per la proprietà abitativa rispetto ai Cantoni con entrate fiscali corrispondenti più elevate (pro capite). Ciò rivela che il gettito fiscale in questi Cantoni è più elevato a causa del maggiore valore di mercato della proprietà abitativa. Alcuni Cantoni non corrispondono tuttavia a questo modello: a Zugo e Zurigo, ad esempio, un gettito fiscale basso va di pari passo con prezzi degli immobili elevati. Uno studio della società Wüest & Partner (2013) de- scrive la correlazione tra l’incremento del volume delle transazioni sulle abitazioni di proprietà e l’evoluzione delle entrate dalle tasse di mutazione, riscosse in 18 Cantoni. Il volume delle transazioni è aumentato del 34 per cento tra il 2002 e il 2010 e le relative tasse di mutazione sono salite di poco meno del 40 per cento (a oltre 1 mia. fr.). Incrementi molto elevati sono stati registrati dai Cantoni di Friburgo, Neuchâtel, Grigioni, Obvaldo e Vaud. Un quadro ana- logo emerge per le entrate dell’imposta sugli utili da sostanza immobiliare, salite del 42 per cento a circa 1,5 miliardi di franchi. Gli aumenti sono stati particolarmente elevati nei Cantoni di Vallese, Ticino, Ginevra e Vaud. Il boom del mercato immobiliare ha avuto ripercussioni anche sulle entrate dei Cantoni in questione. Sono invece cresciute in misura decisamente minore le entrate delle imposte fondiarie (imposte sugli immobili), il cui volume ha raggiunto poco meno di un miliardo di franchi nel 2010. Secondo l’analisi di Wüest & Partner (2013) pochi Cantoni non sono sinora riusciti a beneficiare del boom del mercato immobiliare. Tra questi si annoverano Basilea Campagna e Soletta.

Conclusione

La correlazione tra l’onere fiscale in un Cantone e il suo mercato immobiliare è complessa e non consente di fare affermazioni chiare. L’onere fiscale è soltanto uno degli innumerevoli fattori di influenza che si ripercuotono sul mercato immobiliare. In riferimento alla concorren- za fiscale si può affermare che le differenze di onere fiscale si capitalizzano in parte nei prezzi degli immobili. Tuttavia gli effetti della capitalizzazione all’interno dei Cantoni e delle regioni sono più importanti di quelli intercantonali. I tassi di capitalizzazione dipendono inoltre da altri fattori, primo fra tutti il reddito delle persone. Il gettito legato agli immobili, in partico- lare alle tasse di mutazione e all’imposta sugli utili da sostanza immobiliare, è notevolmente aumentato con il boom del mercato immobiliare in alcuni Cantoni. Nel potenziale di risorse queste imposte non sono tuttavia considerate, in quanto sarebbe difficile trovare un valore del potenziale imponibile, paragonabile agli elementi del potenziale di risorse e che possa essere integrato nel potenziale complessivo di risorse. Inoltre l’importanza quantitativa di que- ste imposte è piuttosto limitata rispetto alle imposte sul reddito e sugli utili. A livello nazionale la quota di tali imposte corrisponde al 6 per cento circa delle entrate fiscali. La loro rilevanza varia notevolmente tra i Cantoni: a Glarona la quota ammonta appena allo 0,4 per cento, nei Grigioni rappresenta invece il 13 per cento. Uno studio condotto da BAKBasel (2010) giunge a una conclusione analoga. In considerazione della modesta entità di queste imposte il loro effetto sul potenziale di risorse appare marginale; inoltre la scarsa trasparenza dei dati ostaco- la una definizione generalmente accettata della base di calcolo.

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5.4.5 Sgravi fiscali nel quadro della politica regionale

(ex «decreto Bonny»)

Basi giuridiche

Con l’entrata in vigore al 1° gennaio 2008 della legge federale sulla politica regionale¹, il «de- creto Bonny» sulle agevolazioni fiscali in favore delle zone di rilancio economico² ha ricevuto nell’articolo 12 della legge una nuova base giuridica:

Art. 12 Sgravi fiscali

1 Se un Cantone concede sgravi fiscali ai sensi dell’articolo 23 capoverso 3 della legge federale del 14 dicembre 1990 sull’armonizzazione delle imposte dirette dei Cantoni e dei Comuni, anche la Confederazione può concedere sgravi sull’imposta federale diretta.

2 Gli sgravi sull’imposta federale diretta sono concessi soltanto se:

a. un’impresa industriale oppure un’azienda del settore terziario vicina ad attività produttive crea nuovi posti di lavoro oppure riorienta quelli esistenti;

b. il progetto soddisfa le condizioni poste dalla presente legge a livello di econo- mia regionale;

c. il Cantone prevede il recupero d’imposta in caso di sgravi fiscali ottenuti abusi- vamente.

3 Consultati i Cantoni, il Consiglio federale stabilisce le zone in cui le imprese possono beneficiare di tali sgravi e determina le modalità della vigilanza finanziaria, segnata- mente l’obbligo di procurarsi e trasmettere informazioni in merito agli effetti degli sgravi fiscali concessi.

in questo modo si tiene conto dell’esigenza principale del decreto Bonny anche dopo l’en- trata in vigore della nuova legge federale; questo è quanto chiesto allora dal Parlamento e da una maggioranza dei Cantoni. Per contro, il perimetro delle zone di applicazione è stato notevolmente ridotto con le nuove ordinanze3.

1 RS 901.0 2 L’articolo 6 del decreto Bonny aveve il tenore seguente: «Un’impresa può beneficiare di agevolazioni dell’imposta federale diretta solo se anche il Cantone in cui è realizzato il progetto le concede agevolazioni fiscali». 3 – ordinanza del Consiglio federale concernente la concessione di agevolazioni fiscali in applicazione della politica regionale (RS 901.022); e – ordinanza del Dipartimento federale dell’economia, della formazione e della ricerca sulla determinazione delle zone di applicazione in materia di agevolazioni fiscali (RS 901.022.1).

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Problematica legata alla perequazione delle risorse

Nel quadro della perequazione delle risorse, la capacità finanziaria di un Cantone si misura sulla base della creazione di valore fiscalmente utilizzabile. Questa idea di fondo viene attuata ricorrendo alla statistica fiscale. Di conseguenza la perequazione delle risorse poggia sul po- tenziale di risorse dei Cantoni, la cui base di dati è la base imponibile aggregata (BIA).

In realtà le agevolazioni fiscali in favore delle zone di rilancio economico non sono dedotte nella base imponibile aggregata. Ciò significa che gli utili delle persone giuridiche in questio- ne confluiscono interamente nel potenziale di risorse, per cui l’indice delle risorse dei relativi Cantoni non subisce alcuna riduzione.

Critica nei confronti dell’esclusione degli sgravi fiscali dal potenziale di risorse

Nel periodo antecedente l’entrata in vigore della NPC è stata in parte criticata la prassi ap- plicata per la perequazione delle risorse, nel senso che gli utili delle imprese che, nel quadro della politica regionale, beneficiano di sgravi fiscali devono essere considerati solo in parte nel potenziale di risorse.

Riguardo alla critica accennata va tuttavia aggiunto che, dalla pubblicazione del terzo mes- saggio sulla NPC nel 2006, questa tematica non è più stata evocata nelle discussioni politiche.

Al fine di considerare una parte degli sgravi fiscali nel potenziale di risorse, nel periodo ante- cedente l’entrata in vigore della NPC sono stati addotti i seguenti argomenti:

–– gli sgravi fiscali poggiavano sul diritto federale. La Confederazione raccomanderebbe quindi un’imposizione ridotta di questi utili. In questo modo la politica regionale della Confederazione limiterebbe indirettamente lo sfruttamento degli stessi, ragion per cui gli utili non potrebbero confluire integralmente nel potenziale di risorse. L’inclusione completa penalizzerebbe i Cantoni che ricorrono agli strumenti della politica regionale della Confe- derazione;

–– inoltre sussisterebbe una disparità di trattamento nei confronti delle società holding, di domicilio e miste, dove i Cantoni – anche a seguito di un disciplinamento federale, ovvero la legge sull’armonizzazione delle imposte – avrebbero pure un margine di manovra relati- vamente importante per l’imposizione ridotta degli utili delle imprese;

–– l’imposizione privilegiata di società holding e società di gestione permetterebbe in par- ticolare di promuovere l’economia dei Cantoni con fattori di localizzazione positivi per prestazioni di servizi. I Cantoni saldamente ancorati nel settore dell’industria e con notevoli vantaggi legati alla piazza potrebbero beneficiare in misura minore di tale imposizione. Per poter reggere la concorrenza internazionale, tali Cantoni dipenderebbero quindi da sgravi fiscali, che pertanto dovrebbero pure essere inclusi nel potenziale di risorse.

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Argomenti a favore dell’esclusione degli sgravi fiscali dal potenziale di risorse

–– Notevole margine di manovra dei Cantoni: sebbene gli sgravi fiscali poggino su una base legale federale, la Confederazione concede gli sgravi soltanto a titolo sussidiario su richie- sta dei Cantoni. Di conseguenza vi è una differenza sostanziale rispetto alle società che beneficiano di agevolazioni fiscali, nel cui caso l’imposizione ridotta costituisce un diritto ancorato nella legge sull’armonizzazione delle imposte.

Per le agevolazioni fiscali in favore delle zone di rilancio economico, i Cantoni godono di un notevole margine di manovra. Ciò significa che i Cantoni con zone di rilancio econo- mico potrebbero influenzare direttamente il volume del loro potenziale di risorse e quindi anche i versamenti di compensazione, sempre che le agevolazioni fiscali non siano stabi- lite secondo criteri poco oggettivi dissociati dalla concessione effettiva degli sgravi fiscali. Proprio questa influenzabilità dei versamenti di compensazione costituiva nel precedente regime di perequazione uno dei punti deboli dell’indice della capacità finanziaria che ha potuto essere eliminato grazie alla NPC.

–– Disparità di trattamento tra Cantoni: a differenza dell’imposizione privilegiata di società holding, di domicilio e miste, le agevolazioni fiscali in favore delle zone di rilancio econo- mico sono limitate a queste zone. Infatti, non tutti i Cantoni possono beneficiare degli sgravi fiscali della Confederazione. Questa distinzione è conforme alla politica regionale, che ha come scopo di accrescere le opportunità delle regioni svantaggiate strutturalmente nella concorrenza fiscale. Tuttavia, nella perequazione finanziaria tutti i Cantoni devono essere equiparati.

–– Privilegiare uno strumento specifico della concorrenza fiscale: se si considerano le agevola- zioni fiscali in favore delle zone di rilancio economico nel potenziale di risorse si privilege- rebbero queste agevolazioni rispetto a una strategia di aliquote d’imposta generalmente basse. Se un Cantone riduce l’onere fiscale per le persone giuridiche in generale, la ridu- zione non ha alcun impatto diretto sul potenziale di risorse. Tuttavia, si trova confrontato con un crescente potenziale di risorse, nella misura in cui nuove aziende si insediano effet- tivamente nel Cantone a seguito della politica fiscale, ciò che corrisponde alla concezione della creazione di valore fiscalmente utilizzabile. Qualora nel potenziale di risorse fossero considerate le agevolazioni fiscali discrezionali in favore delle zone di rilancio economico, il meccanismo «imposte più basse – insediamento di nuove aziende – potenziale di risorse crescente» si annullerebbe per gli utili interessati. Verrebbe a crearsi un falso incentivo a favore di agevolazioni fiscali discrezionali.

–– Confusione tra perequazione finanziaria e politica regionale: i presupposti fondamentali degli sgravi fiscali sono determinati dalla politica regionale della Confederazione. Se si considerano le agevolazioni fiscali in favore delle zone di rilancio economico nel potenziale di risorse, si metterebbe in relazione diretta uno strumento della perequazione finanziaria con la politica regionale. In questo modo, ad esempio, la determinazione periodica delle zone di rilancio inciderebbe sul potenziale di risorse. Di conseguenza i criteri della politica regionale permetterebbero di stabilire il volume del potenziale di risorse, ciò che sarebbe contrario alla dissociazione tra politica settoriale e perequazione finanziaria realizzata con la NPC.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

5.4.6 Sintesi e conclusioni

I vari aspetti della concorrenza fiscale rappresentano un tema centrale nel presente rapporto sull‘efficacia. Per questa ragione, di seguito sono riassunti e valutati brevemente le conside- razioni e i risultati principali. Si può premettere che generalmente è accettato il fatto che la concorrenza fiscale possa contribuire a una maggiore efficienza nel settore pubblico. Di con- seguenza, in un contesto competitivo, le collettività territoriali tendono a considerare mag- giormente le preferenze dei cittadini. Inoltre, la concorrenza fiscale ha l’effetto di contenere i costi della messa a disposizione di servizi da parte del settore pubblico.

In primo luogo occorre notare che, nel periodo considerato, è stato raggiunto l‘obiettivo di mantenere la competitività fiscale dei Cantoni a livello nazionale e soprattutto a livello inter- nazionale. Le aliquote d’imposta per il substrato fiscale mobile, come gli utili delle imprese e le categorie di reddito superiori delle persone fisiche, possono essere giudicate competitive. Negli scorsi anni, i Cantoni finanziariamente deboli hanno potuto ridurre in maniera sensibile l‘onere fiscale per il substrato mobile e, in tal modo, migliorare la loro posizione nell’ambito della concorrenza fiscale con i Cantoni finanziariamente forti. Tuttavia, ciò non è tanto ricon- ducibile all‘introduzione della NPC quanto piuttosto a fattori straordinari come la distribu- zione degli utili della BNS e la situazione favorevole della congiuntura e del bilancio. Questo esito è in contrasto con i risultati sull‘evoluzione dell‘onere fiscale complessivo misurato in termini di indice di sfruttamento fiscale: dal 2008 sono costantemente aumentati sia la diffe- renza tra il valore massimo e il valore minimo sia la deviazione standard di quest‘indice.

Le analisi hanno mostrato che per i Cantoni finanziariamente forti l‘incentivo ad aumentare il potenziale di risorse non è diminuito con l‘introduzione della NPC. Un Cantone finanzia- riamente debole, invece, con l‘attuale meccanismo di ridistribuzione (progressivo) della pere- quazione delle risorse, è poco incentivato ad aumentare il suo potenziale di risorse. Il tasso di prelievo marginale dei Cantoni finanziariamente deboli, in media, ammonta circa all‘80 per cento. Ciò significa che un aumento del potenziale di risorse ha come conseguenza una no- tevole riduzione dei versamenti di compensazione, in modo che dopo la perequazione delle risorse l‘aumento del gettito fiscale standardizzato per abitante ammonta soltanto al 20 per cento dell‘aumento iniziale del potenziale di risorse. Nonostante questa struttura di incentivi, vi è comunque una concorrenza fiscale tra i Cantoni, che con l‘introduzione della NPC si è addirittura intensificata. Le analisi dimostrano che dal 2008 gli adeguamenti delle aliquote d’imposta hanno una correlazione geografica molto più stretta, il che indica una concorrenza fiscale più intensa. Evidentemente i Cantoni non rinunciano a effettuare riduzioni delle im- poste strategicamente motivate. È vero che i Cantoni finanziariamente deboli hanno ridotto maggiormente le imposte rispetto a quelli finanziariamente forti, in particolare per quanto ri- guarda il substrato mobile; tuttavia, nel complesso, i primi perdono terreno rispetto ai secondi in relazione al substrato fiscale. Vi sono eccezioni a questa tendenza riguardanti gli utili delle imprese e, in maniera un po‘ meno accentuata, l‘1 per cento dei redditi più elevati.

Le riduzioni delle imposte dei Cantoni beneficiari sono state talvolta considerate una forma di «dumping fiscale». In questo caso, però, non si tratta di «eliminare dal mercato» gli altri Cantoni per poi aumentare di nuovo le imposte in qualità di monopolista, ma piuttosto di assicurarsi la propria posizione nell’ambito della concorrenza fiscale. Alla critica secondo cui i Cantoni finanziariamente deboli, con l‘aiuto dei versamenti di compensazione, riducono in maniera mirata le aliquote d’imposta per il substrato mobile si può controbattere che, con l‘introduzione della NPC, la quota di fondi a destinazione libera versati ai Cantoni finanziaria- mente deboli è stata notevolmente aumentata per rafforzare la loro autonomia finanziaria. Alcuni Cantoni hanno utilizzato tale margine di manovra per migliorare la loro posizione nella concorrenza fiscale. Nell’elaborazione della NPC, un simile rafforzamento dei Cantoni finan-

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ziariamente deboli nella concorrenza fiscale era assolutamente voluto. Per i Cantoni piccoli e periferici, la politica fiscale rappresenta un importante strumento per attrarre substrato fiscale e, in tal modo, per rimanere competitivi come piazza economica. I Cantoni urbani beneficia- no tra l‘altro di effetti di agglomerazione positivi, che consentono loro di effettuare un prelie- vo fiscale sulle rendite connesse a tali effetti. Nei centri economici l‘onere fiscale può pertanto essere più elevato che nella periferia, senza che i centri perdano attrattiva.

La correlazione tra onere fiscale e mercato immobiliare non è molto chiara sul piano empirico. Ciò significa che i prezzi a livello regionale delle pigioni e degli immobili sono il risultato di tutta una serie di fattori, alcuni dei quali sono almeno tanto importanti quanto gli incentivi fi- scali. Pertanto non è possibile affermare che, nei Cantoni in cui nel recente passato l‘onere fi- scale medio per le persone fisiche è stato maggiormente ridotto, i prezzi degli immobili siano aumentati in maniera superiore alla media. Questa debole correlazione supporta l‘ipotesi se- condo cui, per il mercato immobiliare, le differenze medie di onere fiscale tra i Cantoni sono meno importanti rispetto alla concorrenza fiscale tra Comuni, tra piccole regioni e all‘interno dei Cantoni. Nel complesso, i risultati indicano che il mercato immobiliare tende ad avere un effetto attenuante sulla concorrenza fiscale. Le imposte concernenti il mercato immobiliare (in particolare le imposte fondiarie, le imposte sugli utili da sostanza immobiliare e le tasse di mutazione) non sono considerate nel potenziale di risorse a seguito della loro modesta entità e della difficoltà a quantificarle in occasione della determinazione del potenziale di risorse.

L’ultimo aspetto concerne le agevolazioni fiscali nel quadro della politica regionale. Noto- riamente, esse non vengono considerate nel calcolo del potenziale di risorse. Gli utili delle imprese beneficiarie confluiscono quindi interamente nel potenziale. Nella concessione di agevolazioni fiscali i Cantoni hanno un grande margine di manovra. Se gli utili delle imprese beneficiarie fossero considerati con una ponderazione ridotta nel potenziale di risorse, un Cantone potrebbe influenzare direttamente la quota del suo potenziale e di conseguenza i suoi versamenti di compensazione.

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5.5 Garanzia ai Cantoni di una dotazione minima di risorse

Nel numero 5.5 vengono trattate due questioni:

1. Quale effetto perequativo è stato ottenuto nei singoli anni rispetto all’obiettivo di do- tazione minima secondo l’articolo 6 capoverso 3 LPFC (85 % del GFS di tutti i Cantoni) (n. 5.5.1)?

2. Il valore dell’85 per cento è sempre stato adeguato (n. 5.5.2)?

Nel capitolo 8 vene spiegato se l’obiettivo potrebbe essere raggiunto meglio con un altro meccanismo.

5.5.1 Evoluzione della dotazione minima di risorse finanziarie

Con la perequazione finanziaria si intende, tra l’altro, mettere a disposizione dei Cantoni finanziariamente deboli una dotazione minima di risorse finanziarie. Secondo l’articolo 6 ca- poverso 3 LPFC, unitamente alle prestazioni fondate sulla perequazione delle risorse, il gettito fiscale standardizzato mira a raggiungere per abitante almeno l’85 per cento della media sviz- zera. Tuttavia, la dotazione minima non costituisce una garanzia ma un valore di riferimento. Pertanto un indice del GFS dopo la compensazione inferiore a 85 punti è conforme alla LPFC. Inoltre, l’articolo 19 capoverso 9 LPFC precisa che nell’esame del raggiungimento dell’obiet- tivo della dotazione minima sono considerate anche le prestazioni della compensazione dei casi di rigore.

Per l’anno di riferimento 2014, gli indici del GFS dei Cantoni di Giura e Uri raggiungono 87 punti (cfr. fig. 5.20). Inoltre, se si tiene conto delle prestazioni della compensazione dei casi di rigore, l’indice del GFS del Cantone del Giura raggiunge 90,3 punti.

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Figura 5.20 Indice delle risorse prima e dopo la perequazione delle risorse nel 2014 Figura 5.20 Indice delle risorse prima e dopo la perequazione delle risorse nel 2014

Prima della perequazione delle risorse Dopo la perequazione delle risorse Dopo la PR e la CCR 260 Dettaglio dei Cantoni finanziariamente più deboli 250 90.5 240 ZG 90.0 230 89.5 220 89.0

Indice delle risorse 210 88.5 88.0 200 87.5 190 87.0 VS GL 180 86.5 JU UR 170 86.0 SZ 85.5

Indice delle risorse 160 BS 85.0 GE 150 84.5 140 NW 130 120 ZH VD 110 SH Media svizzera 100 BL TI 90 Obiettivo 85% NE 80 AG OW AR AI GR 70 SG SO LU TG FR BE VS GL 60 JU UR 50 40

La figura 5.21 mostra l’indice del GFS dopo la perequazione del Cantone finanziariamente più debole (UR) per gli anni 2008–2014.

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Fig. 5.21 Indice Figura 5.21 GFS dopo ladel Indice compensazione del Cantone GFS dopo la compensazione di Uri; 2008-2014 del Cantone di Uri; 2008–2014

88.0 87.0

Indice GFS dopo la 87.0 86.3 86.1 85.7 86.0

compensazione 85.3 85.0 84.4 84.0 83.3

83.0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Per l’anno di riferimento 2008, l’indice del GFS del Cantone di Uri dopo la perequazione raggiunge 86,3 punti e supera così ampiamente il valore di riferimento. Nei tre anni seguenti esso diminuisce e nel 2010–2011 si trova al disotto degli 85 punti. Tuttavia, dal 2012, l’indi- ce del GFS del Cantone di Uri aumenta raggiungendo 87 punti nel 2014. In questo modo, nell’arco dei sette anni considerati, esso supera in media di 0,4 punti il valore di riferimento. L’obiettivo secondo cui la perequazione delle risorse unitamente alla compensazione dei casi di rigore provvede affinché tutti i Cantoni dispongano di una dotazione minima, aumentando in tal modo la loro autonomia finanziaria e diminuendo le disparità è confermato. In effetti, l’obiettivo della dotazione minima è stato chiaramente superato. Se si riducesse la dotazione in modo tale che il Cantone di Uri raggiunga ogni anno 85 punti, si dovrebbero altresì ridurre gli importi ricevuti da tutti gli altri Cantoni finanziariamente deboli. Ciò comporterebbe una considerevole diminuzione della dotazione. Le cifre corrispondenti sono presentate nella figu- ra seguente. Fig. 5.22 Sovra- e sottodotazione nella perequazione delle risorse 2008-2014 Figura 5.22 Sovradotazione e sottodotazione nella perequazione delle risorse, 2008–2014 800 600

Eccedenza Veränderung della Dotation dotazione (in (in Mio.mio. CHF)CHF) 500 600 400 400 300 200 200 100 0 -100 -200 -200 -400 -300 -400 -600 -500 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Totale 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2008 - 2014

Dotazione verticale Dotazione orizzontale

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Mantenendo lo stesso rapporto fra la perequazione orizzontale e la perequazione verticale delle risorse, i Cantoni finanziariamente forti dovrebbero versare, nel 2014, circa 202 milioni in meno ai Cantoni finanziariamente deboli e il contributo della Confederazione verrebbe ridotto di quasi 297 milioni. Ma questo significa pure che i Cantoni finanziariamente deboli riceverebbero in totale 499 milioni in meno, ossia il 13,4 per cento, a titolo di contributi. Poi- ché anche la progressione verrebbe modificata, per i Cantoni finanziariamente più deboli le conseguenze sarebbero più lievi che per i Cantoni il cui indice delle risorse è vicino a 100.

I risultati sono simili ma di entità minore anche per gli altri anni. Complessivamente, la do- tazione orizzontale negli anni 2008–2014 era di circa 278 milioni e la dotazione verticale di oltre 422 milioni troppo elevata.

5.5.2 Obiettivo dell’85 % nella perequazione delle risorse

Cenni storici

L’idea di una «dotazione minima» dei Cantoni con risorse proprie risale agli inizi del progetto NPC. Nel 1995 il gruppo di lavoro, che si è occupato del «rafforzamento della capacità finan- ziaria propria dei Cantoni», proponeva¹:

« Ainsi, l’un des objectifs de la péréquation est d’assurer que chaque canton puisse financer ses tâches de base de manière autonome sans charger excessivement ses citoyens.» E « Le groupe estime que la détermination du niveau minimum garanti peut s’appuyer sur l’ob- servation de la dispersion des dépenses des cantons et des communes² pour les prestations de base. Sans qu’il soit possible de fixer un niveau optimal, on peut juger, sur la base des données observées, que le niveau minimum garanti devrait se situer entre 82 et 90 points d’indice. En même temps, le groupe estime qu’une méthode pragmatique de détermination du niveau minimum garanti consiste à se baser sur les possibilités offertes par les montants financiers actuellement à disposition pour la péréquation. Ces deux méthodes produisent des résultats concordants.»

Ai fini della determinazione della dotazione minima ci si è dunque orientati alle seguenti con- siderazioni:

–– ogni Cantone deve poter adempiere in modo per quanto possibile autonomo i compiti che gli sono attribuiti. Concretamente ciò significa che ogni Cantone può finanziare autono- mamente i suoi compiti di base, senza gravare eccessivamente di imposte i suoi cittadini. In base alla perequazione delle risorse ogni Cantone deve pertanto avere una dotazione minima di risorse proprie;

–– questa dotazione minima deve essere determinata in funzione delle differenze intercan- tonali nelle uscite pro capite dei Cantoni e dei rispettivi Comuni per l’adempimento dei compiti di base3. L’idea di fondo era la seguente: quanto più basso è il livello delle uscite

1 Stärkung der Eigenfinanzierungskraft der Kantone / Renforcement de la capacité financière propre des cantons, rapporto finale del gruppo di lavoro 4 all’organo direttivo, Berna, dicembre 1995. 2 Nei raffronti intercantonali delle uscite è consuetudine basarsi sulle uscite dei Cantoni e dei loro Comuni, neutraliz- zando così le differenze da un Cantone all’altro nella ripartizione dei compiti tra Cantone e Comuni. 3 Tra i compiti di base sono stati allora annoverati tutti i compiti in base all’articolazione funzionale, ad accezione delle scuole universitarie cantonali e dei contributi cantonali al finanziamento delle strade nazionali che oscillano fortemente tra un Cantone e l’altro e da un anno all‘altro.

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dei Cantono finanziariamente più deboli rispetto a quello di tutti i Cantoni, tanto minore è il livello delle loro entrate, a parità di «grado di copertura dei costi», e di conseguenza an- che il cosiddetto gettito fiscale standardizzato per abitante secondo la perequazione delle risorse. In definitiva esso è determinante per la dotazione minima;

–– dalle verifiche condotte in materia è emerso che nei compiti di base il livello delle uscite dei Cantoni finanziariamente più deboli era del 10–20 per cento circa inferiore a quello di tutti i Cantoni. Di conseguenza, sulla base delle considerazioni summenzionate, la dotazione minima doveva essere fissata tra 80 e 90 punti, con una dotazione media di tutti i Cantoni corrispondente a 100 punti;

–– tenuto conto di tutti questi elementi, il gruppo di lavoro ha raccomandato una dotazione minima di 87 punti.

Su questa raccomandazione si basava anche il cosiddetto «rapporto di concretizzazione» del- la NPC del 19994.

Nella procedura di consultazione su questo rapporto alcuni Cantoni finanziariamente deboli, ma anche il PPD, il PSS e l’USS chiedevano un valore più elevato, alcuni Cantoni finanziaria- mente forti erano invece propensi a un valore più basso. Diversi Cantoni e organizzazioni erano favorevoli ad inserire nella legge una banda di oscillazione; il margine proposto era compreso tra 80 e 90 punti.

Nel messaggio del 2001 sulla legge federale concernente la perequazione finanziaria e la compensazione degli oneri è stato proposto un «obiettivo auspicato», nel senso di un com- promesso sul valore minimo dell’85 per cento, che è ancora oggi sancito dalla legge5.

Nei dibattiti all’interno delle commissioni e nel plenum delle Camere federali il livello dell’o- biettivo della dotazione minima non è stato oggetto di discussioni, come invece ci si attende- va; il valore dell’85 per cento sembrava «sacrosanto». I dibattiti in proposito vertevano unica- mente sulla questione se il valore dell’85 per cento dovesse costituire un «minimo garantito» oppure un «obiettivo auspicato».

Nel 2003 il valore minimo dell’85 per cento è stato quindi sancito come «obiettivo auspicato» all‘articolo 6 capoverso 3 LPFC.

Dotazione minima alla luce dei dati attuali

Partendo dalle considerazioni iniziali, di seguito viene esaminato come valutare il valore auspi- cato per la dotazione minima alla luce degli sviluppi intervenuti da allora.

Prima di tutto ciò che qui interessa è l’evoluzione delle uscite. Per evitare discussioni sulla delimitazione, ci si basa sulle uscite totali per abitante, più precisamente sulle uscite rilevanti ai fini dell’onere per i Cantoni (e i loro Comuni) dopo deduzione dei contributi della Confe- derazione. Vengono presentati gli sviluppi per l’insieme dei Cantoni e per quei quattro6 che,

4 DFF/CdC, Der Neue Finanzausgleich zwischen Bund und Kantonen, Berna/Soletta, 1999. 5 FF 2002 2065. L‘«obiettivo auspicato» (pag. 2241) era motivato dal fatto che, a causa delle dotazioni della pere- quazione delle risorse fissate di volta in volta per un periodo di quattro anni e a seconda dell’evoluzione degli indici delle risorse dei Cantoni, non era possibile garantire che la dotazione minima raggiungesse l’85 % della media sviz- zera in ogni Cantone e per ogni anno.

6 Si tratta dei Cantoni di Uri, Giura, Vallese e Friburgo.

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nell’ultimo ventennio, ossia dall’inizio dei lavori del progetto NPC, si sono sempre annoverati tra quelli finanziariamente più deboli. Nelle cifre occorre considerare che nel 2008 si è proce- duto a una nuova settorizzazione (armonizzazione dell’articolazione funzionale della statistica finanziaria svizzera a quella dell’UE), il che ha prodotto un certo cambiamento strutturale in quell’anno. Si delinea il quadro descritto di seguito.

Tabella 5.06 Uscite pro capite dei Cantoni e dei loro Comuni*, dopo deduzione dei con- Tabella 5.06 Uscite pro capite dei Cantoni e dei loro Comuni*, dopo deduzione dei contributi della Confederazione; 1994-2010 ** tributi della Confederazione; 1994–2011

Uscite dopo deduzione dei contributi della Confederazione 1994** 2002 2005 2008 2009 2010 2011

in % di in % di in % di in % di in % di in % di in % di CHF pro CHF pro CHF pro CHF pro CHF pro CHF pro CHF pro tutti i tutti i tutti i tutti i tutti i tutti i tutti i capite capite capite capite capite capite capite Cant. Cant. Cant. Cant. Cant. Cant. Cant.

Tutti i Cantoni 10'395 100% 11'770 100% 12'292 100% 12'095 100% 12'187 100% 12'347 100% 12'987 100%

I 4 Cantoni finanziariamente 8'525 82% 9'680 82% 10'481 85% 11'541 95% 11'643 96% 11'825 96% 12'179 94% più deboli ***

Fonte: valutazione speciale della sezione Statistica finanziaria dell'AFF. * Uscite straordinarie escluse. ** 1994 = Inizio del progetto NPC *** Media ponderata (Cantoni UR, JU, VS, FR)

Emerge una significativa differenza tra i periodi antecedenti e quelli successivi all’entrata in vigore della NPC: con il vecchio regime le uscite pro capite dei quattro Cantoni finanziaria- mente più deboli ammontavano, una volta dedotti i contributi della Confederazione, appros- simativamente all’80–85 per cento di quelle di tutti i Cantoni. Con l’entrata in vigore della NPC questo rapporto è salito al 95 per cento circa. Come illustra la seguente tabella 5.07, l’evoluzione dipende soprattutto da quella dei contributi della Confederazione.

Tabella 5.07 Contributi della Confederazione ai Cantoni, per abitante (in CHF); Tabella 5.07 Contributi della 1994–2011 Confederazione ai Cantoni, per abitante (in CHF); 1994-2010

1994 2002 2005 2008 2009 2010 2011 Tutti i Cantoni 1'094 1'479 1'479 1'344 1'343 1'352 1'338

I 4 Cantoni finanziariamente più 2'531 2'681 2'510 1'948 1'898 2'115 2'076 deboli *

I 4 Cantoni finanziariamente più 231% 181% 170% 145% 141% 156% 155% deboli in % di tutti i Cantoni

Fonte: valutazione speciale della sezione Statistica finanziaria dell'AFF. * Media ponderata (Cantoni UR, JU, VS, FR)

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Negli anni precedenti all’entrata in vigore della NPC, nei quattro Cantoni finanziariamente più deboli sono confluiti contributi della Confederazione per abitante di circa 1,5–2,5 volte superiori a quelli di tutti i Cantoni, a seconda dell’ammontare dei contributi agli investimenti. Dopo l’entrata in vigore della NPC i contributi si limitano a 1,5 volte, che per i suddetti quat- tro Cantoni significa una diminuzione di un buon 25 per cento in media. Questa flessione potrebbe derivare sostanzialmente dall’abolizione, avvenuta con la NPC, dei cosiddetti sup- plementi in funzione della capacità finanziaria ai contributi della Confederazione7. Infine l’a- bolizione non ha penalizzato i Cantoni finanziariamente deboli, perché l’equivalente di questi supplementi in funzione della capacità finanziaria è dal 2008 compreso nel contributo della Confederazione alla perequazione delle risorse, concorrendo così al finanziamento della dota- zione minima dell’85 per cento8. A ciò si aggiunge il fatto che i pagamenti della perequazione delle risorse (e, quindi, anche la dotazione minima) hanno registrato dal 2008 una dinamica quasi doppia rispetto alle uscite dei quattro Cantoni finanziariamente deboli, ossia sono di oltre 1,5 volte superiori alle uscite di tutti i Cantoni.

Non sorprende dunque che per i quattro Cantoni finanziariamente più deboli non sia emersa una «lacuna nel finanziamento» nonostante un onere delle uscite relativamente più elevato, bensì a saldo la loro situazione sia addirittura leggermente migliorata.

7 Prima dell’entrata in vigore della NPC il totale dei supplementi in funzione della capacità finanziaria a favore di tutti i Cantoni finanziariamente deboli ammontava a circa 860 milioni (fonte: bilancio della perequazione finanziaria 2007 dell’AFF). 8 Inoltre la compensazione dei casi di rigore, legata al passaggio alla NPC, ha evitato di penalizzare i Cantoni finanzia- riamente deboli rispetto al sistema precedente.

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Tabella 5.08 Tabella 5.08 Dotazione Dotazione minimaminima (85 %alle (85%) rispetto deluscite GFS di tutti pro capiteCantoni) rispetto dei Cantoni e dei alle uscite pro loro Comuni dopo deduzione dei contributi della Confederazione, in capite dei Cantoni e dei loro Comuni dopo deduzione dei contributi della CHF; 2008-2010 Confederazione, in CHF; 2008–2011

2008 2009 2010 2011

Uscite di tutti i Cantoni, dopo deduzione dei contributi della 12'095 12'187 12'347 12'987 Confederazione 2008 = 100 100.0 100.8 102.1 107.4

Uscite dei 4 Cantoni finanziariamente più deboli, 11'541 11'643 11'825 12'179 dopo deduzione dei contributi della Confederazione*

2008 = 100 100.0 100.9 102.5 105.5

Dotazione minima (85% del GFS 6'365 6'446 6'648 6'945 di tutti i Cantoni)

2008 = 100 100.0 101.3 104.4 109.1

Dotazione minima rispetto alle uscite dopo deduzione dei contributi della Confederazione:

- presso tutti i Cantoni 53% 53% 54% 53%

- presso i 4 Cantoni 55% 55% 56% 57% finanziariamente più deboli * Media ponderata (Cantoni UR, JU, VS, FR)

La tabella 5.08 contiene solo i dati per gli anni dal 2008 al 2011, perché per gli anni antece- denti al 2008 il gettito fiscale standardizzato dei Cantoni necessario per calcolare la dotazione minima non era disponibile in forma analoga.

Il valore in franchi della dotazione minima è rimasto praticamente costante rispetto alle uscite di tutti i Cantoni dall’entrata in vigore della NPC. Anche alla luce di ciò il leggerissimo aumen- to della dotazione minima rispetto alle uscite dei quattro Cantoni finanziariamente più deboli dal 2009 non può ancora essere considerato rappresentativo; una riduzione del valore auspi- cato per la dotazione minima sarebbe quindi prematura sulla base dei dati attuali.

Conclusione

Per concludere si può constatare che, in base al confronto con l’evoluzione delle uscite, per il momento non è necessario né aumentare né ridurre il valore auspicato dell’85 per cento per la dotazione minima. (Sull’obiettivo della dotazione minima dell’indice 85 cfr. anche cap. 8.)

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

5.6 Compensazione degli oneri eccessivi dovuti alle condizioni

geotopografiche (PAG) e sociodemografiche (PAS)

5.6.1 Pertinenza dei costi e ponderazione degli indicatori

Conformemente all’articolo 9 LPFC, mediante decreto federale l’Assemblea federale determi- na, di volta in volta per quattro anni, le dotazioni della compensazione degli oneri sulla base dei risultati del rapporto sull’efficacia. Secondo l’allegato 2 del rapporto esplicativo sull’OPFC, i relativi criteri di valutazione sono l’ammontare degli oneri speciali pro capite nonché l’am- montare dell’indennità, ossia la percentuale degli oneri speciali indennizzata dalla compen- sazione degli oneri. In entrambe le perizie di Ecoplan (Ecoplan 2004; Ecoplan 2009) è stata mostrata la percentuale rispetto al totale degli oneri speciali costituita dai tre ambiti PAG, PAS A-C e PAS-F. Di conseguenza è stato pure possibile indicare come dovrebbe essere ripartita la somma totale della compensazione degli oneri tra i tre fondi di perequazione.

Per il secondo rapporto sull’efficacia, nel quadro della perizia di Ecoplan (2013a), l’analisi è stata effettuata per la terza volta al fine di scoprire se i risultati ottenuti in passato potessero essere confermati anche con gli ultimi dati disponibili. Per la prima volta sono stati considerati nel calcolo anche i dati che risalgono al periodo dopo l’introduzione della NPC. Per rendere possibile un paragone temporale, in tutte e tre le perizie i metodi di calcolo sono rimasti per quanto possibile invariati.

Gli indicatori della compensazione degli oneri sono pertinenti in materia di costi

Le analisi di Ecoplan mostrano che, analogamente alle perizie precedenti, il carattere dichiara- 2 torio del modello utilizzato è molto buono (R = 0.87) e che gli indicatori di PAS A-C e PAS-F hanno un influsso statisticamente significativo (positivo) sulle uscite. Anche gli indicatori PAG consentono di spiegare le uscite, ma in modo meno eloquente, in particolare a causa della notevole riduzione delle uscite cantonali registrata nel 2008, anno di introduzione della NPC. Inoltre, in questo lasso di tempo emerge una relazione leggermente negativa tra gli oneri spe- ciali geotopografici e la crescita delle uscite. Ciò significa che tendenzialmente la crescita delle uscite risulta minore quanto più elevati sono gli oneri speciali geotopografici di un Cantone. Sulla base dello studio eseguito non è tuttavia possibile determinare se questa situazione sia dovuta effettivamente all’introduzione della NPC oppure se si tratti delle auspicate riduzioni dei costi. Nel complesso, dall’analisi empirica emerge che gli indicatori utilizzati nella PAG e nella PAS presentano tuttora un carattere dichiaratorio elevato. Per questa ragione non ap- pare necessario sviluppare modelli con indicatori alternativi. Di conseguenza non sono stati analizzati altri indicatori.

La ponderazione degli indicatori rimane stabile

La ponderazione degli indicatori parziali nella PAG è stata stabilita a livello politico e da allora è rimasta invariata. Gli oneri dovuti all’altitudine e alla declività sono indennizzati ciascuno con un terzo della dotazione, mentre gli oneri dovuti alla bassa densità demografica e agli in- sediamenti sparsi sono indennizzati ciascuno con un sesto. Se, analogamente alla PAS, queste ponderazioni fossero calcolate anche mediante l’analisi delle componenti principali, la pon- derazione dell’indicatore «bassa densità demografica» si attesterebbe a oltre il 21 per cento, mentre la ponderazione degli altri indicatori ammonterebbe circa al 26 per cento. In particola-

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

re l’indicatore «abitanti in insediamenti sparsi» è quindi sottoponderato. Queste ponderazioni calcolate non hanno subito cambiamenti dall’ultima perizia. Nel caso dei fondi di perequazio- ne sociodemografici i fattori di ponderazione sono stabiliti ogni anno mediante l’analisi delle componenti principali. La PAS A-C comprende gli indicatori «povertà» (ponderazione 2014: 42 %), «età» (26 %) e «stranieri» (32 %). Non passa inosservato che dall’ultima perizia la ponderazione dell’indicatore «età» è aumentata di oltre 6 punti percentuali a scapito dell’in- dicatore «stranieri». Nel caso della PAS F, le ponderazioni rimangono invariate rispetto alla perizia del 2009. Il tasso di occupazione è ponderato con il 28 per cento, la densità dell’inse- diamento con il 37 per cento e la popolazione con il 35 per cento.

Disparità di compensazione degli oneri speciali

Gli oneri speciali corrispondono alla parte degli oneri che supera il valore medio. L’ammontare degli oneri speciali dipende pertanto dal modo in cui gli oneri sono ripartiti tra i Cantoni. Se gli oneri pro capite fossero identici in tutti i Cantoni non esisterebbero oneri speciali. Una ripartizione più equa determina quindi oneri speciali minori, mentre una ripartizione meno equa accresce questi oneri speciali.

Secondo Ecoplan (2013a) la ripartizione degli oneri speciali geotopografici è alquanto equi- librata, mentre nel caso degli oneri delle città polo sussistono differenze molto grandi tra i Cantoni. Questa è la ragione principale per cui gli oneri speciali della PAS-F sono nettamente maggiori rispetto a quelli della PAG. È pur vero che gli oneri speciali della PAS A-C sono ri- partiti tra i Cantoni in modo più equilibrato rispetto a quelli della PAS F, ma la ripartizione di questi oneri è nettamente meno equilibrata rispetto alla ripartizione degli oneri della PAG. Secondo Ecoplan (2013a) questa è la ragione per cui gli oneri delle città polo costituiscono oltre la metà degli oneri speciali complessivi. Come indicato nella figura seguente, gli oneri delle città polo variano fortemente nel tempo. Nella perizia del 2013 questi oneri superano di 11 punti percentuali quelli registrati nella perizia del 2009 e di 6 punti percentuali quelli atte- stati nella perizia del 2004.

Figura 5.23 Ripartizione Figura 5.23 Ripartizione deglispeciali degli oneri oneri speciali

Perizia 2004 Perizia 2009 Perizia 2013

PAG PAG PAG 18% 28% 27% PAS F PAS F PAS F 45% 40% 51% PAS A-C PAS 31% A-C PAS A-C 27% 33%

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

La dotazione complessiva della compensazione degli oneri è stata finora ripartita per metà alla perequazione dell’aggravio geotopografico e per metà alla perequazione dell’aggravio sociodemografico. La quota destinata alla PAS confluisce in ragione di due terzi alla PAS A-C e in ragione di un terzo alla PAS F. Di conseguenza, nella PAG sono compensati circa il 35,4 per cento degli oneri speciali, mentre nella PAS A-C solo il 14,2 per cento e nella PAS F addirittura solo il 4,3 per cento.

Il fatto che l’attuale ripartizione tra i singoli oneri non corrisponda all’effettivo rapporto tra i costi era già noto prima dell’introduzione della NPC sulla base della perizia di Ecoplan (2004). Nondimeno, sia il Consiglio federale sia il Parlamento hanno deciso di dotare in egual misura i due fondi di perequazione. La decisione di allora è scaturita dalle seguenti riflessioni¹:

–– considerato che i mezzi finanziari a disposizione per la compensazione degli oneri sono limitati, sarebbe possibile aumentare i versamenti destinati a compensare l’aggravio socio- demografico solo a scapito del fondo per la perequazione dell’aggravio geotopografico. Dobbiamo ricordare che la perequazione dell’aggravio geotopografico è stata introdotta in sostituzione dell’indice «regione di montagna» applicato nel previgente sistema di pere- quazione finanziaria;

–– la LPFC non stabilisce alcun valore soglia per quanto riguarda la compensazione proporzio- nale degli oneri speciali. In particolare la prima determinazione dei mezzi finanziari per la compensazione degli oneri nel 2007 ha assunto una grande importanza politica, tanto più che la maggior parte dei Cantoni era favorevole a dotare in egual misura i pertinenti fondi;

–– una dotazione meno consistente della perequazione dell’aggravio geotopografico avrebbe peggiorato ulteriormente il risultato netto nel bilancio globale di determinati Cantoni, con conseguente necessità di intervenire effettuando versamenti supplementari nell’ambito della compensazione dei casi di rigore. Ciò avrebbe comportato un aumento globale del volume di quest’ultima.

Come spiegato inoltre dal Consiglio federale nel proprio messaggio, la portata assoluta degli oneri speciali costituisce solo uno dei possibili criteri di valutazione. Si tratta di intervenire nel caso di oneri speciali estremi. Questo significa che anche la capacità di sopportare questi oneri speciali da parte dei Cantoni interessati costituisce un fattore determinante. Secondo la digressione nel numero 5.3.4, i Cantoni con oneri speciali sociodemografici sono nella mag- gior parte dei casi Cantoni finanziariamente forti. In quest’ottica è pertanto assolutamente giustificato che la ripartizione dei mezzi non sia del tutto uguale.

5.6.2 Dotazioni di PAG e PAS

L‘entrata in vigore della NPC ha comportato un modifica significativa del sistema rispetto al regime previgente. Questa modifica è stata realizzabile solo con un’accurata ponderazione finanziaria. Bisognava evitare che la Confederazione, l’insieme dei Cantoni o determinate ca- tegorie di Cantoni fossero finanziariamente penalizzati da questa modifica di sistema. Oltre ai casi di rigore, questo obiettivo è stato raggiunto con due provvedimenti principali: da un lato, con il rispetto della neutralità di bilancio tra Confederazione e Cantoni e, d’altro lato, con una dotazione equilibrata dei quattro fondi di perequazione «perequazione delle risorse vertica- le», «perequazione delle risorse orizzontale», «perequazione dell’aggravio geotopografico» e «perequazione dell’aggravio sociodemografico».

1 Le considerazioni che seguono sono tratte dal terzo messaggio sulla NPC, cfr. in merito FF 2007 639 seg.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

La questione centrale che si pone ora è fino a che punto la neutralità di bilancio tra la Confe- derazione e i Cantoni, conseguita con l’introduzione della NPC, da un lato, e le relazioni tra i fondi di perequazione, dall’altro, debbano essere mantenute anche in futuro.

Per quanto concerne la neutralità di bilancio tra la Confederazione e i Cantoni si rimanda al numero 6.1.2 relativo alla dinamica delle uscite. Al riguardo è determinante la constatazione secondo cui una compensazione di differenti dinamiche delle uscite tra Confederazione e Cantoni nei settori di compiti interessati dalla NPC dovrà in futuro essere esclusa. Ciò è ricon- ducibile principalmente all’autonomia e alla responsabilità dei due livelli statali, promosse con la NPC, che prevedono che ciascun livello statale escluda i versamenti di compensazione da parte dell’altro.

I quattro fondi di perequazione devono poter essere adeguati in modo individuale e flessibile, già solo per il fatto che dipendono fortemente da fattori esogeni: i fattori della perequazione delle risorse dipendono dalla modifica delle disparità che, a sua volta, dipende dalla crescita economica o dalla situazione congiunturale, mentre i fattori della compensazione degli oneri dipendono dall’evoluzione praticamente incontrollabile degli oneri strutturali speciali. È ovvio che queste modifiche indotte a livello esogeno devono contribuire a determinare la dotazione dei singoli fondi di perequazione e che questi ultimi potrebbero presentare un andamento identico solo per caso. Per questa ragione nella LPFC il legislatore ha solo stabilito che per la determinazione quadriennale delle dotazioni si deve tener conto dei risultati del rapporto sull’efficacia (art. 9 cpv. 1). Nella legge – come pure nella fase di progettazione della NPC – non è stato invece definito il modo concreto in cui se ne deve tenere conto, segnatamente come devono essere valutate le quantificazioni delle due categorie di oneri speciali in vista delle dotazioni di PAG e PAS.

In particolare per quanto riguarda il rapporto di dotazione tra la PAG e la PAS si possono osservare due posizioni contrastanti: una a favore del mantenimento del modello con una percentuale 50:50 – rimasto invariato durante la fase di progettazione – anche dopo l’entrata in vigore della NPC e una a favore di un aumento (unilaterale) della PAS.

Gli argomenti dei sostenitori della soluzione con una percentuale 50:50 sono i seguenti:

–– una dotazione identica della PAG e della PAS corrisponde alla ripartizione originaria, in par- ticolare a quella che era stata comunicata in occasione della votazione popolare del 2004;

–– la PAG costituisce in ampia misura la sostituzione dell’indice «regione di montagna» ap- plicato nel regime previgente; la PAS, invece, rappresenta una prestazione supplementare rispetto al passato;

–– se, con l’introduzione della NPC, fosse stato previsto un aumento della PAS a scapito della PAG, sarebbero stati necessari versamenti maggiori per la compensazione dei casi di rigore (ad es. versamenti maggiori al Cantone di Obvaldo, versamenti supplementari ai Cantoni di Uri e Vallese);

–– occorre considerare anche la capacità di sopportare oneri speciali eccessivi. Come esposto al numero 5.6.1, sia la PAS sia la PAG compensano solo una parte degli oneri speciali. I Cantoni interessati devono pertanto finanziare una buona parte degli oneri speciali con mezzi finanziari propri. Si potrebbe dunque argomentare che grazie alla perequazione delle risorse, i Cantoni PAG dovrebbero essere in grado, analogamente ai Cantoni PAS, di finanziarie i propri oneri speciali non coperti. La perequazione delle risorse garantisce però

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

unicamente il finanziamento autonomo di una sorta di «offerta media» dei Cantoni. Gli oneri speciali eccessivi superano questa «offerta media» e non sono quindi «coperti» dalla perequazione delle risorse. Poiché di regola rientrano nel gruppo dei Cantoni finanziaria- mente deboli, i Cantoni PAG hanno maggiori difficoltà rispetto ai Cantoni finanziariamen- te forti a finanziari gli oneri speciali non compensati dalla compensazione degli oneri e non considerati nella perequazione delle risorse;

–– la dotazione equilibrata dei quattro fondi di perequazione «perequazione orizzontale delle risorse», «perequazione verticale delle risorse», «PAG» e «PAS», prevista nel passaggio alla NPC, è stata effettuata in modo che la perequazione finanziaria tra i Cantoni fosse chiara- mente rafforzata sotto il profilo del volume rispetto al sistema previgente. Come esposto al numero 2.3, in considerazione della neutralità di bilancio tra Confederazione e Cantoni, questo rafforzamento è stato infine reso possibile a seguito di un considerevole onere supplementare dei Cantoni finanziariamente forti attraverso una nuova ripartizione dei compiti, la soppressione dei supplementi in funzione della capacità finanziaria, una ridu- zione della quota dei Cantoni all’imposta federale diretta nonché attraverso la stessa pon- derazione dei fondi PAG e PAS. Nel passaggio alla NPC un aumento unilaterale della PAS a carico della Confederazione avrebbe violato la neutralità di bilancio, a meno che non sa- rebbe stato finanziato attraverso un corrispondente aumento della perequazione orizzon- tale delle risorse. Questa opzione è stata tuttavia respinta dall’organizzazione di progetto NPC. Una maggiore dotazione della PAS a svantaggio della PAG avrebbe comportato una riduzione della perequazione finanziaria, poiché notoriamente i mezzi finanziari della PAG confluiscono prevalentemente ai Cantoni finanziariamente deboli, mentre i mezzi finan- ziari della PAS ai Cantoni finanziariamente forti. Al fine di non sminuire il previsto sviluppo della perequazione finanziaria tra i Cantoni finanziariamente forti e quelli finanziariamente deboli, con la stessa ponderazione della PAG e della PAS, decisa in occasione dell’intro- duzione della NPC, è stata consapevolmente messa in conto una certa mescolanza della perequazione delle risorse e della compensazione degli oneri;

–– a differenza degli oneri speciali geotopografici, né gli oneri speciali sociodemografici né quelli delle città polo sono stabiliti a livello esogeno. Gli oneri speciali legati alla PAG appa- iono nel complesso meno influenzabili degli oneri speciali urbani. Ciò si esprime già nella designazione «geotopografici», che allude chiaramente a una mancanza di influenzabilità.

Gli argomenti dei sostenitori di un aumento (unilaterale) della PAS sono i seguenti:

–– già nella fase di progettazione della NPC era stato sottolineato – ad esempio anche dalla cerchia dell’organo di direzione politica di allora – che con l’introduzione della NPC si dovesse inizialmente prevedere una soluzione con una percentuale 50:50, ma che succes- sivamente le dotazioni della PAG e della PAS avrebbero dovuto tener conto dei rispettivi risultati del rapporto sull’efficacia. Al riguardo, un risultato centrale del rapporto sull’effi- cacia deve essere costituito senza dubbi dalla quantificazione delle due categorie di oneri speciali. Un’assegnazione di mandati già durante la fase di progettazione e i due prece- denti aggiornamenti evidenziano l’importanza che riveste questa quantificazione. Non da ultimo, anche secondo il parere di diversi parlamentari le dotazioni della PAG e della PAS devono fondarsi primariamente sul risultato della quantificazione degli oneri speciali. Per il periodo 2016–2019 questi parlamentari si aspettano ovviamente un aumento della PAS;

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

–– è stato inoltre respinto l’argomento secondo cui una dotazione più esigua della PAG avrebbe comportato un aumento della compensazione dei casi di rigore. Questo argomen- to è ritenuto fondato solo per il periodo del passaggio dal vecchio al nuovo regime della NPC, dal momento che per il periodo successivo, per la compensazione dei casi di rigore sono stati decisi un limite sia riguardo all’importo sia riguardo ai Cantoni beneficiari non- ché una riduzione annua dal 2016;

–– viene respinto pure l’argomento concernente la «capacità di sopportare oneri speciali», presentato dai sostenitori della soluzione con una percentuale 50:50, secondo cui per motivi di efficienza il sistema di perequazione prevederebbe consapevolmente una sepa- razione della perequazione delle risorse dalla compensazione degli oneri e che quindi non sarebbe conforme alla NPC confondere questi due elementi. Inoltre, la perequazione delle risorse permette nel complesso anche ai Cantoni finanziariamente deboli di finanziare i loro compiti senza gravare eccessivamente i contribuenti;

–– più volte viene sottolineato che sotto il profilo politico un aumento della PAS può essere maggiormente preso in considerazione se non avviene a scapito della PAG.

5.6.3 Effetti degli agglomerati e compensazione degli oneri

In un altro studio² Ecoplan ha esaminato quali effetti positivi e negativi risultano in relazio- ne agli agglomerati e se questi effetti sono sufficientemente considerati nella perequazione finanziaria. Lo studio giunge alla conclusione che sia gli effetti positivi che quelli negativi in relazione agli agglomerati sono sufficientemente presi in considerazione nella perequazione delle risorse e nella compensazione degli oneri.

Vantaggi degli agglomerati

Grazie a un migliore accesso a informazioni, a un più denso mercato del lavoro, a un migliore accesso a prestazioni di servizi specializzate e all’accesso all’infrastruttura pubblica (ad es. tra- sporto e comunicazione), negli agglomerati si verificano effetti cluster e aumenti della produt- tività. La concentrazione territoriale, la dimensione del mercato e la dotazione di infrastrutture (in particolare la buona accessibilità) negli agglomerati permettono di risparmiare costi e di conseguire i cosiddetti «wider benefits» (vantaggi più ampi) nei progetti di infrastrutture. Gli agglomerati attraggono inoltre lavoratori altamente qualificati. I vantaggi legati all’urbanizza- zione rivestono una grande importanza soprattutto per l’industria leggera e per le prestazioni di servizi ad alta intensità di conoscenze come le finanze e le assicurazioni. Il fatto che gli ag- glomerati beneficiano di questi vantaggi risulta non da ultimo dalla crescita tendenzialmente più forte delle regioni rurali.

I vantaggi degli agglomerati si esplicano sotto forma di una maggiore produttività e quindi di stipendi e utili più elevati. Questi vantaggi sono già considerati nella perequazione delle risor- se; riconsiderarli separatamente equivarrebbe a una doppia imputazione. Inoltre, una parte di questi aumenti della produttività è tassata nel luogo di domicilio che può essere situato anche al di fuori degli agglomerati. Di conseguenza, anche i territori situati al di fuori degli agglome- rati beneficiano di questi effetti attraverso l’imposta sul reddito.

2 Ecoplan (2013b)

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Oneri degli agglomerati

Gli agglomerati presentano però anche svantaggi. La densità territoriale provoca un sovrac- carico dell’infrastruttura e aumenta le possibilità che nel settore ambientale insorgano costi esterni. La forte domanda di immobili comporta inoltre costi di produzione e della vita più elevati. Negli agglomerati si concentrano viepiù fasce di popolazione socialmente deboli (anziani, stranieri, disoccupati, persone in formazione, disoccupati che hanno esaurito il diritto alle indennità ecc.). Questi effetti negativi si ripercuotono sotto forma di maggiori uscite per gli agglomerati. Questi costi sono in linea di principio presi in considerazione nella perequazione dell’aggravio sociodemografico. Come si è tuttavia constatato, i versamenti di compensazione per la struttura demografica (PAS A-C) e l’indicatore delle città polo (PAS-F) consentono di coprire rispettivamente solo il 14,2 e il 4,43 per cento degli oneri speciali so- ciodemografici complessivi.

Inoltre, negli agglomerati si verificano anche effetti di spillover che non sono compensati nel- la perequazione finanziaria, ad esempio cultura, tempo libero, sanità, formazione o traffico regionale. Per compensare questi effetti di spillover, sia a livello intercantonale e cantonale, sia a livello intercomunale e regionale esistono diverse possibilità come la collaborazione inter- cantonale con compensazione degli oneri. Non è tuttavia possibile compensare integralmente questi effetti.

I vantaggi degli agglomerati sono ampiamente considerati nella perequazione delle risorse. Gli effetti negativi in relazione agli agglomerati sono in parte compensati attraverso la com- pensazione degli oneri. I Cantoni centro dispongono inoltre del mezzo della collaborazione intercantonale con compensazione degli oneri.

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5.7 Garanzia di una un’adeguata perequazione intercantonale degli oneri

Il rafforzamento del quadro istituzionale della collaborazione intercantonale (CI) con perequa- zione degli oneri ha permesso alla NPC di perseguire essenzialmente i seguenti obiettivi:

–– evitare effetti di spillover e comportamenti opportunistici. Ciò doveva contribuire alla messa a disposizione ottimale di prestazioni pubbliche nonché a un’equa ripartizione degli oneri in base all’utilizzo effettivo;

–– questo primo obiettivo è strettamente correlato all’auspicato miglioramento dell’efficacia basato sullo sfruttamento delle economie di scala, che costituisce un’alternativa a una ri- forma territoriale;

–– inoltre, una CI intensificata doveva esplicare un effetto preventivo nei confronti di un’ec- cessiva centralizzazione, in quanto i compiti intercantonali possono essere svolti in maniera adeguata anche senza trasferirli a livello di Confederazione;

–– la CI con perequazione degli oneri doveva garantire che fornitori e richiedenti di una pre- stazione pubblica potessero mettersi d’accorso su un’equa ripartizione degli oneri e su un’adeguata partecipazione. In presenza di spillover intercantonali, il fornitore di una pre- stazione pubblica doveva essere indennizzato;

–– il rafforzamento del quadro istituzionale della CI doveva costituire inoltre la condizione quadro per una dissociazione dei compiti.

Nel complesso l’intensificazione della collaborazione intercantonale con perequazione degli oneri doveva fornire un contributo efficace a un adempimento efficiente e conforme alle esi- genze dei compiti nello Stato federale.

Secondo l’articolo 2 capoverso 3 della Convenzione quadro per la collaborazione intercan- tonale con compensazione degli oneri (CQI)¹, nell’ambito del rapporto sull’efficacia la Con- ferenza dei Governi cantonali (CdC) pubblica un rapporto sullo stato della collaborazione intercantonale di cui all’articolo 11 LPFC. Il numero 5.7.1 è stato redatto dalla Segreteria della CdC e poggia sui risultati dell’inchiesta svolta presso i Governi cantonali.

Nel numero 5.7.2 viene illustrata l’evoluzione dei pagamenti della compensazione intercanto- nale degli oneri secondo l’articolo 48a Cost. negli anni 2004–2011, ovvero così come si pre- senta in base alla statistica finanziaria². Al momento dell’elaborazione del presente rapporto i dati più recenti disponibili erano quelli del 2011. Le serie temporali dal 2004 al 2007 e dal 2008 al 2011 permettono di confrontare l’evoluzione sull’arco di due periodi di osservazione della stessa durata prima e dopo l’introduzione della NPC.

1 http://www.kdk.ch/fileadmin/files/Themen/NFA_und_interkantonale_Zusammenarbeit/vertragstext_mit_Erlaeuterungen.pdf 2 Fonte: valutazione speciale da parte della sezione Statistica finanziaria dell’AFF

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

5.7.1 Esposizione della situazione attuale

Evoluzione dall’entrata in vigore della NPC

La lista aggiornata dei concordati intercantonali nei settori di compiti di cui all’articolo 48a Cost. è disponibile nell’allegato 4 al presente rapporto.

Dall’introduzione della NPC al 1° gennaio 2008 sono intervenuti i cambiamenti riportati qui di seguito:

Scuola

Per quanto riguarda la scuola occorre fare la seguente osservazione preliminare: con la vota- zione popolare del 21 maggio 2006 sull’articolo della formazione, la «scuola, relativamente agli ambiti di cui all’articolo 62 capoverso 4» è stata inserita nel campo di applicazione dell’articolo 48a Cost. La disposizione corrispondente (art. 48a cpv. 1 lett. b) non ha pertanto alcuna correlazione diretta con la NPC. Poiché il settore della scuola è pure citato all’arti- colo 48a Cost., qui di seguito viene brevemente spiegata la sua evoluzione dal 1° gennaio 2008.

Il 1° agosto 2009 è entrato in vigore l’Accordo intercantonale del 14 giugno 2007 sull’ar- monizzazione della scuola obbligatoria (concordato HarmoS). 15 Cantoni hanno aderito all’Accordo, mentre sette Cantoni hanno respinto l’adesione. Nei rimanenti quattro Cantoni l’adesione non è ancora stata decisa.

Il 1° gennaio 2011 è entrato in vigore l’Accordo intercantonale del 25 ottobre 2007 sulla col- laborazione nel settore della pedagogia speciale (concordato sulla pedagogia speciale). Fino alla primavera del 2013 vi avevano aderito 13 Cantoni.

Dal 1° agosto 2009 è in vigore l’accordo scolastico regionale concernente l’assunzione reci- proca di apprendisti e il versamento di contributi («Regionales Schulabkommen über die ge- genseitige Aufnahme von Auszubildenden und Ausrichtung von Beiträgen», RSA) elaborato dalla conferenza dei direttori cantonali della pubblica educazione della Svizzera nordocciden- tale.

L’accordo scolastico regionale della Svizzera centrale («Regionales Schulabkommen Zentral- schweiz», RZS) è in vigore dal 1° agosto 2012.

Scuole universitarie cantonali

Dopo la ratifica da parte dei Cantoni interessati, dal 1° gennaio 2013 è in vigore il concordato del 15 settembre 2011 sulle scuole universitarie della Svizzera centrale («Zentralschweizer Fachhochschul-Konkordat»).

A seguito della revoca da parte del Cantone di Lucerna nell’estate del 2010, il concordato sull’Alta scuola pedagogica della Svizzera centrale (concordato PHZ; «Konkordat über die pädagogische Hochschule Zentralschweiz») è stato sciolto al 31 luglio 2013.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Al 30 settembre 2014 il Cantone di Zurigo ha revocato la sua adesione all’accordo del 20 set- tembre 1999 concernente la scuola universitaria della Svizzera orientale («Vereinbarung über die Fachhochschule Ostschweiz»).

La Conferenza svizzera dei direttori cantonali della pubblica educazione (CDPE) aveva posto in consultazione l’avamprogetto del concordato sulle scuole universitarie.

Istituzioni culturali d’importanza sovraregionale

Dal 1° gennaio 2010 è in vigore la convenzione del 1° luglio 2003 sulla collaborazione inter- cantonale nel settore delle istituzioni culturali d’importanza sovraregionale («Vereinbarung über die interkantonale Zusammenarbeit im Bereich überregionaler Kultureinrichtungen») conclusa tra i Cantoni di Zurigo, Lucerna, Svitto, Zugo, Uri e Argovia.

La convenzione del 24 novembre 2009 sulla collaborazione intercantonale e sulla perequa- zione degli oneri nel settore delle istituzioni culturali d’importanza sovraregionale («Vereinba- rung über die interkantonale Zusammenarbeit und den Lastenausgleich im Bereich der Kul- tureinrichtungen von überregionaler Bedeutung IKZAV Kultur SG»), alla quale hanno aderito, oltre al Cantone di San Gallo, anche i Cantoni di Appenzello Esterno, Appenzello Interno e Turgovia, è stata posta in vigore con effetto al 1° gennaio 2011.

Gestione dei rifiuti e depurazione delle acque

Il 29 settembre 2008 i Cantoni di Berna e Soletta hanno concluso una convenzione concer- nente l’inceneritore di Emmenspitz (Zuchwil).

Il 28 febbraio 2012 i Cantoni della Svizzera centrale hanno concluso un patto di azionariato e un contratto di gestione dei rifiuti concernente l’inceneritore di Perlen (LU).

Trasporti negli agglomerati

Nel 2010 i Cantoni di Argovia, Basilea Città, Basilea Campagna e Soletta hanno costituito un ente responsabile per il programma d’agglomerato di Basilea («Agglomerationsprogramm Basel»).

Medicina di punta e cliniche speciali

La convenzione intercantonale del 14 marzo 2008 sulla medicina altamente specializzata (CI- MAS; «Interkantonale Vereinbarung über die hochspezialisierte Medizin», IVHSM) è entrata in vigore con effetto al 1° gennaio 2009, dopo che tutti i Cantoni vi avevano aderito.

Dal 1° gennaio 2012 sono in vigore due nuove convenzioni degli Ospedali Svizzeri relative al trapianto di organi solidi e di cellule staminali.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Istituzioni d’integrazione e assistenza per gli invalidi

I Cantoni di Basilea Città e Basilea Campagna hanno elaborato una strategia comune a favore degli invalidi.

La Conferenza delle direttrici e dei direttori cantonali delle opere sociali (CDOS) dei Cantoni della Svizzera orientale e del Cantone di Zurigo (SODK Ost+) hanno elaborato modelli di finanziamento e criteri qualitativi per l’attuazione della legge federale sulle istituzioni che pro- muovono l’integrazione degli invalidi (LIPIn).

Valutazione della collaborazione intercantonale con perequazione degli oneri conformemente all’articolo 48a Cost., secondo settori di compiti e sulla base dei risultati di un’inchiesta presso i Governi cantonali

Nel quadro dell’inchiesta svolta presso i Governi cantonali sulla collaborazione intercantonale con perequazione degli oneri conformemente all’articolo 48a Cost., lo stato di attuazione nei singoli settori di compiti è stato riportato qui di seguito:

Esecuzione di pene e misure

La CI ha come base i concordati regionali sull’esecuzione di pene e misure entrati in vigore prima dell’introduzione della NPC. La NPC non ha avuto alcun impatto di rilievo sullo sviluppo della collaborazione in questo settore. Alcuni Governi cantonali fanno notare che, nonostante il passaggio dal vecchio sistema di finanziamento alla NPC, la prassi di contribuzione della Confederazione è rimasta invariata. Inoltre, i prezzi di trasferimento verrebbero adeguati solo gradualmente a un livello in grado di coprire le spese, come previsto dalla CQI.

Nel complesso, però, la CI in questo settore è valutata molto positivamente. È possibile iden- tificare un potenziale di miglioramento nell’analisi comune dell’evoluzione della necessità di posti in vista di una pianificazione degli stabilimenti basata per quanto possibile sulla doman- da come pure nell’uniformazione dell’esecuzione di pene e misure, a prescindere dal concor- dato.

Scuole universitarie cantonali (università e scuole universitarie professionali)

Anche in questo settore diversi Cantoni rilevano che lo sviluppo della CI non è riconducibile alla NPC, poiché le pertinenti convenzioni intercantonali erano in vigore già prima dell’intro- duzione della NPC. La maggioranza dei Cantoni valuta in maniera positiva gli effetti della CI. Ciononostante, 20 Cantoni ritengono necessario potenziare la collaborazione intercantonale nel settore delle scuole universitarie.

Istituzioni culturali d’importanza sovraregionale

In questo settore la metà dei Cantoni intervistati identifica o presume che vi sia una correla- zione positiva tra lo sviluppo della CI e l’introduzione della NPC. Lo stesso vale per l’aumento dei versamenti di compensazione. I Cantoni intervistati ritengono il disciplinamento dei loro diritti di partecipazione perlopiù adeguato.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Solo alcuni Cantoni vedono una possibilità di sfruttare le economie di scala e realizzare gua- dagni in termini di efficienza grazie alla CI. Sono un po’ più ottimisti riguardo alle probabilità di coordinare le offerte di prestazioni e di promuovere la specializzazione. Soltanto dieci Can- toni ritengono necessario potenziare la collaborazione in questo settore.

Gestione dei rifiuti e depurazione delle acque

L’introduzione della NPC non ha quasi avuto incidenza sulla CI nei settori quali la gestione dei rifiuti e la depurazione delle acque. Laddove necessario, la CI si è sviluppata indipendente- mente dalla perequazione degli oneri.

Diversi Cantoni intravedono effetti positivi nello sfruttamento delle economie di scala, nella realizzazione di guadagni in termini di efficienza come pure nel migliore coordinamento delle offerte di prestazioni. Soltanto alcuni Cantoni ritengono necessario intensificare la collabora- zione intercantonale in questo settore.

Numerosi Cantoni non hanno risposto alle domande poste in questo ambito, poiché non par- tecipano a nessuna convenzione intercantonale in materia.

Trasporti negli agglomerati

Molti Cantoni non hanno fornito risposte neppure alle domande concernenti i trasporti negli agglomerati poiché non ne sono toccati.

Gran parte dei Cantoni intervistati intravede una correlazione positiva tra lo sviluppo della CI e l’introduzione della NPC, seppure i pagamenti della compensazione intercantonale non siano aumentati dal 2008. I diritti di partecipazione dei Cantoni coinvolti sono giudicati ade- guati. Il miglioramento del coordinamento delle offerte di prestazioni ha ottenuto la valuta- zione più positiva. Allo sfruttamento delle economie di scala e alla realizzazione dei guadagni in termini di efficienza è accordata meno importanza, mentre una possibile specializzazione è fuori discussione. Una maggioranza dei Cantoni intervistati è favorevole all’ulteriore po- tenziamento della CI in questo settore; un Cantone sottolinea, tuttavia, l’importanza per i Cantoni di rafforzare la loro posizione e di agire uniti nei confronti della Confederazione. A livello tecnico è necessario approfondire lo scambio di esperienze e semplificare le procedure e i processi.

Medicina di punta e cliniche speciali

La CI nel settore della medicina di punta è disciplinata nella convenzione intercantonale sulla medicina altamente specializzata (IVHSM), la quale non si orienta alla NPC bensì all’artico- lo 39 capoverso 2bis della legge federale sull’assicurazione malattie. Ciononostante un’esigua maggioranza dei Cantoni ritiene positiva la correlazione tra la NPC e l’intensificazione della CI in questo ambito, anche se dal 2008 non si registra alcun aumento dei versamenti di com- pensazione.

Una larga maggioranza dei Cantoni approva gli obiettivi della CI come lo sfruttamento delle economie di scala, la realizzazione di guadagni in termini di efficienza, il coordinamento di offerte di prestazioni e la promozione della specializzazione. Gran parte dei Cantoni sostiene anche un ulteriore potenziamento della CI in questi settori.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Istituzioni d’integrazione e assistenza per gli invalidi

In questo ambito tutti i Cantoni intravedono una correlazione tra la NPC e l’intensificazione della CI. Una maggioranza dei Cantoni ritiene adeguati i diritti di partecipazione.

I vantaggi della CI consistono per gran parte dei Cantoni nel coordinamento delle offerte di prestazioni nonché, in misura minore, nella promozione della specializzazione e nella realiz- zazione di guadagni in termini di efficienza. Meno peso è attribuito alla possibilità di sfruttare le economie di scala. Una maggioranza dei Cantoni è favorevole all’ulteriore potenziamento della CI.

Le risposte dei Cantoni si riferiscono generalmente alle istituzioni per gli invalidi adulti. Singoli Cantoni constatano che la CI nell’ambito delle strutture per i giovani non è ancora a buon punto.

Ulteriori spiegazioni sulle istituzioni per gli invalidi si trovano al numero 6.1.1.

Valutazione generale della CI con perequazione degli oneri

Come sottolineato in precedenza, alcuni Cantoni rilevano che, già prima dell’introduzione della NPC, la CI era molto intensa e si è consolidata in parte indipendentemente dalla NPC. Inoltre rimandano alle diverse valutazioni dei singoli settori di compiti. Per altri Cantoni è tut- tavia ancora troppo presto per fornire una valutazione definitiva.

Ciononostante una larga maggioranza dei Cantoni condivide tendenzialmente l’affermazione secondo cui la CI con perequazione degli oneri è uno strumento efficace, come inteso nel quadro della NPC. Una maggioranza prevede anche un miglioramento qualitativo della CI con perequazione degli oneri. Al riguardo, alcuni Cantoni rimandano esplicitamente alla CQI, che ha contribuito in particolare affinché i prezzi di compensazione si avvicinino lentamente ai costi effettivi.

5.7.2 Evoluzione dei pagamenti della compensazione intercantonale degli oneri

In relazione alla CI è degna d’interesse anche l’evoluzione dei pagamenti della compensazio- ne degli oneri nei singoli settori di compiti di cui all’articolo 48a Cost. Dal 2008 è in vigore il quadro istituzionale della CI realizzato con la NPC. Sebbene l’evoluzione dei pagamenti della compensazione degli oneri non indichi «l’adeguatezza» - difficilmente quantificabile - di questi pagamenti, essa mostra comunque se da tale anno i pagamenti di compensazione re- gistrano un aumento significativo e se questa tendenza persiste.

Nei settori di compiti di cui all’articolo 48a Cost. l’andamento delle somme di tutti i paga- menti della compensazione degli oneri sono indicati nella tabella 5.09 di seguito. I dati pro- vengono da una valutazione speciale della statistica finanziaria. Sono elencati soltanto i set- tori per i quali sono versati pagamenti superiori ai 10 milioni come pure i pagamenti destinati ai Cantoni (e non esclusivamente alle istituzioni né agli enti). Inoltre, nella statistica finanziaria non tutti i settori di compiti rilevanti sono esposti separatamente, segnatamente la medicina di punta e le cliniche speciali. Gli anni 2004–2007 si riferiscono all’evoluzione prima dell’en- trata in vigore della NPC mentre quelli tra il 2008 e il 2011 all’evoluzione dopo l’introduzione della NPC.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Tabella 5.09 Evoluzione dei pagamenti della compensazione intercantonale degli oneri nei settori di compiti di cui all’articolo 48a Cost., 2004–2011 Tabella 5.09 Evoluzione dei pagamenti della compensazione intercantonale degli oneri nei settori di compiti secondo l'articolo 48a Cost., 2004-2011

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 mio. CHF 40 43 45 44 51 54 56 61 Pagamenti della compensazione 2004 = 100 100 108 113 110 128 135 140 153 intercantonale degli oneri 2008 = 100 100 106 110 120 Esecuzione di Uscite complessive dei Cantoni 720 731 757 747 833 905 944 1'040 pene e misure Pagamenti della compensazione degli oneri in percento delle uscite 6% 6% 6% 6% 6% 6% 6% 6% complessive mio. CHF 490 476 520 613 594 603 643 646 Pagamenti della compensazione 2004 = 100 100 97 106 125 121 123 131 132 intercantonale degli oneri 2008 = 100 100 102 108 109 Università Uscite complessive dei Cantoni 2'807 2'843 2'908 2'976 3'022 3'256 3'415 3'432 cantonali Pagamenti della compensazione degli oneri in percento delle uscite 17% 17% 18% 21% 20% 19% 19% 19% complessive mio. CHF 434 430 488 508 1'386 1'373 1'467 1'518 Scuole Pagamenti della compensazione 2004 = 100 100 99 112 117 319 316 338 350 universitarie intercantonale degli oneri 2008 = 100 100 99 106 110 professionali (alte Uscite complessive dei Cantoni 1'664 1'775 2'034 2'267 2'471 2'592 2'685 2'849 scuole Pagamenti della compensazione degli pedagogiche oneri in percento delle uscite 26% 24% 24% 22% 56% 53% 55% 53% comprese) complessive mio. CHF 3 3 3 3 3 3 3 3 Pagamenti della compensazione 2004 = 100 100 100 100 100 100 100 100 100 intercantonale degli oneri Istituzioni culturali 2008 = 100 100 100 100 100 d'importanza Uscite complessive dei Cantoni 248 255 267 271 299 258 272 260 sovraregionale * Pagamenti della compensazione degli oneri in percento delle uscite 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% complessive mio. CHF 0 (0.194) 0 (0.168) 0 (0.126) 0 (0.310) 26 21 24 22 Pagamenti della compensazione 2004 = 100 100 87 65 160 Istituzioni intercantonale degli oneri 2008 = 100 100 81 92 85 d'integrazione e Uscite complessive dei Cantoni 553 553 639 632 2'071 2'125 2'164 2'260 assistenza per gli Pagamenti della compensazione degli invalidi oneri in percento delle uscite 0% 0% 0% 0% 1% 1% 1% 1% complessive mio. CHF 967 952 1'056 1'168 2'060 2'054 2'193 2'250 Pagamenti della compensazione Totale nei settori 2004 = 100 100 98 109 121 213 212 227 233 intercantonale degli oneri di compiti 2008 = 100 100 100 106 109 riportati qui sopra Uscite compl. dei Cantoni 5'992 6'157 6'605 6'893 8'696 9'136 9'480 9'841 secondo l'art. 48a Pagamenti della compensazione Cost. degli oneri in percento delle uscite 16% 15% 16% 17% 24% 22% 23% 23% complessive A titolo di paragone: mio. CHF 448 465 460 477 393 420 433 461 Pagamenti della compensazione intercantonale degli oneri negli altri settori di compiti 2004 = 100 100 104 103 106 88 94 97 103 2008 = 100 100 107 110 117

mio. CHF 68'628 70'086 71'378 73'537 71'253 73'440 75'076 77'663 Uscite complessive dei Cantoni (uscite straordinarie escluse) 2004 = 100 100 102 104 107 104 107 109 113 2008 = 100 100 103 105 109 Fonte: statistica finanziaria * Pagamenti effettuati in parte direttamente alle istituzioni.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

La tabella mostra i seguenti risultati:

–– il volume dei pagamenti della compensazione degli oneri nei settori di compiti di cui all’ar- ticolo 48a Cost. di oltre 2,2 miliardi nel 2011 è considerevole e corrisponde a quasi il 3 per cento delle uscite complessive dei Cantoni;

–– come risulta dal grafico più sotto, dall’introduzione della NPC, nei settori di compiti di cui all’articolo 48a Cost. i pagamenti sono effettivamente quasi raddoppiati rispetto agli ultimi quattro anni, mentre nei rimanenti settori di compiti i pagamenti della compensazione degli oneri si attestano praticamente ai livelli del 2004. La sensibile progressione dei paga- menti nei settori di compiti di cui all’articolo 48a Cost. dal 2008 è tuttavia riconducibile in gran parte alle scuole universitarie professionali; negli altri settori esposti i versamenti di compensazione hanno registrato un incremento costante dal 2004;

–– dei settori di compiti analizzati dalla statistica finanziaria, le scuole universitarie professio- nali e l’esecuzione di pene e misure segnano gli aumenti maggiori dal 2004 e dall’entrata in vigore della NPC.

Figura 5.24 Figura 5.24 Evoluzione Evoluzione dei pagamenti delladei pagamenti della compensazione compensazione intercantonale intercantonale degli oneri nei settori di degli compiti di cui oneri2004-2011 all'articolo 48a Cost., nei settori di compiti di cui all’articolo 48a Cost., 2004–2011

Totale pagamenti della compensazione intercantonale degli oneri sulla base dell'art. 48a Cost. secondo la tabella 5.7.01 Pagamenti della compensazione degli oneri, esclusi quelli di cui all'art. 48a Cost.

Uscite complessive dei Cantoni

250

200

Indicizzati (2004=100) 150

100

0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Se nei singoli settori di compiti i pagamenti della compensazione degli oneri sono messi in relazione alle corrispondenti uscite complessive dei Cantoni, dalla tabella 5.09 si evince che in media, dopo il 2008, nei settori analizzati di cui all’articolo 48a Cost. quasi un quarto delle uscite è coperto dai pagamenti della compensazione intercantonale degli oneri, che rispet- to al periodo prima dell’introduzione della NPC corrisponde a un aumento di circa il 50 per cento. Tuttavia, anche questa quota varia molto da un settore all’altro. Infatti, nell’ambito delle scuole universitarie professionali essa supera il 50 per cento e in quello delle università cantonali è del 20 per cento circa, mentre negli altri settori di compiti è chiaramente inferiore al 10 per cento.

Conclusione

Il rafforzamento del quadro istituzionale della CI ottenuto con la NPC si è dimostrato valido, poiché i pagamenti della compensazione degli oneri nei settori di compiti di cui all’artico- lo 48a Cost. sono praticamente raddoppiati rispetto al periodo prima della NPC. L’incremento varia però fortemente da un settore all’altro. Le scuole universitarie professionali segnano un aumento particolarmente marcato, mentre soprattutto per quanto riguarda le università cantonali e l’esecuzione di pene e misure si conferma la tendenza osservata già prima dell’en- trata in vigore della NPC.

5.8 Sintesi e conclusioni

La presente analisi dell‘efficacia mostra che gli obiettivi menzionati nella LPFC sono stati am- piamente raggiunti. In relazione ai singoli obiettivi si può constatare quanto segue:

–– rafforzamento dell‘autonomia finanziaria dei Cantoni: la quota dei trasferimenti finanziari a destinazione libera rispetto al volume complessivo dei trasferimenti tra Confederazione e Cantoni è un importante indicatore dell‘autonomia finanziaria cantonale. Con l‘introdu- zione della NPC, tale quota è stata aumentata in maniera sostanziale e da allora si aggira attorno al 40 per cento. In tal modo, la NPC ha rafforzato l‘autonomia finanziaria dei Can- toni. L‘autonomia finanziaria dei Cantoni è inoltre influenzata dall‘evoluzione della legisla- zione federale, che può limitare il margine di azione dei Cantoni;

–– riduzione delle disparità per quanto riguarda la capacità finanziaria e il carico fiscale: l‘ana- lisi dell‘evoluzione della BIA tra il 1998 e il 2010 mostra che le disparità tra i Cantoni fino al 2007 sono aumentate per poi ridursi di nuovo leggermente. Tale evoluzione dipende soprattutto dai Cantoni finanziariamente forti ed è influenzata in misura significativa dalla dinamica congiunturale. Ne sono responsabili in particolare il considerevole aumento della BIA nei suddetti Cantoni durante il boom economico negli anni 2006 e 2007 e la sua di- minuzione durante la crisi finanziaria ed economica degli anni 2008 e 2010. Al momento, quindi, non è possibile pronunciarsi sull‘importanza della NPC nella riduzione delle dispari- tà. Dal 2008, le disparità esistenti a livello del carico fiscale complessivo in rapporto all’in- dice di sfruttamento fiscale sono costantemente aumentate. Se si considera l‘evoluzione delle aliquote fiscali, dal 2008 i Cantoni finanziariamente deboli le hanno notevolmente ridotte per il substrato mobile. Nel complesso, si rileva che l’indice di dispersione per quanto riguarda le aliquote fiscali nel periodo tra il 2008 e il 2011 è aumentato rispetto al periodo 2004–2007;

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

–– mantenimento della concorrenzialità fiscale in ambito nazionale e internazionale: il grado di concorrenzialità fiscale della Svizzera e dei Cantoni rimane alto sia per l‘imposizione del- le imprese, sia per le imposte sul reddito. Le quote di prelievo marginali per i Cantoni fi- nanziariamente forti nella perequazione orizzontale delle risorse sono relativamente basse, sicché non si può davvero parlare di un effetto frenante della perequazione finanziaria sul- la loro posizione nell‘ambito della concorrenza fiscale. Rispetto ai Cantoni finanziariamente forti, quelli finanziariamente deboli hanno potuto migliorare la loro posizione nell‘ambito della concorrenza fiscale in particolare per quanto riguarda l‘imposizione delle imprese e l‘imposizione delle fasce di reddito superiori. Tuttavia, ciò non è tanto riconducibile all‘in- troduzione della NPC quanto piuttosto a fattori straordinari come le distribuzioni della BNS e la favorevole situazione congiunturale e budgetaria. Le analisi hanno mostrato che, con l‘attuale meccanismo di redistribuzione (progressivo) della perequazione delle risorse, un Cantone finanziariamente debole è poco incentivato ad aumentare il suo potenziale di risorse. Ad esempio, la quota di prelievo marginale in media ammonta circa all‘80 per cento. Ciò significa che un aumento del potenziale di risorse ha come conseguenza una notevole riduzione dei versamenti di compensazione e quindi dopo la perequazione del- le risorse l‘aumento del gettito fiscale standardizzato per abitante ammonta soltanto al 20 per cento dell‘aumento iniziale del potenziale di risorse. Nonostante questa struttura di incentivi, vi è comunque una concorrenza fiscale tra i Cantoni, che con l‘introduzione della NPC potrebbe essersi ulteriormente intensificata, sebbene dalla perequazione finan- ziaria non provengano incentivi in tal senso. Le analisi mostrano che gli adeguamenti delle aliquote fiscali dal 2008 hanno una correlazione geografica molto più stretta, il che rivela una concorrenza fiscale più intensa;

–– garanzia di una dotazione minima di risorse finanziarie: negli anni in esame, dal 2012 al 2014, in tutti i Cantoni è stata superata la dotazione minima pro capite dell‘85 per cento della media svizzera, a cui si deve mirare conformemente all‘articolo 6 LPFC. Nel 2012, il Cantone di Uri, che è finanziariamente il più debole, ha raggiunto la dotazione minima dell‘85 per cento, che fino al 2014 è salita all‘87,0 per cento;

–– compensazione degli oneri eccessivi dovuti alle condizioni geotopograficihe e sociodemo- grafiche: i calcoli attualizzati di Ecoplan sulla base degli anni dal 2008 al 2011 indicano che la struttura degli oneri speciali è ulteriormente mutata. Ad esempio, la quota degli oneri speciali dovuti a fattori geotopografici ammonta ancora al 18,5 per cento (perizia Ecoplan 2009: 27 %), mentre il 30 per cento è riconducibile a fattori legati alla struttura della popolazione (perizia 2009: 33 %) e il 50,9 per cento a fattori inerenti alle città polo (perizia 2009: 40 %). Questo mutamento fa sì che, in questi tre settori, il grado di inden- nizzo degli oneri speciali attraverso la compensazione degli oneri diverga ulteriormente. Con la perequazione dell‘aggravio geotopografico è indennizzato il 35,4 per cento degli oneri speciali e con la perequazione dell‘aggravio sociodemografico rispettivamente il 14,2 per cento (struttura della popolazione) e il 4,3 per cento (città polo). Complessiva- mente, secondo i calcoli di Ecoplan, la compensazione degli oneri permette di coprire il 13,1 per cento degli oneri speciali.

Nella fase di progetto della NPC, tuttavia, si è rinunciato a fissare regole concrete per ade- guare la PAG e la PAS a un nuovo periodo di contribuzione. Pertanto non si sa neppure quale ponderazione, nel determinare il futuro rapporto di dotazione, vada applicata per la quantificazione sopra illustrata degli oneri speciali dovuti a fattori geotopografici e socio- demografici rispetto ad altri criteri come per esempio la capacità dei Cantoni interessati di sopportare gli oneri special. Conformemente al numero 5.6.2, vi sono argomenti a favore sia del mantenimento dell‘attuale soluzione che prevede un rapporto in forma percentuale di 50:50 per cento, sia di un aumento unilaterale della PAS;

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

–– garanzia di un’adeguata perequazione intercantonale degli oneri: la collaborazione inter- cantonale era molto intensa già prima dell‘introduzione della NPC e in parte è evoluta in maniera indipendente da essa. I risultati di un sondaggio condotto tra i Cantoni indicano che una grande maggioranza di essi reputa valido lo strumento della collaborazione inter- cantonale con perequazione gli oneri, così come è stato concepito nel quadro del progetto NPC. La maggioranza dei Cantoni osserva un tendenziale miglioramento qualitativo della collaborazione. Vari Cantoni segnalano che la Convenzione quadro sulla collaborazione intercantonale (CQI) determina un lento avvicinamento dei prezzi di trasferimento ai costi effettivi.

I versamenti di compensazione nei settori di cui all‘articolo 48a Cost. sono praticamente raddoppiati in rapporto al periodo antecedente la NPC; questo fatto indica un netto raf- forzamento della collaborazione intercantonale. L‘aumento è stato notevole nel caso delle scuole universitarie professionali e delle istituzioni per gli invalidi, mentre nel caso delle università cantonali e dell‘esecuzione delle pene e delle misure è proseguita in maniera relativamente stabile l‘evoluzione già registrata prima dell‘entrata in vigore della NPC. Complessivamente, l‘evoluzione dei versamenti a titolo di compensazione degli oneri rivela che l‘introduzione della NPC ha dato un impulso alla collaborazione intercantonale.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

6 Ripartizione dei compiti tra

Confederazione e Cantoni

6.1 Dissociazione dei compiti e del loro finanziamento

Oltre alla nuova impostazione della perequazione finanziaria in senso stretto, uno dei princi- pali pilastri del pacchetto globale della NPC era la dissociazione dei compiti e del loro finan- ziamento tra la Confederazione e i Cantoni. In questo modo si doveva rafforzare e sviluppare ulteriormente il federalismo. Nel quadro della NPC i seguenti aspetti favoriscono una dissocia- zione dei compiti e del loro finanziamento:

–– dissociare i compiti significa che la responsabilità per l’esecuzione dei compiti statali vie- ne attribuita per quanto possibile integralmente o alla Confederazione o ai Cantoni. La responsabilità integrale implica che ci sia una concordanza tra beneficiari di prestazioni e organi responsabili del finanziamento e delle decisioni e che quindi si tenga conto in ma- niera ottimale del cosiddetto «principio di equivalenza» (art. 43a Cost.). Una responsabilità definita in questi termini è chiara per i cittadini, che sanno perfettamente chi è compe- tente per l’esecuzione dei compiti e in che misura. In questo modo è possibile rafforzare l’impegno politico a livello locale e regionale – un punto di forza particolare del sistema politico svizzero – poiché si possono trovare più soluzioni per i cittadini, adeguate alla real- tà locale e regionale¹;

tuttavia, il principio di equivalenza non trova applicazione per i compiti per i quali la Con- federazione trasferisce l’esecuzione ai Cantoni. L’articolo 46 capoverso 1 Cost., introdotto nel 1999 con la nuova Costituzione federale e quindi entrato in vigore prima della NPC, sancisce il principio per cui i Cantoni attuano il diritto federale secondo quanto previsto dalla Costituzione e dalla legge. Conformemente alla dottrina e alla prassi vigenti, in linea di principio la Confederazione non deve indennizzare i Cantoni per tale attuazione;

–– la responsabilità integrale per l’esecuzione dei compiti amplia il margine di manovra del livello statale competente e consente un controllo più incisivo dei costi, delle prestazioni e dell’efficacia dell’operato dello Stato;

–– con la dissociazione dei compiti e del loro finanziamento si realizza in un certo qual modo «automaticamente» anche il principio secondo il quale «chi paga, comanda». Ciò facilita a sua volta la fornitura di prestazioni economiche e rispondenti alle preferenze;

–– la Confederazione deve stabilire regole e standard uniformi e vincolanti unicamente nei set- tori in cui lo esige l’interesse nazionale. In virtù del principio di sussidiarietà (art. 5a Cost.) la Confederazione deve assumere un compito soltanto se i Cantoni non sono chiaramente in grado di eseguirlo o se è più opportuno che l’esecuzione di tale compito venga disciplinata a livello centrale;

–– un rafforzamento del livello cantonale comporta anche un potenziamento del livello fe- derale. La Confederazione può concentrarsi sulle funzioni principali che gli conferisce la Costituzione.

Naturalmente una dissociazione dei compiti e del loro finanziamento non implica che si bloc- chi il dialogo tra la Confederazione e i Cantoni. Le interfacce nei programmi statali sono ine- vitabili non da ultimo a causa della superficie ridotta della Svizzera. Anche una cooperazione partenariale può essere intesa come espressione di una realtà costituzionale vissuta. Il federa-

1 Per i compiti che non sono stati dissociati, nell’ambito della NPC è stato introdotto nell’articolo 46 Cost. un nuovo capoverso 2 con il quale è stato sancito il nuovo strumento dell’accordo programmatico tra la Confederazione e i Cantoni. Cfr. in merito n. 6.2, «Accordi programmatici».

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

lismo svizzero si caratterizza per il fatto di essere inteso come una forma statale di dialogo e cooperazione, come precisato nell’articolo 44 Cost.

Il dialogo presuppone che i livelli statali sappiano quali sono i loro compiti, le loro competenze e le loro opzioni di manovra e che possano assumersi per quanto possibile integralmente le responsabilità che ne derivano. Le condizioni per una buona collaborazione sono favorevoli soprattutto quando non c’è una sovrapposizione delle competenze che possa rendere difficile il dialogo. Visto in questi termini, un chiarimento dei compiti e delle competenze della Con- federazione e dei Cantoni, compresa anche una dissociazione dei compiti e del loro finanzia- mento, si rivela un punto di partenza fondamentale e la base di un federalismo vissuto.

6.1.1 Esperienze in settori di compiti dissociati e stato della dissociazione dei compiti

Lo scopo del presente rapporto è illustrare le esperienze della Confederazione e dei Cantoni nella dissociazione dei compiti effettuata nell’ambito della NPC nei settori di compiti finanzia- riamente importanti. I settori elencati qui appresso sono stati oggetto delle verifiche.

Tabella 6.01Tabella 6.01 Settori di compiti dissociati Settori di compiti ripartiti

Strade nazionali Ora di responsabilità esclusiva della Confederazione Pagamenti delle rendite nel quadro di AVS e AI Istituzioni per gli invalidi Ora di esponsabilità esclusiva dei Cantoni Istruzione scolastica speciale

Si tratta dei settori di compiti che sono stati oggetto di un sondaggio condotto tra i Governi cantonali e di uno studio dell’Amministrazione federale delle finanze (AFF) intesi a stabilire il guadagno in termini di efficienza nei settori di compiti dissociati (AFF 2013c).

Adempimento degli obiettivi di dissociazione

In generale si nota che la Confederazione e i Cantoni valutano in modo diverso le esperienze fatte. Il successo della dissociazione dei compiti ottiene solitamente una valutazione migliore dal livello statale competente per il compito in questione, mentre è valutato in modo più scet- tico se il compito è di competenza esclusiva dell’altro livello statale. Di per sé, questo approc- cio è comprensibile; inoltre può essere valutato positivamente. Dimostra che il livello statale competente di volta in volta è intenzionato ad assumere integralmente la propria responsabi- lità – che senza dubbio è una condizione preliminare imprescindibile per una dissociazione dei compiti di successo.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Oltre al Consiglio federale anche i Governi cantonali hanno effettuato una valutazione ge- nerale della dissociazione dei compiti. Questi ultimi sono giunti alla conclusione illustrata qui appresso Figura 6.01 Valutazione generale delle dissociazioni dei compiti da parte dei Governi cantonali Figura 6.01 Dissociazione dei compiti in generale

Numero di Cantoni 0 5 10 15 20 25

La dissociazione dei compiti nel quadro della NPC ha dato complessivamente buoni risultati.

VERO Abbastanza vero Non del tutto vero FALSO Non so

Nonostante la valutazione diversa nei singoli settori di compiti, per la maggioranza dei Canto- ni la dissociazione dei compiti si è dimostrata nel complesso valida o abbastanza valida.

Di seguito vengono fatte previsioni sull’adempimento degli obiettivi di dissociazione nei quat- tro settori di compiti esaminati. Le spiegazioni relative al guadagno in termini di efficienza ottenuto con la dissociazione dei compiti sono riportate più avanti.

Strade nazionali

Concentrare tutte le competenze decisionali per la sistemazione, la manutenzione e l’eser- cizio delle strade nazionali in seno alla Confederazione consente di procedere in maniera coerente e orientata ai problemi nonché di impiegare in modo efficiente le risorse. Con il nuovo regime le misure per la sistemazione e lo sviluppo sono sempre stabilite ed attuate in base ad analisi sistematiche, condotte a livello nazionale, dello stato della rete e del fab- bisogno. I progetti di sistemazione e manutenzione sono limitati a quanto necessario per la funzionalità delle strade nazionali e a quanto previsto a livello legislativo. L’organizzazione dei compiti dei committenti, svolti in passato dagli uffici tecnici cantonali, è stata centralizzata in cinque filiali di nuova istituzione dell’Ufficio federale delle strade (USTRA). È stato ottimizzato anche l’esercizio delle strade nazionali, affidato a 11 unità territoriali in base ad accordi sulle O:\Div-daten\FA\Wibe\10_Redaktion\ABB\Abbildungen_WIBE_2_i.xlsx prestazioni – solitamente con preventivo globale, in cui i Cantoni, in qualità di fornitori di prestazioni, continuano a svolgere un ruolo importante. Inoltre, l’esercizio della nuova funzio- ne di committente da parte della Confederazione (applicazione coerente del principio della concorrenza) ha contribuito a diminuire i costi. Dal rapporto dell’AFF (2013c) si possono trarre spiegazioni più dettagliate sulle esperienze fatte con la dissociazione dei compiti nel caso del- le strade nazionali.

Nell’ambito del sondaggio condotto tra i Governi cantonali la valutazione è risultata legger- mente più critica. Una stretta maggioranza dei Cantoni condivide l’affermazione secondo cui la centralizzazione nel settore di compiti delle strade nazionali si è dimostrata valida. La mag- gioranza dei Cantoni valuta la qualità della produzione delle prestazioni come equivalente a quella precedente all’introduzione della NPC. Tuttavia, essa non condivide l’affermazione se- condo cui con la centralizzazione si sono potuti eliminare falsi incentivi, ad esempio il proble- ma di una difficile definizione delle priorità nel regime precedente. Alcuni Cantoni richiamano

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

l’attenzione su problemi di coordinamento delle interfacce tra la rete autostradale e quella stradale cantonale nonché sulla soppressione delle sinergie all’interno dei Cantoni.

Pagamenti delle rendite nel quadro dell’AVS e dell’AI

Il cofinanziamento dei pagamenti delle rendite dell’AVS e dell’AI da parte dell’ente pubblico è un compito finanziariamente molto importante. La dissociazione dei compiti e del loro finan- ziamento effettuata con la NPC e l’eliminazione dei contributi cantonali precedenti a entram- be le assicurazioni sociali hanno causato un notevole trasferimento degli oneri alla Confede- razione. Tuttavia, nel regime precedente i Cantoni non avevano alcun potere decisionale, ma dovevano solo cofinanziare i pagamenti delle rendite, ragione per cui alla luce del principio di equivalenza (cfr. n. 6.1.2) si è quasi imposta una dissociazione del loro finanziamento. Poiché i contributi cantonali venivano calcolati di volta in volta dalla Confederazione e poi fatturati ai Cantoni², dalla dissociazione del finanziamento non si sono praticamente avuti problemi di attuazione.

Istituzioni degli invalidi

La maggioranza dei Cantoni valuta positivamente la dissociazione dei compiti nell’ambito delle istituzioni degli invalidi. L’obiettivo prioritario è orientare maggiormente l’offerta alle esigenze degli invalidi. Anche secondo i Cantoni i vantaggi della cantonalizzazione intrapresa consistono principalmente in una produzione più efficiente delle prestazioni e in un miglior controllo dei costi. La collaborazione intercantonale, che si fonda sulla Convenzione inter- cantonale concernente le istituzioni sociali (CIIS)3, ha un effetto positivo sulla produzione delle prestazioni. Solo alcuni Cantoni rilevano un rincaro della produzione delle prestazioni a seguito della dissociazione dei compiti. Tuttavia, per la grande maggioranza dei Cantoni non si sono conseguiti i risparmi sulle spese amministrative attesi a seguito della dissociazione dei compiti. Questa situazione potrebbe però essere una conseguenza dei problemi di transizione e a lungo termine potrebbe cambiare.

Il rapporto dell’AFF (2013c) ha esaminato dettagliatamente l’attuazione della dissociazione dei compiti intrapresa nell’ambito delle istituzioni degli invalidi. L’assunzione della responsa- bilità integrale per le istituzioni d’integrazione e assistenza degli invalidi da parte dei Cantoni ha prodotto numerosi cambiamenti nel settore di compiti. Nell’elaborare le loro strategie i Cantoni hanno colto l’opportunità di definire soluzioni proprie flessibili per la garanzia della qualità, il rilevamento delle esigenze, la pianificazione dell’offerta e il finanziamento. La legge federale sulle istituzioni che promuovono l’integrazione degli invalidi (LIPIn; RS 831.26), come legislazione d’esecuzione a livello nazionale, la regolamentazione della CIIS e le strategie can- tonali a favore degli invalidi costituiscono un quadro adeguato che garantisce che le offerte cantonali rispettino le esigenze dei clienti. Si ha un’intensa collaborazione intercantonale non solo tra i Cantoni ma anche nell’ambito della Conferenza delle direttrici e dei direttori can- tonali delle opere sociali (CDOS), delle conferenze regionali della CDOS nonché degli organi della CIIS e di altre piattaforme intercantonali.

Sebbene al momento della stesura del summenzionato rapporto in molti Cantoni non fosse ancora concluso il processo legislativo delle nuove basi legali, si profilavano già nuove norme

2 I contributi dei Cantoni a favore dell’AVS e dell’AI dipendevano dalla somma dei pagamenti delle rendite ai benefi- ciari nei singoli Cantoni e dalla capacità finanziaria di questi ultimi.

3 http://www.sodk.ch/ueber-die-sodk/ivse/regelwerk/

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

che erano in parte molto diverse dalle disposizioni previgenti alla NPC4. Uno studio realizza- to da econcept AG su mandato della CDOS5 fornisce una panoramica sullo stato attuale e sull’attuazione della LIPIn nei Cantoni. Nella maggioranza dei Cantoni in particolare le moda- lità di finanziamento hanno subito un notevole processo di modifica dall’assunzione del com- pito. Mentre prima della NPC e durante la fase transitoria l’indennizzo delle prestazioni veniva effettuato mediante una copertura a posteriori del deficit delle istituzioni, ora nella maggior parte dei Cantoni i contributi vengono versati alle istituzioni come importi forfettari dei costi totali in base alle convenzioni sulle prestazioni. Al riguardo sussiste una tendenza al versa- mento di contributi in funzione delle spese di assistenza. Questo aumenta la comparabilità nonché la trasparenza delle prestazioni e dei loro costi all’interno di un Cantone e tra Canto- ni. In questo modo vengono fornite dai Cantoni informazioni necessarie per il controllo delle prestazioni e delle relative spese. La trasparenza porta a una maggiore consapevolezza dei costi rispetto al regime precedente, aspetto che può contribuire a ridurre i costi – un punto centrale che indica la possibilità di conseguire in futuro un guadagno in termini di efficienza. Tuttavia, si deve partire dal presupposto che nel settore dell’assistenza agli invalidi – analoga- mente al settore delle cure – è pressoché impossibile migliorare la produttività e ciò potrebbe limitare la possibilità di ottenere guadagni in termini di efficienza.

Si dovrebbe fare un’altra osservazione in merito alla cantonalizzazione delle istituzioni degli invalidi. Prima della votazione popolare sulla NPC le organizzazioni che rappresentano gli inte- ressi degli invalidi hanno chiaramente bocciato la dissociazione dei compiti proposta nel loro settore. Il testo posto in votazione è stato respinto con forza dalle organizzazioni. Secondo una disposizione transitoria dell’articolo 112b della Costituzione federale, fino all’adozione di una strategia a favore degli invalidi approvata dalla Confederazione e almeno per i primi tre anni dall’introduzione della NPC vigeva un regime transitorio in base al quale i Cantoni dove- vano assumersi le precedenti prestazioni dell‘AI per stabilimenti, laboratori e case per invalidi. Al momento della stesura del presente rapporto nel 2013 tutti i Cantoni avevano una strate- gia a favore degli invalidi e finora non è stata pressoché mossa alcuna critica dalle organizza- zioni al regime cantonale. Questo può essere considerato un indizio del fatto che l’attuazione della cantonalizzazione delle istituzioni degli invalidi si è svolta con esito positivo.

Istruzione scolastica speciale

Già prima dell’entrata in vigore della NPC i Cantoni partecipavano – conformemente all’au- tonomia nel campo scolastico – all’istruzione dei fanciulli e dei giovani che necessitavano di un’istruzione scolastica speciale. Tuttavia, fino a quel momento una parte essenziale delle misure pedagogiche speciali è stata cofinanziata e codisciplinata dall’AI.

Secondo il risultato del sondaggio condotto tra i Governi cantonali, la maggioranza dei Can- toni ritiene che la dissociazione dei compiti abbia avuto effetti positivi per l’istruzione scola- stica speciale che si traducono in un maggiore orientamento dell’offerta alle esigenze delle persone interessate, una maggiore integrazione nella scuola regolare e un miglior controllo dei costi. La maggioranza dei Cantoni condivide almeno tendenzialmente anche l’afferma- zione secondo cui a lungo termine la dissociazione dei compiti comporterebbe una produ- zione più efficiente delle prestazioni nonché l’affermazione secondo cui la collaborazione intercantonale esplica effetti positivi sulla produzione delle prestazioni. Per quanto riguarda le conseguenze finanziarie della dissociazione dei compiti, il numero dei Cantoni che rilevano un

4 La base di queste modifiche è data dal quadro giuridico stabilito dalla LIPIn.

5 econcept AG, Bundesgesetz über die Institutionen zur Förderung der Eingliederung von invaliden Personen (IFEG): Umsetzungsstand und Auswirkungen in den Kantonen, Zurigo 2013 (http://www.sodk.ch/fileadmin/user_upload/ Ueber_die_SODK/Plenarversammlung/JaKo_2013/1359_be_schlussbericht_finalisiert_de_def.pdf).

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

rincaro della produzione delle prestazioni è pressoché lo stesso di quelli che negano questa affermazione. Anche nel settore dell’istruzione scolastica speciale la maggior parte dei Can- toni ritiene che la dissociazione dei compiti non abbia comportato alcun risparmio sulle spese amministrative.

Il rapporto dell’AFF (2013c) giunge a conclusioni molto simili: l’assunzione della responsabilità integrale per questi compiti da parte dei Cantoni è stata legata a un cambio di paradigma. Parti essenziali del settore della pedagogia speciale, che in passato sono state disciplinate dall’AI come assicurazione sociale nazionale con un orientamento clinico, sono state integrate nella logica dei sistemi educativi cantonali. In questo contesto si segue un approccio integrale: al centro dell’attenzione vengono posti i fanciulli e i giovani con i loro obiettivi di sviluppo e di formazione. Per valutare i bisogni, ad esempio, non devono più essere utilizzati i criteri dell’AI orientati soprattutto a valori limite, ma la cosiddetta PVS, una procedura esaustiva, standar- dizzata per valutare i bisogni individuali. Inoltre, i fanciulli e i giovani che necessitano di un’i- struzione scolastica speciale devono essere integrati – per quanto sia ragionevole e possibile – in una scuola regolare. Questa preferenza crescente della scuola pubblica rispetto alla scuola speciale deve essere considerata come una conseguenza logica dello sviluppo generalizzato della società verso un’integrazione possibilmente senza barriere degli invalidi. Tuttavia, la sua attuazione nell’ambito della pedagogia speciale ha potuto essere potenziata e accelerata solo con l’ampliamento dei margini di manovra cantonali nel quadro della NPC.

La collaborazione intercantonale nel settore dell’istruzione scolastica speciale è disciplinata dall’Accordo sulla collaborazione nel settore della pedagogia speciale6. A tale scopo sono stati sviluppati strumenti nell’ambito della qualità, della procedura standardizzata di valutazione dei bisogni individuali (PVS) e della terminologia che contribuiscono a garantire la qualità dell’offerta nonché l’armonizzazione e la comparabilità dei sistemi cantonali.

Il processo di attuazione è complesso e di conseguenza richiede tempo. Quando è stato steso il rapporto concernente i guadagni in termini di efficienza nei settori di compiti dissociati nel quadro dell’NPC, nella metà dei Cantoni non esistevano ancora strategie approvate. Erano stati solo implementati i nuovi strumenti e il loro disciplinamento. A questo si aggiungono la straordinaria complessità e la frammentazione dei bisogni e delle offerte nel settore della pedagogia speciale. Tuttavia, il fatto che tutte le competenze settoriali sono ora chiaramente attribuite ai Cantoni e che questi sfruttino il margine di manovra acquisito per soddisfare in modo ottimale i bisogni individuali dei fanciulli e dei giovani nel quadro di un approccio inte- grale rappresenta indubbiamente un vantaggio dell’avvenuta organizzazione decentralizzata.

Guadagni in termini di efficienza nell’ambito delle strade nazionali

Nel 2011 l’Ufficio federale delle strade (USTRA) ha pubblicato una descrizione dei passi com- piuti dall’introduzione della NPC per ottenere un risparmio sui costi nonché dell’entità dei risparmi realizzati nel settore delle strade nazionali (cfr. tab. seguente 6.02). Come si evince dall’ultima riga della tabella, fino al 2010 i guadagni annui quantificabili in termini di efficien- za realizzati nell’ambito della sistemazione, della manutenzione e dell’esercizio delle strade nazionali erano compresi tra 141 e 227 milioni. Questo importo ha superato notevolmente il risparmio annuo sui costi preventivato nella fase preparatoria pari a 100 milioni. L’USTRA at- tribuisce la maggior parte dei risparmi ottenuti al fatto di aver limitato i progetti e gli elementi

6 Accordo intercantonale sulla collaborazione nel settore della pedagogia speciale: http://www.edudoc.ch/static/web/arbeiten/sonderpaed/konkordat_i.pdf.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

dei singoli progetti a quanto necessario per la funzionalità delle strade nazionali («need to have»). Tabella 6.02 Risparmi nell'ambito della sistemazione, della manutenzione e Tabella 6.02 Risparmi sui costi nella delle dell’eserciziosistemazione, nella dal 2008 manutenzione strade nazionali (stato:e2010) nell’esercizio delle strade nazionali dal 2008 (stato: 2010)

Passi intrapresi dall'USTRA per realizzare risparmi Risparmi annui realizzati Osservazioni nel settore delle strade nazionali

Limitazione coerente a progetti ed elementi di Da 110 a 180 mio. progetti necessari per la funzionalità e obbligatori secondo le prescrizioni legali Armonizzazione degli intervalli per i lavori di Efficace solo a lunga scadenza manutenzione sul tracciato Centralizzazione dei compiti del committente Da 7 a 8 mio. È presumibile che in futuro sarà possibile ottenere un'ulteriore ottimizzazione dei costi, quando tutti i progetti trasferiti all'USTRA dai Cantoni saranno conclusi e la produttività del lavoro potrà essere ulteriormente migliorata.

Orientamento sistematico al principio della libera Non quantificabile concorrenza per garantire un rapporto vantaggioso qualità-prezzo per le prestazioni acquistate esternamente

Nuova funzione di committente della Da 24 a 39 mio. L'USTRA ha stabilito alcuni punti centrali Confederazione per una maggiore efficienza per aumentare ulterioriormente nell'esercizio delle strade nazionali l'efficienza, che occorrerà sfruttare il più possibile nei prossimi anni.

TOTALE dei risparmi quantificabili Da 141 a 227 mio. Fonte: USTRA (2011: 39)

Guadagni in termini di efficienza nell’ambito delle istituzioni degli invalidi e dell’istruzione scolastica speciale

Come è stato menzionato, nel quadro del rapporto dell’AFF (2013c) era stato previsto di effettuare anche un’analisi quantitativa dei guadagni in termini di efficienza nei settori delle istituzioni degli invalidi e dell’istruzione scolastica speciale. Tuttavia, questo progetto ha avuto notevoli problemi: i dati più aggiornati che sono stati utilizzati nel citato rapporto risalivano al 2010. In base alla disposizione transitoria dell’articolo 112b Cost. per le istituzioni degli invalidi dal 2008 al 2010 i Cantoni hanno continuato a versare prestazioni analoghe a quelle precedenti dell’AI. Di conseguenza, nel suddetto rapporto si potevano fare solo considera- zioni in merito all’evoluzione dei costi nel periodo di transizione. Le oscillazioni dei costi non potevano pertanto essere motivate con il nuovo regime dei Cantoni.

Si è rinunciato quindi a quantificare gli eventuali guadagni in termini di efficienza derivanti dalla dissociazione dei compiti per i settori delle istituzioni degli invalidi e dell’istruzione scola- stica speciale. Per il settore di compiti delle istituzioni sociali è stato invece analizzato l’anda- mento di due indicatori a scopo informativo e integrativo della parte qualitativa per il periodo

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

2006–2010, ossia l’indicatore dei costi dalla prospettiva gestionale e quello della quota di be- neficiari di prestazioni che utilizza le offerte extracantonali. Secondo queste analisi, dal punto di vista delle istituzioni sociali non si è rilevato un andamento verso una riduzione bensì verso un aumento dei costi. Per quanto riguarda la quota delle persone collocate fuori Cantone, si è constatato una lieve tendenza al ribasso. Tuttavia, si è dovuto relativizzare anche la rilevanza di questi indicatori, poiché oltre al termine transitorio già menzionato, sussistevano altre diffi- coltà causate da una dubbia qualità dei dati e da un’ambiguità nella statistica utilizzata.

Con le spiegazioni riportate sopra sui guadagni in termini di efficienza mediante la dissocia- zione dei compiti il Consiglio federale chiede a entrambe le Camere di togliere di ruolo il po- stulato Maissen Theo «Guadagni di efficienza con la ripartizione dei compiti» del 12 giugno 2008 (08.3347).

6.1.2 Dinamica delle uscite per i compiti finanziariamente importanti con ingenti trasferimenti di oneri nel passaggio al regime della NPC

Le dissociazioni dei compiti effettuate nel quadro della NPC – come pure i trasferimenti delle competenze per diversi compiti in comune rimasti – nel passaggio al nuovo regime hanno portato a trasferimenti di oneri in parte rilevanti tra Confederazione e Cantoni. Questa transi- zione è stata impostata integralmente senza incidenza sul bilancio7. Secondo i dati del piano finanziario per il 2008, la nuova ripartizione dei compiti gravava sui Cantoni per un totale di 395 milioni. Tuttavia, questo trasferimento di oneri – insieme a quello dovuto alla riduzione della quota cantonale dell’imposta federale diretta dal 30 al 17 per cento (2086 mio.) – è stato completamente compensato al 1° gennaio 2008 dalla Confederazione mediante i nuovi fondi della perequazione finanziaria per un importo pari a 2481 milioni.

Da una verifica della neutralità di bilancio effettuata nel quadro del primo rapporto sull’effi- cacia del 2009 in base ai dati contabili del 2008 è risultato un saldo totale di 2581 milioni a carico dei Cantoni. Ciò si è verificato principalmente a seguito di uno sviluppo molto più dina- mico del previsto del gettito dell’imposta federale diretta. La differenza rispetto al saldo pia- nificato da addebitare ai Cantoni ammontava pertanto a 100 milioni a cui si aggiungono gli interessi fissi sui 400 milioni (12 mio.) persi dai Cantoni tra il 2008 e il 2011. Dal 2012 sono quindi stati effettuati ai Cantoni versamenti di compensazione aumentati del corrispondente importo.

Dopo il passaggio al nuovo regime con effetto al 1° gennaio 2008, avvenuto senza incidenza sul bilancio anche in base ai dati contabili, la questione della «neutralità di bilancio» si pone in un’altra ottica. Infatti, dal 2008 i settori di compiti dissociati sono di competenza esclusiva della Confederazione o dei Comuni. Secondo il principio di equivalenza (art. 43a Cost.), pa- rimenti ancorato alla Costituzione federale con la NPC, il livello statale che ha competenza esclusiva e potere decisionale si assume anche i costi8. In questo modo è esclusa la compensa- zione a posteriori di una dinamica delle uscite eventualmente diversa per i compiti dissociati. Una compensazione del genere sarebbe contraria al sistema.

7 L’unica eccezione alla neutralità di bilancio era la compensazione dei casi di rigore a favore dei Cantoni finanziaria- mente deboli che con il passaggio al regime della NPC sarebbero stati gravati a saldo. La compensazione dei casi di rigore, inizialmente pari a 366 milioni, spetta solo ai Cantoni, ma per due terzi è finanziata dalla Confederazione.

8 I pertinenti capoversi 2 e 3 dell’articolo 43a Cost. hanno il seguente tenore:

«2 La collettività che fruisce di una prestazione statale ne assume i costi. 3 La collettività che assume i costi di una prestazione statale può decidere in merito a questa prestazione».

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Tabella 6.03 Dinamica delle uscite in settori di compiti finanziariamente importanti con Tabella 6.03 Dinamica delle uscite in settori di compiti finanziariamente importanti con un trasferimento un trasferimento significativo di oneri al passaggio alla NPC, cifre consolida- significativo di oneri al passaggio alla NPC, cifre consolidate totali a livello federale, 2003-2006 e 2008-2011 te totali a livello federale, 2003–2006 e 2008–2011

Mio. CHF

2003 2004 2005 2006 TC ø annui 2008 2009 2010 2011 TC ø annui 2003 - 06 2008 - 11

I. Settori di compiti dissociati con trasferimenti significativi di oneri Strade nazionali 2'532 2'525 2'394 2'387 -1.9% 2'606 2'503 2'600 2'500 -1.4% Prestazioni individuali AVS 29'858 30'309 31'217 31'572 1.9% 33'960 35'901 36'684 38'139 4.0% Prestazioni individuali AI 8'783 9'102 9'490 9'328 2.0% 9'075 9'040 8'966 9'050 -0.1%

Totale con trasferimento di 41'173 41'936 43'101 43'287 1.7% 45'641 47'444 48'250 49'689 2.9% oneri alla Confederazione

Prestazioni collettive AI 2'298 2'386 2'441 2'494 2.8% 2'082 2'144 2'177 2'276 3.0%

Istruzione scolastica speciale 1'163 1'225 1'275 1'358 5.3% 1'749 1'728 1'774 1'857 2.0%

Totale con trasferimento di 3'461 3'611 3'716 3'852 3.6% 3'831 3'872 3'951 4'133 2.6% oneri ai Cantoni

II. Compiti in comune con trasferimenti significativi di oneri *

Prestazioni complementari all'AI 1'092 1'180 1'275 1'333 6.9% 1'625 1'722 1'739 1'909 5.5%

Prestazioni complementari 1'587 1'700 1'743 1'778 3.9% 2'210 2'362 2'518 2'590 5.4% all'AVS

Totale con trasferimento di 2'679 2'880 3'018 3'111 5.1% 3'835 4'084 4'257 4'499 5.5% oneri alla Confederazione

Riduzione dei premi ** 3'390 3'489 4'014 4'224 7.6% Traffico regionale 2'160 2'223 2'603 2'844 9.6% 2'500 2'334 2'416 2'522 0.3%

Assistenza alle persone anziane 1'052 1'063 1'049 1'049 -0.1% 302 351 374 362 6.2%

Totale con trasferimento di 3'212 3'286 3'652 3'893 6.6% 6'192 6'174 6'804 7'108 4.7% oneri ai Cantoni

III. Totale 10 settori di compiti (5 ciascuno con trasferimento di oneri a Confederazione e Cantoni)

Totale con trasferimento di 43'852 44'816 46'119 46'398 1.9% 49'476 51'528 52'507 54'188 3.6% oneri alla Confederazione

Totale con trasferimento di 6'673 6'897 7'368 7'745 5.1% 10'023 10'046 10'755 11'241 3.9% oneri ai Cantoni

A titolo di paragone: Uscite complessive della Confederazione (uscite 51'284 51'535 52'607 53'096 1.2% 57'307 58'704 60'031 62'960 3.2% straordinarie escluse)

Uscite complessive dei Cantoni e dei loro Comuni (uscite 99'743 101'070 103'299 104'831 1.7% 101'835 105'260 107'462 110'500 2.8% straordinarie escluse)

Uscite complessive Confederazione + Cantoni e 135'713 137'300 140'405 141'877 1.5% 140'982 145'675 148'706 154'119 3.0% loro Comuni (uscite straordinarie escluse) Fonte: statistica finanziaria * Nella presente tabella il volume complessivo delle uscite figura anche per i compiti in comune. ** La riduzione dei premi è rilevata statisticamente in modo separato soltanto dal 2008. 139

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Nonostante ciò, è interessate sapere quale dinamica delle uscite mostrano dall’entrata in vigore della NPC i settori di compiti finanziariamente importanti con notevoli trasferimenti di oneri al passaggio al nuovo regime. È altresì interessante fare un confronto della dinamica delle uscite con il periodo precedente all’entrata in vigore della nuova ripartizione dei compiti. Le relative fasce temporali si evincono dalla tabella 6.03.

Nella tabella 6.03 manca l’anno 2007 per ragioni metodologiche: nella statistica finanziaria svizzera l’anno 2007 mostra un cambiamento strutturale sia rispetto all’anno precedente sia rispetto al 2008:

–– nel 2007 la Confederazione è passata al nuovo modello contabile (NMC), ragione per cui le cifre del 2007 in parte non sono più confrontabili retroattivamente fino al 2006;

–– dal 2008 è avvenuta una nuova settorializzazione. Con questa revisione l’articolazione funzionale della statistica finanziaria svizzera è stata armonizzata con quella dell’UE. Ciò ha avuto ripercussioni in particolare sulle cifre del settore delle amministrazioni pubbliche d’interesse in questo contesto. Dal 2008 le uscite per le case di riposo, ad esempio, non rientrano più nel settore delle amministrazioni pubbliche;

Per superare i summenzionati cambiamenti strutturali, ai fini della presente verifica sono stati utilizzati, da un lato, i dati dal 2003 al 2006 (periodo antecedente l’entrata in vigore della NPC) e, dall’altro, quelli dal 2008 al 2011 (periodo successivo all’introduzione della NPC).

È stata esaminata la dinamica delle uscite di cinque settori di compiti dissociati, finanziaria- mente importanti e con ingenti trasferimenti di oneri al momento del passaggio alla NPC, e dei rimanenti cinque settori di compiti in comune per i quali erano stati parimenti registrati ingenti trasferimenti di oneri. I trasferimenti di oneri per questi dieci settori di compiti (cinque sono passati sotto la responsabilità della Confederazione e cinque sotto la responsabilità dei Cantoni) erano praticamente in equilibrio: sono stati trasferiti oneri per 3,42 miliardi di fran- chi ciascuno (cifre del Consuntivo 2008).

La tabella 6.03 mostra i risultati riportati qui appresso (per quanto concerne la dinamica delle uscite sono determinanti le due colonne con i tassi di crescita medi annui):

–– dal 2008 i compiti dissociati con ingenti trasferimenti di oneri che sono divenuti di compe- tenza esclusiva della Confederazione si sono sviluppati un po’ più dinamicamente rispetto a quelli che sono divenuti di competenza esclusiva dei Cantoni (tassi di crescita medi annui rispettivamente del 2,9 e del 2,6 %);

–– si rileva una situazione analoga per i compiti in comune con ingenti trasferimenti di oneri: anche in questo caso le uscite dei settori per i quali con la NPC è stato effettuato un tra- sferimento di oneri alla Confederazione sono aumentate leggermente rispetto alle uscite dei settori per i quali la NPC ha comportato un aggravio dei Cantoni (tassi di crescita medi annui rispettivamente del 5,5 e del 4,7 %);

–– poiché i cinque compiti dissociati mostrano dal 2008 una dinamica delle uscite notevol- mente più contenuta rispetto ai cinque compiti in comune e in questo confronto la Con- federazione ha una quota elevata delle uscite imputabili a compiti dissociati, la dinamica delle uscite, considerata per tutti i dieci compiti, risulta leggermente maggiore per i Can- toni che per la Confederazione (tassi medi annui di crescita rispettivamente del 3,9 e del 3,6 %).

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Considerate complessivamente, dall’entrata in vigore della NPC le dinamiche delle uscite risul- tano però ampiamente compensate.

Inoltre, si deve tenere presente che le uscite per i compiti per i quali nel passaggio alla NPC è stata gravata la Confederazione sono aumentate in misura maggiore dopo l’introduzione della NPC rispetto a prima dell’introduzione di quest’ultima, mentre per i compiti che hanno comportato un aggravio per i Cantoni, si rileva un andamento contrario. Ciò potrebbe essere dovuto, non da ultimo, al fatto che il volume dei compiti assunti dalla Confederazione è com- plessivamente molto meno controllabile a causa di fattori strutturali (soprattutto demografici) di quello dei compiti assunti dai Cantoni.

Infine, si deve osservare che per i dieci compiti finanziariamente importanti con ingenti trasfe- rimenti di oneri si tratta nell’insieme di compiti relativamente dinamici in confronto agli altri compiti statali, benché dal 2008 le uscite consolidate totali della Confederazione, dei Cantoni e dei Comuni siano aumentate meno dei dieci compiti esaminati complessivamente. Anche prima del 2008 le uscite totali sono cresciute meno delle uscite nei dieci settori di compiti esaminati. Nella prospettiva di un certo «equilibrio» pertanto è fondamentale il fatto che dal 2008 le dinamiche delle uscite dei dieci compiti finanziariamente importanti con ingenti tra- sferimenti di oneri per la Confederazione e i Cantoni – come si è visto – risultino nel comples- so ampiamente compensate.

La dinamica delle uscite della Confederazione da un lato, dei Cantoni e dei Comuni dall’altro, per i compiti in comune finanziariamente importanti si presenta come indicato nella tabella qui appresso.

Tabella 6.04 Dinamica delle uscite della Confederazione da un lato, dei Cantoni e dei loro Comuni dall’altro, per i compiti in comune finanziariamente importan- Tabella 6.04 Dinamica delle uscite della Confederazione da un lato, dei Cantoni e dei loro Comuni dall'altro, per i compiti in comune finanziariamente ti*, 2003–2006 importanti*, e e 2008 2003 - 20062008–2011 - 2011 Mio. CHF

TC ø annui TC ø annui 2003 2004 2005 2006 2008 2009 2010 2011 2003 - 06 2008 - 11

Prestazioni complementari Confederazione 243 267 288 293 6.4% 574 676 650 670 5.3% all'AI Cantoni e Comuni 849 913 987 1'040 7.0% 1'051 1'046 1'089 1'239 5.6% Prestazioni complementari Confederazione 358 376 387 385 2.5% 553 636 621 635 4.7% all'AVS Cantoni e Comuni 1'229 1'324 1'356 1'393 4.3% 1'657 1'726 1'897 1'955 5.7% Confederazione 1'780 1'816 1'977 2'117 5.9% Riduzione dei premi ** Cantoni e Comuni 1'610 1'673 2'037 2'107 9.4% Confederazione 937 961 1'152 1'126 6.3% 822 840 852 862 1.6% Traffico regionale Cantoni e Comuni 1'223 1'262 1'451 1'718 12.0% 1'678 1'494 1'564 1'660 -0.4% Confederazione 1'538 1'604 1'827 1'804 5.5% 3'729 3'968 4'100 4'284 4.7% Totale di questi 4 settori Cantoni e Comuni 3'301 3'499 3'794 4'151 7.9% 5'996 5'939 6'587 6'961 5.1% Fonte: statistica finanziaria (valutazione speciale) * Senza assistenza alle persone anziane (che all'inizio del 2008 è stata fortemente toccata dalla nuova settorizzazione) ** La riduzione dei premi è rilevata statisticamente in modo separato soltanto dal 2008.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Dal 2008 la dinamica delle uscite tra la Confederazione, i Cantoni e i Comuni presenta le maggiori differenze nella riduzione dei premi (Cantoni e Comuni con un tasso di crescita medio annuo del 9,4 %, Confederazione 5,9 %). Tuttavia, i tassi di crescita medi pari al 5,1 per cento (Cantoni e Comuni) e al 4,7 per cento (Confederazione) sono pressoché allo stesso livello per tutti i compiti esaminati.

A titolo di confronto: sul versante delle entrate dal 2008 la quota dell’imposta federale di- retta persa dai Cantoni, pari al 13 per cento, ha registrato fino al 2011 un tasso di crescita annuo del 2,4 per cento lievemente inferiore alla media. Nello stesso periodo, invece, la pe- requazione delle risorse ha registrato una crescita superiore alla media: nella perequazione verticale delle risorse la crescita annua media è stata del 5,3 per cento, mentre nella pere- quazione orizzontale delle risorse è stata del 6,8 per cento.

6.1.3 Dissociazioni dei compiti in futuro

Si pone la questione fino a che punto prevedere ulteriori dissociazioni dei compiti in futuro.

Nel quadro del sondaggio condotto tra i Cantoni, alcuni Cantoni hanno menzionato singoli settori di compiti che potrebbero essere ulteriormente dissociati. A questo proposito, tutta- via, la CdC ha precisato che si tratta di proposte isolate di singoli Cantoni e che nessuna di queste proposte è sostenuta da più Cantoni. Inoltre, è stato ribadito più volte che prima si dovrebbero attuare completamente le attuali dissociazioni dei compiti e analizzare le relative ripercussioni finanziarie. Per i settori di compiti già dissociati dovrebbero essere effettivamente raggiunti anche gli obiettivi iniziali perseguiti con la dissociazione dei compiti.

Questo parere è condiviso anche dal Consiglio federale. Con la NPC è stata effettuata un’ana- lisi esaustiva dell’attribuzione dei compiti in comune e dalla sua introduzione nel 2008 sono state realizzate numerose dissociazioni. Nella sua prima fase, l’organizzazione del progetto aveva proposto 21 dissociazioni di compiti. A seguito di talora considerevoli resistenze politi- che è stato infine possibile realizzarne 17. Il raggiungimento di questo obiettivo è stato favori- to dalla prospettiva di una perequazione finanziaria notevolmente rafforzata e più efficace. La perequazione finanziaria era un elemento importante dell’intero pacchetto della NPC.

La verifica delle competenze della Confederazione e dei Cantoni rappresenta un compito per- manente in base agli articoli 5a (Sussidiarietà) e 43a (Principi per l’assegnazione e l’esecuzio- ne dei compiti statali) della Costituzione federale entrati in vigore nel quadro della NPC. Per esaminare eventuali altre dissociazioni di compiti devono sussistere una necessità materiale determinata in base alla situazione generale9 e un accordo tra la Confederazione e i Cantoni. Inoltre, nell’attuazione di un eventuale secondo pacchetto NPC bisognerebbe osservare debi- tamente il principio della neutralità di bilancio. Il Consiglio federale intende sondare la dispo- nibilità e le esigenze dei Cantoni nel quadro della consultazione sul presente rapporto, come aveva già previsto nel messaggio sul programma di legislatura 2011–201510.

9 Ad esempio nella politica sanitaria in un ottica economica globale a lungo termine urgono determinate centralizza- zioni di compiti. 10 http://www.admin.ch/ch/i/ff/2012/305.pdf, pag. 360. In questa pagina si afferma quanto segue: «... Rientrano in questo quadro anche il mantenimento e l’ulteriore sviluppo delle conquiste della NPC. A tal fine, insieme ai Canto- ni, intendiamo sondare le possibilità e necessità di ulteriori dissociazioni dei compiti».

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Anche il rapporto in adempimento del postulato Stadler Markus (12.3412), atteso per l’estate del 2014, potrebbe fornire chiarimenti in merito alla necessità di eventuali ulteriori disso- ciazioni di compiti. Il rapporto indicherà in quali leggi dalla votazione popolare sui principi costituzionali della NPC si deroga sostanzialmente ai principi di attribuzione dei compiti tra la Confederazione e i Cantoni (principio di sussidiarietà e di equivalenza) e a altri principi orga- nizzativi della Costituzione come il principio del federalismo esecutivo.

Conclusioni sulla dissociazione dei compiti e del loro finanziamento

Obiettivi della dissociazione

Secondo il Consiglio federale e i Governi cantonali, nei settori di compiti finanziariamente importanti presi in esame è stato possibile raggiungere ampiamente gli obiettivi perseguiti con la dissociazione dei compiti e del loro finanziamento.

Nel caso delle strade nazionali la dissociazione dei compiti consente di concentrare tutte le competenze decisionali in seno alla Confederazione;

–– di ottimizzare la pianificazione delle prestazioni in base ad analisi sistematiche condotte a livello nazionale dello stato della rete e del fabbisogno;

–– di limitare i progetti di sistemazione e manutenzione a quanto necessario per la funzionali- tà delle strade nazionali e a quanto previsto a livello legislativo;

–– di ottimizzare l’esercizio delle strade nazionali creando 11 unità territoriali;

–– di generare un ulteriore potenziale per la riduzione dei costi con l’esercizio della funzione di committente da parte della Confederazione e l’applicazione coerente del principio della concorrenza.

Secondo i Cantoni, però, con la centralizzazione non è stato possibile risolvere il problema legato alla difficoltà di stabilire priorità nel regime precedente. Inoltre sarebbero sorti problemi di coordinamento tra la rete autostradale e quella stradale cantonale e sarebbero venute a mancare le sinergie all’interno del Cantone.

La soppressione dei contributi cantonali a favore dell’AVS e dell’AI non ha causato problemi di attuazione. Nel regime precedente i Cantoni dovevano fornire unicamente un contributo di finanziamento senza codecisione.

Con la cantonalizzazione delle istituzioni degli invalidi si sono potute creare nuove soluzioni flessibili per la garanzia della qualità, il rilevamento delle esigenze, la pianificazione dell’offer- ta e il finanziamento. Una maggiore collaborazione intercantonale in particolare nell’ambito della CIIS consente di fare offerte adeguate alle richieste, crea sinergie e correttivi appropriati. In futuro al posto dell’attuale copertura a posteriori del deficit saranno versati perlopiù impor- ti forfettari dei costi totali in base alle convenzioni sulle prestazioni. Questo aumenta anche la comparabilità nonché la trasparenza delle prestazioni e dei loro costi all’interno di un Canto- ne e tra Cantoni.

In generale si deve notare positivamente che le organizzazioni che rappresentano gli interessi degli invalidi, che prima della votazione popolare sulla NPC avevano respinto chiaramente una cantonalizzazione delle istituzioni degli invalidi, non hanno espresso alcuna critica al nuo- vo regime.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Finora non sono (ancora) state soddisfatte le aspettative relative ai risparmi sulle spese ammi- nistrative.

La cantonalizzazione dell’istruzione scolastica speciale ha beneficiato del fatto che i Cantoni hanno un’autonomia nel campo scolastico, ragione per cui si potrà seguire un approccio in- tegrale: i fanciulli e i giovani che necessitano di un’istruzione scolastica speciale saranno inte- grati – per quanto sia ragionevole e possibile – in una scuola regolare. La cantonalizzazione ha permesso di intensificare la collaborazione intercantonale anche nell’ambito dell’istruzione scolastica speciale tramite l’Accordo intercantonale sulla collaborazione nel settore della pedagogia speciale. Questa collaborazione contribuisce a garantire la qualità dell’offerta, l’ar- monizzazione e la comparabilità dei sistemi cantonali.

Anche per l’istruzione scolastica speciale non sono (ancora) state soddisfatte le aspettative relative ai risparmi sulle spese amministrative.

In generale la maggioranza del Governi cantonali ritiene che la dissociazione dei compiti si è dimostrata nel complesso valida o abbastanza valida nonostante la diversa valutazione data nei singoli settori di compiti.

Guadagni in termini di efficienza

I guadagni in termini di efficienza realizzati con la dissociazione dei compiti hanno potuto essere quantificati solo per le strade nazionali. Secondo le stime dell’USTRA nel 2010 avevano un importo complessivo compreso tra i 140 e i 230 milioni. L’USTRA attribuisce la parte più cospicua dei risparmi sui costi al fatto di aver limitato determinati progetti a quanto necessa- rio per la funzionalità delle strade nazionali.

Per i settori delle istituzioni degli invalidi e dell’istruzione scolastica speciale non è stato possi- bile quantificare gli eventuali guadagni in termini di efficienza conseguiti con la dissociazione dei compiti. Le ragioni sono diverse: la continuazione, prescritta dalla Costituzione, delle pre- cedenti prestazioni dell’AI a favore delle suddette istituzioni per un periodo transitorio di al- meno tre anni dall’entrata in vigore della NPC, la difficoltà di definire gli output e di misurar- ne l’entità nonché la qualità ancora insufficiente dei dati sui costi delle prestazioni prodotte.

Dinamica delle uscite

È stata esaminata la dinamica delle uscite di dieci settori di compiti finanziariamente impor- tanti con ingenti trasferimenti di oneri tra la Confederazione i Cantoni e viceversa all’introdu- zione della NPC. Si possono trarre le seguenti conclusioni finali:

–– le dinamiche delle uscite per la Confederazione e i Cantoni risultano ampiamente compen- sate;

–– le uscite per i compiti per i quali nel passaggio alla NPC è stata gravata la Confederazione sono aumentate in misura maggiore dopo l’introduzione della NPC rispetto a prima dell’in- troduzione di quest’ultima, mentre è accaduto esattamente il contrario per i compiti che hanno comportato un aggravio per i Cantoni;

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

–– i dieci compiti finanziariamente importanti con ingenti trasferimenti di oneri sono nel complesso compiti relativamente dinamici in confronto agli altri compiti statali, benché dal 2008 le uscite consolidate totali della Confederazione, dei Cantoni e dei Comuni siano aumentate meno delle uscite dei dieci settori di compiti esaminati. Del resto, questo è ac- caduto anche prima del 2008;

–– anche per quanto riguarda i compiti in comune con ingenti trasferimenti di oneri, la dina- mica delle uscite risulta compensata sia per la Confederazione che per i Cantoni e i loro Comuni.

Altre dissociazioni di compiti in futuro?

La verifica delle competenze della Confederazione e dei Cantoni è un compito permanente in base all’articolo 5a (Sussidiarietà) e all’articolo 43a (Principi per l’assegnazione e l’esecuzio- ne dei compiti statali) della Costituzione federale entrati in vigore nel quadro della NPC. Per esaminare eventuali altre dissociazioni di compiti devono sussistere una determinata necessità materiale e un accordo tra la Confederazione e i Cantoni. Inoltre, nel caso di un secondo pac- chetto NPC si deve garantire il principio della neutralità di bilancio. Il Consiglio federale inten- de sondare e valutare la disponibilità e le esigenze dei Cantoni nel quadro della consultazione sul presente rapporto.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

6.2 Gli accordi programmatici tra Confederazione e Cantoni

Nel quadro della stesura del presente rapporto sull’efficacia l’Amministrazione federale delle finanze ha redatto un rapporto dettagliato sullo stato degli accordi programmatici tra la Con- federazione e i Cantoni (AFF 2013d) che ha costituito la base delle seguenti spiegazioni.

6.2.1 Lo strumento degli «accordi programmatici» nel quadro del pacchetto globale della NPC

La nuova impostazione della perequazione finanziaria e della ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni (NPC) verteva su due capisaldi: un pacchetto di misure riferito alla ripartizione dei compiti nello Stato federale e un altro che riguardava la perequazione finan- ziaria tra la Confederazione e i Cantoni e tra i Cantoni stessi. Gli accordi programmatici sono un elemento del primo caposaldo, la nuova impostazione dell’adempimento dei compiti. Un obiettivo prioritario di questo caposaldo della riforma era la dissociazione dei compiti in co- mune tra la Confederazione e i Cantoni. Per i compiti che non hanno potuto essere ripartiti con la NPC, la nuova riforma ha previsto nuove forme di collaborazione e di finanziamento tra Confederazione e Cantoni.¹

L’organizzazione del progetto della NPC ha creato per una parte di questi compiti il concetto di «compiti in comune», anche se nell’ottica dello Stato di diritto si tratta di compiti federali. A differenza dei compiti dissociati della Confederazione e dei compiti federali che i Cantoni eseguono a loro spese, i compiti in comune sono finanziati congiuntamente dalla Confede- razione e dai Cantoni. La NPC ha essenzialmente previsto le seguenti novità per i compiti in comune:

–– i rispettivi ruoli di Confederazione e Cantoni dovrebbero essere chiariti nell’ambito dei compiti in comune;

–– in questo contesto la Confederazione dovrebbe avere la direzione strategica, mentre ai Cantoni dovrebbe essere attribuita una libertà di impostazione per quanto possibile ampia nelle questioni operative, su come si devono raggiungere gli obiettivi concordati in materia di risultati e di prestazioni;

–– la «direzione strategica» implica una panoramica più ampia e una gestione nazionale dei compiti;

–– la collaborazione tra la Confederazione e i Cantoni dovrebbe essere effettuata viepiù orientata ai risultati e all’efficacia in un partenariato rafforzato;

–– dovrebbero essere eliminati i falsi incentivi attuali per il finanziamento dei compiti;

–– nel complesso si dovrebbe ridurre la densità normativa, conseguire semplificazioni ammini- strative e ridurre i costi.

1 Spiegazioni dettagliate sui principali contenuti delle nuove forme di collaborazione e di finanziamento si trovano – nel primo messaggio sulla NPC (FF 2002 2065), http://www.admin.ch/ch/i/ff/2002/2065.pdf, in particolare alle pagg. 2114 e segg.; – nel secondo messaggio sulla NPC (FF 2005 5349), http://www.admin.ch/ch/i/ff/2005/5349.pdf, in particolare alle pagg. 5617 e segg.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

L’accordo programmatico è il principale strumento di attuazione delle nuove forme di collabo- razione e di finanziamento. Nell’accordo programmatico si realizzano i suddetti principi, vale a dire

–– nella forma giuridica dell’accordo firmato congiuntamente dalla Confederazione e dai Cantoni;

–– negli obiettivi e nei programmi concordati congiuntamente e stabiliti dalla Confederazione e dai Cantoni nel relativo settore di compiti;

–– nel modo di procedere stabilito per valutare i risultati e le prestazioni nonché il controlling e il reporting;

–– nelle prestazioni della Confederazione concordate e definite in anticipo; a medio termine dovrebbero essere sostenuti programmi prestabiliti a medio termine invece di singoli og- getti come in passato. In questo contesto dovrebbero essere previsti contributi forfettari o globali² anziché partecipazioni ai costi in percentuale3;

–– nelle modalità di adeguamento prestabilite, ad esempio nelle modifiche delle condizioni quadro;

–– nelle conseguenze prestabilite in caso di inadempimento dell’accordo.

6.2.2 Aspettative riposte nell‘attuazione

Già prima che entrasse in vigore l’NPC l’organizzazione iniziale del progetto della NPC e il Consiglio federale erano consapevoli che un profondo cambiamento di orientamento nei compiti in comune è correlato a nuove forme di collaborazione e di finanziamento. Si parla-

2 – Un contributo forfettario è un contributo prestabilito a priori per prestazione. È definito preferibilmente in base a costi standard. L’utilizzo di costi standard presuppone chiarezza sui costi di realizzazione, prevedibilità dell’entità delle prestazioni e una sufficiente omogenei- tà dei costi di realizzazione nei diversi Cantoni. – Con un contributo globale viene stabilito a priori un contributo complessivo, ripartito in singole rate annuali, per un intero programma pluriannuale al fine di garantire la massima flessibilità possibile dei Cantoni. Il contributo complessivo può essere utilizzato liberamente dai Cantoni nell’ambito della fornitura delle prestazioni dell’intero programma. Nel caso ideale il contributo globale è composto dalla somma delle quantità dei singoli prodotti (nume- ro di prestazioni) per il loro prezzo (importo forfettario per prestazione). 3 Nell’ottica della NPC in linea di principio si deve dare priorità ai contributi forfettari o globali rispetto ai contributi in per- centuale ai costi, poiché i contributi forfettari e globali sembrano essere più semplici dal profilo amministrativo e soprat- tutto agevolano l’impiego parsimonioso di risorse cantonali, comportando quindi costi totali tendenzialmente più bassi. Ciò comporta vantaggi di cui beneficia anche la Confederazione. Nell’articolo 7 lettera e (aiuti finanziari) e nell’articolo 10 capoverso 1 lettera c (indennità) la legge federale del 5 ottobre 1990 sugli aiuti finanziari e su le indennità (legge sui sussidi [LSu]; RS 616.1) impone anche che i sussidi siano stabiliti forfettariamente se questo modo di calcolo consente di raggiungere lo scopo prefisso e di assicurare un’esecuzione parsimoniosa del compito. Secondo l’articolo 10 capoverso 2 lettera b LSu nell’emanazione di norme che prevedono indennità ai Cantoni o ai loro enti locali di diritto pubblico va inoltre considerato il fatto che, di norma, l’indennità dev’essere accordata nell’ambito di accordi di programma e fissata globalmente o forfettariamente. Inoltre, ad esempio a pag. 38 delle perizia redatta nel 1994 da quattro docenti di economia sulla perequazione finanziaria federale («Der Finanzausgleich zwischen Bund und Kantonen; Expertise zu den Finanzhilfen und Abgel- tungen des Bundes an die Kantone»[«La perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni; perizia sugli aiuti finanziari e sulle indennità federali a favore dei Cantoni»], versione ridotta, C. Jeanrenaud ha affermato che la pri- ma priorità deve essere assegnata ai sussidi forfettari. I sussidi dovrebbero essere versati forfettariamente e non più in base ai costi effettivi. L’importo forfettario può corrispondere a un’uscita standardizzata […] per una determinata prestazione. Il primo obiettivo è la semplificazione della procedura e la riduzione dei costi amministrativi. Il secondo obiettivo è l’incentivazione di prestazioni a costi contenuti. In un sistema forfettario il beneficiario può pretendere per sé tutti gli incrementi di produttività che consegue. In base a un case study sulla formazione dei volontari (cfr. LeGes 2006/2, 109) Bussmann esprime invece scetticismo sulle possibilità di ridurre i costi. In base alle esperienze acquisite in questo settore e nell’impostazione dell’esecuzione delle pene e delle misure per gli adulti il contributo di Bussmann contiene, tra l’altro, anche raccomandazioni per la defi- nizione di contributi forfettari.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

va di un allontanamento dal «pensiero orientato a contributi materiali» verso un «pensiero orientato a programmi con obiettivi e indicatori». L’attuazione di un tale cambiamento di paradigma richiede tempo.

Era anche chiaro che in considerazione della diversità dei compiti in comune non tutti si prestano allo stesso modo all’applicazione di accordi programmatici. Questa tematica viene affrontata al numero 6.2.3. Il fatto che gli accordi programmatici non siano applicabili a tutti i compiti in comune non deve però impedire di analizzare criticamente l’elenco degli attuali settori di compiti con accordi programmatici e di identificare altri eventuali settori appropriati. Anche questo argomento è trattato al numero 6.2.3.

Sin dall’inizio era anche noto che alla luce dell’eterogeneità dei compiti che si prestano all’ap- plicazione di accordi programmatici non sarebbe stato possibile definire un’unica griglia, aspetto che riguarda ad esempio l’influenza concreta della Confederazione. Inoltre, verifiche effettuate nell’organizzazione del progetto della NPC hanno dimostrato che anche le modali- tà per il versamento dei contributi devono essere impostate in maniera diversa a seconda del settore di compiti e del programma (cfr. n. 6.2.3).

Era chiaro pertanto che sia gli accordi programmatici sia i contributi globali e quelli forfettari sarebbero stati strumenti fondamentali della nuova collaborazione tra la Confederazione e i Cantoni, sebbene richiedano competenze nell’utilizzo e quindi tempo per applicarli. Inoltre, questi strumenti non sono applicabili in tutti i compiti in comune e neppure secondo un mo- dello unitario.

6.2.3 Bilancio sui settori di compiti con accordi programmatici

L’Amministrazione federale delle finanze ha effettuato presso i Servizi specializzati federali e cantonali un ampio sondaggio di natura tecnica mediante un questionario standardizzato con domande aperte e chiuse sullo stato e i contenuti degli accordi programmatici. Il questionario è servito ai Cantoni presso i quali sono già stati introdotti gli accordi programmatici4. Inoltre sono state contattate per iscritto 324 autorità cantonali competenti. Dai Servizi federali e cantonali sono pervenuti complessivamente 165 questionari compilati, 12 dei quali da Ser- vizi federali e 153 da Servizi cantonali5. La valutazione di questo sondaggio è un elemento importante dei risultati relativi agli accordi programmatici riassunti di seguito. Occorre tenere presente che per il sondaggio erano a disposizione i dati del primo quadriennio 2008–2011 e della fase iniziale del secondo quadriennio 2012–2015. Quest’ultimo ha comunque consenti- to di considerare anche i miglioramenti già apportati per il secondo periodo.

Presso i Governi cantonali è stato svolto un altro sondaggio su tutti gli aspetti della nuova ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni, quindi anche sulle dissociazioni dei compiti effettuate e sui diversi aspetti della collaborazione intercantonale con perequazione degli oneri. Per quanto concerne gli accordi programmatici, i Governi cantonali sono stati invitati ad effettuare a titolo complementare una valutazione politica dello strumento ai fini di una valutazione piuttosto «tecnica» predisposta dai Servizi specializzati cantonali.

4 swisstopo (misurazione ufficiale), l‘Ufficio federale dell’ambiente [UFAM] (protezione della natura e del paesaggio, settore forestale [ciascuno con sottosettori], protezione contro le piene, protezione contro l’inquinamento fonico, caccia, pesca), Ufficio federale per la cultura (tutela del paesaggio e della conservazione dei monumenti storici) e Segreteria di Stato per l’economia (programmi di svilupo per le regioni montane). 5 I Servizi specializzati cantonali hanno compilato parzialmente i questionari per più settori specializzati.

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Solo una parte dei compiti in comune si presta all’applicazione di accordi programmatici. Si tratta dei seguenti settori:

–– misurazione ufficiale; –– protezione della natura e del paesaggio; –– promozione secondo la legge forestale; –– caccia; –– pesca; –– conservazione dei monumenti storici; –– protezione contro le piene; –– misure di protezione contro l’inquinamento fonico; –– programmi di sviluppo per le regioni montane (programmi di sviluppo introdotti a poste- riori); –– risanamento energetico degli edifici (in costruzione).

Inoltre, la protezione della natura e del paesaggio, la protezione contro le piene e la promo- zione secondo la legge forestale presentano diversi sottosettori con accordi programmatici.

Per quanto concerne l’idoneità di un accordo programmatico nel caso di compiti in comune, in linea di principio l’utilizzo dello strumento presuppone una prestazione reale, pianificabile e negoziabile da parte della Confederazione e dei Cantoni, per la quale la Confederazione deve assumere un ruolo direttivo strategico nel senso di un controllo nazionale.

Di conseguenza non rientrano in un accordo programmatico quei compiti

–– che risultano essere chiaramente di competenza principalmente dei Cantoni (ad es. esecu- zione di pene e misure, incentivazione degli investimenti nel settore delle scuole universita- rie e delle scuole universitarie professionali, strade principali, trasporti negli agglomerati);

–– per i quali l’impulso a fornire una prestazione è dato dai proprietari privati e di solito questi non possono essere costretti a fornire determinate prestazioni né dalla Confederazione né dai Cantoni (ad es. miglioramenti strutturali nell’agricoltura);

–– per i quali non sono fornite prestazioni reali, ma si tratta di mere prestazioni finanziarie a favore di istituzioni o singoli individui; distribuzioni che di norma sono stabilite definitiva- mente a livello di legge federale e quindi non sono negoziabili dalla Confederazione e dai Cantoni (ad es. i contributi ai costi delle università, delle scuole universitarie professionali e della formazione professionale, le indennità di studio nel terziario, le prestazioni comple- mentari all’AVS e all’AI, la riduzione dei premi delle casse malati).

Con riferimento allo strumento degli «accordi programmatici» occupano una posizione speciale i cosiddetti «programmi d’agglomerato» (programmi per la promozione del traffico d’agglomerato) e i cosiddetti «accordi sulle offerte» per i trasporti pubblici regionali. In en- trambi i casi non si interviene con accordi programmatici in senso stretto. Tuttavia, è garantito un coinvolgimento ex ante della Confederazione nella programmazione delle prestazioni in entrambi i contesti. Inoltre, l’impostazione dei programmi di agglomerato è avvenuta almeno in parte nell’ambito della NPC, mentre gli accordi sulle offerte per i trasporti pubblici regionali sono stati concepiti e introdotti nell’ambito della seconda fase della Riforma delle ferrovie 2.

Complessivamente si può affermare che dalla prospettiva attuale non è imminente un’esten- sione dello strumento degli «accordi programmatici» ad altri compiti in comune esaminati nel quadro della NPC. Secondo il risultato del sondaggio questa conclusione è condivisa anche

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

dai Governi cantonali. Per i nuovi compiti o in caso di estensione dell’attuale collaborazione tra Confederazione e Cantoni si deve, tuttavia, verificare l’idoneità oggettiva dello strumento dell’accordo programmatico ed eventualmente applicarlo.

Per fare un bilancio degli accordi programmatici si pone anche la questione di cosa e quan- to possa essere svolto come singola decisione e – come eccezione – a quali condizioni essa rappresenti comunque uno strumento di gestione adeguato anche per le aree di compiti con accordi programmatici.

Nell’ambito della NPC sono state definite le condizioni per ricorrere allo strumento delle sin- gole decisioni:

–– costi del progetto particolarmente elevati; –– progetto particolarmente complesso; –– impossibilità di gestire il progetto solo attraverso pochi indicatori e importi forfettari; –– impossibilità di integrare un progetto in una pianificazione quadriennale affidabile a segui- to di incertezze nella procedura di ottenimento del permesso di costruzione o dell’impre- vedibilità degli eventi6.

Dal sondaggio effettuato presso i Servizi specializzati federali e cantonali sul rapporto tra ac- cordi programmatici e decisioni individuali è emerso il seguente quadro:

6 Esempi:

– legge federale sulla sistemazione dei corsi d‘acqua (RS 721.100), art. 8, cpv. 2: «Per progetti particolarmente onero- si, le indennità possono essere accordate singolarmente»; – legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio (LPN; RS 451), art. 13, cpv. 2: «In casi eccezionali la Confederazione può accordare, mediante decisione formale, aiuti finanziari a singoli progetti che richiedono una sua valutazione»; – legge federale sulla pesca (RS 923.0), art. 12 cpv. 2: «…; (gli aiuti finanziari della Confederazione) ammontano al massimo al 40 per cento delle spese».

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Tabella 6.05 Rapporto tra accordi programmatici e singole decisioni nei singoli settori di Tabelle 6.05 Rapporto tra accordi programmatici e singole decisioni nei singoli settori compiti di (stato: secondo quadriennio, inizio estate 2012) compiti (stato: secondo quadriennio, inizio estate 2012)

Accordi programmatici Singole decisioni Settore di compiti Importo Importo Numero Numero (mio. CHF) * (mio. CHF) Protezione della natura e del paesaggio (comprese le zone di protezione per gli uccelli 65 157 selvatici e gli uccelli acquatici)

Protezione del paesaggio, basi, specie,

26 111 Singolarmente non ancora note

biotopi, zone palustri

Parchi di importanza nazionale e UNESCO 17 36 Zone di protezione per la fauna selvatica e 22 10 gli uccelli acquatici Protezione contro le piene 26 200 Singolarmente non ancora note Rivitalizzazione delle acque 26 67 Singolarmente non ancora note Protezione fonica 26 132 Promozione secondo la legge forestale 99 417 Opere di protezione bosco 22 78 Singolarmente non ancora note Bosco di protezione 25 245 Biodiversità 26 38 Economia forestale 26 56 Programmi di sviluppo per le regioni montane 24 363 Misurazione ufficiale 26 76

Protezione del patrimonio culturale / 26 60 2 26 conservazione dei monumenti storici

Complessivamente 318 1472 Già note: 2 Già note: 26 * Ordini di grandezza; gli importi si riferiscono all'intero quadriennio.

La tabella 6.05 mostra che nei settori rilevanti di compiti le singole decisioni prevalgono no- tevolmente in termini quantitativi sugli accordi programmatici realizzati – complessivamente 318 – rispetto alle decisioni individuali già note al momento del sondaggio effettuato presso i Servizi specializzati. In quel contesto sono stati conclusi accordi programmatici per lo più con tutti i 26 Cantoni. Con gli accordi programmatici si gestisce un volume di contributi dell’or- dine di 1,5 miliardi per l’intero quadriennio. Le singole decisioni esistono nei settori di com- piti che prevedono grandi progetti individuali; come già menzionato, segnatamente per la protezione contro le piene, per la rivitalizzazione delle acque, per le opere di protezione per i boschi, singolarmente per la protezione del paesaggio e per la conservazione dei monumenti storici.

Alla luce delle spiegazioni che precedono, potrebbe non essere prioritario sostituire altre sin- gole decisioni con accordi programmatici. Le singole decisioni ancora esistenti possono essere giustificate dalla particolarità dei progetti interessati.

Inoltre, la conclusione interessa la questione delle forme di contribuzione nei singoli settori di compiti. La tabella 6.06 fornisce informazioni in merito.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Tabella 6.06 Forme dei contributi in dei Forme base ai settori contributi in di compiti base ai (stato: settori secondo di compiti quadrien- (stato: secondo Tabella 6.06 nio, inizio estate 2012) quadriennio, inizio estate 2012)

In futuro anche i contributi Settore di compiti Contributi globali Contributi forfettari direttamente dipendenti dai costi

Programmi di sviluppo per le regioni Sì No No montane Protezione fonica lungo le strade (senza Sì No No strade nazionali) Zone di protezione per la fauna Sì Sì No selvatica e gli uccelli acquatici Parchi naturali Sì No No Protezione contro le piene Sì No Sì Protezione del patrimonio culturale / Sì No Sì conservazione dei monumenti storici Biodiversità nel bosco No Sì No Misurazione ufficiale Sì Sì Sì Bosco di protezione No Sì Sì Protezione della natura e del Sì Sì No paesaggio Protezione contro i pericoli naturali Sì No Sì Rivitalizzazione Sì No Sì Economia forestale No Sì No

Come mostra la tabella 6.06, in tutti gli accordi programmatici esistenti i contributi federali sono versati ai Cantoni forfettariamente o globalmente. I contributi in percentuale ai costi, in passato versati frequentemente, sono stati sostituiti. Costituiscono un’eccezione i contributi nel quadro di singole decisioni per cui a causa della complessità dei progetti e dell’imprevedi- bilità non avrebbe senso versare contributi forfettari.

Che ne è degli obiettivi formulati negli accordi programmatici? Gli obiettivi veri e propri in materia di risultati sono pressoché inesistenti. Ciò è dovuto principalmente al fatto che:

–– è più difficile definire e quantificare obiettivi concreti in materia di risultati rispetto agli obiettivi in materia di prestazioni;

–– a differenza di questi ultimi, gli obiettivi in materia di risultati possono essere quantificati per lo più con un ritardo temporale, più precisamente le prestazioni si ripercuotono su questi obiettivi solo con un ritardo temporale. Inoltre, il contributo delle prestazioni statali al conseguimento o meno di tali obiettivi è pressoché irrilevabile oppure può essere difficil- mente rilevabile;

–– i fattori che esulano dall’accordo programmatico influiscono maggiormente sulla portata degli obiettivi in materia di risultati rispetto a quella degli obiettivi in materia di prestazioni, ragion per cui per i Cantoni è più difficile influenzare gli obiettivi in materia di risultati.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Per questi motivi gli accordi programmatici prevedono generalmente obiettivi in materia di prestazioni. Tuttavia, anche la definizione di indicatori adeguati delle prestazioni e la loro mi- surabilità possono rivelarsi problematiche. Le difficoltà che si presentano negli obiettivi e negli indicatori legati alle prestazioni sono date principalmente da quanto segue:

–– a causa della natura individuale dei compiti spesso risulta difficile standardizzare le catego- rie ricorrenti di prestazioni e utilizzare indicatori standard;

–– per determinati compiti – ad esempio per i parchi naturali – il catalogo delle prestazioni è molto vario. Ciò rende generalmente difficile la definizione di obiettivi validi in materia di prestazioni;

–– gli obiettivi in materia di prestazioni sono un elemento degli accordi programmatici e pre- suppongono che le prestazioni da fornire in un quadriennio si possano definire a priori. Tuttavia, i Cantoni non ne sono i fornitori effettivi in tutti i casi. Spesso sono terzi o pro- prietari che decidono almeno in parte il tipo e il momento in cui avviare i lavori (ad es. la promozione secondo la legge forestale o la conservazione dei monumenti storici). Poiché in tali casi al momento delle negoziazioni tra Confederazione e Cantoni non si conoscono ancora i progetti concreti, è difficile definire degli indicatori. In questo caso si possono for- mulare dei parametri in maniera molto generale;

–– il grado di conseguimento di un obiettivo in materia di prestazioni è tanto meglio quanti- ficabile quanto più precisamente viene definito. Tuttavia, tanto più precisamente si defini- scono (a priori) le prestazioni da fornire quanto minore è il margine di manovra dei Can- toni. Un margine di manovra più ampio per le prestazioni da fornire potrebbe essere utile se in generale si dovesse ottenere la massima efficacia. Questa constatazione conferma il fatto che in teoria si dovrebbe preferire la definizione di obiettivi in materia di risultati alla definizione di obiettivi in materia di prestazioni.

Occorre ottimizzare gli obiettivi in materia di prestazioni specialmente ancora per le opere di protezione contro le piene, per la promozione secondo la legge forestale, per la protezione della natura e del paesaggio, per la protezione contro l’inquinamento fonico, per i programmi di sviluppo per le regioni montane e per la conservazione dei monumenti storici. Tuttavia, la ricerca di obiettivi adeguati e quantificabili (eventualmente obiettivi in materia di risultati) e di indicatori deve essere un processo creativo continuo. Da un lato non si deve limitare la flessibilità operativa con obiettivi in materia di prestazioni troppo ristretti e, dall’altro, bisogna evitare che si renda praticamente impossibile valutare chiaramente il conseguimento degli obiettivi a causa di obiettivi troppo ampi.

I seminari organizzati dall’Amministrazione federale delle finanze al fine di consentire uno scambio di esperienze tra i Servizi specializzati interessati della Confederazione e dei Cantoni sono uno strumento adeguato per una discussione approfondita interfunzionale su come definire e valutare obiettivi in materia di risultati e di prestazioni. In questo contesto occorre avvalersi anche del know-how di esperti esterni alla Confederazione.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

6.2.4 Valutazione degli accordi programmatici esistenti e conclusioni per il futuro

Come già menzionato al numero 6.2.2, gli accordi programmatici implicano un profondo «cambiamento culturale», un vero e proprio cambio di paradigmi nella collaborazione tra Confederazione e Cantoni. Di conseguenza è impegnativo attuarlo con successo. Non è pos- sibile soddisfare tutte le aspettative alla conclusione del primo quadriennio.

Tuttavia, è possibile constatare che i Servizi federali e cantonali interessati hanno attuato se- riamente gli accordi programmatici, spesso addirittura con entusiasmo. Nel complesso la valu- tazione del grado di sviluppo degli accordi programmatici è molto positiva non solo da parte dei Servizi federali e cantonali direttamente coinvolti (cfr. tab. 6.07), ma anche da parte dei Governi cantonali. Anche i diversi miglioramenti effettuati nel secondo quadriennio risultano promettenti rispetto al primo quadriennio.

Tabella 6.07 Valutazione Valutazione del grado del grado di sviluppo di sviluppo degli degli accordi programmatici accordi programmatici neinei singoli settori di singoli Tabella 6.07 compiti, secondo servizi federali e cantonali settori di compiti, secondo Servizi federali e cantonali

Valore medio Servizi federali Servizi cantonali servizi federali e cantonali

Quota delle Quota delle Quota delle Settore di compiti risposte Settore di compiti risposte risposte positive positive * positive * *

Misurazione ufficiale 93% Misurazione ufficiale 77% 85% Protezione contro le piene 90% Protezione contro le piene 71% 81% Protezione fonica 84% Protezione fonica 71% 78% Promozione secondo la legge forestale 79% Promozione secondo la legge forestale 76% 78% Programmi di sviluppo per le regioni Programmi di sviluppo per le regioni 76% 64% 70% montane montane Protezione della natura e del Protezione della natura e del 73% 62% 68% paesaggio paesaggio Protezione del patrimonio culturale / Protezione del patrimonio culturale / 67% 65% 66% conservazione dei monumenti storici conservazione dei monumenti storici Media di tutti i settori di compiti 80% Media di tutti i settori di compiti 70% 75% * Quanto più elevata è la percentuale, tanto più positivamente viene valutato nel suo insieme il grado di sviluppo degli accordi programmatici.

I primi settori di compiti in cui sono stati impiegati gli accordi programmatici sono stati la misurazione ufficiale e la promozione secondo la legge forestale. I relativi Servizi federali e cantonali possono essere considerati a pieno diritto pionieri nell’implementazione di questo strumento. Questi due settori hanno dato un input essenziale.

Secondo la tabella 6.07 i Servizi federali e cantonali in cui si lavora già da tempo con gli accordi programmatici (segnatamente misurazione ufficiale, promozione secondo la legge forestale e protezione contro le piene) ritengono lo strumento generalmente più evoluto rispetto a quei Servizi che in confronto hanno ancora poca esperienza in merito (programmi di sviluppo per le regioni montane, protezione della natura e del paesaggio [con i parchi na- turali], conservazione dei monumenti storici). Si può pertanto supporre che l’accettazione e la

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

qualità dello strumento «accordo programmatico» aumenterà con una maggiore conoscenza. Inoltre, rispetto alla valutazione riportata sopra il livello complessivo di soddisfazione dei Ser- vizi interessati sul grado di sviluppo degli accordi programmatici dopo il primo quadriennio 2008–2011 con una media del 75 per cento può essere valutato buono.

Una semplificazione molto ampia degli accordi programmatici per tutti i settori di compiti interessati non è opportuna alla luce dell’eterogeneità dei compiti. Soluzioni su misura otti- mizzate per ogni settore di compiti appaiono più mirate, il che però naturalmente non esclu- de ulteriori semplificazioni di singoli aspetti. In considerazione dell’eterogeneità dei compiti appare particolarmente prezioso lo scambio intersettoriale di esperienze già introdotto tra i Servizi specializzati federali e cantonali che si occupano di accordi programmatici.

Nonostante una valutazione globale piuttosto positiva, per loro natura alcuni aspetti specifici dello strumento degli «accordi programmatici» devono essere migliorati. La seguente tabella mostra quali aspetti dello strumento degli «accordi programmatici» sono considerati nella valutazione dai Servizi specializzati della Confederazione e dei Cantoni. Tabella 6.08 Valutazione differenziata da parte di servizi federali e cantonali di diversi aspetti degli accordi Tabella 6.08 Valutazione di diversi aspetti degli accordi programmatici da parte dei programmatici Servizi federali e cantonali

Quota delle risposte positive * Entità della valutazione Aspetto differenziata da parte Servizi federali Servizi cantonali di servizi federali e cantonali **

1. Esecuzione amministrativa in generale 84% 37% 2.27

2. Risorse di personale per l'esecuzione amministrativa 74% 42% 1.76

3. Processo di preventivazione più semplice tramite gli

accordi programmatici 88% 50% 1.76

4. Maggior margine di manovra dei Cantoni con gli

accordi programmatici 100% 59% 1.69

5. Maggior margine negoziale con gli accordi

programmatici 76% 59% 1.29

6. Miglioramenti nei processi rispetto al primo

quadriennio 95% 76% 1.25

7. Conseguimento degli obiettivi 75% 83% 0.90

8. Controlling 70% 86% 0.81

Media di tutti gli aspetti degli accordi programmatici 80% 70% 1.14 * Quanto più è elevata la percentuale, tanto più positivamente viene valutato il relativo aspetto per tutti i settori di compiti con accordi programmatici.

** Entità della valutazione differenziata = rapporto tra le quote delle risposte positive presso i servizi federali e cantonali.

Secondo la tabella 6.08 la Confederazione e i Cantoni effettuano diverse valutazioni segna- tamente per l’esecuzione amministrativa in generale, per i mezzi finalizzati all’esecuzione amministrativa, per il processo di preventivazione, nella definizione del margine di manovra dei Cantoni e del margine negoziale, per i miglioramenti nei processi rispetto al primo qua- driennio, per il controlling e il conseguimento degli obiettivi. In questo contesto, il controlling

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

e il conseguimento degli obiettivi sono valutati più positivamente dai Cantoni. Gli altri settori menzionati ottengono una valutazione più positiva dai Servizi federali.

Di seguito viene elencato sinteticamente quello che viene deplorato concretamente per quan- to concerne i singoli aspetti. Non si tratta di una singola critica relativa ai compiti. Laddove nel caso di una determinata necessità di miglioramento sono menzionati i settori di compiti, si tratta di quei settori che sono stati citati più frequentemente nel sondaggio dei Servizi specia- lizzati federali e cantonali.

In prospettiva tutti i Servizi federali che si occupano di accordi programmatici devono chieder- si se nel loro settore sussiste o meno la relativa necessità di miglioramento. In caso afferma- tivo, le lacune dovrebbero essere migliorate nel dialogo con i Servizi specializzati cantonali e con misure adeguate laddove possibile già nel quadriennio successivo.

I miglioramenti sono prioritari7 per gli aspetti presentati qui di seguito.

Concentrazione dell’influenza della Confederazione sugli obiettivi

–– La Confederazione dovrebbe abbandonare il livello progettuale e concentrarsi su quello degli obiettivi. Secondo il risultato del sondaggio questa esigenza riguarda tutti i settori di compiti con accordi programmatici, anche se i Servizi specializzati cantonali citano in parti- colare la protezione della natura e del paesaggio;

–– anche il controlling della Confederazione deve concentrarsi viepiù sul conseguimento degli obiettivi. I costi dei progetti singoli, ad esempio, non devono essere oggetto del controlling federale. Anche questa esigenza si riferisce a tutti i settori di compiti esaminati.

Riduzione della densità normativa per gli accordi programmatici e le relative istruzioni

–– Come compito permanente in tutti i settori di compiti si dovrebbero verificare gli accordi programmatici e le istruzioni complementari al fine di ridurre possibilmente la densità nor- mativa e il livello dei dettagli in modo da estendere ulteriormente i margini di manovra dei Cantoni e diminuire le spese amministrative legate all’adempimento dei compiti a livello federale e cantonale;

–– l’unione di programmi più piccoli in un unico accordo e la minimizzazione del numero degli obiettivi programmatici servono a conseguire lo stesso obiettivo. Sono interessati in particolare la promozione secondo la legge forestale e la protezione della natura e del pa- esaggio;

–– negli accordi programmatici che prevedono notevoli spese amministrative rispetto all’im- porto del contributo federale si raccomanda di verificare se i relativi obiettivi programma- tici potrebbero essere integrati in un altro accordo «affine» o se si deve abbandonare il processo legato all’accordo. Nel sondaggio sono stati fatti gli esempi della rivitalizzazione e della protezione della fauna selvatica e degli uccelli acquatici. Se il processo legato all’ac- cordo fosse abbandonato, bisognerebbe però fare attenzione al fatto che il finanziamento continui ad essere erogato con contributi forfettari o globali. Si dovrebbe evitare di tornare ai contributi ai costi.

7 Le priorità sono state attribuite in base alla priorità dell’aspetto secondo gli obiettivi della NPC e al numero di enun- ciazioni nei sondaggi.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Altri aspetti che necessitano di miglioramenti come priorità secondaria

–– Nell’ambito degli «obiettivi» (obiettivi in materia di risultati e di prestazioni), degli «indica- tori» e della «valutazione del conseguimento degli obiettivi» si deve cercare di apportare ulteriori miglioramenti in tutti i settori di compiti con accordi programmatici;

–– secondo le stime della maggior parte degli Uffici federali interessati i risparmi nelle spese amministrative sono compresi solo tra lo 0 e il 5 per cento. L’Ufficio federale dell’ambiente (UFAM) non vede ancora uno sgravio per la protezione della natura e del paesaggio non- ché per la biodiversità nei boschi. In base alle risposte dei Servizi specializzati cantonali per quanto concerne le semplificazioni amministrative, la misurazione ufficiale e la promozione secondo la legge forestale hanno ottenuto i valori migliori. Questi sono i settori che vanta- no l’esperienza più lunga negli accordi programmatici. Tuttavia, non pochi Cantoni annun- ciano complessivamente spese amministrative supplementari. In tutti i settori di compiti occorre prestare continuamente attenzione a una diminuzione delle spese amministrative legate agli accordi programmatici che generalmente sono ancora relativamente elevate. A tal proposito la base è data soprattutto dalla succitata limitazione dell’influenza della Con- federazione sugli obiettivi e dall’auspicata riduzione della densità normativa;

–– per quanto riguarda il processo di negoziazione in generale, nel sondaggio sono state indi- viduate possibilità di miglioramento nella conservazione dei monumenti storici non solo da parte dei Servizi specializzati cantonali, ma anche da parte dell’Ufficio federale;

–– le risorse umane nei settori della protezione della natura e del paesaggio nonché della conservazione dei monumenti storici sono definite insufficienti dalla Confederazione e dai Cantoni; quelle della protezione dall’inquinamento fonico e della promozione secondo la legge forestale sono considerate insufficienti dalla Confederazione, che inoltre evidenzia la necessità di qualifiche modificate in alcuni punti;

–– per gli importi forfettari che si riferiscono a una unità di prestazione in generale bisogna verificare se questi non potrebbero essere raggruppati in un importo globale per un intero programma, facendo aumentare ulteriormente la libertà di impostazione dei Cantoni;

–– per quanto concerne le risorse finanziarie disponibili e la loro ripartizione tra i Cantoni, bisogna fare attenzione a una comunicazione tempestiva e trasparente da parte degli Uffi- ci federali;

–– in alcuni punti gli obiettivi in materia di prestazioni nel processo di negoziazione devono essere armonizzati dai Cantoni ancora meglio con le reali possibilità di conseguimento degli obiettivi, quindi devono essere definiti più realisticamente. Secondo il risultato del sondaggio questa esigenza riguarda la protezione dall’inquinamento fonico, la promo- zione secondo la legge forestale, le rivitalizzazioni, i programmi di sviluppo per le regioni montane e la protezione della natura e del paesaggio;

–– in diversi punti la Confederazione e i Cantoni dovrebbero cercare assieme risorse e modi su come conciliare ancora meglio sotto il profilo temporale il processo di negoziazione su- gli accordi programmatici con il processo di preventivazione dei Cantoni;

–– infine, in generale la Confederazione e i Cantoni dovrebbero fare attenzione a conciliare per quanto possibile il periodo programmatico con quello del piano finanziario o della du- rata del progetto.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Conclusione sullo strumento degli accordi programmatici

Nel complesso lo strumento degli accordi programmatici è giudicato positivamente dai Go- verni cantonali e da Servizi federali e cantonali che vi partecipano. Le principali constatazioni sono le seguenti:

–– l’utilizzo dello strumento degli accordi programmatici presuppone una prestazione reale, pianificabile e negoziabile da parte della Confederazione e dei Cantoni, per la quale la Confederazione deve assumere un ruolo direttivo strategico nel senso di un controllo na- zionale;

–– con queste premesse si può affermare che dalla prospettiva attuale non è imminente un’estensione dello strumento degli «accordi programmatici» ad altri compiti in comune esaminati nel quadro della NPC. Nel caso di nuovi compiti o di un’estensione di una colla- borazione già esistente tra Confederazione e Cantoni, invece, si deve verificare l’impiego di questo strumento. Il presupposto di un suo impiego è l’idoneità oggettiva di questo tipo di controllo. Non sono trattati i compiti per cui i Cantoni applicano il diritto federale nel quadro del federalismo esecutivo;

–– potrebbe non essere prioritario sostituire singole decisioni ancora esistenti con accordi programmatici. Le singole decisioni ancora esistenti possono essere giustificate dalle parti- colarità dei progetti;

–– una semplificazione molto ampia degli accordi programmatici per tutti i settori di compiti interessati non è opportuna alla luce dell’eterogeneità dei compiti. Soluzioni su misura ottimizzate per ogni settore di compiti appaiono più mirate, il che però naturalmente non esclude ulteriori semplificazioni di singoli aspetti;

–– in tutti gli accordi programmatici esistenti i contributi federali sono versati ai Cantoni for- fettariamente o globalmente. I contributi in percentuale ai costi, in passato versati frequen- temente, sono stati sostituiti. Costituiscono un’eccezione i contributi nel quadro di singole decisioni per cui a causa della complessità dei progetti e dell’imprevedibilità non avrebbe senso versare contributi forfettari;

–– in considerazione dell’eterogeneità dei compiti appare particolarmente prezioso lo scambio intersettoriale di esperienze già introdotto tra i Servizi specializzati federali e cantonali che si occupano di accordi programmatici.

Nonostante la valutazione globale piuttosto positiva, per loro natura alcuni aspetti specifici dello strumento degli accordi programmatici devono essere migliorati, come è stato elencato nelle due pagine precedenti. Sono prioritari la concentrazione dell’influenza della Confe- derazione sugli obiettivi e l’esame concernente la riduzione della densità normativa per gli accordi programmatici e le relative istruzioni. Ciò potrebbe influire positivamente sulle spese amministrative della Confederazione e dei Cantoni. I Servizi federali che si occupano di accor- di programmatici devono chiedersi se nel loro settore sussiste o meno la relativa necessità di miglioramento. In caso affermativo, dovrebbero essere migliorate le lacune nel dialogo con i Servizi specializzati cantonali e con misure adeguate laddove possibile già nel quadriennio successivo.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Valutazione degli accordi programmatici da parte del Controllo federale delle fi- nanze

Per attuare gli accordi programmatici alla fine del 2013 il Controllo federale delle finanze (CDF) ha presentato un rapporto consolidato che comprende diversi rapporti di verifica pre- cedenti.

Senza poter entrare nei dettagli in questa sede – si rimanda al rapporto stesso – il CDF fa delle osservazioni nelle seguenti direzioni:

–– lo strumento degli accordi programmatici offre la possibilità di impostare in maniera più efficiente e di semplificare la collaborazione tra Confederazione e Cantoni. In questo ambito sussiste ancora una necessità di ottimizzazione;

–– il cambiamento culturale connesso agli accordi programmatici che consiste nel pas- saggio dal «pensare in contributi ai costi» al «pensare per obiettivi e indicatori» non è terminato, ma deve essere ulteriormente sviluppato;

–– negli accordi devono essere integrati in misura sempre maggiore incentivi finanziari adeguati per attuare i programmi conformemente agli obiettivi;

–– il rapporto conflittuale tra il principio di legalità e l’auspicato margine di manovra delle Amministrazioni federali e cantonali non è ancora risolto in maniera ottimale;

–– in un regime basato sugli accordi programmatici la Confederazione deve evitare di con- siderare il singolo oggetto nei dettagli;

–– nell’ottica di un controllo orientato agli obiettivi e di una trasparenza su diversi periodi temporali negli accordi programmatici si dovrebbero indicare anche le parti dei pro- grammi richieste dai Cantoni e rifiutate dalla Confederazione (espressione al lordo inve- ce dell’attuale espressione al netto);

–– si deve migliorare la gestione delle modifiche;

–– i programmi che prevedono una collaborazione intercantonale e il coinvolgimento di terzi nonché i grandi progetti complessi presentano problemi;

–– il controlling e il reporting devono essere migliorati (sistema quantificabile di obiettivi e indicatori, integrazione del controllo delle prestazioni con controlli dell’efficacia, stan- dardizzazione dei rapporti e della comunicazione).

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Conclusioni tratte dal CDF nel suo rapporto di verifica

–– Si devono fare altri progressi nell’individuare obiettivi concreti e nel definire indicatori adeguati per misurare il grado di conseguimento degli obiettivi.

–– I contributi forfettari sono più semplici da gestire a breve e a medio termine rispetto ai contributi globali.

–– I contributi globali in base a obiettivi da descrivere con precisione e a indicatori verifica- bili possono essere impiegati solo se si conoscono sufficientemente le correlazioni tra causa ed effetto ed è nota la «misura giusta» (indicatori di riferimento).

–– Esistono progetti per i quali nella valutazione dei contributi federali non si può evitare di fare riferimento ai costi effettivi. Tuttavia, i contributi ai costi devono essere gradual- mente ridotti.

–– Gli accordi programmatici non sono uno strumento adeguato se:

• i contributi federali devono essere versati non in base al grado di conseguimento degli obiettivi ma in base ai costi;

• gli accordi programmatici non incentivano i Cantoni a conseguire gli obiettivi possibil- mente con costi contenuti;

• un accordo programmatico è legato a oneri burocratici sproporzionati;

• l’unità amministrativa della Confederazione non ha una strategia su cosa intende con- seguire con i contributi;

• per mancanza di concorrenza tra i Cantoni o perché non ci sono progetti sufficienti non è possibile scegliere i progetti o i programmi più adeguati;

• gli obiettivi e gli indicatori sono descritti in maniera troppo vaga per poter misurare il grado di conseguimento degli obiettivi;

• al mancato raggiungimento degli obiettivi non sono legate conseguenze;

• i rapporti non sono sufficientemente standardizzati per consentire conclusioni inequivo- cabili.

Infine la CDF afferma che gli accordi programmatici non possono essere intesi come pa- nacea di tutti i mali. I limiti dello strumento sono visibili nei settori in cui le prestazioni non pos-sono essere standardizzate e nei progetti che prevedono procedure di autorizzazione o un coordinamento con terzi.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

7 Verifica delle basi di calcolo

Secondo l’articolo 3 capoverso 1 LPFC il potenziale di risorse di un Cantone è costituito dal valore delle sue risorse utilizzabili fiscalmente. In considerazione della sua importante funzio- ne, un apposito gruppo di lavoro si è occupato intensamente del suo calcolo nel quadro del progetto NPC. L’impostazione attuale del potenziale di risorse ha in definitiva raccolto un am- pio consenso fra i Cantoni. Ciononostante in particolare la composizione della BIA e i fattori utilizzati per la ponderazione di singole componenti sono continuamente oggetto di critiche. È la ragione per cui nel presente capitolo ci si chiede se il potenziale di risorse rispecchi la capacità economica e finanziaria effettiva (n. 7.1.1) e se siano necessari adeguamenti degli importanti fattori alfa (n. 7.2.1), beta (n. 7.2.2) e delta (n. 7.1.2).

7.1 Determinazione del potenziale di risorse

Per determinare il potenziale di risorse si prendono in considerazione cinque diversi elementi d’imposizione, ovvero

–– il reddito delle persone fisiche; –– il reddito tassato alla fonte delle persone fisiche; –– la sostanza delle persone fisiche; –– gli utili delle persone giuridiche; e –– il riparto fiscale tra i Cantoni.

Nel quadro del presente capitolo si tratta di verificare se questi cinque elementi d’imposizione rispecchiano sufficientemente la capacità economica dei Cantoni e se il fattore delta (fattore di ponderazione del reddito dei frontalieri), introdotto per il secondo quadriennio, genera gli effetti desiderati. In una digressione viene poi esaminato il nesso tra la riforma III dell’imposi- zione delle imprese e la perequazione delle risorse.

7.1.1 Potenziale di risorse e capacità economica

Dall’introduzione della NPC si sono ripetutamente levate voci che chiedono di completare il potenziale di risorse con altre componenti poiché quest’ultimo non rispecchierebbe corretta- mente la capacità economica e finanziaria effettiva. L’attenzione è focalizzata in particolare sui canoni per i diritti d’acqua, ma anche su altri elementi come le imposte sugli utili da so- stanza immobiliare, sulle successioni e quelle sulle donazioni.

L’istituto BAK Basel Economics ha condotto su queste tematiche i due studi BAKBASEL (2009) e BAKBASEL (2010). Il primo studio esamina il nesso tra potenziale di risorse e capacità eco- nomica. Il secondo studio si occupa dell’efficacia dei versamenti di compensazione in termini di ripartizione. Entrambi gli studi giungono alla conclusione che l’indice delle risorse e la ca- pacità finanziaria nei Cantoni forniscono un quadro ampiamente compatibile. Questo in par- ticolare anche perché i diversi elementi d’imposizione sono inclusi nella misura di quasi il 90 per cento nel potenziale di risorse. Lo studio BAKBASEL (2010) rileva in merito quanto segue:

l’integrazione di ulteriori potenziali e risorse non modificherebbe in maniera essenziale né l’impostazione, né l’effetto di ripartizione della perequazione delle risorse. Questo risultato è altresì riconducibile al fatto che i potenziali e le risorse sono troppo insignificanti (assenza di massa), sono distribuiti troppo uniformemente tra i Cantoni (assenza di variabilità) oppure sono già indirettamente compresi nell’indice delle risorse a causa di una correlazione elevata.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

A titolo di esempio si possono citare al riguardo le entrate provenienti dai canoni per i diritti d’acqua. Secondo lo studio BAKBASEL (2010) la loro inclusione non modificherebbe affatto gli importi complessivi dei contributi e dei versamenti a seguito della ridotta massa. Nei Can- toni finanziariamente deboli il potenziale di risorse dei Cantoni finanziariamente più deboli tenderebbe tuttavia ad aumentare, per cui si ridurrebbero i versamenti di compensazione a favore di questi ultimi.

In questo contesto va inoltre osservato che la perequazione delle risorse è esclusivamente de- terminata da valori di calcolo fiscalmente rilevanti, dato che si fondano sull’imposizione della creazione di valore senza una controprestazione diretta da parte dello Stato. L’inclusione nel potenziale di risorse dell’utilizzazione di diritti di monopolio statale, legati a compiti specifici, sarebbe quindi estranea al sistema e costituirebbe un precedente. Sarebbe infine estrema- mente difficile stabilire un valore potenziale adeguato e significativo delle entrate provenienti dai canoni per i diritti d’acqua che possa essere aggiunto agli altri elementi del potenziale di risorse.

Dato che il potenziale di risorse poggia sul principio della nazionalità (i pendolari pagano le imposte nel Cantone di domicilio) e il PIL sul principio della territorialità, le differenze tra la capacità economica dei Cantoni (commisurata al PIL cantonale) e il potenziale di risorse sono imprescindibili. Dallo studio BAKBASEL (2009) emerge che i Cantoni con una forte eccedenza di afflusso di pendolari presentano un indice delle risorse basso rispetto al PIL e che i Cantoni con imposte basse e una quota corrispondentemente elevata di persone ad alto reddito pre- sentano un indice delle risorse relativamente elevato rispetto al PIL.

A titolo di conclusione va detto che le differenze tra la capacità economica commisurata al PIL e il potenziale di risorse sono principalmente riconducibili ai diversi concetti (principio della nazionalità versus principio della territorialità). Per il Cantone infatti non è rilevante la correla- zione tra potenziale di risorse e PIL, bensì la correlazione tra potenziale di risorse e base fiscale e quindi la questione se i Cantoni tassino effettivamente ciò che è rispecchiato nel potenziale di risorse. Le componenti supplementari presentano sovente un problema di misurabilità e di disponibilità di dati paragonabili oppure sono in contraddizione con il concetto fiscalmente orientato del potenziale di risorse. Per questo motivo è opportuno limitarsi anche in futuro alle attuali cinque componenti per calcolare il potenziale di risorse. Il Consiglio federale si è espresso in questo senso nel suo parere sul postulato Fetz (12.3162) «Per un’equa NPC. Simulare l’inclusione di risorse ed entrate di natura non fiscale», respinto dal Consiglio degli Stati il 7 giugno 2012.

7.1.2 Frontalieri

Nel potenziale di risorse confluisce soltanto la parte di reddito lordo tassato alla fonte dei frontalieri dei Paesi limitrofi che spetta ai Cantoni in conformità delle convenzioni per evitare la doppia imposizione. Per il secondo quadriennio è stato introdotto il fattore delta, mediante il quale il reddito determinante tassato alla fonte è ridotto di un ulteriore 25 per cento. In tal modo si tiene conto dei costi non indennizzati causati dai frontalieri. La motivazione che ne dava il primo rapporto sull’efficacia era la seguente:

«Nell’ottica globale della nuova perequazione finanziaria si deve nondimeno riconoscere che la posizione di confine dei Cantoni interessati rappresenta una situazione speciale, poiché gli spillover transfrontalieri non possono essere «interiorizzati» nell’ambito delle nuove norme

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

costituzionali e legislative sulla collaborazione intercantonale con compensazione degli oneri. Questo ha ripercussioni particolarmente per i Cantoni con un’elevata percentuale di frontalieri (segnatamente i Cantoni di Ticino, Ginevra e Basilea Città)».

Se si verifica questa misura con i dati del 2013 si constata che l’effetto desiderato viene raggiunto. La figura 7.01 mostra che i Cantoni nei quali il reddito dei frontalieri ammonta ad almeno l’1,3 per cento del potenziale di risorse sono sgravati attraverso il fattore delta. Lo sgravio aumenta in maniera relativamente lineare rispetto alla quota. Soltanto il Cantone del Giura trae vantaggi nettamente maggiori dalla riduzione a seguito dell’impostazione progressiva dei pagamenti della perequazione delle ri- sorse. Tutti i nove Cantoni sgravati tramite il fattore delta sono Cantoni di confine. Gli altri Cantoni sono gravati fino a 10 franchi per abitante. Unicamente i Cantoni di Lucerna (fr. 16.-) e Zugo (fr. 21.-) sono gravati in misura maggiore. Figura 7.01 Ripercussioni dell’introduzione del Fig. 7.01 Quota dei redditi determinanti dei fattore delta frontalieri (cifre 2013) al potenziale di risorse nel 2013

(-) Sgravio/ (+) aggravio pro capite (in CHF) 10

GR SH BL 0 SG

-10 NE TI

-20 BS

-30 GE

-40 JU

-50 0.0% 1.0% 2.0% 3.0% 4.0% 5.0% 6.0% 7.0% 8.0% 9.0% 10.0% Quota dei redditi dei frontalieri al potenziale di risorse

Digressione: riforma III dell’imposizione delle imprese e potenziale di risorse

In virtù dell’articolo 28 capoversi 2–4 LAID gli utili realizzati all’estero sono tassati in misura minore nel caso di determinate persone giuridiche. Per i Cantoni questa normativa significa che possono sfruttare fiscalmente soltanto in modo limitato gli utili delle pertinenti società (società a statuto speciale). È il motivo per cui anche gli utili corrispondenti non confluisco- no integralmente nel potenziale di risorse, ma vengono ridotti attraverso il fattore beta (cfr. n. 7.2.2). Le società a statuto speciale svolgono pertanto un ruolo importante nella perequa- zione finanziaria in vigore.

Gli statuti fiscali speciali sono viepiù oggetto di critiche a livello internazionale, in particolare perché tassano in parte in maniera privilegiata i redditi realizzati all’estero («ring fencing»).

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Nell’autunno del 2012 il DFF e la CDCF hanno istituito un’organizzazione di progetto comu- ne. Essa ha il compito di elaborare proposte di adeguamento del sistema di imposizione delle imprese in modo da ottenere un equilibrio ottimale tra consenso internazionale, competitività fiscale e redditività finanziaria. Nel maggio del 2013 l’organo di coordinamento della sud- detta organizzazione ha presentato un rapporto intermedio, in cui si afferma che è indispen- sabile modificare le attuali norme, poiché queste non godono più del necessario consenso internazionale. Sempre secondo il rapporto occorre quindi attendersi ulteriori contromisure da parte di Stati esteri che causerebbero un’elevata perdita di attrattiva di queste norme. In parti- colare, sarebbe opportuno adeguare gli statuti fiscali cantonali, se queste norme contengono elementi di ring fencing.

Le società a statuto fiscale sono principalmente concentrate in alcuni Cantoni finanziariamen- te forti. La figura 7.02 illustra il volume della quota di utili delle società a statuto fiscale spe- ciale rispetto all’intero potenziale di risorse nell’anno di riferimento 2013. Ne emerge che solo sette Cantoni presentano una quota superiore alla media. Eccettuati i Cantoni di Neuchâtel e di Friburgo, si tratta esclusivamente di Cantoni finanziariamente forti.

La soppressione dello statuto fiscale speciale e quindi la soppressione senza sostituzione dei fattori beta significherebbe che gli utili realizzati all’estero confluirebbero integralmente nel potenziale di risorse. Il potenziale dei Cantoni interessati e pertanto anche il loro indice delle risorse aumenterebbero notevolmente. Dato che in questo modo crescerebbe anche la media complessiva svizzera si assisterebbe a un calo dell’indice delle risorse nei Cantoni (in preva- lenza Cantoni finanziariamente deboli) con poche società a statuto speciale. Le disparità tra Cantoni si accentuerebbero in un sol colpo, ma la capacità economica dei Cantoni rimarrebbe invariata. Ciò provocherebbe degli squilibri nei pagamenti destinati alla perequazione delle risorse: la maggior parte dei Cantoni finanziariamente forti dovrebbe contribuire in misura sensibilmente superiore alla perequazione finanziaria, mentre i Cantoni finanziariamente de- boli (eccettuati quelli di Neuchâtel e di Friburgo) riceverebbero versamenti di compensazione nettamente maggiori.

L’organo di coordinamento ribadisce nel suo rapporto intermedio che il sistema attuale di perequazione delle risorse deve rendere possibile – anche nel quadro di nuove condizioni quadro di politica fiscale – una leale concorrenza fiscale intercantonale e che nel contesto della riforma III dell’imposizione delle imprese sono necessari adeguamenti del sistema che ri- specchino le nuove condizioni quadro di politica fiscale. Il concetto di base della perequazione delle risorse deve essere mantenuto. Il presupposto per un adeguamento è la ponderazione degli utili nella BIA. Una ponderazione ridotta degli utili delle imprese rispetto ai redditi delle persone fisiche può essere giustificata dal fatto che a seguito della maggiore mobilità degli utili questi possono essere sfruttati fiscalmente in misura minore dei redditi. Il sistema attua- le tiene peraltro conto di questo aspetto, nel senso che prende in considerazione la minore sfruttabilità delle società a statuto fiscale. È quindi coerente sostituire i fattori beta con un nuovo fattore di ponderazione. L’impostazione esatta di questo fattore dipende da misure di politica fiscale che devono ancora essere adottate. Gli altri elementi del potenziale di risorse non sono toccati.

L’adeguamento del meccanismo della perequazione delle risorse a seguito delle riforma III del l’imposizione delle imprese non è oggetto del presente rapporto, ma è parte del pacchetto di tale riforma . A secondo della sua data di entrata in vigore, la riforma III dell’imposizione delle imprese si ripercuoterebbe sul ritmo quadriennale della perequazione finanziaria. È pertanto ipotizzabile che il prossimo periodo debba essere accorciato a causa della riforma III dell’im- posizione delle imprese affinché le sue ripercussioni possano essere coordinate nel tempo con

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

i decreti federali concernenti la determinazione dei contributi di base per la dotazione della perequazione finanziaria e con eventuali modifiche della LPFC.

Figura 7.02 Quota degli utili delle persone giuridiche a statuto fiscale speciale rispet- to al potenziale di risorse 2013 Fig. 7.02 Quota delle persone giuridiche con statuto fiscale speciale al potenziale di risorse nel 2013 25.0%

20.0%

15.0%

10.0%

5.0%

Media CH

0.0% VS AG TG UR SO AR BE GR JU OW NW ZH AI LU SG BL GL SZ TI FR GE NE VD SH ZG BS

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

7.2 Calibratura dei parametri per il quadriennio 2016–2019

Conformemente all’OPFC per il terzo quadriennio devono essere ricalcolati i fattori alfa (so- stanza delle persone fisiche) e beta (utili delle persone giuridiche). Il presente sottocapitaolo esamina se, in base alle esperienze compiute sinora, sia necessario modificare il metodo di calcolo. Inoltre viene trattato l’articolo 54 OPFC, che fa parte delle disposizioni transitorie. Il gruppo di studio per la garanzia della qualità e il gruppo di studio per il rapporto sull’effi- cacia sono del parere che questo articolo debba essere inserito nelle disposizioni definitive dell’OPFC.

7.2.1 Fattore alfa

Il reddito è una grandezza di flusso che cambia da un periodo all‘altro, mentre la sostanza è una grandezza di stock. Essendo diverse, queste due grandezze non possono essere somma- te. La sostanza delle persone fisiche deve prima essere ponderata per il fattore alfa per essere resa comparabile e aggregabile. La base di calcolo è il rendimento della sostanza negli ultimi vent’anni. Occorre tuttavia considerare che il rendimento della sostanza è composto di una componente di reddito e di una componente relativa all’aumento di valore. Dal momento che la componente di reddito (interessi, dividendi ecc.) è già presa in considerazione nel reddito imponibile, il fattore alfa si applica soltanto alla componente relativa all’aumento di valore.

La componente relativa all’aumento medio di valore di tutti gli elementi della sostanza deve essere stimata, pertanto il suo calcolo è molto complesso. A seguito di modifiche della base di dati e delle esperienze acquisite nella prassi, l’AFF, insieme con il gruppo di studio per il rap- porto sull’efficacia, propone gli adeguamenti indicati qui di seguito.

Inserimento degli appartamenti in proprietà nel rendimento immobiliare

Per calcolare il rendimento immobiliare era sinora utilizzato soltanto l’indice dei prezzi delle case unifamiliari (4–6 locali), pubblicato dalla Banca nazionale svizzera (BNS). Anche per gli appartamenti in proprietà (4–6 locali) la BNS pubblica un indice dei prezzi, che tuttavia sino- ra non veniva impiegato per calcolare il fattore alfa, poiché la ponderazione dei due tipi di immobili non era nota. In base ai dati dell’UST risalenti al 2000 gli appartamenti in proprietà rappresentavano il 60 per cento circa delle unità abitative. L’UST non dispone di dati più aggiornati. A causa di questa quota considerevole e del loro rendimento, che si distingue no- tevolmente da quello delle case unifamiliari, l’AFF e il gruppo di studio per il rapporto sull’ef- ficacia concordano che anche gli appartamenti in proprietà debbano essere considerati nel calcolo del rendimento immobiliare.

Gli indici della BNS sono calcolati dalla società Wüst&Partner, che pubblica anche le stime sul numero delle case unifamiliari e degli appartamenti in proprietà in Svizzera. Questi dati non sono tuttavia suddivisi per tipo di proprietario. Per gli appartamenti in proprietà è comunque presumibile che si tratti in gran parte di privati. Nel censimento della popolazione del 2000 anche le case unifamiliari erano per il 97 per cento circa nelle mani di privati. È così possibile calcolare una ponderazione senza particolari riserve.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Rendimenti medi calcolati con la media geometrica

Il calcolo dei rendimenti sinora effettuato con l’aiuto della media aritmetica può produrre di- storsioni nel calcolo del fattore alfa. Per questo motivo in futuro i rendimenti (dividendi, azioni e immobili), che servono come base del fattore alfa, dovranno essere determinati con la me- dia geometrica. In tal modo si ottiene il corretto rendimento medio negli ultimi vent‘anni.

Altri adeguamenti

Una minoranza del gruppo di studio per il rapporto sull’efficacia era del parere che il calcolo della sostanza determinante non fosse da effettuare sulla base della sostanza ponderata per il fattore alfa, bensì con le effettive entrate dell’imposta sulla sostanza dei Cantoni. L’AFF, insie- me con la maggioranza del gruppo, ritiene tuttavia che si debba mantenere il modello sinora utilizzato dell’aumento di valore, rinunciando a includere le effettive entrate fiscali. Il gruppo di studio per il rapporto sull’efficacia ha discusso anche altri adeguamenti da apportare al calcolo del fattore alfa, che sono tuttavia state rigettate all’unanimità, perché nella maggior parte dei casi prevalevano gli svantaggi a causa della maggiore volatilità del fattore alfa.

Effetti del nuovo metodo di calcolo

Se il fattore alfa fosse stato calcolato già per il secondo quadriennio considerando gli apparta- menti in proprietà e mediante la media geometrica, il valore non sarebbe cambiato e i versa- menti di compensazione sarebbero rimasti invariati.

Mentre l’inserimento degli appartamenti in proprietà fa aumentare il fattore alfa, l’utilizzo della media geometrica lo riduce. Dal momento che viene arrotondato a tre cifre decimali (art. 13 cpv. 1 OPFC), il fattore alfa rimane al valore originario, ossia allo 0,8 per cento. In altri anni è tuttavia possibile che i risultati dei due metodi siano diversi.

7.2.2 Fattore beta

Il fattore beta si applica agli utili delle persone giuridiche con statuto fiscale speciale. Poiché questi utili possono essere sfruttati dai Cantoni solo in misura limitata, il fattore beta permet- te che siano considerati con una ponderazione ridotta nel potenziale di risorse. Il calcolo viene effettuato ogni quadriennio ed è disciplinato agli articoli 17–20 OPFC. Se in futuro per queste società non si distinguesse più tra utili conseguiti in Svizzera e all’estero, si dovrebbe rinuncia- re all’impiego dei fattori beta (cfr. in proposito anche digressione al n. 7.1).

Il fattore beta si compone di due fattori parziali, ossia un cosiddetto fattore di base, che espri- me l’imposizione cantonale limitata, e un fattore di supplemento, che considera le quote dei Cantoni all’imposta federale diretta. Il calcolo del fattore di supplemento è spiegato all’alle- gato 6 della OPFC e può essere effettuato da tutti gli interessati. La questione è diversa per il fattore di base, il cui calcolo si fonda su dati fiscali individuali, che sottostanno al segreto fiscale. Pertanto essi possono essere calcolati soltanto dall’AFC.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Per le società holding il fattore di base è 0. Per le società di domicilio e quelle miste viene calcolata per ognuna di esse la quota imponibile degli altri proventi conseguiti all’estero in tutti gli anni di calcolo dell’ultimo quadriennio (per il terzo quadriennio corrisponde agli anni di calcolo 2006–2012). Il primo quartile di queste quote corrisponde al fattore di base. Per il secondo quadriennio il valore ammontava al 6,2 per cento per le società di domicilio e al 10,0 per cento per le società miste.

Sinora non sono state espresse critiche sostanziali al metodo di calcolo, ma l’esigenza dei Cantoni di poter calcolare essi stessi i fattori beta è comprensibile considerando le notevoli ripercussioni sul potenziale di risorse. Ciò non sarà tuttavia possibile fintanto che saranno uti- lizzati dati individuali.

7.2.3 Articolo 54 OPFC

Per motivi legati alla qualità dei dati l’articolo 19 capoverso 5 OPFC stabilisce che un Cantone può beneficiare di un valore del fattore beta unicamente per le persone giuridiche con statuto fiscale speciale tassate definitivamente. I Cantoni devono essere così incentivati a procedere a una tassazione tempestiva.

Art. 19 Calcolo dei fattori beta

1 Per ogni singola persona giuridica secondo l’articolo 28 capoversi 2–4 LAID14 viene calcolato un fattore beta. I fattori beta sono fissati nell’allegato 6.

2 I fattori beta sono identici per tutti i Cantoni.

3 I fattori beta sono validi per un periodo quadriennale di perequazione delle risorse. Essi si basano sulle cifre degli anni di calcolo del precedente periodo quadriennale di perequazione delle risorse.

4 I fattori beta corrispondono alla somma di un fattore di base e di un fattore di supple- mento.

5 Il fattore beta delle persone giuridiche con statuto fiscale speciale non tassate definiti- vamente è 1.

Dal momento che all’entrata in vigore della NPC non tutti i Cantoni applicavano il metodo di tassazione annuale, nelle disposizioni transitorie è stato tuttavia inserito l’articolo 54 capover- so 1, per dare ai Cantoni il tempo sufficiente di adeguare la loro prassi in materia di tassazio- ne.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Art. 54 Indicazioni provvisorie

1 L’articolo 19 capoverso 5 non si applica sino all’anno di calcolo 2013 purché indica- zioni provvisorie possano essere fornite in qualità equivalente a quella dei dati tassati definitivamente.

2 Le indicazioni provvisorie sono di qualità equivalente se, al momento del rilevamento dei dati di un anno di calcolo, sono noti i redditi imponibili secondo l’articolo 17 basati sulla dichiarazione di imposta.

Art. 17 Calcolo per la singola persona giuridica

L’utile determinante di una persona giuridica con statuto fiscale speciale corrisponde alla somma:

a. dell’utile imponibile proveniente da proventi dalla Svizzera conformemente all’articolo 28 capoversi 2-4 della legge federale del 14 dicembre 19909 sull’armonizzazione delle imposte dirette dei Cantoni e dei Comuni (LAID);

b. dell’utile netto imponibile conformemente all’articolo 58 LIFD10, dopo deduzione del reddito netto da partecipazioni secondo la LIFD e dell’utile imponibile dalla Svizzera conformemente alla lettera a, ponderato con il fattore beta.

La disposizione transitoria si applica solo fino all’anno di calcolo 2013, ossia l’anno di riferi- mento 2017. Ciò significa che dall’anno di riferimento 2018 gli utili delle società con statuto fiscale speciale tassate provvisoriamente confluiranno interamente nel potenziale di risorse. Dalla prassi è tuttavia emerso che i Cantoni non sono sempre in grado di tassare tempestiva- mente tutte le persone giuridiche in questione per motivi che essi non possono influenzare (ad es. procedimenti pendenti). Tuttavia, poiché talora si tratta di società con notevoli utili netti, per i Cantoni è importante se i proventi conseguiti all’estero confluiscono interamente o solo per il 2,7–12,5 per cento nel potenziale di risorse.

Il gruppo di studio per la garanzia della qualità è del parere che in questi casi i dati possano essere estrapolati anche dalla dichiarazione d’imposta presentata. La qualità dei dati rimane così garantita. Esso propone pertanto di recepire l‘articolo 54 OPFC nel diritto definitivo. Il gruppo di studio per il rapporto sull’efficacia è dello stesso parere.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

8 Alternative all’attuale

perequazione delle risorse Il presente capitolo presenta una proposta di meccanismo alternativo di perequazione delle risorse. Il punto di partenza è costituito dall’iniziativa cantonale del Cantone di Svitto «Ren- dere più efficace la perequazione delle risorse della NPC mediante l’introduzione di una fascia neutra». Nella lettera del Dipartimento federale delle finanze (DFF) del 17 ottobre 2012 alla Commissione delle finanze del Consiglio degli Stati, il capo del DFF ha dichiarato che gli au- spici di ottimizzazione dei Cantoni – e in particolare quelli del Cantone di Svitto e degli altri Cantoni finanziariamente forti – sarebbero stati esaminati nel quadro del secondo rapporto sull’efficacia. Il numero 8.1 accoglie questa richiesta. I rappresentanti dei Cantoni donatori nel gruppo paritetico di studio per il rapporto sull’efficacia hanno ulteriormente sviluppato questo approccio e lo hanno provvisto di un secondo elemento. Si tratta al riguardo della de- finizione, per un periodo di quattro anni, di un tasso di prelievo in base al quale vengono sta- biliti i contributi dei Cantoni finanziariamente forti alla perequazione orizzontale delle risorse. Il meccanismo in questione è trattato al numero 8.2. Il numero 8.3 combina entrambi gli elementi in un modello alternativo, come era stato peraltro proposto dai rappresentanti dei Cantoni donatori in seno al gruppo di studio. La Conferenza dei Cantoni donatori della NPC lo ha presentato al pubblico nel suo comunicato stampa del 19 settembre 2013.

8.1 Fascia neutra

Le spiegazioni qui appresso illustrano il concetto di fascia neutra, che viene combinato con una ridistribuzione lineare, e lo raffrontano all’attuale meccanismo di ridistribuzione, struttu- rato in maniera progressiva (ossia non lineare) e nel cui ambito tutti i Cantoni finanziariamen- te deboli ricevono versamenti di compensazione. Contrariamente al meccanismo esistente il metodo alternativo garantisce che anche il Cantone finanziariamente più debole raggiunga sempre o superi l’obiettivo della dotazione minima dell’85 per cento.

Il metodo di calcolo attuale (progressivo)

Nell’ambito della perequazione delle risorse i versamenti di compensazione ai sensi dell’ar- ticolo 26 OPFC sono calcolati in maniera progressiva per raggiungere la dotazione minima con i minori mezzi finanziari possibili. Per concentrare i mezzi disponibili sui Cantoni finanzia- riamente più deboli è necessaria una progressione possibilmente forte. La progressione non può tuttavia essere troppo forte affinché non venga modificata la graduatoria dei Cantoni in funzione del gettito fiscale standardizzato pro capite. Ciò significa che dopo la perequazione delle risorse un Cantone finanziariamente debole non può avere a disposizione più mezzi di un Cantone che in precedenza era finanziariamente più forte.

Il metodo di calcolo attuale è stato criticato da più parti, principalmente per i tre motivi indi- cati di seguito:

–– tutti i Cantoni finanziariamente deboli hanno beneficiato di pagamenti in ambito di pe- requazione delle risorse, anche quando il loro indice delle risorse era di poco inferiore a 100 punti. Questi «Cantoni quasi finanziariamente forti» disponevano tuttavia di sufficien- ti mezzi propri per poter adempiere i loro compiti. Sarebbe molto più efficiente impiegare i loro mezzi a favore dei Cantoni finanziaramente più deboli;

–– la progressione sarebbe talmente forte da non incentivare i Cantoni ad aumentare il loro potenziale di risorse, perché ciò provocherebbe una riduzione in misura analoga dei versa- menti di compensazione;

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

–– il metodo di calcolo attuale avrebbe per conseguenza che in determinati anni i Cantoni finanziariamente più deboli non raggiungerebbero la dotazione minima, mentre in altri anni la supererebbero.

Calcolo lineare con una «fascia neutra»

I rappresentanti dei Cantoni donatori propongono pertanto un nuovo metodo di calcolo de- stinato a eliminare i suddetti svantaggi. Nell’ambito di questo metodo di calcolo i versamenti non sono più effettuati in maniera progressiva, bensì lineare, di modo che tutti i Cantoni sia- no ugualmente incentivati ad aumentare il loro potenziale di risorse. Dovrebbe inoltre essere introdotta una fascia neutra per i Cantoni finanziariamente deboli. Questa fascia neutra si situa in un intervallo compreso tra un determinato valore dell’indice (<100) e la media svizze- ra di 100. I Cantoni il cui indice delle risorse si situa nella fascia neutra non ricevono più mezzi derivanti dalla perequazione delle risorse, ma non devono neppure versare alcun contributo. Il terzo elemento è costituito da una dotazione minima garantita per i Cantoni finanziariamente più deboli.

Il principio della fascia neutra è visibile nella figura 8.01. Sull’asse x è riprodotto l’indice GFS prima della perequazione (ovvero l’indice delle risorse) e sull’asse y l’indice dopo la perequa- zione. Se non venisse effettuata alcuna perequazione delle risorse tutti i Cantoni presentereb- bero il medesimo indice e si situerebbero sulla bisettrice tratteggiata. Con l’attuale metodo di calcolo progressivo tutti i Cantoni si situano, dopo la perequazione, sulla curva grigia. Con il metodo lineare tutti i Cantoni con un indice inferiore a Z (ossia all’interno della fascia obietti- vo) raggiungerebbero la retta obiettivo blu. I Cantoni con un indice delle risorse superiore a Z non riceverebbero alcun contributo e rimarrebbero pertanto sulla linea tratteggiata («fascia neutra»).

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Figura 8.01 Fascia neutra Fascia neutra Figura 8.01

100

Fascia neutra

Indice dopo la perequazione Z

Fascia obiettivo

85 Dotazione minima

Cantone al di sotto della dotazione minima prima Min. della perequazione Curva di progressione attuale Retta obiettivo del modello alternativo Bisettrice (situazione senza perequazione finanziaria)

Min. 85 Z 100 Indice prima della perequazione

Quando le altre variabili (dotazione, dotazione minima) sono definite all’esterno, solo il valo- re Z è stabilito in maniera endogena. Questo valore deve essere fissato in modo iterativo affin- ché la somma di tutti i versamenti di compensazione corrisponda alla dotazione.

Il metodo prevede che il valore di indice portato esattamente a 85 (indicato con «Min.» nel la figura 8.01) venga fissato precedentemente. Secondo la proposta dei rappresentanti dei Cantoni donatori tale valore corrisponde a un indice delle risorse di 50 punti. Ciò significa che dopo la perequazione il Cantone finanziariamente più debole si situerà oltre la dotazione mi- nima garantita, purché il suo indice delle risorse sia superiore a 50 punti.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Fascia neutra nella fase progettuale della NPC

Il rapporto del 1996 concernente le linee direttrici della NPC prevedeva una scala continua (nessuna fascia neutra). Nel rapporto del 1999 sulla concretizzazione di queste linee diret- trici venne poi proposta una fascia neutra situata all’incirca tra 90 e 100 (indice delle risor- se). La relativa motivazione recitava: «Nell’interesse di un impiego mirato dei mezzi devono approfittarne unicamente i Cantoni situati al di sotto di un determinato indice minimo».

La CdC e diversi Cantoni hanno respinto questa proposta e postulato un ritorno alla so- luzione proposta inizialmente con la seguente motivazione: «Si tratta […] di un errore di sistema escludere completamente dal meccanismo di riduzione delle disparità i Cantoni con un indice compreso tra 90 e 100. Viene così meno l’incentivo ad accrescere la capacità oltre i 90 punti dell’indice». Si è poi nuovamente passati a una scala continua. La questio- ne della fascia neutra non è stata discussa in occasione dei dibattiti parlamentari.

Ripercussioni di una fascia neutra

Di seguito viene illustrata quale sarebbe stata l’evoluzione dei versamenti di compensazione se all’atto dell’introduzione della NPC nel 2008 si fosse optato per un versamento lineare con una fascia neutra. Al riguardo vengono formulate le seguenti ipotesi:

–– la dotazione della perequazione delle risorse rimane immutata. Ciò significa che anche i contributi dei Cantoni finanziariamente forti non subiscono variazioni;

–– la dotazione minima garantita si situa a 85 punti dell’indice e corrisponde pertanto all’obiettivo attuale di dotazione minima;

–– l’inizio della fascia neutra è stabilito in maniera tale che con la dotazione prescritta il Can- tone finanziariamente più debole raggiunga la dotazione minima.

La tabella 8.02 reca gli indici del Cantone di Uri, il Cantone finanziariamente più debole, per gli anni 2008-2014, prima e dopo la perequazione.

Tabella 8.01 I due metodi di calcolo Tabella 8.01 I diversi metodi di calcolo

Nome Metodo di calcolo Prog Il metodo di calcolo progressivo vigente

Lin_50 Metodo di calcolo lineare con un minimo fisso pari a 50. In tal modo la dotazione dei Cantoni finanziariamente più deboli continua a essere variabile ma rimane sempre al di sopra della dotazione minima. Questa variante corrisponde alla proposta dei Cantoni finanziariamente forti.

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Tabelle 8.02 Tabella 8.02 Indice Indice delle delle risorse del del risorse Cantone finanziariamente Cantone finanziariamentepiù piùdebole; 2008–2014 debole; 2008-2014

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Prima della perequazione 61.9 60.6 58.0 57.2 58.9 60.2 61.2 Dopo la perequazione Prog 86.3 85.6 84.4 83.3 85.2 86.1 87.0 Lin_50 86.6 86.3 85.7 85.3 86.0 86.4 86.8

La tabella 8.02 indica che nel caso della variante lineare il Cantone finanziariamente più de- bole raggiunge sempre la dotazione minima dopo la perequazione, situandosi quasi sempre nettamente al di sopra della dotazione minima di 85 punti. Con l’attuale calcolo progressivo ciò non è il caso negli 2010 e 2011.

La seconda critica riguarda l’assenza, nel metodo attuale, di un incentivo ad aumentare il potenziale di risorse. Questo incentivo può essere misurato in base al coefficiente angolare delle rette obiettivo (linea blu nella fig. 8.01) (prelievo marginale). Se il coefficiente angolare è uguale a 0, l’incremento dell’indice delle risorse è interamente compensato da una riduzio- ne dei versamenti di compensazione e il Cantone non è incentivato ad aumentare il proprio potenziale di risorse. Per contro, se il coefficiente angolare è pari a 1 i versamenti di compen- sazione del Cantone che diviene finanziariamente più forte non sarebbero ridotti. Il metodo progressivo prevede invece coefficienti angolari diversi. Nel caso del Cantone finanziariamen- te più debole esso si avvicina a 0, mentre nel caso del Cantone finanziariamente più forte è quasi uguale a 1. Il coefficiente angolare medio è pari a 0,21 (cfr. fig. 5.15).

La tabella 8.03 mostra il coefficiente angolare nei metodi lineari. Esso varia sensibilmente da un anno all’altro. Nel 2011 era prossimo allo zero e pertanto sotto il profilo economico nessu- no dei Cantoni beneficiari si sentiva incentivato ad aumentare il proprio potenziale di risorse.

Tabella 8.03 Coefficiente angolare delle rette obiettivo nel caso del metodo Lin_50; Tabella 8.03 2008–2014 Coefficiente angolare delle rette obiettivo nei metodi lineari; 2008-2014

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Lin_50 0.13 0.12 0.08 0.04 0.11 0.13 0.16

Occorre sottolineare che nel caso del coefficiente angolare nel metodo lineare si assiste sem- pre a un conflitto di obiettivi tra effetto di incentivazione e inizio della fascia neutra e dota- zione minima. In questo senso un coefficiente angolare maggiore implica un migliore effetto di incentivazione poiché, in caso di incremento del proprio indice delle risorse, il Cantone raggiunge un indice più elevato dopo la perequazione delle risorse. Tuttavia, un coefficiente angolare maggiore (e quindi un migliore effetto di incentivazione) può essere raggiunto sol- tanto stabilendo l’inizio della fascia neutra a un livello più alto. Ne consegue che un numero maggiore di Cantoni beneficerebbe di versamenti di compensazione. Questo conflitto di obiettivi tra effetto di incentivazione e inizio della fascia neutra costituisce un punto centrale del dibattiti sull’efficacia del sistema di perequazione.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

La tabella 8.04 indica i valori di Z, l’inizio della fascia neutra, per i diversi anni.

Tabelle8.04 Tabella 8.04 InizioInizio delladella fascia neutra; fascia neutra;2008–2014 2008-2014

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Lin_50 90.4 89.7 88.2 86.6 89.3 90.4 91.6

Il metodo progressivo attualmente in uso non prevede una fascia neutra, ragione per cui tutti i Cantoni con un indice fino a 100 punti ricevono versamenti di compensazione. Nel caso del metodo lineare il limite della fascia neutra oscilla in maniera relativamente forte. Tuttavia, nel caso di entrambe le varianti e indipendentemente dall’anno sono sempre gli stessi quindici Cantoni a ricevere versamenti di compensazione. Nella fascia neutra figurano fino a 4 Canto- ni (NE, BL, SH und TI), a seconda di quelli che nell’anno corrispondente erano finanziariamen- te forti.

Le ripercussioni finanziarie di entrambi i metodi di calcolo sui Cantoni differiscono fortemente a seconda dell’indice delle risorse. Questo è quanto emerge chiaramente dalla figura 8.02 sulla base di un esempio fittizio:

–– la linea grigia corrisponde al metodo progressivo attualmente applicato per il calcolo dei versamenti di compensazione. Rispetto alla variante Lin_50, questo metodo determina mi- nori versamenti di compensazione per i Cantoni finanziariamente più deboli se la dotazio- ne non è troppo elevata e se non viene quindi superato l’obiettivo della dotazione minima, cosa che era spesso il caso negli anni passati. Anche i Cantoni con un indice delle risorse poco al di sotto dei 100 punti ricevono versamenti di compensazione (ridotti);

–– la linea blu corrisponde alla variante Lin_50. Essa determina per tutti i Cantoni con un indice delle risorse nettamente inferiore alla fascia neutra versamenti di compensazione superiori a quelli attuali. A partire dal valore dell’indice corrispondente al punto d’interse- zione tra la linea blu e quella grigia, i versamenti di compensazione sono invece inferiori a quelli previsti dal sistema attuale. Tutti i Cantoni finanziariamente deboli con un indice delle risorse superiore a 50 punti raggiungono, dopo la perequazione, un indice superiore alla dotazione minima. Se dovesse situarsi al di sotto del limite di 50 punti, dopo la pere- quazione il Cantone raggiungerebbe esattamente la dotazione minima.

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Figura 8.02 Figura 8.02 Curva diCurva di progressione progressione e e rette obiettivo rette obiettivo

100.0

Lin_50

98.0 Progressiva

96.0

94.0

IR dopo la perequazione 92.0

90.0 Inizio della fascia neutra (Lin_50)

88.0

86.0 Dotazione minima

84.0 50.0 55.0 60.0 65.0 70.0 75.0 80.0 85.0 90.0 95.0 100.0 IR prima della perequazione

Se l’obiettivo consiste nel distribuire quante più risorse possibili ai Cantoni finanziariamente deboli e quante meno risorse possibili agli altri Cantoni, la variante Lin_50 costituisce la solu- zione migliore.

Ripercussioni sui versamenti di compensazione rispetto al sistema attuale

La tabella 8.05 presenta le ripercussioni a livello di versamenti di compensazione nella media dal 2008 al 2014 nell’ipotesi che la variante Lin_50 fosse stata introdotta nel 2008 e indica le differenze che si sarebbero potute delineare rispetto ai versamenti di compensazione effettivi secondo il metodo progressivo (Prog). Nel caso della variante Lin_50 il Cantone di Neuchâtel si troverebbe quasi sempre nella fascia neutra e non avrebbe pressoché ricevuto versamenti di compensazione. Nel caso della variante Lin_50 i Cantoni finanziariamente più deboli rice- verebbero maggiori risorse rispetto a oggi, mentre le riduzioni per i Cantoni finanziariamente più forti sarebbero sensibilmente marcate.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Tabella 8.05 Variazione dei versamenti di compensazione Lin_50 rispetto a Tabelle 8.05 Variazione dei versamenti di compensazione Lin_50 rispetto a Prog; media Prog; media 2008 - 2014 2008–2014

IR Ø Lin_50 NE 94.7 -85.8% AG 87.7 -60.7% AI 81.8 -8.9% GR 80.7 -4.2% AR 78.2 1.7% SO 77.7 2.0% SG 76.6 4.3% LU 76.4 4.2% BE 75.7 4.2% OW 75.2 2.0% TG 75.2 5.0% FR 72.6 6.8% VS 67.7 6.4% GL 67.4 6.0% JU 64.6 4.8% UR 59.7 2.9%

Fluttuazioni nell’ambito dei versamenti di compensazione

Un altro importante criterio per i Cantoni è l’aspetto dinamico, ovvero le fluttuazioni dei ver- samenti di compensazione nell’arco del tempo. Sotto il profilo della sicurezza della pianifica- zione sono auspicabili fluttuazioni possibilmente minime. La figura 8.03 mostra la variazione percentuale dei versamenti di compensazione rispetto all’anno precedente nel Cantone finan- ziariamente più debole (Uri). Le fluttuazioni del metodo di calcolo lineare sono sensibilmente più elevate di quelle del metodo progressivo.

Figura 8.03 Figura 8.03 Variazione Variazioneannua dei versamenti annua di compensazione dei versamenti per il Cantone di compensazione di Uri per il Cantone di Uri 15%

10%

5% Prog Lin_50 0%

-5% 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Le differenze sono ancora più importanti se si considera il Cantone di Argovia, ovvero il Can- tone finanziariamente più forte al di sotto della fascia neutra (figura 8.04). In questo caso le fluttuazioni dei versamenti di compensazione sono nettamente più marcate rispetto al Canto- ne di Uri.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Soprattutto nei primi due anni gli incrementi calcolati secondo la variante Lin_50 sono consi- derevoli. Questo è anche riconducibile al fatto che secondo questa variante nel 2008 il Can- tone di Argovia non avrebbe praticamente ricevuto versamenti di compensazione. Anche nel caso dell’altra variante i versamenti aumentano sensibilmente in questo lasso di tempo. Negli anni 2011–2014 le fluttuazioni sono nettamente inferiori, ma sono sempre superiori a quelle del Cantone di Uri.

Il metodo di calcolo lineare determina fluttuazioni sensibilmente più elevate in particolare nel caso dei Cantoni beneficiari finanziariamente più forti. Per tale motivo, anche in questo caso i versamenti di compensazione sono più bassi. Nel 2014 per il Cantone di Argovia essi ammon- terebbero a 193 milioni. Nel caso del metodo Lin_50 si sarebbe trattato di 67 milioni.

Figura 8.04 Variazione annua dei versamenti di compensazione per il Cantone di Figura 8.04 Argoviaannua dei versamenti di compensazione per il Cantone di Argovia Variazione

250%

200%

150%

100% Prog Lin_50 50%

-50% 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Per misurare le fluttuazioni si può ricorrere alla deviazione standard, che è indicata nella tabel- la qui appresso per alcuni Cantoni scelti. Si tratta dei tre Cantoni finanziariamente più deboli (UR, JU, GL), di tre Cantoni beneficiari mediamente forti in termini finanziari (BE, LU, TG) e di tre Cantoni beneficiari relativamente forti in termini finanziari (GR, AI, AG).

Tabella 8.06 Tabelle 8.06 standard Deviazione Deviazione standard delle variazioni neidelle variazioni versamenti di nei versamenti di compensazione; compensazione; Cantoni scelti; Can- 2008-2014 toni scelti; 2008–2014

UR JU GL BE LU TG GR AI AG Prog 3.0% 3.3% 6.4% 5.3% 4.6% 4.4% 13.1% 12.5% 19.6% Lin_50 5.4% 5.4% 6.7% 6.5% 4.8% 5.6% 15.3% 22.0% 85.8%

Dalla tabella emerge che le fluttuazioni nel modello attuale sono sempre minori. Per entrambi i metodi si osserva comunque che sia le variazioni, sia tendenzialmente la varianza, aumenta- no con l’aumentare della forza finanziaria.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

8.2 Definizione del tasso di prelievo

Il secondo elemento proposto dai rappresentanti dei Cantoni donatori consiste nella definizio- ne di un tasso di prelievo per un periodo di quattro anni, in base al quale vengono stabiliti i contributi dei Cantoni finanziariamente forti alla perequazione orizzontale delle risorse. Que- sto tasso viene applicato all’eccedenza del gettito fiscale standardizzato del relativo Cantone. Il contributo della Confederazione è abbinato al volume della perequazione orizzontale delle risorse e ammonta al 150 per cento di quest’ultimo. Nell’attuale sistema la dotazione della perequazione orizzontale delle risorse è adeguata al tasso di crescita del potenziale di risorse dei Cantoni finanziariamente forti e quella della perequazione verticale delle risorse all’e- voluzione del potenziale di risorse a livello nazionale. Nel sistema attuale il tasso di prelievo sull’eccedenza del gettito fiscale standardizzato risulta dunque endogeno e varia di anno in anno. I rappresentanti dei Cantoni donatori sottolineano che con la loro proposta la dotazio- ne reagisce meglio alle variazioni di disparità e che quindi il problema della «responsabilità solidale» viene ridimensionato.

La questione della «responsabilità solidale» per i Cantoni finanziariamente forti

In termini assoluti il Cantone di Zurigo presenta il maggiore potenziale di risorse. Dal 2010 il suo indice delle risorse si è significativamente abbassato a causa di un tasso di crescita infe- riore alla media del suo potenziale delle risorse. La dotazione della perequazione orizzontale delle risorse è adeguata di volta in volta al tasso di crescita del potenziale di risorse di tutti i Cantoni finanziariamente forti. Un rallentamento della crescita di Zurigo si ripercuote dunque sul tasso di crescita della perequazione orizzontale delle risorse. La debole crescita di Zurigo determina un aggravio crescente dell’eccedenza del potenziale di risorse e quindi un aumento dei contributi degli altri Cantoni finanziariamente forti. A causa dell’impostazione del sistema, un cambiamento dell’indice delle risorse di un grande Cantone si ripercuote sui versamenti di compensazione di tutti i Cantoni. Lo stesso vale sia per i Cantoni finanziariamente forti che per quelli finanziariamente deboli e ha un effetto simmetrico sull’aumento o sulla diminuzio- ne dell’indice delle risorse. Se ad esempio dovesse aumentare di nuovo nel prossimi anni, l’in- dice delle risorse di Zurigo sgraverebbe tutti gli altri Cantoni finanziariamente forti. Il rapporto dell’AFF (2013a) descrive queste simulazioni. La figura 8.05 mostra come una riduzione del 10 per cento della BIA del 2009 del Cantone di Zurigo si ripercuote ceteris paribus sui versa- menti di compensazione per abitante dei Cantoni. Mentre Zurigo viene sgravato di 50 franchi circa per abitante, gli altri Cantoni finanziariamente forti devono contribuire maggiormente alla perequazione orizzontale delle risorse. Il Cantone di Zugo subisce il maggior aggravio, corrispondente a oltre 60 franchi per abitante. Per i Cantoni di Svitto, Basilea Città e Ginevra i contributi aumentano di 30 franchi circa per abitante. Per quanto concerne i Cantoni finan- ziariamente deboli i versamenti di compensazione si riducono nei Cantoni con un indice delle risorse alto, mentre i Cantoni finanziariamente più deboli subiscono perdite minori e i due Cantoni con l’indice più basso ricevono addirittura versamenti di compensazione leggermente più elevati.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Abbildungen_WIBE_2_i.xlsx

Figura 8.05 Ripercussione sui versamenti di compensazione in franchi per abitante Figura 8.05 Riduzione della BIA 2009 di Zurigo del 10 % (variazione in franchi/pro capite) in caso di una riduzione del 10 % della BIA 2009 di Zurigo

ZG SZ BS GE NW VD NE AG SH AI TI OW GR AR SO SG TG LU BE FR BL VS GL JU UR ZH

-60 -40 -20 0 20 40 60 80 Onere supplementare in franchi per abitante

In valori assoluti Zurigo viene sgravato di 67 milioni, il che corrisponde al 15,6 per cento dei suoi contributi. In compenso Ginevra (+13 mio. ossia +3,5 %) e Vaud (+11 mio. ossia +10,2 %) devono fornire contributi sensibilmente più alti alla perequazione orizzontale delle risorse. L’aumento per il Cantone di Zugo ammonta al 2,6 per cento e per quello di Svitto al 3,4 per cento dei rispettivi contributi.

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Abbildungen_WIBE_2_i.xlsx

Figura 8.06 Ripercussione sui versamenti di compensazione in milioni di franchi in Figura 8.06 Riduzione della caso BIA 2009riduzione di una di Zurigo del 10 10%%(variazione della BIA totale

2009 in

difranchi) Zurigo

GE VD AG ZG BE BS SZ SG TI LU NE SO GR TG FR BL SH NW VS AR OW AI GL JU UR ZH

-80 -60 -40 -20 0 20 Onere supplementare in milioni di CHF

Nel rapporto dell’AFF (2013a) viene inoltre presa in esame un’eventuale riduzione del poten- ziale di risorse di un Cantone finanziariamente debole come quello di Berna. Le ripercussioni sono simili a quelle della figura precedente. Per i Cantoni finanziariamente forti esse sono però molto più lievi.

Proposta dei rappresentanti dei Cantoni donatori

Il calo dell’indice delle risorse di Zurigo e il conseguente aumento negli ultimi anni dei con- tributi degli altri Cantoni finanziariamente forti sono considerati sempre più un problema da questi ultimi. I rappresentanti dei Cantoni donatori propongono dunque un cambiamento di sistema nella determinazione della dotazione della perequazione delle risorse, ovvero il Parlamento dovrebbe definire ogni quattro anni il tasso di prelievo sull’eccedenza del gettito fiscale standardizzato dei Cantoni finanziariamente forti. Il volume della perequazione verti-

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

cale delle risorse (ossia il contributo della Confederazione) dovrebbe inoltre essere fissato al 150 per cento del contributo dei Cantoni finanziariamente forti. ll rapporto tra la perequazio- ne orizzontale delle risorse e quella verticale corrisponderebbe esattamente al valore minimo di due terzi conformemente a quanto previsto dalla Costituzione. Contrariamente all’attuale sistema, il Parlamento adeguerebbe soltanto in modo indiretto il volume della perequazione orizzontale e di quella verticale. Il controllo della perequazione delle risorse da parte del Parla- mento verrebbe dunque modificato rispetto all’attuale regime.

I rappresentanti dei Cantoni donatori rilevano che nella loro proposta esiste una relazione diretta tra la dotazione e l’evoluzione delle disparità. Idealmente la dotazione evolve paralle- lamente alle disparità: se queste aumentano, aumenta anche la dotazione per ridurre le diffe- renze tra i Cantoni. Tuttavia con l’attuale metodo di adeguamento non esiste alcuna relazione diretta o automatica tra la dotazione e le disparità. Al posto di un automatismo il vigente sistema permette invece una determinazione discrezionale della dotazione ogni quattro anni e fornisce la possibilità di un adeguamento alle mutate disparità¹.

La relazione tra dotazione e disparità è esaminata in modo approfondito qui di seguito. A tal fine, per ogni anno di riferimento viene calcolata la dotazione con cui il Cantone finanziaria- mente più debole raggiunge l’obiettivo della dotazione minima. La dotazione «per conseguire l’obiettivo» aumenta in caso di maggiori disparità e si riduce nel caso contrario. Qualora il Cantone finanziariamente più debole avesse, già prima della perequazione, un indice delle risorse di almeno 85 punti, la suddetta dotazione sarebbe pari a zero. Si tratta dunque di una buona grandezza di riferimento per paragonare i meccanismi di adeguamento della dotazio- ne in relazione alle disparità².

Nella figura 8.07 la dotazione «per conseguire l’obiettivo» corrisponde alla linea di colore blu scuro. La linea di colore blu chiaro mostra l’evoluzione della dotazione tra il 2008 e il 2014 secondo l’attuale metodo di adeguamento. Come già menzionato, la dotazione negli anni 2010 e 2011 era troppo bassa per raggiungere l’obiettivo dell’85 per cento. Negli altri anni la dotazione effettiva era invece troppo alta. La linea grigia tratteggiata mostra l’evoluzione del- la dotazione secondo la proposta dei Cantoni finanziariamente forti. Il tasso di prelievo della simulazione ammonta per tutti gli anni al 19,2 per cento ed è stato fissato in questo modo affinché la dotazione complessiva del 2008 corrispondesse all’allora decreto federale. L’an- damento durante questi 7 anni è più in linea con il metodo della dotazione «per conseguire l’obiettivo» che con il metodo attualmente applicato, l’importo però si situa in quasi tutti gli anni sopra la dotazione, qualsiasi sia il metodo utilizzato. Con la variante proposta, soltanto nel 2011 il Cantone finanziariamente più debole non avrebbe raggiunto gli 85 punti dopo la perequazione. Nel 2014 la dotazione risulterebbe minore rispetto al metodo di calcolo in vi- gore, ma pur sempre maggiore di quella necessaria per il conseguimento dell’obiettivo.

1 In linea di principio la dotazione si evolve nella giusta direzione se il potenziale dei Cantoni finanziariamente forti cresce in modo maggiore di quello dei Cantoni finanziariamente deboli. Nel caso contrario può però succedere che la dotazione della perequazione verticale delle risorse aumenti sebbene le disparità diminuiscano. Se il potenziale di un Cantone finanziariamente debole aumenta, sono necessari minori mezzi per la perequazione delle risorse. Sulla base del meccanismo di adeguamento un potenziale di risorse più alto comporta però una dotazione maggiore di risorse. 2 In quanto meccanismo per la determinazione della dotazione questo metodo avrebbe il grande svantaggio di fissare in modo endogeno gli importi della perequazione. La possibilità del Parlamento di adeguare i contributi ogni 4 anni verrebbe meno e ciò limiterebbe la possibilità del controllo politico della perequazione finanziaria.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Abbildungen_WIBE_2_i.xlsx

Figura 8.07 Dotazione complessiva della perequazione delle risorse con tasso di Figura 8.07 prelievo Dotazione fisso della perequazione delle risorse con tasso di prelievo fisso complessiva

4.1

3.9

3.7

Dotation in miliardi CHF 3.5

3.3

3.1

2.9

2.7 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Dotazione per conseguire l'obiettivo Dotazione effettiva Proposta Cantoni finanziariamente forti

Un’altra critica sollevata dai rappresentanti dei Cantoni donatori concerne la «responsabilità so- lidale» del vigente sistema. Le seguenti due figure mostrano le differenze tra i metodi. Anche in questo caso la BIA 2009 di Zurigo è stata ridotta del 10 per cento. Le barre blu scuro corrispon- dono alle ripercussioni nell’attuale sistema e quindi alle figure 8.05 e 8.06. Le barre blu chiaro rappresentano le ripercussioni della proposta dei Cantoni donatori.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Abbildungen_WIBE_2_i.xlsx

Figura 8.08 Figura 8.08Riduzione della BIA Confronto della

2009 di ripercussione

Zurigo del 10 % sui versamenti (confronto di per compensazione in franchi abitante) in caso di una riduzione del 10 % della BIA 2009 di Zurigo (in fr. per abitante)

Cantoni finanziariamente forti SZ BS GE NW VD SH TI ZH

NE AG AI OW GR

Cantoni finanziariamente deboli AR SO SG TG LU BE FR BL Metodo vigente VS GL Proposta dei Cantoni JU donatori UR

-60 -50 -40 -30 -20 -10 0 10 20 30 40 50 60 70 Onere supplementare in franchi per abitante

Con la proposta dei Cantoni donatori la responsabilità solidale viene attenuata ma non elimi- nata del tutto. Il sensibile calo del potenziale di risorse del Cantone di Zurigo riduce il gettito fiscale standardizzato medio della Svizzera facendo aumentare di conseguenza l’eccedenza del gettito fiscale standardizzato e dunque anche i contributi degli altri Cantoni finanziaria- mente forti. L’effetto della proposta è molto differenziato: per i Cantoni finanziariamente più forti comporta un notevole sgravio mentre per i Cantoni con un indice delle risorse appena sopra i 100 punti non genera alcun effetto.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Abbildungen_WIBE_2_i.xlsx

Figura 8.09 Riduzione della BIA 2009 di Zurigo del 10 % (confronto in milioni di franchi) Figura 8.09 Riduzione del 10 % della BIA 2009 di Zurigo (confronto in mio. fr.)

Cantoni finanziariamente forti VD ZG BS SZ TI SH NW ZH

AG BE SG LU NE

Cantoni finanziariamente deboli SO GR TG FR BL VS AR

Metodo vigente OW AI Proposta dei Cantoni GL donatori JU UR

-70 -60 -50 -40 -30 -20 -10 0 10 20 30 Onere supplementare in milioni di CHF

A causa della dotazione più bassa di tutti i Cantoni, i Cantoni finanziariamente deboli rice- vono minori versamenti di compensazione. Ciò è in linea di massima auspicato poiché una diminuzione del potenziale di risorse del Cantone di Zurigo comporta una riduzione delle disparità e quindi sono necessari meno mezzi finanziari per conseguire l’obiettivo della dota- zione minima.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Conclusione

L’introduzione di un tasso di prelievo fisso permetterebbe di tenere meglio conto dell’evolu- zione delle disparità e di ridurre anche la «responsabilità solidale». Non potrebbe tuttavia eli- minare completamente i problemi derivanti da questi due aspetti oggetto di critica. Secondo il Consiglio federale la proposta ha inoltre altri svantaggi:

–– un tasso di prelievo fisso durante un periodo quadriennale migliorerebbe la pianificabilità per i Cantoni finanziariamente forti. Poiché l’evoluzione delle disparità viene considerata solo parzialmente anche in questo metodo, il tasso di prelievo deve essere regolarmente adeguato e ciò aumenta la volatilità. In questo modo il vantaggio di una migliore stima dei contributi si relativizza rispetto al sistema attuale. Inoltre, sempre rispetto alla situazione attuale, per determinati Cantoni finanziariamente deboli la volatilità aumenterebbe in modo considerevole anche in un periodo quadriennale causando problemi a questi Can- toni; la riduzione della dotazione orizzontale viene sovracompensata dall’aumento della dotazione verticale. In questo modo la Confederazione finanzia i risparmi dei Cantoni finanziariamente forti e nella maggior parte degli anni anche un ulteriore aumento della dotazione. La proposta dei Cantoni donatori comporta dunque un trasferimento dei costi dai Cantoni alla Confederazione;

–– il legislatore ha consapevolmente sancito un valore massimo e un valore minimo per il rapporto tra perequazione orizzontale e perequazione verticale delle risorse nella Costitu- zione federale (art. 135 cpv. 3 Cost.). In questo modo è possibile tener conto della diversa evoluzione dei potenziali di risorse dei Cantoni finanziariamente forti e di quelli finanziaria- mente deboli. Negli anni 2008–2014 questo rapporto è oscillato tra il 68 e il 73 per cento. Fissarlo al 66,7 per cento sarebbe conforme al relativo articolo della Costituzione ma ren- derebbe superfluo il margine ivi fissato.

Con la determinazione della dotazione per un nuovo quadriennio da parte del Parlamento prevista all’articolo 5 LPFC è possibile correggere sviluppi indesiderati anche con l’attuale si- stema.

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8.3 Modello alternativo per l’attuale meccanismo di perequazione delle

risorse

Il modello per un nuovo meccanismo della perequazione delle risorse proposto dai rappre- sentanti dei Cantoni donatori combina gli elementi «fascia neutra», «ridistribuzione lineare» e «dotazione minima garantita» con la definizione del tasso di prelievo e la correlazione tra contributo della Confederazione e contributo dei Cantoni finanziariamente forti. Il presente paragrafo intende riunire questi elementi e valutarli adeguatamente nel loro insieme. Inoltre, con i dati degli anni di riferimento 2008–2014, sono state eseguite simulazioni. Queste ultime sono state confrontate con il modello in vigore. Il tasso di prelievo è fissato per tutti gli anni al 19,2 per cento (stato 2008). La dotazione nel primo anno (2008) è quindi della medesima entità in entrambe le varianti. Di seguito sono esposti i risultati più importanti di questa simu- lazione.

Rispetto al caso in cui è considerata esclusivamente la fascia neutra, la definizione del tasso di prelievo comporta una minore oscillazione del coefficiente angolare delle rette di distribuzio- ne e pertanto anche dell’inizio della fascia neutra. La tabella 8.07 mostra i rispettivi valori, che sono nettamente più stabili dei risultati esposti nelle tabelle 8.03 e 8.04. Tuttavia i valori medi del periodo in analisi riportano soltanto differenze minime tra le varianti con e senza tasso di prelievo fisso. Anche i Cantoni nella fascia neutra sono gli stessi.

Tabella 8.07 Tabella 8.07: La retta La retta obiettivo nel modello alternativo; 2008-2014 obiettivo nel modello alternativo; 2008–2014

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Coefficiente angolare 0.13 0.12 0.11 0.09 0.11 0.12 0.14 Inizio della fascia neutra 90.4 89.9 89.2 88.3 89.4 90.0 90.6

Con il tasso di prelievo fisso aumenta però la volatilità dei versamenti di compensazione per i Cantoni finanziariamente deboli. Nella tabella 8.08 figurano gli stessi Cantoni della tabella 8.06 e le deviazioni standard del metodo attuale (Prog) sono identiche in entrambe le tabelle.

Tabella Tabella 8.08 8.08: Deviazionestandard Deviazione standard delle delle variazioni variazioninei neiversamenti di compensazione; versamenti Cantoni di compensazione, Can- scelti; 2008-2014 toni scelti; 2008–2014

UR JU GL BE LU TG GR AI AG Prog 3.0% 3.3% 6.4% 5.3% 4.6% 4.4% 13.1% 12.5% 19.6% Lin_50 5.9% 6.4% 7.7% 4.3% 8.2% 7.9% 20.6% 20.6% 108.0%

Il tasso di prelievo fisso comporta nel modello alternativo una maggiore volatilità dei versa- menti per i Cantoni finanziariamente più deboli. Negli altri gruppi le ripercussioni non sono uniformi. Tuttavia la volatilità rimane nettamente maggiore rispetto al metodo attuale anche per i Cantoni che presentano una bassa volatilità con un tasso di prelievo fisso.

La tabella 8.09 mostra le ripercussioni del modello alternativo sui versamenti di compensazio- ne per il 2014. Nell’anno in questione i Cantoni finanziariamente forti sarebbero sgravati del 6,3 per cento, poiché il tasso di prelievo diminuirebbe dal 20,5 per cento al 19,2 per cento. Per i Cantoni finanziariamente deboli le ripercussioni varierebbero. I Cantoni con un indice delle risorse inferiore a 80 punti otterrebbero mezzi finanziari in misura simile a quelli ricevuti

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attualmente. Per contro, i Cantoni finanziariamente deboli con un indice superiore a 80 punti avrebbero a disposizione fondi nettamente inferiori. Nel 2014 anche la Confederazione po- trebbe inoltre ridurre i propri contributi di 101 milioni (4,5 %).

Tabella 8.09 Proposta Tabella dei Cantoni 8.09: donatori: Modello ripercussioni alternativo: sui singoli Cantoni ripercussioni nel 2014 sui Cantoni; 2014

In mio. CHF Totale contributi 2014 Totale versamenti 2014 Proposta Proposta Cantoni Pagamenti Differenza in Cantoni Pagamenti Differenza in Diff. in donatori effettivi mio. CHF Diff. in % donatori effettivi mio. CHF % ZH 392.8 419.3 -26.5 -6.3% - - - BE - - - 1'157.4 1'140.6 16.8 1.5% LU - - - 318.6 324.5 -5.9 -1.8% UR - - - 74.7 76.0 -1.2 -1.6% SZ 137.7 147.0 -9.3 -6.3% - - - OW - - - 14.4 18.2 -3.8 -21.0% NW 17.8 19.0 -1.2 -6.3% - - - GL - - - 62.2 61.5 0.8 1.2% ZG 260.3 277.9 -17.6 -6.3% - - - FR - - - 303.4 300.1 3.3 1.1% SO - - - 206.4 212.0 -5.6 -2.6% BS 144.2 153.9 -9.7 -6.3% - - - BL 7.1 7.6 -0.5 -6.3% - - - SH 4.8 5.2 -0.3 -6.3% - - - AR - - - 22.4 28.0 -5.6 -20.1% AI - - - 7.5 8.9 -1.4 -15.8% SG - - - 386.8 397.5 -10.7 -2.7% GR - - - 88.9 108.1 -19.1 -17.7% AG - - - 66.7 192.6 -125.9 -65.4% TG - - - 224.6 226.4 -1.8 -0.8% TI 4.2 4.5 -0.3 -6.3% - - - VD 96.5 103.0 -6.5 -6.3% - - - VS - - - 451.0 443.7 7.4 1.7% NE - - - 5.3 47.2 -42.0 -88.8% GE 347.3 370.7 -23.4 -6.3% - - - JU - - - 141.2 142.6 -1.4 -1.0% CH 1'412.7 1'508.0 -95.3 -6.3% 3'531.7 3'728.0 -196.2 -5.3%

Se si prende in considerazione l’intero periodo della simulazione, il modello alternativo avreb- be generato un maggiore sgravio di 151 milioni (1,5 %) per i Cantoni finanziariamente forti e l’onere aggiuntivo per la Confederazione ammonterebbe a 475 milioni (3,3 %). Ciò è dovuto al fatto che il rapporto tra dotazione verticale e orizzontale è stato fissato al valore massimo previsto dalla Costituzione. Le ripercussioni variano molto da un Cantone all’altro.

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Tabella 8.10 Proposta dei Cantoni donatori: ripercussioni sui singoli Cantoni Tabella 8.10 Modello alternativo: ripercussioni accumulate sui Cantoni (2008–2014) In mio. CHF Totale contributi Totale versamenti Proposta Proposta Cantoni Pagamenti Differenza in Cantoni Pagamenti Differenza in donatori effettivi mio. CHF Diff. in % donatori effettivi mio. CHF Diff. in % ZH 3'565 3'610 -45 -1.2% - - - BE - - - 6'759 6'392 367 5.7% LU - - - 2'374 2'249 125 5.5% UR - - - 517 501 15 3.0% SZ 625 639 -14 -2.1% - - - OW - - - 235 229 6 2.8% NW 110 112 -2 -1.7% - - - GL - - - 423 397 26 6.6% ZG 1'610 1'637 -27 -1.7% - - - FR - - - 2'217 2'061 156 7.6% SO - - - 1'468 1'416 52 3.7% BS 914 930 -16 -1.7% - - - BL 43 44 -1 -2.6% - 4 -4 -100.0% SH 8 8 -0 -4.9% - 15 -15 -100.0% AR - - - 298 289 9 3.0% AI - - - 58 62 -4 -6.5% SG - - - 3'024 2'865 159 5.5% GR - - - 855 874 -19 -2.1% AG - - - 585 1'304 -719 -55.1% TG - - - 1'698 1'599 99 6.2% TI 11 11 -1 -5.5% - 66 -66 -100.0% VD 629 634 -5 -0.8% - - - VS - - - 3'209 3'004 205 6.8% NE - - - 5 116 -111 -95.5% GE 2'317 2'357 -40 -1.7% - - - JU - - - 852 810 43 5.3% CH 9'831 9'982 -151 -1.5% 24'577 24'253 324 1.3%

Nella tabella 8.11 si osservano gli effetti di anno in anno del modello alternativo sui Cantoni finanziariamente forti e sulla Confederazione. Negli anni 2010 e 2011 i Cantoni finanziaria- mente forti avrebbero dovuto contribuire di più alla perequazione orizzontale delle risorse, mentre sarebbero stati sgravati negli altri anni. Nei primi cinque anni la Confederazione avrebbe dovuto versare contributi nettamente più elevati. In compenso sarebbe stata sgravata negli anni 2013 e 2014 a scapito dei Cantoni finanziariamente deboli, i quali avrebbero otte- nuto contributi più esigui in entrambi gli anni.

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Tabella Tabella 8.118.11: Onere Modello alternativo: supplementare onere rispetto maggiore al sistema rispetto al sistema attuale attuale

Mio. CHF 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2008-2014

Onere supplementare Cantoni finanziariamente forti in mio. CHF -36.0 -25.1 15.6 53.3 -12.9 -50.7 -95.3 -151.1 in % -2.9% -1.9% 1.1% 3.5% -0.9% -3.4% -6.3% -1.5%

Onere supplementare Confederazione in mio. CHF 36.0 73.3 170.7 278.3 40.3 -22.2 -101.0 475.4 in % 2.0% 3.9% 8.7% 13.2% 1.9% -1.0% -4.5% 3.3%

La proposta avrebbe comportato uno sgravio per tutti i Cantoni finanziariamente forti. An- che i Cantoni finanziariamente deboli avrebbero beneficiato delle risorse supplementari della Confederazione. I Cantoni che non sono mai stati nella fascia neutra avrebbero ricevuto per- lopiù contributi di compensazione più elevati. Soltanto per il Cantone di Appenzello Esterno e il Cantone dei Grigioni la proposta sarebbe stata svantaggiosa. Secondo le aspettative però le perdite più ingenti sarebbero state registrate dai Cantoni nella fascia neutra, o vicini ad essa, in particolare i Cantoni di Argovia (-719 mio.) e Neuchâtel (-112 mio.). Ne avrebbero tratto invece i massimi benefici il Cantone di Berna (+369 mio.) e il Cantone del Vallese (+205 mio.).

La proposta dei Cantoni donatori sarà confrontata con il meccanismo attuale sulla base dei seguenti criteri:

–– raggiungimento della dotazione minima e ripercussioni sulla disparità; –– volatilità dei versamenti di compensazione; –– efficacia della ripartizione dei mezzi finanziari; –– possibilità di controllo da parte del Parlamento; –– ripartizione degli oneri tra Confederazione e Cantoni.

Con la proposta dei Cantoni donatori la dotazione minima è superata in tutti gli anni. Ciò non accade nel sistema attuale, con il quale può capitare che in certi anni l’obiettivo dell’85 per cento della media svizzera non venga raggiunto. La proposta dei Cantoni do- natori implica per il Cantone finanziariamente più debole una dotazione media di fondi dell’86,3 per cento, in determinati anni persino dell’86,7 per cento. Un superamento dell’o- biettivo della dotazione minima significa che nel sistema vi sono maggiori mezzi finanziari di quanti sarebbero effettivamente necessari.

La volatilità dei versamenti di compensazione nel sistema attuale è già considerata troppo elevata da singoli Cantoni (cfr. n. 3). La proposta dei Cantoni donatori provocherebbe un ulteriore incremento di questa volatilità per i Cantoni finanziariamente deboli secondo il nu- mero 8.1. Tuttavia anche la dotazione della perequazione orizzontale delle risorse subirebbe un’oscillazione nettamente più forte. Le variazioni sarebbero in compenso strettamente legate all’evoluzione economica dei singoli Cantoni finanziariamente forti. Come esposto al nume- ro 8.2, con il sistema proposto la cosiddetta «responsabilità solidale» verrebbe ridotta ma non eliminata. Il Parlamento potrebbe intervenire soltanto ogni quattro anni definendo il tasso di prelievo fisso.

L’efficacia del sistema può essere misurata in base alla ripartizione delle risorse tra i Cantoni finanziariamente più deboli e i Cantoni quasi finanziariamente forti. Sia il sistema attuale della perequazione delle risorse sia la proposta dei Cantoni donatori intendono destinare una parte

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

per quanto possibile importante dei mezzi finanziari ai Cantoni finanziariamente più deboli. Nella fase di progettazione della NPC è stata data la priorità a un’evoluzione progressiva dei versamenti, poiché in tal modo è possibile raggiungere questo obiettivo con pochissimi mezzi finanziari. Lo svantaggio è che tale soluzione non incentiva i Cantoni finanziariamente deboli a migliorarsi (cfr. n. 5.4.2). Nel caso di un versamento lineare tutti i Cantoni finanziariamente deboli sarebbero incentivati in egual misura, tuttavia persino con una fascia neutra l’incentivo non sarebbe maggiore rispetto al suo livello medio nel sistema attuale. Una fascia neutra non permetterebbe più di sostenere i Cantoni finanziariamente deboli con un indice delle risorse di circa 100 punti, mentre nel sistema attuale essi ottengono ancora contributi esigui. I con- tributi dei Cantoni nella fascia neutra sarebbero disponibili per essere ridistribuiti ai Cantoni finanziariamente più deboli. Ciò però non cambierebbe di molto la situazione, poiché anche nel sistema attuale questi importi sono modesti. Ad esempio, nell’anno di riferimento 2014 nessun Cantone si troverebbe nella fascia neutra e nel 2011, l’anno con il maggior numero di Cantoni nella fascia neutra (Basilea Campagna, Sciaffusa, Ticino, Neuchâtel), sarebbero stati distribuiti nel complesso circa 37,9 milioni, ovvero l’1 per cento dell’intera somma.

Il controllo politico del sistema viene assicurato attualmente dalle Camere federali che me- diante un decreto federale determinano ogni quattro anni le dotazioni della perequazione orizzontale e verticale delle risorse. Senza essere ancora a conoscenza dell’evoluzione del potenziale di risorse esse devono stabilire i mezzi finanziari in modo che si possa arrivare il più vicino possibile all’obiettivo della dotazione minima. Secondo il modello alternativo le Camere federali potrebbero determinare soltanto il tasso di prelievo. In tal modo la dotazione sarebbe fissata indirettamente. Inoltre andrebbero chiarite le modalità di adeguamento dell’importo della dotazione per il nuovo quadriennio. Dato che l’obiettivo della dotazione minima sarebbe sistematicamente superato a causa dell’impostazione del sistema alternativo (nel caso in cui il Cantone finanziariamente più debole presentasse un indice delle risorse superiore a 50 punti), non si disporrebbe di criteri chiari per un adeguamento della dotazione.

Infine occorre tenere presente che la fissazione della quota della perequazione orizzontale delle risorse al livello minimo previsto dalla Costituzione potrebbe determinare un trasferi- mento di oneri dai Cantoni alla Confederazione, per il quale non esiste alcuna giustificazione oggettiva.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

9 Provvedimenti per la perequazione

finanziaria negli anni 2016–2019

9.1 Contributi alla perequazione delle risorse e alla compensazione degli

oneri negli anni 2016–2019

Secondo l’articolo 5 LPFC, mediante decreto federale sottoposto a referendum facoltativo, l’Assemblea federale determina, di volta in volta per quattro anni, il contributo di base dei Cantoni finanziariamente forti e quello della Confederazione alla perequazione delle risor- se. Tiene conto al riguardo dei risultati del rapporto sull’efficacia. Inoltre, occorre rispettare il margine fissato nella Costituzione federale per il rapporto tra perequazione orizzontale e verticale delle risorse e tenere conto del valore in termini di capacità finanziaria che i Cantoni finanziariamente deboli devono perseguire (85 punti). Bisogna pertanto definire quali prov- vedimenti raccomandare sulla base dell’analisi dell’efficacia effettuata nel presente rapporto. Qui di seguito viene presentato un riassunto dei risultati:

–– volatilità dei contributi destinati alla perequazione delle risorse: l’evoluzione della volatilità non esprime nessuna tendenza netta nel periodo 2008–2014. Le oscillazioni dei versamen- ti di compensazione possono essere come finora considerati sopportabili per i Cantoni;

–– rafforzamento dell’autonomia finanziaria dei Cantoni: con la NPC la quota dei fondi a de- stinazione libera rispetto all’importo complessivo dei trasferimenti dalla Confederazione ai Cantoni è stata notevolmente aumentata e ha registrato da allora soltanto variazioni mini- me. Perciò, grazie alla NPC, l’autonomia finanziaria viene rafforzata in maniera duratura. Tuttavia, il margine di manovra dei Cantoni dipende dalle decisioni prese a livello federale;

–– riduzione delle disparità per quanto riguarda la capacità finanziaria e il carico fiscale: le disparità per quanto riguarda il potenziale di risorse sono diminuite nel secondo quadrien- nio, ma vengono fortemente influenzate dalla congiuntura. In una fase di forte crescita economica, le disparità tra i Cantoni aumentano e si riducono in un periodo di crisi. Il lasso di tempo relativamente ridotto e l’influenza della crisi finanziaria ed economica non permettono di fare affermazioni precise circa l’efficacia della NPC. Le disparità per quanto riguarda il carico fiscale complessivo commisurato all’indice di sfruttamento fiscale hanno registrato un aumento costante dal 2008. Osservando l’evoluzione delle aliquote fiscali, si rileva che dal 2008 i Cantoni finanziariamente deboli hanno ridotto sensibilmente le ali- quote soprattutto per il substrato mobile. Nel complesso, emerge che la dispersione delle aliquote fiscali nel periodo 2008–2011 è aumentata rispetto al periodo 2004–2007;

–– mantenimento della concorrenzialità fiscale in ambito nazionale e internazionale: il grado di concorrenzialità fiscale della Svizzera e Cantoni rimane alto sia per l’imposizione delle imprese, sia per le imposte sul reddito. Pertanto l’obiettivo di mantenere aliquote fiscali concorrenziali in ambito nazionale e internazionale è stato raggiunto. Anche in questo caso non è tuttavia possibile fare affermazioni precise circa la causalità della NPC;

–– garanzia di una dotazione minima di risorse finanziarie: nel periodo 2012–2014 la dotazio- ne minima di risorse pro capite, che la LPFC stabilisce all’85 per cento della media svizzera, è stata raggiunta in tutti i Cantoni. Dopo la perequazione delle risorse il Cantone di Uri, finanziariamente più debole, ha raggiunto l’85,3 per cento nel 2012, l’86,1 per cento nel 2013 e l’87 per cento nel 2014. Grazie alla riduzione delle disparità, l’obiettivo della do- tazione minima di risorse sarebbe stato raggiunto anche con una dotazione nettamente inferiore. Poiché nel corso di un quadriennio la dotazione si adegua solo in parte all’evolu- zione delle disparità, l’obiettivo è stato manifestamente superato;

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

–– compensazione degli oneri: le differenti forme di indennizzo degli oneri speciali, come è già stato evidenziato nel primo rapporto sull’efficacia, sono state confermate. Il grado di copertura per quanto concerne in particolare gli oneri speciali delle città polo si è ulterior- mente ridotto.

Provvedimento: adeguamento della dotazione della perequazione delle risorse

In base alla presente analisi dell’efficacia, il Consiglio federale propone una riduzione della dotazione della perequazione delle risorse.

È emerso che la perequazione delle risorse ha raggiunto nel secondo quadriennio gli obiettivi perseguiti e, per quanto concerne la dotazione minima di risorse, li ha ampiamente superati. Per tutta la durata del primo periodo quadriennale c’è stata una sottodotazione di 34 milio- ni, ossia l’1,0 per cento l’anno in media. A seguito di questo risultato relativamente buono, il Consiglio federale e il Parlamento non hanno reputato necessario adeguare la dotazione per il secondo periodo. Per il terzo periodo quadriennale, il Consiglio federale è però giunto alla conclusione che i contributi di base alla perequazione orizzontale e verticale delle risorse debbano essere adeguati verso il basso, in quanto la dotazione nei primi tre anni del secondo periodo quadriennale era stata nettamente troppo elevata con una sovradotazione del 7,6 per cento in media.

Nel fissare l’entità di questa riduzione è opportuno tenere presente che – come ha mostrato l’analisi – l’evoluzione delle disparità e quindi il raggiungimento dell’obiettivo della dotazione minima di risorse sono influenzati in parte anche dalla congiuntura e potrebbero perciò essere in una certa misura ciclici. Pertanto, non è da escludere che nel terzo periodo NPC (basato sugli anni di calcolo dopo la crisi finanziaria ed economica) le disparità crescano di nuovo e il superamento dell’obiettivo della dotazione minima di risorse si riduca nuovamente. Non è possibile prevedere se e in quale misura una siffatta correzione automatica possa avvenire, tanto più che una connessione tra congiuntura e potenziale di risorse è dimostrabile, ma è troppo debole perché possa costituire la base per una previsione affidabile. Peraltro, secondo le stime attuali degli esperti di congiuntura, la ripresa dell’economia svizzera (in particolare a causa della mancanza di una dinamica di crescita delle esportazioni) rimane timida, per cui una fase di forte crescita analoga a quella degli anni 2005–2007 – e quindi un incremento delle disparità come nell’anno di riferimento 2011 – è improbabile anche negli anni di calcolo del periodo quadriennale (vale a dire negli anni 2010–2015).

Data l’assenza di elementi quantitativi su cui basare le previsioni, il Consiglio federale propone in alternativa una procedura orientata al passato: l’entità dell’adeguamento della dotazione della perequazione delle risorse per il terzo periodo quadriennale deve essere fondata sulle cifre della perequazione finanziaria del secondo periodo quadriennale (anni di riferimento 2012–2015). Sulla scorta di questi dati viene calcolata la dotazione per ogni anno, con la quale il Cantone finanziariamente più debole raggiungerebbe dopo la perequazione un indice del GFS di esattamente 85,0 punti. La differenza media tra i versamenti di compensazione effettivi e gli importi così calcolati corrisponde all’importo dell’adeguamento. Il contributo di base per il terzo periodo quadriennale è quindi determinato in funzione dell’adeguamento ordinario della dotazione effettiva nel 2015, dedotto l’importo dell’adeguamento.

Sulla base delle cifre della perequazione finanziaria relativa agli anni 2012–2014, il volume complessivo della perequazione delle risorse avrebbe potuto essere ridotto di poco meno di 279 milioni (PVR 166 mio. e POR 113 mio.). Tuttavia, l’importo effettivo può essere calcolato soltanto dopo la pubblicazione delle cifre della perequazione finanziaria per l’anno 2015. In

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

questa procedura non si tratta di una correzione ex post del volume della perequazione delle risorse, ma di un nuovo aggiustamento della dotazione in funzione dei risultati del periodo 2012–2015. Per l’adeguamento della dotazione non ci si basa su un determinato anno, ma sulla media dell’intero periodo.

Tabella Tabella 9.01

9.01 Adeguamento delle della

Adeguamentodotazioni: simulazione dotazione: per laper la simulazione perequazione delle risorse

2014 perequazione delle risorse nel 2014

In mio. CHF (- = sgravio / + = aggravio) Pagamenti perequazione delle risorse 2014 Pagamenti Pagamenti ridotti Differenza Differenza Differenza effettivi in mio. CHF in % in CHF per abit. ZH 419.3 387.9 -31.4 -7.5% -23 BE -1'140.6 -1'062.0 78.6 6.9% 80 LU -324.5 -298.4 26.2 8.1% 71 UR -76.0 -72.8 3.2 4.2% 93 SZ 147.0 136.0 -11.0 -7.5% -77 OW -18.2 -16.4 1.8 10.1% 53 NW 19.0 17.6 -1.4 -7.5% -36 GL -61.5 -58.1 3.4 5.6% 89 ZG 277.9 257.0 -20.8 -7.5% -187 FR -300.1 -278.7 21.4 7.1% 78 SO -212.0 -194.5 17.4 8.2% 69 BS 153.9 142.3 -11.5 -7.5% -60 BL 7.6 7.0 -0.6 -7.5% -2 SH 5.2 4.8 -0.4 -7.5% -5 AR -28.0 -25.2 2.8 10.1% 54 AI -8.9 -8.1 0.9 9.8% 56 SG -397.5 -364.7 32.7 8.2% 69 GR -108.1 -97.4 10.7 9.9% 55 AG -192.6 -169.4 23.2 12.0% 39 TG -226.4 -208.7 17.7 7.8% 73 TI 4.5 4.2 -0.3 -7.5% -1 VD 103.0 95.2 -7.7 -7.5% -11 VS -443.7 -417.2 26.5 6.0% 87 NE -47.2 -41.2 6.0 12.7% 35 GE 370.7 342.9 -27.8 -7.5% -61 JU -142.6 -136.2 6.4 4.5% 93 CH -2'220 -2'054.1 166.0 7.5% 21

Con la riduzione del contributo di base alla perequazione delle risorse, i Cantoni finanzia- riamente forti e la Confederazione vengono sgravati. In base alle cifre della perequazione finanziaria 2014, la perequazione verticale delle risorse potrebbe essere ridotta di 166 milioni e la perequazione orizzontale di 113 milioni. La diminuzione effettiva della perequazione delle risorse viene determinata sulla scorta delle cifre della perequazione finanziaria 2015.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Nessun cambiamento della ponderazione nella compensazione degli oneri

Nella fase di progetto della NPC si era rinunciato a stabilire regole concrete per l’adegua- mento della PAG e della PAS a un nuovo periodo di contribuzione. Non si è quindi nemmeno definita la ponderazione da attribuire, nella determinazione del rapporto di dotazione, ad esempio alla quantificazione degli oneri speciali dovuti alle condizioni geotopografiche e so- ciodemografiche rispetto ad altri criteri come la capacità dei Cantoni interessati di sopportare gli oneri speciali. Secondo il sottocapitolo 5.6.2 vi sono argomenti a favore sia del manteni- mento della soluzione attuale del 50:50 per cento, sia di un aumento unilaterale della PAS. I risultati dello studio di Ecoplan richiamano l’attenzione sul fatto che l’importanza degli oneri speciali dovuti alle condizioni geotopografiche decresce tendenzialmente rispetto a quella degli oneri speciali dovuti alle condizioni sociodemografiche. Tenuto conto degli argomenti a favore e contro un aumento unilaterale della PAS e in assenza di criteri chiari per una modi- fica del rapporto di dotazione tra la PAS e la PAG , il Consiglio federale propone nelle attuali condizioni quadro di mantenere il rapporto di dotazione esistente tra la PAG e la PAS anche per il periodo di contribuzione 2016–2019. Esso raccomanda quindi per il 2016 e per i tre anni successivi un adeguamento della PAG e della PAS in misura corrispondente al rincaro.

Coordinamento temporale con la riforma III dell’imposizione delle imprese

La riforma III dell’imposizione delle imprese riguarda tra l’altro anche il meccanismo della perequazione delle risorse, disciplinato nella LPFC e nella OPFC. L’adeguamento di questo meccanismo viene effettuato nell’ambito della riforma III dell’imposizione delle imprese e pertanto non è oggetto dei provvedimenti proposti nel rapporto sull’efficacia. È tutta- via necessario un coordinamento temporale di questi provvedimenti con quelli adottati nell’ambito della riforma III dell’imposizione delle imprese. A seconda della data dell’en- trata in vigore della riforma è possibile che la durata del terzo quadriennio debba essere ridotta. Poiché questa data è ancora molto incerta, ci si potrà occupare della questione del coordinamento temporale solo nel quadro del messaggio concernente la determinazione dei contributi di base per la perequazione delle risorse e la compensazione degli oneri tra Confederazione e Cantoni per il periodo di contribuzione 2016–2019.

Pareri divergenti in seno al gruppo di studio

Posizione dei rappresentanti dei Cantoni finanziariamente deboli: rinuncia alla riduzione della perequazione delle risorse

Bisogna rinunciare a una riduzione della dotazione della perequazione delle risorse. Confor- memente all’articolo 6 capoverso 3 LPFC, le risorse proprie determinanti di ogni Cantone mirano a raggiungere, per abitante, almeno l’85 per cento della media svizzera. Il valore dell’85 per cento è un obiettivo minimo auspicato e non un obiettivo massimo. La conclusio- ne secondo cui la perequazione delle risorse nel secondo periodo quadriennale ha ampiamen- te raggiunto «l’obiettivo della dotazione minima di risorse» va perciò relativizzata.

Nel messaggio del 14 novembre 2001 concernente la nuova impostazione della perequazione finanziaria e dei compiti tra Confederazione e Cantoni (NPC) si ricorda che la legge stabilisce il valore dell’indice delle risorse che dovrebbe per quanto possibile essere raggiunto da ogni

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Cantone dopo la perequazione. Questo valore di riferimento sarebbe necessario perché, a seconda del risultato dell’indice delle risorse dei singoli Cantoni stabilito annualmente, un determinato obiettivo di dotazione minima pari ad esempio all’85 per cento della media svizzera potrebbe non essere raggiunto completamente in un determinato anno. In tal caso, i Cantoni finanziariamente più deboli devono farsi carico del non raggiungimento dell’obietti- vo minimo. In modo inverso non si giustifica però neanche il fatto che in caso di superamento dell’obiettivo minimo si riduca la dotazione per il nuovo periodo quadriennale. Ciò in parti- colare anche perché in base all’evoluzione delle disparità, ciclica fino a un certo punto, non si può escludere che nel terzo periodo NPC l’obiettivo della dotazione minima delle risorse non sia nuovamente raggiunto.

La dotazione della perequazione delle risorse deve essenzialmente mirare a ridurre le disparità per quanto riguarda la capacità finanziaria e l’onere fiscale tra i Cantoni. Gli studi esistenti non evidenziano una riduzione duratura delle disparità determinanti tra i Cantoni. Quindi non se ne può nemmeno evincere una dotazione eccessiva della perequazione delle risorse.

Grazie alla dotazione minima di risorse, i Cantoni finanziariamente deboli possono disporre di mezzi finanziari sufficienti per adempiere autonomamente i compiti loro affidati. Il margine di manovra finanziario dei Cantoni si è fortemente ridotto a seguito di decisioni e sviluppi a livello federale (ad es. nuovo finanziamento ospedaliero e delle cure, protezione dei minori e degli adulti). Ne sono interessati tutti i Cantoni, tuttavia questi sviluppi negativi hanno sui Cantoni finanziariamente deboli – in rapporto al loro potenziale di risorse – un impatto net- tamente maggiore che sui Cantoni finanziariamente forti. Qualora il valore auspicato fissato per la dotazione minima di risorse fosse in futuro considerato non più obiettivo minimo ma obiettivo massimo, bisognerebbe prevedere di aumentarlo in considerazione dell’obiettivo della dotazione minima.

Con la riduzione della dotazione della perequazione delle risorse per un totale di 270 milioni, la Confederazione sarebbe sgravata annualmente di 160 milioni. Per garantire la neutralità di bilancio, dal 2012 la Confederazione ha aumentato i suoi contributi alla perequazione delle risorse di 81 milioni. Il superamento del valore della dotazione minima di risorse nel secondo periodo NPC è dunque anche una conseguenza diretta di questa misura. Il previsto sgravio della Confederazione annullerebbe la neutralità di bilancio ottenuta dai Cantoni nell’ambito del primo rapporto sull’efficacia.

Se la Confederazione viene effettivamente sgravata nell’ambito della perequazione delle ri- sorse, per garantire la neutralità di bilancio bisogna mantenere al livello attuale i fondi della Confederazione destinati alla perequazione finanziaria, ad esempio aumentando la compen- sazione degli oneri.

Posizione dei rappresentanti dei Cantoni agglomerato: aumento della dotazione della compensazione dell’aggravio sociodemografico

Con l’attuale dotazione della compensazione dell’aggravio sociodemografico, soltanto il 4 per cento degli oneri delle città polo e il 14 per cento della struttura demografica delle città ven- gono indennizzati, in media l’8 per cento degli oneri dovuti alle condizioni sociodemografiche secondo lo studio di Ecoplan. Per contro, con la compensazione dell’aggravio geotopografico viene indennizzato il 35 per cento degli oneri dovuti all’altitudine, alla declività e all’estensio- ne. Non vi è alcun motivo per cui l’indennizzo per gli oneri dovuti alle condizioni sociodemo- grafiche dovrebbe essere inferiore. Pertanto, secondo il parere dei rappresentanti dei Cantoni agglomerato nel gruppo di studio, la compensazione dell’aggravio sociodemografico dovreb-

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

be essere dotata in modo tale da determinare un indennizzo comparabile degli oneri speciali. Di conseguenza, rispetto alla dotazione attuale ciò significa una quadruplicazione della com- pensazione dell’aggravio sociodemografico.

Ciò rappresenta certamente una modifica notevole rispetto alla dotazione attuale, ma sotto- linea soltanto il considerevole peso degli oneri che i Cantoni agglomerato devono accollarsi. Anche nel caso di un aumento della compensazione dell’aggravio sociodemografico al livello comparabile a quello della compensazione dell’aggravio geotopografico, i Cantoni agglome- rato dovrebbero comunque ancora farsi carico di un 65 per cento dei loro oneri speciali. Una dotazione troppo bassa della compensazione dell’aggravio sociodemografico comporta uno svantaggio ingiustificato per i Cantoni interessati.

Parere del Consiglio federale

A proposito del parere divergente dei rappresentanti dei Cantoni finanziariamente deboli circa la dotazione della perequazione delle risorse per il prossimo periodo quadriennale, il Consiglio federale asserisce quanto segue:

–– la nozione di «dotazione minima» è riferita a tutti i Cantoni, non soltanto a quelli finan- ziariamente più deboli: la perequazione delle risorse deve essere dotata in modo tale da garantire a tutti i Cantoni un valore dell’indice di almeno 85 (art. 6 cpv.3 LPFC). In base al messaggio del 14 novembre 2001, il Consiglio federale e l’organizzazione paritetica del progetto NPC ritengono che questa dotazione minima sia garantita quando il Cantone finanziariamente più debole raggiunge un indice il più possibile vicino a 85 e tutti gli altri Cantoni un valore superiore. Non si intendeva assolutamente affermare che il valore di riferimento di 85 è un minimo per i Cantoni finanziariamente più deboli e che potrebbe perciò essere anche più elevato. Questa interpretazione emerge in tutta la sua chiarezza dalle spiegazioni del Consiglio federale in merito al capoverso 8 dell’articolo 19 LPFC con- cernente la compensazione dei casi di rigore; letteralmente: «…questo capoverso stipula che per verificare se l’obiettivo di dotazione minima, ossia l’85 per cento della media sviz- zera, è stato raggiunto occorre tenere conto delle prestazioni della compensazione dei casi di rigore». Dal messaggio menzionato si evince che la dotazione della perequazione delle risorse per un nuovo periodo quadriennale deve essere sempre orientata a questo obiet- tivo. Tali spiegazioni relative all’obiettivo della dotazione minima di risorse non sono state contestate dal Parlamento;

–– giusta l’articolo 6 capoverso 3 LPFC, l’obiettivo dell’85 per cento per la dotazione minima si riferisce al valore dell’indice dopo la perequazione delle risorse. Il rinvio dei rappresen- tanti dei Cantoni finanziariamente deboli all’evoluzione delle disparità prima della pere- quazione non è pertanto plausibile quale motivazione del loro rifiuto di ridurre la perequa- zione delle risorse;

–– una dotazione minima dell’85 per cento è giustificata anche per il prossimo periodo qua- driennale; ciò si evince dal sottocapitolo 5.5.2. Le uscite dei Cantoni e dei loro Comuni prese in considerazione rappresentano certamente – come tutti i dati del presente rappor- to – valori trascorsi. Essi comprendono tuttavia anche le uscite effettuate fino al 2011 a causa di decisioni e sviluppi a livello federale;

–– nel 2008 era necessario garantire la neutralità di bilancio per il passaggio dal sistema precedente al regime NPC. Al fine di rispettare la neutralità di bilancio 2008, dal 2012 la perequazione delle risorse è stata aumentata di 81 milioni. Unitamente all’evoluzione mol-

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

to dinamica dei fondi della perequazione delle risorse, ciò ha fatto sì che l’obiettivo della dotazione minima venisse nel complesso nettamente superato nel secondo periodo qua- driennale. Pertanto, l’aumento della perequazione delle risorse di 81 milioni non è più ne- cessario al conseguimento dell’obiettivo della dotazione minima a partire dal 2016. Questo significa che all’obiettivo della dotazione minima (relativo al futuro) – solo questo obiettivo è disciplinato nella LPFC - deve essere preposto l’obiettivo della neutralità di bilancio (relati- vo al passato); anche nell’interesse di una chiara direttiva per il futuro;

–– il riferimento dei rappresentanti dei Cantoni finanziariamente deboli all’obbligo di rispetta- re la neutralità di bilancio nell’ambito della perequazione finanziaria in senso stretto non è conforme alla NPC. La dotazione dei fondi perequativi per il nuovo periodo quadriennale deve essere effettuata in base all’evoluzione, evidenziata nel rapporto sull’efficacia, della perequazione delle risorse, da un lato, e delle due compensazioni degli oneri, dall’altro. I singoli fondi perequativi devono essere pertanto considerati separatamente. Una dota- zione più ridotta di un fondo perequativo non si traduce quindi imperativamente in una «compensazione» mediante l’aumento corrispondente di un altro fondo;

–– come spiegato più sopra, la prevista riduzione della perequazione delle risorse per il prossi- mo periodo quadriennale non rappresenta un trasferimento di oneri dalla Confederazione ai Cantoni che dovrebbe essere compensato. Si tratta piuttosto di un adeguamento neces- sario al conseguimento dell’obiettivo fissato dalla legge per la dotazione minima a partire dal 2016.

Per quanto riguarda il parere del Consiglio federale sulla posizione dei rappresentanti dei Cantoni agglomerato si rinvia alle spiegazioni fornite alla pagina 198. Il Consiglio federale raccomanda di mantenere l’attuale rapporto di dotazione tra la compensazione dell’aggravio geotopografico e la compensazione dell’aggravio sociodemografico.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

9.2 Mantenimento della compensazione dei casi di rigore

Premesse

Come ha constatato il Consiglio federale nel suo terzo messaggio sulla NPC, il bilancio glo- bale 2004/2005 è stato aggiornato nell’estate del 2007 e l’importo dei contributi annuali della compensazione dei casi di rigore, destinato ai Cantoni che ne hanno diritto, è stato determinato a titolo definitivo. In altre parole sono stati calcolati in modo irrevocabile anche gli aggravi e gli sgravi netti dei Cantoni finanziariamente deboli. Sono stati quindi stabiliti a titolo definitivo – con riserva dell’abolizione parziale o totale della compensazione dei casi di rigore – i versamenti annuali a favore dei Cantoni per la compensazione dei casi di rigore. Questo significa che i calcoli di allora per la compensazione dei casi di rigore e dei loro fattori determinanti non possono più costituire oggetto di discussione.

Secondo l’articolo 19 capoverso 3 LPFC l’importo iniziale della compensazione dei casi di rigore rimane invariato per otto anni per poi diminuire annualmente del cinque per cento. Secondo l’articolo 19 capoverso 4 LPFC l’Assemblea federale decide mediante decreto fede- rale sottoposto al referendum l’abrogazione totale o parziale della compensazione dei casi di rigore se il suo mantenimento non risulta più necessario in base ai risultati del rapporto sull’efficacia. Qui di seguito si esamina la questione della necessità di mantenere la compen- sazione dei casi di rigore.

9.2.1 Analisi degli effetti della compensazione dei casi di rigore

Il presente sottocapitolo analizza gli effetti della compensazione dei casi di rigore concentran- dosi sui Cantoni beneficiari della compensazione. L’analisi si basa sull’evoluzione dell’indice delle risorse e sull’evoluzione del gettito fiscale standardizzato (GFS) per abitante dal bilancio globale 2004/2005 dei Cantoni aventi diritto alla compensazione dei casi di rigore. A tal fine, l’indice delle risorse e il GFS del bilancio globale corrispondono al valore medio delle stime effettuate nel 2004 e nel 2005.

Per l’anno di riferimento 2013, l’indice delle risorse del Cantone di Sciaffusa passa da 99,2 a 102,6. Diventa dunque un Cantone finanziariamente forte e di conseguenza perde definitiva- mente il diritto alla compensazione dei casi di rigore. Per la prima volta dall’introduzione della NPC l’importo destinato alla compensazione diminuisce da 366 a 359 milioni. Dal 2013 solo sette Cantoni beneficiano della compensazione dei casi di rigore, ovvero i Cantoni di Berna, Lucerna, Obvaldo, Glarona, Friburgo, Neuchâtel e Giura.

La figura 9.01 illustra i versamenti netti percepiti dai Cantoni beneficiari della compensazione dei casi di rigore. I Cantoni di Friburgo, Neuchâtel e Berna sono i più importanti beneficiari. Nel 2014 l’importo netto destinato al Cantone di Neuchâtel a titolo di compensazione dei casi di rigore supera il 55 per cento dell’importo complessivo che percepisce dalla perequazio- ne finanziaria (cfr. tab. 9.02). Con rispettivamente il 30 e il 27 per cento, anche i Cantoni di Friburgo e Obvaldo presentano un rapporto elevato.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Figura 9.01 Compensazione dei casi di rigore; versamenti netti percepiti nel 2014 Figura 9.01 Compensazione dei casi di rigore; versamenti netti percepiti nel 2014

0 20'000 40'000 60'000 80'000 100'000 120'000 140'000

In 1000 CHF

Tabella 9.02 Rapporto tra i pagamenti netti ricevuti a titolo di compensazione dei casi di rigore e i Tabella 9.02 Rapporto tra i versamenti di compensazione netti ricevuti a titolo di com- versamenti di compensazione netti nel 2013 pensazione dei casi di rigore e i versamenti di compensazione netti nel 2014

BE LU OW GL FR NE JU

Rapporto tra i pagamenti netti ricevuti a titolo di compensazione dei casi di rigore 3% 5% 27% 10% 30% 55% 11% e i versamenti di compensazione netti

Evoluzione dell’indice delle risorse

Il primo rapporto sull’efficacia e il rapporto supplementare mostrano l’evoluzione dell’indice delle risorse nei primi quattro anni della nuova perequazione finanziaria (2008–2011) rispetto all’indice delle risorse del bilancio globale 2004/2005. Il presente sottocapitolo tiene principal- mente conto dell’evoluzione dell’indice delle risorse degli anni 2012–2014 rispetto ai valori del bilancio globale.

La figura 9.02 evidenzia che nei tre anni presi in considerazione l’indice delle risorse dei Cantoni di Obvaldo e Sciaffusa è aumentato in confronto ai valori del 2004/2005. Tra i due valori del bilancio globale nel 2014 l’indice delle risorse del Cantone di Obvaldo aumenta di 18 punti, ovvero del 27 per cento. L’indice delle risorse del Cantone di Obvaldo continua

201

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

quindi a segnare una progressione, già delineatasi nel 2010. Con una crescita dell’indice delle risorse di circa 10 punti nel 2013, ovvero di oltre il 10 per cento, rispetto al bilancio globale, il Cantone di Sciaffusa diventa un Cantone finanziariamente forte e perde quindi il suo diritto alla compensazione dei casi di rigore. Rispetto ai valori stimati nel 2004/2005, dal 2008 l’indi- ce delle risorse del Cantone di Sciaffusa è aumentato mediamente di 5,6 punti all’anno. Ana- logamente ai primi quattro anni della nuova perequazione finanziaria, negli anni 2012 e 2013 l’indice delle risorse del Cantone di Neuchâtel supera i valori del bilancio globale (+4,8 punti nel 2012 e +2,5 punti nel 2013), mentre nel 2014 scende a 90,2 punti, ovvero 0,8 punti in meno rispetto al 2004/2005.

Per quanto riguarda i Cantoni di Berna e Lucerna, tra il 2012 e il 2014 il loro indice delle risor- se rimane pressoché ai valori stimati nel 2004/2005. Infatti, tra il 2012 e il 2014 l’indice delle risorse del Cantone di Berna è annualmente di 0,5–1 punti superiore rispetto al 2004/2005. Nei primi tre anni della perequazione finanziaria, esso ha superato i valori del bilancio globale di 2,5–3,3 punti. In quanto all’indice delle risorse del Cantone di Lucerna, dal 2008 registra una lieve diminuzione rispetto al 2004/2005. Tuttavia, nel 2013 l’indice corrisponde ai valori del bilancio globale e nel 2014 è di 1,9 punti più elevato.

Tra il 2012 e il 2014 l’indice delle risorse dei Cantoni di Glarona e Giura è inferiore ai valori del 2004/2005. Con una diminuzione di circa il 30 per cento rispetto al bilancio globale, la flessione dell’indice delle risorse del Cantone di Glarona è considerevole. Ciononostante, dall’entrata in vigore della NPC l’indice risulta nettamente inferiore ai valori stimati per il 2004/2005 (-26,4 punti nel 2008 e -27,7 punti nel 2014). Questa differenza rispetto al bi- lancio globale si situa segnatamente a livello dell’utile delle persone giuridiche ed è dovuta a mutamenti di natura economica. Dal 2010 l’indice delle risorse del Cantone del Giura è ogni anno inferiore ai valori del bilancio globale. Tra il 2009 e il 2013 il Cantone di Friburgo regi- stra annualmente un indice delle risorse più basso dei valori stimati nel 2004/2005. Tuttavia, nel 2014 ammonta a 75,5 punti, ovvero 0,6 punti in più.

Dalla presente analisi emerge che dal bilancio globale 2004/2005 i Cantoni aventi diritto alla compensazione dei casi di rigore non presentano più la stessa evoluzione dell’indice delle risorse.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Figura 9.02 Indice delle risorse ed evoluzione dell'indice delle risorse dei Cantoni aventi diritto alla compensazione dei casi di rigore, 9.02 Figura dal 2004/2005 Indice delle risorse ed evoluzione dell’indice delle risorse dei Cantoni aventi diritto alla compensazione dei casi di rigore, dal 2004/2005 120.0 Media 2004 - 2005 2012 2013 2014

100.0 Media svizzera

Indice delle risorse 80.0

60.0

40.0

20.0

0.0 BE LU OW GL FR SH NE JU

Evoluzione BE LU OW GL FR SH NE JU 2004/05 - 2012  +1.4%  -1.2%  +21.2%  -31.1%  -4.8%  +6.8%  +5.3%  -4.2% 2004/05 - 2013  +0.8%  0.0%  +22.5%  -31.6%  -1.6%  +10.4%  +2.7%  -5.6% 2004/05 - 2014  +0.6%  +2.5%  +26.8%  -28.8%  +0.8%  +11.9%  -0.9%  -6.0%

Evoluzione del gettito fiscale standardizzato

Neanche l’analisi del GFS per abitante prima e dopo la perequazione delle risorse mostra un andamento generale. La tabella 9.03 e la figura 9.03 mostrano l’evoluzione del GFS per abi- tante tra il 2004/2005 e il 2014. La linea nera della figura 9.03 indica la crescita del GFS per abitante a livello nazionale prima della perequazione delle risorse e della compensazione dei casi di rigore tra il 2004/2005 e il 2014.

Tra il 2004/2005 e il 2014 nei Cantoni di Obvaldo e Sciaffusa la crescita del GFS prima della perequazione delle risorse e della compensazione dei casi di rigore era superiore a quella do- po la perequazione delle risorse e la compensazione dei casi di rigore. Si tratta di Cantoni che dal bilancio globale registrano un aumento sensibile dell’indice delle risorse. Pertanto, senza la perequazione delle risorse il GFS per abitante sarebbe salito maggiormente che con la pe- requazione, ciò significa che l’effetto compensativo si è ridotto conformemente al sistema. Dalla figura 9.03 emerge che dopo la perequazione delle risorse e la compensazione dei casi

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

di rigore la crescita del GFS del Cantone di Sciaffusa è meno forte rispetto a quella dopo la sola perequazione delle risorse. Ciò è dovuto in particolare al fatto che nel 2013 il Cantone di Sciaffusa diventa un Cantone finanziariamente forte e perde quindi il suo diritto alla compen- sazione dei casi di rigore.

Nei Cantoni di Berna, Lucerna, Glarona, Friburgo, Neuchâtel e Giura, la crescita del GFS dopo la perequazione delle risorse e la compensazione dei casi di rigore è superiore a quella prima della perequazione delle risorse e della compensazione dei casi di rigore. Per il Cantone di Neuchâtel la differenza è comunque minima, mentre risulta considerevole per il Cantone del Giura. In quanto al Cantone di Friburgo, la crescita del GFS dopo la perequazione delle risorse e la compensazione dei casi di rigore è minore rispetto a quella dopo la sola pere- quazione delle risorse. Questo è riconducibile al fatto che tra il 2004/2005 e il 2014 tale Cantone registra la maggiore crescita demografica della Svizzera. Poiché il valore nominale della compensazione dei casi di rigore è rimasto costante durante i primi otto anni della NPC, la compensazione per abitante del Cantone di Friburgo è diminuita. Rispetto ai valori del bi- lancio globale il GFS per abitante del 2014 del Cantone di Glarona è sensibilmente calato a seguito di mutamenti di natura economica, come descritto più sopra. La differenza tra il GFS per abitante del 2004/2005 e quello del 2014 prima della perequazione è di -977 franchi. Dopo la perequazione, il Cantone di Glarona registra un aumento del GFS per abitante di oltre 580 franchi rispetto al 2004/2005. La compensazione ha quindi sensibilmente limitato la diminuzione del GFS.

Ad eccezione dei Cantoni di Sciaffusa e Friburgo, la differenza tra l’evoluzione del GFS per abitante dopo la perequazione delle risorse e quella dopo la perequazione delle risorse e la compensazione dei casi di rigore non è notevole.

Tabella 9.03 Tabella 9.03 Evoluzione Evoluzione del gettitodel gettito fiscale fiscale standardizzato standardizzato (GFS)deiper (GFS) per abitante abitante Cantoni aventi Cantoni deidiritto alla compensazione dei casi di rigore nel 2014 rispetto al 2004/2005 aventi diritto alla compensazione dei casi di rigore, nel 2014 rispetto al 2004/2005

2004/2005 2014

GFS prima della GFS dopo la perquazione delle perequazione delle GFS prima della GFS dopo la risorse e della GFS dopo la risorse e la perequazione perequazione compensazione dei casi perequazione delle compensazione dei casi delle risorse e delle risorse e la di rigore risorse di rigore* della GFS dopo la compensazione Differenza Differenza Differenza compensazione perequazione dei casi di bilancio bilancio bilancio dei casi di rigore delle risorse rigore* globale globale globale BE 5'225 6'071 6'125 6'325 1'100 7'489 1'419 7'543 1'418 LU 5'441 6'129 6'197 6'699 1'259 7'575 1'446 7'638 1'441 OW 4'729 5'991 6'285 7'215 2'486 7'740 1'750 8'013 1'728 GL 6'787 6'830 7'045 5'809 -977 7'415 585 7'629 583 FR 5'293 6'088 6'668 6'410 1'117 7'506 1'418 8'008 1'340 SH 6'563 6'660 6'752 8'825 2'263 8'757 2'097 8'757 2'005 NE 6'426 6'573 7'228 7'662 1'236 7'936 1'364 8'569 1'341 JU 4'699 5'988 6'276 5'310 612 7'387 1'398 7'669 1'392 CH 7'065 8'492 1'427 *Per il calcolo del GFS dopo la perequazione delle risorse e la compensazione dei casi di rigore si tiene conto degli importi ricevuti della compensazione dei casi di rigore.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Figura 9.03 Evoluzione del gettito fiscale standardizzato (GFS) per abitante dei Cantoni aventi diritto alla Figura 9.03 Evoluzione dei compensazione delcasi di gettito fiscale rigore, standardizzato (GFS) per abitante dei differenza Cantoni aventi diritto alla compensazione dei casi di rigore, differenza 2014-2004/2005 2014–2004/2005

+ 3'000

+ 2'500

+ 2'000 Evoluzione media + 1'500 svizzera

+ 1'000

+ 500

Importo in CHF per abitante - BE LU OW GL FR SH NE JU

-500

-1'000

-1'500 Evoluzione del GFS prima della perequazione delle risorse e della compensazione dei casi di rigore Evoluzione del GFS dopo la perequazione delle risorse Evoluzione del GFS dopo la perequazione delle risorse e la compensazione dei casi di rigore

Simulazione: effetti di un’ipotetica soppressione della compensazione dei casi di rigore nell‘anno di riferimento 2014

La simulazione consente di osservare gli effetti di un’ipotetica soppressione della compensa- zione dei casi di rigore nell’anno di riferimento 2014. Non è preso in considerazione il Can- tone di Sciaffusa, poiché non ha più diritto alla compensazione dei casi di rigore. Per questa simulazione, nella figura 9.03 è di volta in volta ricalcolata la terza colonna, che illustra la variazione del GFS per abitante dall’introduzione del bilancio globale dopo la perequazione delle risorse e la compensazione dei casi di rigore. Il calcolo è effettuato in base all’ipotesi che nell’anno di riferimento 2014 la compensazione dei casi di rigore sia abolita. Di conseguenza nel 2014 i Cantoni avrebbero ricevuto unicamente la perequazione delle risorse. Tutti gli altri dati della figura 9.04 corrispondono a quelli indicati nella figura 9.03. Anche nella figura 9.04 la linea nera indica la crescita del GFS per abitante a livello nazionale prima della perequazio- ne delle risorse e della compensazione dei casi di rigore tra il 2004/2005 e il 2014.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Sebbene rispetto al 2004/2005 nel 2014 l’evoluzione del GFS per abitante rimane positiva in tutti i Cantoni, la simulazione mostra che una soppressione della compensazione dei casi di rigore nel 2014 avrebbe conseguenze gravi per alcuni Cantoni. Effettivamente, senza la compensazione dei casi di rigore l’evoluzione nei Cantoni di Glarona, Friburgo, Neuchâtel e Giura sarebbe stata sensibilmente inferiore rispetto all’evoluzione media svizzera del GFS per abitante. Per i Cantoni di Berna e Lucerna, la differenza tra l’evoluzione del GFS per abitante dopo la perequazione delle risorse e quella in caso di soppressione della compensazione dei casi di rigore è relativamente esigua. Per questi due Cantoni l’evoluzione del GFS per abitante in caso di soppressione della compensazione dei casi di rigore nel 2013 rimarrebbe vicina all’evoluzione media svizzera del GPS per abitante prima della perequazione. Il Cantone di Obvaldo presenta invece un’evoluzione del GFS superiore all’evoluzione media svizzera. Tabella 9.04 Evoluzione ipotetica del gettito fiscale standardizzato (GFS) per abitante dei Cantoni aventi diritto alla Tabella 9.04 Evoluzione compensazione ipotetica dei casi di rigoredel nelgettito fiscale al 2004/2005

2014 rispetto standardizzato (GFS) per abitante dei

Cantoni aventi diritto alla compensazione dei casi di rigore, nel 2014 rispetto al 2004/2005

2004/2005 2014

GFS dopo la GFS prima della perequazione delle perquazione delle risorse in caso di GFS prima della GFS dopo la risorse e della GFS dopo la soppressione della perequazione perequazione compensazione dei casi perequazione delle compensazione dei delle risorse e delle risorse e la di rigore risorse casi di rigore della GFS dopo la compensazione Differenza Differenza Differenza compensazione perequazione dei casi di bilancio bilancio bilancio dei casi di rigore delle risorse rigore* globale globale globale BE 5'225 6'071 6'125 6'325 1'100 7'489 1'419 7'489 1'364 LU 5'441 6'129 6'197 6'699 1'259 7'575 1'446 7'575 1'378 OW 4'729 5'991 6'285 7'215 2'486 7'740 1'750 7'740 1'456 GL 6'787 6'830 7'045 5'809 -977 7'415 585 7'415 370 FR 5'293 6'088 6'668 6'410 1'117 7'506 1'418 7'506 838 SH 6'563 6'660 6'752 8'825 2'263 8'757 2'097 8'757 2'005 NE 6'426 6'573 7'228 7'662 1'236 7'936 1'364 7'936 708 JU 4'699 5'988 6'276 5'310 612 7'387 1'398 7'387 1'110 * Per il calcolo del GFS dopo la perequazione delle risorse e la compensazione dei casi di rigore si tiene conto degli importi ricevuti della compensazione dei casi di rigore.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Figura 9.04 Evoluzione ipotetica del gettito fiscale standardizzato (GFS) per abitante dei Figura 9.04 Evoluzione del gettito fiscale standardizzato (GFS) per abitante dei Cantoni aventi diritto alla compensazione dei Cantoni aventi diritto alla compensazione dei casi di rigore, nel 2014 casi di rigore, differenza 2014-2004/2005 rispetto al 2004/2005

+ 3'000

+ 2'500

+ 2'000 Evoluzione media svizzera + 1'500

+ 1'000

simulazione simulazione simulazione simulazione simulazione simulazione

Importo in CHF per abitante + 500

sim. - BE LU OW GL FR NE JU

-500

-1'000

-1'500 Evoluzione del GFS prima della perequazione delle risorse e della compensazione dei casi di rigore

Evoluzione del GFS dopo la perequazione delle risorse

Evoluzione del GFS in caso di soppressione della compensazione dei casi di rigore nel 2014

Anche nell’ambito del primo rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria era stata effettuata una simulazione di un’ipotetica soppressione della compensazione dei casi di ri- gore nell’anno di riferimento 2010 (cfr. fig. 9.05, ripresa dal primo rapporto). Confrontando la figura 9.04 con la figura 9.05 risulta che una soppressione della compensazione dei casi di rigore nel 2014 avrebbe ripercussioni meno gravi di una soppressione nel 2010. Infatti, in ogni Cantone considerato l’evoluzione del GFS in caso di soppressione della compensazione dei casi di rigore è più vicina all’evoluzione media svizzera nel 2014 che nel 2010. Per il Can- tone di Glarona una soppressione della compensazione dei casi di rigore nel 2010 determi- nerebbe ad esempio una diminuzione del GFS per abitante di 396 franchi rispetto al bilancio globale, mentre una soppressione nel 2014 un aumento del GFS per abitante di 370 franchi rispetto al bilancio globale. Occorre tuttavia evidenziare che, in cifre assolute, la differenza tra l’evoluzione del GFS del Cantone di Neuchâtel in caso di soppressione della compensazione dei casi di rigore e l’evoluzione media svizzera del GFS nel 2010 sarebbe molto meno marcata che nel 2014. Questo è dovuto al fatto che nel 2010 l’evoluzione media svizzera del GFS era nettamente più lenta. In effetti, nel 2014 l’evoluzione del GFS del Cantone di Neuchâtel in caso di soppressione della compensazione dei casi di rigore corrisponde alla metà della media svizzera, mentre nel 2010 è nettamente inferiore.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Figura 9.05 Evoluzione ipotetica del gettito fiscale standardizzato (GFS) per abitan- Figura 9.05 Evoluzione del gettito fiscale te deistandardizzato (GFS)diritto Cantoni aventi per abitante dei Cantoni aventidei alla compensazione diritto casialla di compensazione rigore, nel dei casi di rigore, differenza 2010-2004/2005

2010 rispetto al 2004/2005

+ 1'500

Evoluzione + 1'000 media svizzera

+ 500

simulazione simulazione simulazione sim. sim. sim. - BE LU OW GL FR SH NE JU sim.

Importo in CHF per abitante -500

-1'000

-1'500

-2'000 Evoluzione del GFS prima della perequazione delle risorse e della compensazione dei casi di rigore

Evoluzione del GFS dopo la perequazione delle risorse

Evoluzione del GFS in caso di soppressione della compensazione dei casi di rigore nel 2014

Conclusione

Come emerge dall’analisi, non tutti i Cantoni aventi diritto alla compensazione dei casi di ri- gore presentano la stessa evoluzione dell’indice delle risorse. Se in determinati Cantoni, come nei Cantoni di Obvaldo e Sciaffusa, nel secondo periodo quadriennale l’indice delle risorse è aumentato sensibilmente rispetto al bilancio globale, in altri Cantoni è diminuito o rimasto pressoché allo stesso livello del 2004/2005.

La simulazione ha mostrato che una soppressione completa della compensazione dei casi di rigore avrebbe conseguenze finanziarie per alcuni Cantoni, poiché il loro GFS registrerebbe una crescita nettamente inferiore alla media svizzera. Ciò vale in particolare per i Cantoni di Glarona, Friburgo, Neuchâtel e Giura. Inoltre, i versamenti percepiti da questi Cantoni benefi- ciari della compensazione dei casi di rigore costituiscono una parte importante dei versamenti netti della perequazione finanziaria.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Anche se una soppressione della compensazione dei casi di rigore nel 2014 ha ripercussioni finanziarie importanti per determinati Cantoni, va tuttavia considerato che per i Cantoni aventi diritto alla compensazione dei casi di rigore la situazione è migliorata rispetto al primo periodo quadriennale.

Poiché le ripercussioni sui Cantoni interessati sarebbero importanti, al momento non è op- portuno prevedere una soppressione totale o parziale della compensazione dei casi di rigore. Inoltre, mancano i criteri per determinare in che misura si possa procedere a un’abrogazione. Secondo l’articolo 19 capoverso 3 LPFC dal 2016 l’importo della compensazione dei casi di rigore diminuisce annualmente del 5 per cento. La perequazione finanziaria nazionale in generale e la compensazione dei casi di rigore in particolare sono assoggettate a regole. Le misure discrezionali devono quindi basarsi su criteri e meccanismi ben definiti. Questi non esi- stono per un’abrogazione parziale della compensazione dei casi di rigore. Il Consiglio federale intende di conseguenza rinunciare a una riduzione supplementare della compensazione dei casi di rigore (ovvero oltre la diminuzione annuale del 5 % dal 2016).

Nel quadro dell’accordo sul PCon 12/13, la Confederazione e i Cantoni hanno convenuto di voler esaminare al momento opportuno come sia possibile impiegare nell’interesse dei Canto- ni i fondi sbloccati della Confederazione.

Pareri divergenti in seno al gruppo di studio

Posizione dei rappresentanti dei Cantoni finanziariamente forti: maggiore riduzione della compensazione dei casi di rigore

I rappresentanti dei Cantoni finanziariamente forti nel gruppo di studio effettuano una diver- sa valutazione della compensazione dei casi di rigore rispetto al Consiglio federale.

Dopo intense discussioni in seno all’organizzazione del progetto NPC e alle Camere federali nell’autunno 2003, si è deciso di mantenere la compensazione dei casi di rigore. Ha inoltre stabilito che conformemente all’articolo 19 capoverso 3 LPFC l’importo dei mezzi finanziari ad essa destinato rimane invariato per otto anni (fino al 2015) per poi diminuire annualmente (dal 2016) del 5 per cento per 20 anni. Secondo l’articolo 19 capoverso 4 LPFC l’Assemblea federa- le può decidere l’abrogazione totale o parziale della compensazione dei casi di rigore se il suo mantenimento non risulta più necessario in base ai risultati del rapporto sull’efficacia. I fondi della Confederazione così sbloccati devono essere impiegati a favore dei Cantoni. Questo è stato promesso nel 2010 nel quadro dell’accordo amichevole tra Confederazione e Cantoni.

Sulla base del meccanismo di abrogazione previsto dal legislatore nonché delle esperienze e dei dati raccolti dopo otto anni di NPC, alla scadenza di questo periodo quadriennale la compensazione dei casi di rigore dovrebbe essere abrogata. In tal modo si conclude il passag- gio al nuovo sistema di perequazione finanziaria. Al momento attuale non è più giustificato proseguire la compensazione dei casi di rigore per ulteriori 20 anni dal 2016. Nel complesso le disparità tra i Cantoni sono diminuite. Nell’attuale periodo quadriennale, la maggior parte dei sette Cantoni aventi diritto alla compensazione dei casi di rigore presenta una crescita del potenziale di risorse sensibilmente superiore alla media svizzera (cfr. n. 2.1, fig. 2.03; Cantoni FR, OW, GL, LU). Inoltre per i beneficiari della compensazione dei casi di rigore l’importo ha perso la sua rilevanza, poiché per la maggioranza dei Cantoni (BE, LU, GL, JU nel 2010) esso rappresenta meno del 2 per cento delle spese complessive di Cantoni e Comuni.

209

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

9.3 Limite massimo di aggravio dei Cantoni finanziariamente forti

Secondo l’articolo 46 capoverso 1 OPFC il rapporto sull’efficacia presenta la necessità o l’opportunità di un limite massimo di aggravio dei Cantoni finanziariamente forti nella pe- requazione orizzontale delle risorse. Nel primo rapporto sull’efficacia il Consiglio federale è giunto alla conclusione che per il quadriennio 2012–2015 si debba rinunciare a stabilire un limite massimo di aggravio. Di seguito viene esaminata l’evoluzione dell’aggravio dei Cantoni finanziariamente forti e se dal primo rapporto sull’efficacia la situazione sia notevolmente cambiata.

9.3.1 Evoluzione dei contributi

In particolare i Cantoni finanziariamente più forti di Zugo e Svitto fanno ripetutamente notare che dal 2008 l’entità dei loro contributi è fortemente aumentata e che è diventata nel frat- tempo un serio onere finanziario per i Cantoni. La figura 9.06 mostra i contributi pro capite dei sette Cantoni che dal 2008 sono sempre stati finanziariamente forti. Il notevole aumento che i Cantoni di Zugo e Svitto hanno registrato tra il 2008 e il 2013 è ben visibile nel grafico. Esso non è riconducibile soltanto alla crescente capacità finanziaria di entrambi i Cantoni ma, a causa della dipendenza relativa dei versamenti di compensazione, anche alla diminuzione dell’indice delle risorse del Cantone di Zurigo. I Cantoni interessati definiscono tale effetto come «responsabilità solidale», poiché il calo del potenziale di risorse in un Cantone finanzia- riamente forte comporta oneri maggiori per gli altri Cantoni finanziariamente forti.

Figura 9.06 Contributi pro capite di determinati Cantoni finanziariamente forti nella Figura 9.06 Evoluzione dei contributi perequazione delle risorse, 2008–2014

3'000

2'500 ZG

Contributi in franchi pro capite 2'000

1'500

1'000 SZ GE BS 500 NW ZH VD 0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

I tassi di variazione annui medi dei contributi pro capite nel corso dell’intero periodo sono molto diversi. Nel Cantone di Zurigo essi sono diminuiti (-4 %), mentre nei Cantoni di Ginevra e Nidvaldo sono aumentati rispettivamente dell‘1 per cento e del 4 per cento. Hanno regi- strato un incremento ancora più netto nei Cantoni di Zugo e Basilea Città (rispettivamente 7 e 6 %). Il Cantone di Svitto (20 %) ha segnato l’aumento più significativo. Nel Cantone di Vaud, fattori straordinari (errori negli utili determinanti delle persone giuridiche) hanno com- portato oscillazioni molto forti dei contributi pro capite, per cui i tassi di variazione annui me-

210

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

di sono poco rappresentativi. Nei Cantoni con una forte crescita, l’evoluzione dei contributi dovrebbe andare di pari passo con l’evoluzione del potenziale di risorse. Qui di seguito viene esaminato se è realmente così.

9.3.2 Rapporto tra potenziale di risorse e versamenti di compensazione

La dotazione della perequazione orizzontale delle risorse viene determinata ogni quattro anni dall’Assemblea federale. Secondo l’articolo 5 capoverso 2 LPFC, negli anni intermedi il Consiglio federale adegua tale dotazione all’evoluzione del potenziale di risorse dei Cantoni finanziariamente forti. Ciò significa che i versamenti di compensazione complessivi crescono parallelamente al potenziale di risorse totale dei Cantoni finanziariamente forti. Fino al 2010 i contributi ammontavano a circa l’1,19 per cento del potenziale di risorse. Questa quota è aumentata nel 2011 di 0,18 punti percentuali, perché il Cantone di Basilea Città è passato al gruppo dei Cantoni finanziariamente deboli e non ha più versato contributi. Nel 2012 il Can- tone in questione è tornato a essere finanziariamente forte e il contributo è sceso all’1,19 per cento del potenziale di risorse. Nel 2014 due ulteriori Cantoni sono divenuti finanziariamente forti e tale valore subisce pertanto ancora un calo fino all’1,09 per cento.

Tuttavia per il calcolo dei contributi di un Cantone il potenziale di risorse totale non è deter- minante, poiché conformemente all’articolo 5 capoverso 3 LPFC i Cantoni finanziariamente forti devono versare nella perequazione finanziaria una percentuale unitaria dell’eccedenza del loro potenziale di risorse, come illustrato nella figura 9.07. Fig. 9.07 Calcolo del contributo Figura 9.07 Calcolo del contributo

PR Eccedenza potenziale delle risorse pro capite

Potenziale delle risorse pro capite Potenziale Potenziale delle risorse delle risorse pro capite pro capite medio medio

1 2 3

La prima colonna rappresenta il potenziale di risorse per abitante di un Cantone finanzia- riamente forte. Da questo potenziale di risorse viene sottratta la media svizzera (colonna 2). Sulla parte restante, la cosiddetta eccedenza del potenziale di risorse per abitante, il Cantone deve versare una percentuale, unitaria per tutti i Cantoni, nella perequazione delle risorse (colonna 3). L’entità della percentuale viene scelta in modo tale che la somma dei contributi corrisponda alla dotazione orizzontale della perequazione delle risorse. Questa percentuale varia pertanto di anno in anno.

211

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

La figura seguente mostra l’evoluzione di questa percentuale nel corso degli anni. Si vede chiaramente che fino al 2013 i Cantoni hanno dovuto versare sempre una quota più o me- no uguale dell’eccedenza del potenziale di risorse. Nel primo quadriennio la percentuale è diminuita costantemente fino al 4,9 per cento per poi registrare un aumento nel secondo periodo. Nel 2014, per la prima volta, la percentuale ha superato il valore iniziale del 2008. La figura rappresenta inoltre i contributi in percento dell’eccedenza del GFS. Analogamente all’eccedenza del potenziale di risorse, anche l’eccedenza del GFS indica la parte di GFS per abitante che si situa sopra la media svizzera. L’eccedenza del GFS corrisponde alla quota dell’eccedenza del potenziale di risorse, divisa per l’aliquota d’imposta standardizzata (ovvero lo sfruttamento fiscale del potenziale di risorse medio).

Figura 9.08 Contributi in percento dell’eccedenza del potenziale di risorse e Fig. 9.08 Contributi in percento dell'eccedenza del potenziale di risorse (PR) e dell'eccedenza del GFS dell’eccedenza del GFS, 2008–2014

25%

19.8% 20.5% 19.7% 19.6% 19.0% 19.4% 18.5% 20%

Contributo in % 15%

10% 5.5% 5.4% 5.1% 5.4% 5.5% 5.7% 4.9% 5%

0% 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Eccedenza GFS Eccedenza PR

Anche considerando il contributo in percento dell’eccedenza del GFS, il quadro che si presen- ta è il medesimo. Tuttavia, la diminuzione e l’incremento sono più marcati rispetto alla quota dell’eccedenza del potenziale di risorse perché anche l’aliquota d’imposta standardizzata è calata prima di aumentare.

Non è possibile dimostrare una crescita costante dell’onere dei Cantoni finanziariamente forti dall’introduzione della NPC. Tuttavia, entrambi gli ordini di grandezza registrano nell’ultimo anno di riferimento disponibile valori leggermente superiori a quelli del 2008.

9.3.3 Determinazione di un limite massimo di aggravio

Il Consiglio federale ha respinto già nel primo rapporto sull’efficacia l’introduzione di un limi- te massimo di aggravio, in particolare un limite massimo espresso in cifre (importo massimo) a causa di diversi svantaggi, i più importanti dei quali sono spiegati qui di seguito:

–– il Cantone che raggiunge l’importo massimo non deve più versare alcun contributo sul potenziale di risorse eccedente tale importo. In tal modo il suo contributo in percento dell’eccedenza del potenziale di risorse è minore rispetto a quello dei Cantoni che non rag- giungono il limite massimo. I contributi sarebbero così impostati in modo decrescente;

212

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

–– la dotazione della perequazione orizzontale delle risorse viene determinata ogni quattro anni dal Parlamento e adeguata secondo l’articolo 5 LPFC. Ciò significa che l’importo to- tale dei contributi è fisso. Se i Cantoni finanziariamente più forti devono contribuire alla perequazione delle risorse con minori mezzi finanziari, le perdite che ne derivano devono essere compensate dai restanti Cantoni finanziariamente forti, che verrebbero così ulterior- mente svantaggiati;

–– se il Parlamento concludesse che i mezzi finanziari della perequazione orizzontale delle risorse debbano essere ridotti in modo che nessun Cantone raggiunga l’importo massimo, anche i contributi federali dovrebbero subire, di conseguenza, una riduzione in base all’ar- ticolo 135 capoverso 3 Cost;

–– un importo massimo non tiene in considerazione né il rincaro né la variazione della capa- cità economica. Nel corso del tempo esso perderebbe il suo valore in termini reali e teore- ticamente potrebbe verificarsi il caso in cui diversi Cantoni finanziariamente forti superino questo limite e debbano versare lo stesso contributo indipendentemente dal loro potenzia- le di risorse.

Per questi motivi, nel primo rapporto sull’efficacia il Consiglio federale ha affermato, in me- rito all’opportunità di un limite massimo di aggravio, che la migliore soluzione consiste in un limite massimo di aggravio relativo. Inoltre non deve essere considerata soltanto la perequa- zione delle risorse, ma anche l’intero volume della perequazione finanziaria. Un modello ipo- tizzabile potrebbe consistere nel prevedere che i versamenti di compensazione non superino nell’insieme una determinata quota del prodotto interno lordo.

La figura seguente mostra la quota del volume totale della perequazione finanziaria (PR, PA, CCR) in percento del PIL nominale rispetto al PIL medio dell’anno di riferimento corrisponden- te (t) e rispetto al PIL degli anni di calcolo in questione (t-4 fino a t-6).

Fig. 9.09 Quota dei versamenti di compensazione finanziaria al PIL 2008-2014 Figura 9.09 Evoluzione della perequazione finanziaria in rapporto al PIL, 2008–2014

1.0%

Quota della perequazione finanziaria al 0.91% 0.91% 0.92% 0.90% 0.9% 0.87% 0.86% 0.85%

0.80% 0.79% 0.79% 0.78% 0.8% 0.77% 0.77%

PIL 0.72%

0.7%

0.6% 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

PIL nominale degli anni di calcolo PIL nominale dell'anno di riferimento

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Particolarmente rilevante è l’evoluzione in base all’anno di riferimento, poiché in questo caso l’anno in cui sono esigibili i versamenti corrisponde all’anno del PIL. La quota dei versamenti di compensazione è aumentata dallo 0,72 per cento nel 2008 allo 0,8 per cento del PIL nel 2011, dopodiché ha subito un leggero calo.

Conclusione

Un limite massimo di aggravio per i Cantoni finanziariamente forti costituirebbe una notevole ingerenza nel sistema attuale e comprometterebbe il raggiungimento dell’obiettivo della pe- requazione finanziaria. È vero che dal 2008 i contributi hanno subito nella maggior parte de- gli anni un aumento, ma soltanto perché i potenziali di risorse hanno registrato un corrispon- dente miglioramento. Se si considerano i contributi in percento dell’eccedenza del potenziale di risorse, non è possibile dimostrare alcun incremento. Il Consiglio federale è pertanto dell’avviso che l’adeguamento della dotazione di base da parte del Parlamento ogni quattro anni sia decisamente da preferire a un limite massimo di aggravio. Questa misura consente di reagire in modo flessibile all’evoluzione dei potenziali di risorse tenendo conto degli altri obiettivi della perequazione finanziaria.

214

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

9.4 Valutazione del modello alternativo

Il modello alternativo proposto per l’attuale perequazione delle risorse dai rappresentanti dei Cantoni finanziariamente forti e descritto al numero 8.3 combina gli elementi «fascia neu- tra», «ridistribuzione lineare» e «dotazione minima garantita» con la definizione del tasso di prelievo e la correlazione tra contributo della Confederazione e contributo dei Cantoni finan- ziariamente forti.

Il confronto del modello alternativo con il meccanismo esistente esposto al numero 8.3 può essere riassunto come indicato qui di seguito;

–– raggiungimento della dotazione minima: nel modello alternativo la dotazione minima vie- ne garantita e di regola superata, mentre con il meccanismo esistente può accadere che essa non venga raggiunta;

–– volatilità dei versamenti di compensazione: con il modello alternativo la volatilità dei ver- samenti di compensazione per i Cantoni finanziariamente deboli viene significativamente aumentata. Per quanto concerne la problematica della «responsabilità solidale», il modello alternativo attenua certo questo effetto ma non è in grado di eliminarlo;

–– efficienza della ripartizione dei mezzi finanziari: esiste un compromesso tra meccanismo di ridistribuzione ed effetto incentivante. Il modello alternativo incentiva maggiormente i Cantoni finanziariamente più deboli a migliorare il proprio potenziale, ma destina anche più mezzi finanziari a tali Cantoni. Per contro, l’impostazione progressiva del meccanismo esistente provvede affinché l’obiettivo della dotazione minima possa essere raggiunto con i minori mezzi finanziari possibili. Nessuno dei due meccanismi permette di concentrare i fondi esclusivamente sui Cantoni finanziariamente più deboli;

–– possibilità di controllo da parte del Parlamento: nel modello alternativo il Parlamento de- termina indirettamente la dotazione della perequazione delle risorse definendo il tasso di prelievo, mentre nella regolamentazione vigente la stabilisce direttamente. Inoltre il model- lo alternativo potrebbe rendere difficile l’adeguamento della dotazione a causa dell’assen- za di criteri chiari. Potrebbe dunque sussistere il rischio di una sovradotazione;

–– ripartizione degli oneri tra Confederazione e Cantoni: il modello alternativo comporta un trasferimento degli oneri dai Cantoni alla Confederazione, per il quale non esiste alcuna giustificazione oggettiva.

Parere del Consiglio federale

Per quanto attiene al versamento lineare con fascia neutra, dopo aver analizzato vantaggi e svantaggi il Consiglio federale ritiene che non vi siano motivi validi per sostituire l’attuale si- stema di calcolo progressivo con un metodo lineare. Questo soprattutto perché i mezzi finan- ziari non sarebbero necessariamente destinati in modo più efficiente ai Cantoni finanziaria- mente più deboli rispetto al sistema di ridistribuzione esistente. Neppure la fascia neutra con- duce a veri guadagni in termini di efficienza, dato che i Cantoni interessati ricevono importi esigui già nel sistema attuale. Inoltre, l’introduzione di una fascia neutra è stata discussa già in occasione della fase di progettazione della NPC. Tuttavia questa proposta non ha ottenuto la maggioranza e dunque è stata abbandonata. Ulteriori svantaggi del versamento lineare so-

215

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

no la maggiore volatilità dei pagamenti, che complica la pianificabilità finanziaria dei Cantoni finanziariamente deboli, e l’eccessiva dotazione, per cui la dotazione minima viene sistemati- camente superata e ciò va contro il principio di un impiego efficiente dei mezzi finanziari.

La definizione di un «tasso di prelievo» fisso ogni quattro anni comporterebbe un cambia- mento fondamentale del sistema solo a pochi anni dall’entrata in vigore della NPC. Confor- memente alle disposizioni vigenti, la dotazione dei fondi perequativi rientra nelle decisioni discrezionali delle Camere federali. Nel modello alternativo, il Parlamento definirebbe ogni quattro anni un tasso di prelievo fisso determinando quindi la dotazione della perequazione delle risorse soltanto indirettamente. C’è il rischio che in tal modo la possibilità di controllo della perequazione finanziaria a livello di politica finanziaria diminuisca. Non è possibile esclu- dere l’eventualità che dopo quattro anni si renda necessario un adeguamento più significativo del tasso di prelievo e che la politica si opponga a tale adeguamento, in particolare a causa dell’assenza di criteri chiari. Inoltre fissando la quota della perequazione orizzontale delle ri- sorse al livello minimo previsto dalla Costituzione si effettuerebbe un trasferimento degli oneri dai Cantoni alla Confederazione che non potrebbe essere giustificato oggettivamente. Infine il problema della «responsabilità solidale» non è drammatico. La quantità non ha un’impor- tanza decisiva e, per di più, in caso di un aumento o di una diminuzione dell’indice delle risor- se di un grande Cantone il sistema genera un effetto simmetrico.

La valutazione del secondo quadriennio ha mostrato che l’obiettivo della garanzia di una dotazione minima nei Cantoni finanziariamente deboli è stato ampiamente superato, ovvero in questo lasso di tempo sarebbe stato possibile raggiungere l’effetto di compensazione au- spicato anche con una minore dotazione della perequazione delle risorse. Tuttavia, ciò non può indurre a concludere che il sistema sia di per sé inefficiente. In un caso del genere la legislazione prevede che l’efficienza della perequazione delle risorse debba essere migliorata mediante una riduzione della dotazione per il prossimo quadriennio. Alla luce di quanto espo- sto non si rende necessario alcun cambiamento fondamentale del sistema della perequazione delle risorse. A parere del Consiglio federale un cambiamento di base già dopo il secondo quadriennio andrebbe preso in considerazione soltanto se nel sistema esistente sono presenti lacune funzionali gravi e manifeste. Dalla presente valutazione globale non emerge alcuna lacuna simile. Il Consiglio federale ritiene pertanto che la riduzione del contributo di base del- la perequazione delle risorse proposta al numero 9.1 sia la misura più efficace per rispondere alle richieste dei rappresentanti dei Cantoni finanziariamente forti.

Pareri divergenti in seno al gruppo di studio

Posizione dei rappresentanti dei Cantoni finanziariamente forti

I rappresentanti dei Cantoni finanziariamente forti nel gruppo di studio danno al modello alternativo illustrato al numero 8 una valutazione diversa da quella del Consiglio federale esposta più sopra.

In riferimento alla proposta del versamento lineare con fascia neutra occorre riconoscere la problematica di base dell’attuale perequazione delle risorse, ovvero che i Cantoni finanziaria- mente deboli ricevono versamenti che superano, già prima della perequazione, la dotazione minima auspicata di 85 punti dell’indice delle risorse. Questi versamenti ai Cantoni quasi fi- nanziariamente forti ammontano nel 2012 a oltre 200 milioni di franchi l’anno. Ciò va contro

216

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

il principio di un impiego efficiente dei mezzi finanziari, tanto più che nell’attuale sistema di ripartizione non è possibile assicurare che i Cantoni finanziariamente più deboli raggiungano effettivamente la dotazione minima auspicata di 85 punti.

Nei Cantoni i sistemi con «zone neutre» sono ampiamente diffusi e hanno dato ottimi risul- tati. Questi meccanismi prevedono che nel sistema di perequazione vi siano «soggetti neu- tri» che non sono né donatori né beneficiari. Sotto il profilo politico, questi assumono una «funzione arbitrale» tra le due categorie summenzionate. In tal modo si intende impedire la costituzione sistematica di una maggioranza di beneficiari rispetto ai donatori. Secondo il Consiglio federale la pianificabilità finanziaria dei Cantoni finanziariamente deboli è resa più difficile nella proposta alternativa e ciò è considerato uno svantaggio, tuttavia tale pianifica- bilità deve essere relativizzata poiché anche nel sistema attuale i Cantoni che cambiano il loro «stato» possono perdere in un solo colpo contributi milionari nell’ambito della NPC.

Con il modello alternativo proposto, che prevede la definizione di un tasso di prelievo fisso, si chiede che i contributi dei Cantoni finanziariamente forti tengano conto della capacità finan- ziaria effettiva di detti Cantoni. Nel sistema attuale un cambiamento importante del potenzia- le di risorse in un Cantone può comportare considerevoli fluttuazioni dei contributi in un altro Cantone. Per i Cantoni finanziariamente forti questa responsabilità solidale esistente a livello intercantonale è molto problematica sotto il profilo della trasparenza e della pianificabilità dei pagamenti da effettuare. Le fluttuazioni potrebbero comportare ulteriori oneri sproporzionati per certi Cantoni, i quali pregiudicherebbero la loro competitività nazionale e internazionale e ciò infine danneggerebbe l’economia svizzera nel suo insieme.

I risultati del presente rapporto sull’efficacia mostrano che nel secondo quadriennio la pere- quazione delle risorse è stata sovradotata. Il Consiglio federale propone pertanto una ridu- zione del contributo di base della perequazione delle risorse per il prossimo quadriennio (cfr. n. 9.1). Anche se in tal modo la richiesta principale di uno sgravio dei contributi dei Cantoni finanziariamente forti viene tenuta in considerazione, la problematica principale resta irrisol- ta: il sistema non si orienta conseguentemente alla capacità finanziaria effettiva dei Cantoni e alle disparità tra i potenziali di risorse e può apportare correzioni soltanto alla fine di un periodo quadriennale. Il modello alternativo proposto consentirebbe di adeguare ogni anno i contributi progressivamente alle disparità esistenti e quindi di considerare meglio la capacità finanziaria effettiva.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

9.5 Altri pareri divergenti all’interno del gruppo di studio

Inclusione dei canoni per i diritti d’acqua nel potenziale di risorse

Il numero 7.1 esamina il tipo di calcolo del potenziale di risorse, mentre il numero 7.1.1 illu- stra in particolare i motivi per cui i canoni per i diritti d’acqua non sono considerati nel calcolo del potenziale di risorse. I rappresentanti dei Cantoni finanziariamente forti hanno un parere divergente in merito.

Posizione dei rappresentanti dei Cantoni finanziariamente forti

Il calcolo del potenziale di risorse cantonale non comprende tutte le risorse utilizzabili. In particolare non sono considerati le entrate da regalie e concessioni come i diritti d’acqua o i diritti di prospezione (ad es. gas naturale). Se si tenesse conto di tutte le principali fonti di entrate (canoni per i diritti d’acqua), le disparità tra i Cantoni finanziariamente deboli e quelli forti sarebbero più esigue.

I canoni per i diritti d’acqua sono presi in considerazione nella perequazione finanziaria in- tracantonale dei Cantoni di montagna (ad es. VS e GR). Ciò che vale per i singoli Cantoni di montagna deve valere anche per la perequazione finanziaria nazionale. L’esclusione di im- portanti fonti di entrate dal potenziale di risorse genera disparità di trattamento tra i singoli Cantoni finanziariamente deboli. A subirne gli svantaggi è, ad esempio, il Cantone del Giura, che non percepisce entrate dai canoni per i diritti d’acqua. Nei Cantoni di Uri, Grigioni, Valle- se e Glarona queste entrate ammontano a 250–500 franchi per abitante (2010). Dal 2011 i contribuiti registrano una notevole progressione a seguito dell’aumento dei canoni per i diritti d’acqua.

Un obiettivo della perequazione finanziaria consiste nel ridurre le differenze di capacità finan- ziaria tra i Cantoni. Ciò presuppone un calcolo completo e corretto della capacità finanziaria dei Cantoni. Poiché per alcuni Cantoni costituiscono un’importante fonte di entrate, i canoni per i diritti d’acqua devono essere considerati nella base di calcolo aggregata al fine di non sottovalutare il potenziale di risorse e di non alterare il raffronto.

Considerata la prevista uscita dal nucleare, in futuro l’energia idrica assumerà maggiore im- portanza. Poiché il Parlamento ha innalzato sensibilmente le aliquote massime dei canoni per i diritti d‘acqua, dal 2011 le entrate provenienti da questi canoni aumenteranno in modo repentino. Nei prossimi decenni i casi di «riversione» dovrebbero presumibilmente generare ulteriori entrate per i Cantoni che dispongono di risorse idriche. Inoltre, i Cantoni produttori di energia idroelettrica intendono sfruttare la prevista liberalizzazione del mercato dell’energia elettrica per aumentare le entrate (canoni per i diritti d’acqua più flessibili, incremento della rendita generata dall’impiego delle risorse).

I rappresentanti dei Cantoni finanziariamente forti esigono pertanto l’adeguamento dell’arti- colo 3 capoverso 2 LPFC concernente il potenziale di risorse, che dovrà essere calcolato sulla base di importanti entrate di Cantoni e Comuni provenienti da regalie e concessione, in parti- colare i ricavi dei canoni per i diritti d’acqua.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Ponderazione degli utili delle persone giuridiche

I rappresentanti dei Cantoni finanziariamente forti hanno un parere divergente pure in merito all’integrazione degli utili delle persone giuridiche nel potenziale di risorse.

Posizione dei rappresentanti dei Cantoni finanziariamente forti

La perequazione delle risorse viene determinata in base al potenziale di risorse dei Cantoni, il quale si compone del reddito imponibile e della sostanza delle persone fisiche nonché de- gli utili imponibili delle persone giuridiche. Il potenziale di risorse deve rispecchiare il valore fiscalmente utilizzabile creato in un Cantone. Le persone giuridiche consentono però uno sfruttamento più basso del potenziale di risorse rispetto alle persone fisiche. Infatti, nel 2013, il potenziale di risorse degli utili delle persone giuridiche ha permesso di generare un gettito fiscale del 20,5 per cento, contro il 28,3 per cento di quello delle persone fisiche.

Lo sfruttamento fiscale del potenziale di risorse dei singoli Cantoni mostra che praticamente tutti i Cantoni utilizzano maggiormente il potenziale di risorse delle persone fisiche rispetto a quello delle persone giuridiche. Inoltre, rispetto ai Cantoni finanziariamente forti i Cantoni finanziariamente deboli utilizzano il potenziale di risorse delle loro imprese meno di quello delle persone fisiche. Pertanto il potenziale di risorse calcolato corrisponde sempre meno al potenziale fiscale effettivo dei singoli Cantoni. Dalla base di dati 2003–2009 si evince che nella base imponibile aggregata (BIA) «un franco di imposta sugli utili» non corrisponde a «un franco di imposta sul reddito».

Uno degli obiettivi della perequazione finanziaria è garantire a tutti i Cantoni risorse finanzia- rie minime affinché questi possano adempiere i loro compiti. Poiché non può essere utilizzato come quello delle persone fisiche, il potenziale fiscale delle persone giuridiche viene sopravva- lutato. Con l’introduzione della NPC nel 2008 questa situazione si è accentuata.

Dato che la quota delle imprese della base imponibile aggregata varia da un Canton all’al- tro e lo sfruttamento fiscale delle persone giuridiche è più basso, i Cantoni con un’elevata quota di imprese sono svantaggiati. Per tenere correttamente conto del diverso sfruttamento dei potenziali fiscali bisogna pertanto procedere a dei correttivi nel prossimo quadriennio 2016–2019. La riforma III dell’imposizione delle imprese dovrebbe accentuare questo effetto (vedi digressione nel n. 7.1). Tuttavia, ciò non costituisce motivo per non apportare sin d’ora correttivi che si rendono attualmente necessari.

I rappresentanti dei Cantoni finanziariamente forti chiedono pertanto l’adeguamento dell’ar- ticolo 19 OPFC concernente il calcolo del potenziale di risorse. Gli utili delle persone giuridi- che dovranno essere ponderati nella base imponibile aggregata con un fattore di 0,7 (rap- porto di sfruttamento persone giuridiche/fisiche di 20,5 % a 28,3 %), affinché «un franco di imposta sugli utili» corrisponda a «un franco di imposta sul reddito».

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Parere del Consiglio federale

Riguardo ai pareri divergenti dei rappresentanti dei Cantoni finanziariamente forti in merito all’inclusione dei canoni per i diritti d’acqua nel potenziale di risorse e a una nuova pondera- zione degli utili delle persone giuridiche nel potenziale di risorse, il Consiglio federale constata che:

–– la proposta di considerare nel potenziale di risorse importanti entrate di Cantoni e Comuni provenienti da regalie e concessioni, in particolare dai canoni per i diritti d’acqua, è già sta- ta respinta dall’organizzazione del progetto NPC. Sotto il profilo concettuale, il potenziale di risorse si basa esclusivamente su valori di calcolo fiscalmente rilevanti dell’imposizione della creazione di valore senza una controprestazione da parte dello Stato. Per contro, le regalie e le concessioni sono entrate non fiscali e implicano una controprestazione dello Stato. Nel numero 7.1.1 del presente rapporto sono illustrati dettagliatamente i motivi per cui i canoni per i diritti d’acqua non sono inclusi nel potenziale di risorse.

Il Consiglio federale ha motivato in tal senso il suo parere a un postulato depositato dalla consigliera agli Stati Anita Fetz (12.3162 Per un’equa NPC: simulare l’inclusione di risorse ed entrate di natura non fiscale¹. Nella sessione estiva del 2012 il Consiglio degli Stati ha respinto il postulato con un’ampia maggioranza;

–– una nuova ponderazione degli utili delle persone giuridiche nel potenziale di risorse dovrà essere esaminata nel quadro della riforma III dell’imposizione delle imprese. Il Consiglio federale ritiene che una nuova ponderazione di durata limitata non vada anticipata senza considerare le ripercussioni delle riforma III.

Ponderazione dei redditi dei frontalieri nel potenziale di risorse

Nel numero 7.1.2 del presente rapporto si esamina l’effetto del computo ridotto dei redditi dei frontalieri nel potenziale di risorse introdotto nel 2012 e si constata che l’effetto auspicato è raggiunto. Un rappresentante dei Cantoni di confine ha un parere divergente in merito.

Posizione di un rappresentante di un Cantone finanziariamente debole

I frontalieri causano costi per i quali i Cantoni interessati non sono indennizzati. Di conse- guenza, per il secondo quadriennio è stato introdotto il fattore delta che permette di com- putare nel potenziale di risorse i redditi lordi tassati alla fonte dei frontalieri solo in misura del 75 per cento (vedi n. 7.1.2). Tuttavia, anche questa percentuale è ancora troppo alta, se paragonata ai costi e ai ricavi dei Cantoni finanziariamente deboli.

Un rappresentante dei Cantoni finanziariamente deboli esige pertanto una riduzione del fat- tore delta dal 75 al 50 per cento, affinché i redditi dei frontalieri confluiscano solo per metà nel potenziale di risorse. A suo avviso, questo adeguamento rispecchia maggiormente la real- tà.

1 http://www.parlament.ch/i/suche/Pagine/geschaefte.aspx?gesch_id=20123162

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Tabella 9.05 Versamenti di compensazione 2014: differenza tra le cifre definitive e la Tabella 9.05 Versamenti di compensazione 2014: differenza tra le cifre simulazione con un delta di 0,5 definitive e la simulazione con un delta di 0,5

(+) aggravio (-) sgravio Versamenti di compensazione 2014: differenza CHF CHF per abitante ZH 12'920'550 9 BE 11'124'316 11 LU 5'336'043 14 UR 197'276 6 SZ 1'784'165 12 OW 489'187 14 NW 447'443 11 GL 429'492 11 ZG 2'722'908 25 FR 3'842'719 14 SO 2'571'324 10 BS -4'565'592 -24 BL -1'658'442 -6 SH -190'174 -3 AR 548'385 10 AI 143'832 9 SG -1'867'577 -4 GR -1'677'182 -9 AG 1'346'745 2 TG 574'296 2 TI -5'540'086 -17 VD 3'157'673 4 VS 2'492'261 8 NE -1'769'196 -10 GE -18'739'533 -41 JU -3'624'742 -53 CH -10'496'090

Parere del Consiglio federale

Riguardo al parere divergente di un rappresentante dei Cantoni finanziariamente deboli con- cernente il computo dei redditi dei frontalieri nel potenziale di risorse, il Consiglio federale sottolinea che:

–– la questione è già stata trattata esaustivamente nel primo rapporto sull’efficacia. A seguito del risultato della procedura di consultazione presso i Cantoni è stato deciso, secondo il principio di maggioranza, che dal 2012 nel potenziale di risorse sarebbe confluito soltanto il 75 per cento dei redditi dei frontalieri. Dal numero 7.1.2 del presente rapporto emerge che questa misura ha raggiunto l’effetto auspicato;

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

–– l’Esecutivo si è già espresso in tal senso nella sua risposta a un’interpellanza depositata dal consigliere nazionale del Cantone Ticino Lorenzo Quadri (12.3992; Taglio dei contributi al Ticino. Le iniquità della perequazione federale².

Riduzione dei versamenti di compensazione ai Cantoni finanziariamente deboli il cui sfruttamento fiscale è inferiore alla media dei Cantoni finanziariamente forti

Il numero 5.4 del presente rapporto espone in modo dettagliato gli aspetti dalla concorrenza fiscale nazionale e internazionale mentre il numero 5.4.6 accenna brevemente anche la que- stione del cosiddetto «dumping fiscale» praticato dai Cantoni finanziariamente deboli, che negano, perlomeno indirettamente, l’esistenza di questo fenomeno. I rappresentanti dei Can- toni finanziariamente forti hanno tuttavia un parere divergente al riguardo.

Posizione dei rappresentanti dei Cantoni finanziariamente forti

Riguardo allo sfruttamento fiscale dei Cantoni, i Cantoni finanziariamente forti rappresentati nel gruppo di studio presentano più sotto alcune osservazioni complementari e chiedono una riduzione dei versamenti di compensazione ai Cantoni finanziariamente deboli il cui sfrutta- mento fiscale è inferiore alla media dei Cantoni finanziariamente forti.

I rappresentanti motivano la loro posizione sottolineando che un obiettivo essenziale della NPC è garantire ai Cantoni finanziariamente deboli una dotazione sufficiente di risorse affin- ché questi possano adempiere i loro compiti. Se i Cantoni finanziariamente deboli utilizzano i fondi dei Cantoni finanziariamente forti per offrire condizioni fiscali più favorevoli rispetto a questi ultimi, ciò significa che essi dispongono di sufficienti risorse proprie per l’adempimento dei loro compiti. Analizzando l’evoluzione dello sfruttamento fiscale dei Cantoni dal 2008 al 2013 emerge che la situazione è peggiorata soprattutto per quanto riguarda le persone giu- ridiche. In questo caso lo sfruttamento fiscale dei Cantoni finanziariamente deboli è in parte nettamente inferiore alla media dei Cantoni finanziariamente forti. Nel 2013, dei complessivi 17 Cantoni beneficiari 14 sono al di sotto della media; con il 16,6 per cento la media dei Cantoni beneficiari è sensibilmente inferiore alla media dei Cantoni donatori (19,3 %). Per contro, sebbene la concorrenza fiscale sia meno intensa per quanto concerne le persone fisi- che, nel 2013 anche in questo contesto otto su 17 Cantoni finanziariamente deboli registra- no uno sfruttamento fiscale più basso rispetto alla media dei Cantoni donatori.

Considerando separatamente lo sfruttamento fiscale delle persone fisiche e delle persone giu- ridiche, i rappresentanti propongono concretamente una riduzione nella misura delle entrate fiscali non utilizzate rispetto alla media dei Cantoni finanziariamente forti. I mezzi liberati con la riduzione permetteranno di sgravare la perequazione orizzontale delle risorse. I Cantoni finanziariamente forti ne dovranno trarre vantaggio in misura proporzionale ai loro contributi versati nella perequazione delle risorse.

Parere del Consiglio federale

Relativamente al parere divergente dei rappresentanti dei Cantoni finanziariamente forti con- cernente la riduzione dei versamenti di compensazione in caso di «dumping fiscale» praticato dai Cantoni finanziariamente deboli, il Consiglio federale osserva che

2 http://www.parlament.ch/i/suche/Pagine/geschaefte.aspx?gesch_id=20123992

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

l’argomentazione dei Cantoni finanziariamente forti poggia sull’evoluzione dell’indice di sfruttamento fiscale. Essi danno l’impressione che tale indice rifletta l’evoluzione effettiva dell’onere fiscale negli anni 2008–2013. Tuttavia, l’indice di sfruttamento fiscale si basa su dati con uno scarto temporale di 4–6 anni, per cui solo gli indici degli anni 2012 e 2013 rispecchiano – e soltanto in parte – gli oneri fiscali nell’ambito della NPC. L’indice di sfrutta- mento fiscale del 2012 si fonda per un terzo sull’anno di calcolo 2008 (rilevante per la NPC) e l’indice del 2013 per due terzi sugli anni di calcolo 2008 e 2009 (rilevanti per la NPC). Gli indici di sfruttamento fiscale dal 2008 al 2011 poggiano ancora su dati anteriori all’introdu- zione della NPC.

Il Consiglio federale rimanda inoltre alle brevi spiegazioni nel numero 5.4.6 del presente rap- porto concernente il «dumping fiscale».

Infine, fa notare che alla fine del 2010 il Gruppo socialista aveva depositato una mozione di tenore simile (10.3993 Finanziamento degli sgravi fiscali senza i mezzi della NPC3). L’Esecutivo aveva chiesto di respingere la mozione, ribadendo in particolare che:

–– secondo l’articolo 2 lettera b LPFC, la riduzione delle disparità per quanto riguarda il carico fiscale tra Cantoni costituisce uno degli obiettivi della perequazione finanziaria;

–– in virtù dell’articolo 6 capoverso 2 LPFC, i mezzi finanziari della perequazione sono versati ai Cantoni senza vincoli di sorta, ovvero senza condizioni;

–– occorre mantenere la sovranità fiscale cantonale;

–– con la NPC i versamenti di compensazione finanziaria sono stati volutamente disgiunti dal- le aliquote d’imposta dei Cantoni al fine di evitare falsi incentivi.

Nella sessione autunnale del 2012 il Consiglio nazionale, in veste di primo Consiglio, ha re- spinto la mozione con un’ampia maggioranza.

Garanzia di un›adeguata perequazione intercantonale degli oneri

Il numero 5.7 del presente rapporto esamina l’evoluzione della collaborazione intercantonale con perequazione degli oneri e precisa, tra l’altro, che dall’introduzione della NPC i paga- menti della compensazione degli oneri sono sensibilmente aumentati, tuttavia con notevoli differenze tra i singoli settori di compiti. Un rappresentante di un Cantone universitario finan- ziariamente forte ha un’opinione ben precisa riguardo al settore delle università. Egli sostiene che la quota di onere finanziario a carico dei Cantoni non universitari sia troppo basso.

Posizione di un rappresentante di un Cantone finanziariamente forte

I Cantoni universitari ritengono molto alto l’onere netto che devono sopportare in ragione delle scuole universitarie. Essi versano per i loro studenti un contributo fino a cinque volte superiore a quello previsto dall’Accordo intercantonale sulle università. I Cantoni responsabili devono sopportare una quota eccessivamente sproporzionata del finanziamento delle univer- sità che va ben oltre il vantaggio di localizzazione dei Cantoni universitari. Gli elevati investi-

3 http://www.parlament.ch/i/suche/Pagine/geschaefte.aspx?gesch_id=20103993

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

menti per l’immediato futuro non possono più essere assunti solo da tali Cantoni, ma devono essere ripartiti equamente tra tutti i diretti interessati a livello nazionale.

La posizione della Svizzera quale centro di conoscenza è fondamentale per lo sviluppo del Paese nel contesto della concorrenza internazionale. Questo sviluppo è la base per il manteni- mento e la crescita del benessere della Svizzera. Se le università elvetiche sono sottofinanziate rispetto ai loro concorrenti esteri, ciò costituisce uno svantaggio per l’intera economia nazio- nale.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Glossario

Aliquota d’imposta L’aliquota d’imposta standardizzata corrisponde all’intero gettito fiscale dei standardizzata Cantoni e dei Comuni (compresa la quota cantonale all’imposta federale di- retta) in percento dell’intero potenziale di risorse di tutti i Cantoni negli anni di calcolo.

Anno di calcolo Anno dal quale provengono i dati fiscali per il calcolo della BIA. Il primo anno di calcolo risale a sei anni prima dell’anno di riferimento mentre l’ultimo risale a quattro anni prima.

Anno di riferimento L’anno di riferimento corrisponde all’anno per il quale vengono calcolati i versa- menti di compensazione.

Base imponibile aggre- La base imponibile aggregata (BIA) riflette il  potenziale di risorse di un Can- gata (BIA) tone. Essa serve da base per calcolare l’ indice delle risorse e la  perequa- zione delle risorse. La BIA di un Cantone corrisponde alla somma dei redditi e delle sostanze determinanti delle persone fisiche, degli utili determinanti delle persone giuridiche e dei riparti fiscali.

Bilancio globale Il bilancio globale contiene le ripercussioni finanziarie quantificabili di tutte le misure della NPC con i singoli aggravi e sgravi per la Confederazione e i 26 Cantoni. L’ultima volta è stato allestito per gli anni 2004/05.

Cantoni finanziaria- Un Cantone è considerato finanziariamente debole quando le sue risorse sono mente deboli inferiori alla media, ossia i Cantoni con un  indice delle risorse inferiore a 100.

Cantoni finanziaria- Un Cantone è considerato finanziariamente forte quando le sue risorse sono su- mente forti periori alla media, ossia i Cantoni con un  indice delle risorse superiore a 100.

Compensazione degli  Perequazione dell’aggravio geotopografico e  perequazione dell’aggravio oneri sociodemografico.

Compensazione dei La compensazione dei casi di rigore doveva garantire che con il passaggio alla casi di rigore NPC nessun  Cantone finanziariamente debole venisse svantaggiato a livello finanziario. Essa è limitata a un periodo massimo di 28 anni e a partire dal 2016 sarà ridotta annualmente del 5 per cento.

Compito in comune Si parla di compito in comune ai sensi della NPC quando un settore di compiti viene finanziato congiuntamente dalla Confederazione e dai Cantoni (cfr.  dissociazione e  dissociazione parziale).

Contributo di base Il contributo di base per la  perequazione delle risorse e per la  compen- (per la perequazione sazione degli oneri è il contributo stabilito di volta in volta dal Parlamento per delle risorse e la com- quattro anni. Esso resta immutato per il primo anno di un periodo quadrienna- pensazione degli oneri) le. Per il secondo, il terzo e il quarto anno, viene adeguato dal Consiglio federa- le sulla base di determinati criteri.

Dissociazione dei com- Si parla di dissociazione dei compiti quando un compito pubblico, in preceden- piti za assunto congiuntamente da Confederazione e Cantoni, diventa competenza esclusiva di uno solo dei livelli statali (cfr.  dissociazione parziale e  compito in comune).

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Dissociazione parziale Si parla di dissociazione parziale quando all’interno di un settore di compiti sol- tanto determinati settori parziali vengono disgiunti. Nel caso dei settori parziali dissociati, la competenza è quindi di un solo livello statale (Confederazione o Cantoni), mentre i settori parziali non dissociati vengono finanziati congiunta- mente, come finora, da entrambi i livelli statali (cfr.  dissociazione e  compi- to in comune).

Dotazione minima Unitamente alle prestazioni fondate sulla perequazione delle risorse, le risorse proprie determinanti di ogni Cantone mirano a raggiungere, per abitante, al- meno l’85 per cento della media svizzera (art. 6 cpv. 3 LPFC).

Effetto esterno, Un effetto esterno (o esternalità) è la conseguenza di un’attività economica in Esternalità cui l’autore e l’interessato non coincidono. Esempio di effetto esterno negativo: rumore; esempio di effetto esterno positivo: faro.

Fattore alfa Nella BIA non confluisce la sostanza netta, bensì unicamente la sua variazione di valore. La conversione avviene mediante il fattore alfa.

Fattore beta Gli utili conseguiti all’estero da persone giuridiche tassate in maniera privilegia- ta possono essere utilizzati solo in misura limitata dai Cantoni. Pertanto, ai fini della BIA questi utili vengono ponderati con il fattore beta.

Fattore gamma Il fattore gamma serve a stimare il reddito imponibile a partire dal reddito lordo delle persone assoggettate all’imposta alla fonte.

Gettito fiscale Il gettito fiscale standardizzato di un Cantone corrisponde alle entrate fiscali che standardizzato (GFS) questo realizzerebbe se sfruttasse il proprio  potenziale di risorse applicando  un’aliquota d’imposta standardizzata e uniforme per tutti i Cantoni.

Indice delle risorse L’indice delle risorse di un Cantone esprime il rapporto fra il suo  potenziale di risorse per abitante e la media svizzera.

Indice di sfruttamento Nel calcolo dell’indice di sfruttamento fiscale le entrate fiscali dei Cantoni e fiscale dei loro Comuni vengono messe in relazione con il potenziale di risorse. Que- sto rapporto misura l’onere fiscale complessivo di un determinato Cantone. Analogamente al potenziale di risorse, anche l’indice di sfruttamento fiscale si riferisce al passato. In pratica, nel calcolo per il 2014 confluiscono, da un lato, il valore medio delle entrate fiscali del Cantone e dei suoi Comuni conseguite negli anni 2008–2010 e, dall’altro, il potenziale di risorse previsto dai calcoli per la perequazione finanziaria nazionale per il 2014.

Indice GFS L’indice GFS di un Cantone esprime il rapporto fra il suo  gettito fiscale stan- dardizzato per abitante e la media svizzera. Dato che per definizione il GFS è proporzionale al potenziale di risorse, l’indice GFS corrisponde all’  indice del- le risorse. Per valutare l’efficacia della perequazione delle risorse, i contributi per la  perequazione delle risorse vengono aggiunti (o dedotti) ai valori cantonali del GFS. Da ciò risulta il «gettito fiscale standardizzato dopo la perequazione delle risorse», che permette di calcolare l’«indice GFS dopo la perequazione».

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Neutralità di bilancio Per «neutralità di bilancio» si intendeva che la NPC non doveva comportare trasferimenti di oneri tra Confederazione e Cantoni. Solo la  compensazione dei casi di rigore, che diminuisce nel tempo a causa della sua stessa funzione, ha comportato un onere supplementare per la Confederazione di 287 milioni di franchi.

Oneri speciali della Gli oneri speciali della struttura demografica vengono calcolati sulla base dei struttura demografica tre indicatori età, povertà e integrazione degli stranieri. I Cantoni con tali oneri (PAS A-C) speciali vengono sgravati tramite la  perequazione dell’aggravio sociodemo- grafico A-C.

Oneri speciali Gli oneri speciali delle città polo vengono calcolati sulla base dei tre indicatori delle città polo numero di abitanti, densità dell’insediamento e numero di persone occupate a (PAS F) livello comunale. I Cantoni con tali oneri speciali vengono sgravati con la  pe- requazione dell’aggravio sociodemografico F.

Perequazione dell’ag- I Cantoni che, a causa della loro struttura demografica ( PAS A-C) o della loro gravio sociodemografico funzione di polo ( PAS F), sono gravati oltre misura, vengono indennizzati (PAS) dalla perequazione dell’aggravio sociodemografico (PAS). La PAS è interamente finanziata dalla Confederazione.

Perequazione delle La perequazione delle risorse mira a dotare anche i Cantoni con risorse proprie risorse inferiori alla media, i cosiddetti  Cantoni finanziariamente deboli, di sufficienti mezzi finanziari liberamente disponibili. Essa è finanziata dalla Confederazione e dai  Cantoni finanziariamente forti. La Confederazione finanzia la  pere- quazione verticale delle risorse, mentre i Cantoni finanziariamente forti finan- ziano la  perequazione orizzontale delle risorse.

Perequazione finanziaria La perequazione finanziaria in senso lato comprende tutti i rapporti finanziari in senso lato tra Confederazione e Cantoni nonché tra Cantoni.

Perequazione finanziaria La perequazione finanziaria in senso stretto è uno strumento di ridistribuzione in senso stretto tra la Confederazione e i Cantoni (verticale), da un lato, e tra Cantoni (orizzon- tale), dall’altro.

Perequazione finanziaria L’ordinamento della perequazione finanziaria disciplina la ripartizione dei com- piti, delle uscite e delle entrate sugli enti territoriali e concerne gli ambiti orga- nizzazione territoriale, sistema fiscale, assegnazione dei compiti nonché la  perequazione finanziaria in senso stretto.

Perequazione I Cantoni che, a causa della loro altitudine, della declività del terreno o di una dell’aggravio particolare struttura degli insediamenti, devono sopportare eccessivi oneri ven- geotopografico (PAG) gono sgravati attraverso la PAG. Questo tipo di perequazione è interamente finanziato dalla Confederazione.

Perequazione La perequazione orizzontale delle risorse rappresenta la ridistribuzione dai orizzontale delle risorse  Cantoni finanziariamente forti ai  Cantoni finanziariamente deboli.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Perequazione verticale La perequazione verticale delle risorse è la parte di  perequazione delle risorse delle risorse finanziata dalla Confederazione.

Potenziale di risorse Il potenziale di risorse comprende le risorse utilizzabili fiscalmente di un Can- tone senza tenere conto delle entrate e degli oneri fiscali effettivi e riflette per- tanto la sua capacità finanziaria. Esso corrisponde al valore medio della  base imponibile aggregata di tre  anni di calcolo.

Spillover Se anche gli abitanti di altri enti territoriali beneficiano delle prestazioni pubbli- che di un ente territoriale senza assumere interamente i costi di tali prestazioni, sussistono effetti esterni territoriali ( effetto esterno, esternalità), i cosiddetti spillover, che determinano un’offerta nel complesso inefficiente di prestazioni pubbliche. La compensazione intercantonale degli oneri mira a eliminare queste distorsioni.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Bibliografia

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Allegato 1

Principi della perequazione finanziaria

La perequazione finanziaria in senso stretto, introdotta con la NPC, comprende la perequa- zione delle risorse e la compensazione degli oneri. Per attenuare i casi di rigore dovuti al pas- saggio al nuovo sistema è stata introdotta una compensazione dei casi di rigore limitata nel tempo.

La perequazione delle risorse

La perequazione delle risorse si basa sul cosiddetto potenziale di risorse dei Cantoni. Il poten- ziale di risorse deve rispecchiare la base economica di un Cantone, poiché misura la sostanza finanziaria disponibile con cui vengono pagati imposte e tributi, che a loro volta permettono di fornire beni e prestazioni di servizi statali. Il potenziale di risorse intende quindi fornire indi- cazioni indirette sulla capacità finanziaria di un Cantone.

L’idea di base del potenziale di risorse è che tutte le imposte siano pagate partendo dal valore aggiunto (reddito nazionale/PIL) creato in un Cantone. Contrariamente al sistema dei conti economici nazionali, si considera solo il valore aggiunto utilizzabile fiscalmente.

Gli elementi del potenziale di risorse sono sostanzialmente rilevati secondo le basi impo- nibili dell’imposta federale diretta. La statistica dell’imposta federale diretta precedente alla NPC ha tuttavia dovuto essere completata con singoli elementi delle statistiche fiscali can- tonali al fine di rappresentare in modo completo il valore aggiunto utilizzabile fiscalmente. Bisogna inoltre tenere conto delle differenze tra le legislazioni fiscali dei Cantoni, motivo per cui sono stati considerati altresì i riparti fiscali dell’imposta federale diretta. La base di dati del potenziale di risorse è quindi detta base imponibile aggregata (BIA). Nella BIA confluisco- no i seguenti dati fiscali:

–– reddito imponibile delle persone fisiche; –– stipendi lordi delle persone tassate alla fonte; –– sostanza netta delle persone fisiche; –– utili delle persone giuridiche; –– riparti fiscali dell’imposta federale diretta.

Per tenere conto del criterio dello sfruttamento fiscale, è necessario apportare i seguenti ade- guamenti ai singoli elementi della BIA:

–– dal reddito imponibile delle persone fisiche è dedotta una franchigia per tenere conto del limitato sfruttamento fiscale dei redditi molto bassi. I dividendi e i redditi netti da interessi sono inclusi nel reddito imponibile. Si tiene conto solo dei redditi imponibili dei contribuen- ti residenti nel Cantone. I redditi delle persone che lavorano nel Cantone ma risiedono in un altro Cantone o all’estero non soggiacciono all’imposizione di detto Cantone – ad ec- cezione dell’imposizione alla fonte e dell’imposizione di persone che esercitano un’attività lucrativa indipendente – e non sono quindi fiscalmente utilizzabili dal Cantone;

–– gli stipendi lordi delle persone tassate alla fonte sono ponderati con un fattore «gamma» allo scopo di ridurre il reddito lordo a un livello equivalente al reddito imponibile. Inoltre, dall’anno di riferimento 2012 i redditi lordi dei frontalieri tassati interamente (categoria 1) e di quelli tassati limitatamente provenienti dai Paesi limitrofi (categorie A², D², F², F3 e 12) saranno ulteriormente ridotti del 25 per cento (fattore «delta» = 0,75). In questo

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

modo si tiene conto del fatto che i Cantoni di frontiera sono gravati da spillover transfron- talieri, ai quali non sono applicabili le norme costituzionali e di legge in materia di collabo- razione intercantonale con compensazione degli oneri;

–– per quanto riguarda la sostanza netta delle persone fisiche, solo l’incremento della sostan- za può essere considerato come valore aggiunto. Alla base del rilevamento vi è quindi il rendimento della sostanza. Bisogna tuttavia osservare che le componenti del rendimento della sostanza, come gli interessi e i dividendi, rientrano già nel reddito imponibile. Si rile- va dunque solo la componente relativa all’aumento di valore mediante un fattore «alfa». Sono inoltre rilevate le sostanze sia dei contribuenti imponibili illimitatamente nel Cantone sia di quelli imponibili limitatamente;

–– per le persone giuridiche bisogna considerare l’imponibilità fiscale limitata delle società madri e delle società di gestione conformemente alla legge federale del 14 dicembre 1990¹ sull’armonizzazione delle imposte dirette dei Cantoni e dei Comuni (LAID). Le parti dell’utile non completamente imponibili secondo la LAID sono ponderate con fattori «be- ta»;

–– i riparti fiscali corrispondono alle compensazioni intercantonali del gettito dell’imposta federale diretta. Gli importi netti moltiplicati per un fattore di ponderazione permettono di paragonarli con il reddito imponibile e l’utile imponibile.

La BIA si riferisce a un singolo anno di calcolo. Per determinare il potenziale di risorse di un anno di riferimento, vale a dire per un determinato anno di perequazione, secondo l’artico- lo 3 capoverso 4 LPFC² si utilizza la media della BIA degli ultimi tre anni per i quali sono di- sponibili le cifre. A causa della disponibilità tardiva dei dati fiscali, tali cifre sono datate di 4–6 anni. Di conseguenza l’anno di riferimento 2014 si basa sugli anni di calcolo 2008–2010.3

Dal rapporto tra il potenziale di risorse per abitante4 e la rispettiva media svizzera risulta l’in- dice delle risorse. I Cantoni con un indice delle risorse superiore a 100 sono considerati finan- ziariamente forti e contribuiscono quindi alla perequazione finanziaria secondo la loro forza finanziaria e il loro numero di abitanti. I Cantoni con un indice delle risorse inferiore a 100 sono invece considerati finanziariamente deboli e dunque Cantoni beneficiari.

La perequazione delle risorse è finanziata congiuntamente dalla Confederazione (perequazio- ne verticale delle risorse) e dai Cantoni finanziariamente forti (perequazione orizzontale delle risorse). La Costituzione federale stabilisce che la perequazione orizzontale delle risorse deve ammontare al minimo a due terzi e al massimo a quattro quinti della perequazione verticale delle risorse. Infine, gli importi di compensazione dei singoli Cantoni sono calcolati per l’anno di riferimento corrispondente, e ciò sulla base dell’indice delle risorse e degli importi decisi dal Parlamento per la perequazione orizzontale e verticale delle risorse come pure per il loro ade- guamento, conformemente all’articolo 5 capoverso 2 LPFC. I versamenti di compensazione ai Cantoni finanziariamente deboli vengono stabiliti in modo da favorire in misura maggiore

3 Un’eccezione è rappresentata dall’anno di riferimento 2008, che a causa della mancanza di dati per il 2002, si basa solo su due anni di calcolo (2003 e 2004). 4 Per il calcolo del potenziale di risorse pro capite è utilizzata, come denominatore, la popolazione residente media. Essa corrisponde alla media della popolazione residente in Svizzera durante un determinato anno civile secondo il principio del domicilio economico. Diversamente dall’assoggettamento fiscale, che si basa sul domicilio civile al 31 dicembre dell’anno fiscale, per l’indice delle risorse non si tratta di paragonare la capacità finanziaria dei contri- buenti, bensì il valore aggiunto dei Cantoni utilizzabile fiscalmente. Di conseguenza la popolazione residente media costituisce il parametro adeguato.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

i Cantoni finanziariamente deboli. L’obiettivo è garantire che tutti i Cantoni raggiungano un indice delle risorse di almeno 85 punti5.

Il gettito fiscale standardizzato (GFS) corrisponde al gettito fiscale ipotetico che un deter- minato Cantone realizzerebbe se applicasse al suo potenziale di risorse un’aliquota propor- zionale d’imposta uniforme per tutti i Cantoni (cosiddetta aliquota d’imposta standardizzata). Il calcolo del gettito fiscale standardizzato è importante per la valutazione dell’effetto com- pensativo della perequazione delle risorse, in particolare per quanto riguarda il valore auspi- cato. Va tenuto presente che l’effetto compensativo non può essere valutato direttamente sulla base del potenziale di risorse, poiché quest’ultimo non si fonda sulle entrate effettive del Cantone, ma sulle basi imponibili. Esse non variano automaticamente in funzione della perequazione delle risorse. La perequazione delle risorse, pur ripercuotendosi sulla situazione finanziaria del Cantone, non modifica direttamente i redditi da lavoro e da capitale realizzati nel Cantone. È pertanto necessaria un’unità di misura che permetta un confronto diretto e obiettivo tra versamenti di compensazione e potenziali entrate fiscali dei Cantoni.

L’aliquota d’imposta standardizzata applicata per il calcolo del gettito fiscale standardizza- to (GFS) corrisponde all’utilizzazione fiscale effettiva del potenziale di risorse della Svizzera divisa per il gettito fiscale complessivo dei Cantoni e dei Comuni negli anni di calcolo. Essa comprende anche la quota dei Cantoni alle entrate dell’imposta federale diretta che dal 2008 ammonta al 17 per cento del gettito (art. 128 cpv. 4 Cost.6). Tale quota è quindi equiparata alle entrate fiscali proprie dei Cantoni. Analogamente al potenziale di risorse per abitante, nel calcolo dell’aliquota d’imposta standardizzata occorre tenere conto della concordanza tempo- rale con gli anni di calcolo, vale a dire che le entrate fiscali devono riferirsi all’anno di calcolo corrispondente.

La compensazione degli oneri

Per fornire beni e prestazioni di servizi statali i Cantoni di montagna e i Cantoni agglomerato devono sostenere costi più elevati che non possono influenzare. Si intende ridurre questi one- ri strutturali speciali in modo mirato, tramite la perequazione dell’aggravio geotopografico (PAG) e la perequazione dell’aggravio sociodemografico (PAS). Gli oneri speciali non possono essere generalmente considerati come oneri eccessivi. Ad esempio, uscite più elevate nel settore sanitario possono rappresentare sia oneri speciali sia differenti preferenze dei Cantoni (scelta politica). La figura A.01 illustra il concetto degli oneri speciali. Il fabbisogno di base comprende le spese per una dotazione minima di beni e prestazioni di servizi statali. Le uscite per le prestazioni statali che eccedono il fabbisogno di base sono considerate scelte politiche e quindi non costituiscono oneri speciali. Si pensi ad esempio alle piscine pubbliche o alle isti- tuzioni culturali. Spesso però anche gli abitanti di altri Cantoni approfittano dell’offerta stata- le di un Cantone senza che essi o il loro Cantone di residenza indennizzino completamente i costi del consumo. In questo caso si parla di spillover.

5 Il valore auspicato dell‘85 % è fissato nell’articolo 6 capoverso 3 LPFC.

6 RS 101

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Figura A¹.01: Delimitazione degli oneri speciali Figura A¹.01 Delimitazione degli oneri speciali Tipo di oneri Compensazione

Spillover Collaborazione intercantonale con Offerta statale di un Cantone di compensazione degli oneri cui beneficiano anche abitanti di altri Cantoni

Nessuna compensazione

Bisogni risultanti da una scelta Uscite per prestazioni statali che eccedono i bisogni fondamentali

Comp. degli oneri Confederazione Bisogni fondamentali Spesa per una dotazione minima di beni e prestazioni di servizi statali Nessuna compensazione

Volume delle prestazioni per abitante

Come nel caso della perequazione delle risorse, il Parlamento stabilisce ogni quattro anni i contributi di base della Confederazione per entrambi i fondi perequativi sulla base del rappor- to sull’efficacia. Nel 2014 la dotazione complessiva della compensazione degli oneri ammonta a 726 milioni di franchi. Metà di questo importo è impiegata per la perequazione dell’aggra- vio geotopografico e metà per la perequazione dell’aggravio sociodemgrafico. Contrariamen- te alla perequazione delle risorse, in questo caso si tratta esclusivamente di una perequazione verticale.

La perequazione dell’aggravio geotopografico

La Confederazione indennizza i Cantoni di montagna e i Cantoni a bassa densità insediativa per i seguenti oneri speciali:

–– oneri dovuti all’altitudine: ad esempio i maggiori costi del servizio invernale o di manuten- zione delle infrastrutture; –– oneri dovuti alla declività: ad esempio i maggiori costi di economia forestale e di opere idri- che, come pure i costi per opere paravalanghe; –– oneri dovuti all’insediamento «ridotto» (costi dovuti all’estensione): ad esempio maggiori costi per le infrastrutture (strade, acqua, energia), l’organizzazione scolastica, la sanità o il collegamento alla rete dei trasporti pubblici.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

La perequazione dell’aggravio sociodemografico

Gli agglomerati urbani presentano sovente una quota superiore alla media di persone anzia- ne e bisognose, come pure di stranieri. Questi gruppi di persone possono comportare oneri superiori alla media, ad esempio nei settori della sanità, della sicurezza sociale e dell’integra- zione. A questi costi si aggiungono i costi superiori alla media che le città polo sostengono in funzione del loro ruolo di centri di attività economiche, culturali e sociali. Si tratta in questo caso, ad esempio, di maggiori costi per la sicurezza pubblica o di costi dovuti alla maggiore densità di posti di lavoro e di insediamenti (costi dovuti alla limitatezza). La perequazione dell’aggravio sociodemografico deve tenere conto di tutti questi oneri speciali. Per calcolare questi oneri si effettua la ponderazione e il raggruppamento degli indicatori «povertà» (PAS A), «struttura di età» (PAS B) e «integrazione degli stranieri» (PAS C). Se il valore ottenuto supera una determinata soglia, il Cantone ha diritto a una compensazione.

Lo stesso metodo di calcolo viene applicato anche per il calcolo dei versamenti destinati alla compensazione degli oneri delle città polo (PAS F). In questo caso, però, vengono calcolati i valori di ciascun Comune e infine raggruppati per Cantone. Gli indicatori della PAS F sono la grandezza del Comune, la densità dell’insediamento e il tasso di occupazione.

La compensazione dei casi di rigore

La compensazione dei casi di rigore garantisce che con l’introduzione della NPC nessun Cantone finanziariamente debole sia penalizzato rispetto al vecchio sistema. Nell’anno di riferimento 2014 sette Cantoni hanno ricevuto complessivamente 359 milioni di franchi dalla compensazione dei casi di rigore, che è finanziata per due terzi dalla Confederazione e per l’altro terzo dai Cantoni in rapporto al numero di abitanti. Dal 2016 la dotazione sarà ridotta annualmente del 5 per cento, in modo che gli ultimi versamenti vengano effettuati al più tardi nel 2035. Un Cantone perde il diritto alla compensazione dei casi di rigore se il suo potenziale di risorse supera la media svizzera, come è stato il caso nel 2013 per il Cantone di Sciaffusa. La dotazione della compensazione è stata ridotta in misura corrispondente.

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Allegato 2 Serie temporali della perequazione finanziaria

Tabella A².01 Indice delle risorse e indice GFS dopo la perequazione delle risorse nel Tab. A².01 2008–2014 Indice delle risorse e indice del GFS dopo la perequazione delle risorse 2008-2014

Indice delle risorse 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 ZH 126.9 131.2 132.2 127.8 123.1 119.1 117.7 BE 77.3 77.1 76.5 74.9 75.0 74.6 74.5 LU 76.9 76.5 75.5 74.1 76.1 77.0 78.9 UR 61.9 60.6 58.0 57.2 58.9 60.2 61.2 SZ 124.4 124.9 130.0 140.1 150.1 157.1 158.9 OW 67.3 66.1 70.7 74.0 81.2 82.1 85.0 NW 125.7 127.7 125.3 124.5 124.2 126.2 127.3 GL 69.7 68.9 67.6 65.4 66.2 65.7 68.4 ZG 215.4 223.9 237.0 246.1 250.0 247.6 243.8 FR 75.5 73.5 70.9 68.1 71.3 73.7 75.5 SO 76.4 76.2 77.3 76.5 79.5 78.8 79.4 BS 140.1 139.4 139.0 144.7 148.8 151.0 146.1 BL 104.1 102.6 101.2 98.2 101.4 99.5 101.6 SH 96.3 96.1 95.7 95.9 99.2 102.6 103.9 AR 77.6 76.0 75.2 74.1 78.5 81.2 84.8 AI 79.8 81.1 79.8 80.5 82.6 84.9 84.0 SG 77.1 76.1 74.2 73.6 76.8 78.7 79.5 GR 81.8 80.6 79.5 76.9 80.5 81.5 84.4 AG 89.9 88.8 85.7 84.5 87.3 88.5 89.1 TG 74.2 73.5 73.4 73.1 76.7 77.4 78.0 TI 97.4 95.9 95.2 95.4 99.2 101.2 100.8 VD 105.7 101.5 106.9 120.1 107.5 109.2 108.4 VS 69.2 68.1 66.3 64.3 67.2 68.7 70.4 NE 96.7 97.5 95.2 94.1 95.8 93.5 90.2 GE 151.5 151.2 148.6 146.9 148.5 147.7 147.0 JU 68.8 67.3 65.1 62.3 63.7 62.8 62.5 CH 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Min. 61.9 60.6 58.0 57.2 58.9 60.2 61.2

Indice del GFS dopo la perequazione delle risorse 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 ZH 121.5 125.1 126.1 122.6 118.6 115.3 114.0 BE 88.1 87.7 86.9 85.8 87.1 87.5 88.2 LU 88.1 87.6 86.6 85.5 87.4 88.1 89.2 UR 86.3 85.6 84.4 83.3 85.3 86.1 87.0 SZ 119.6 120.0 124.3 132.7 140.4 145.7 146.8 OW 86.5 85.9 85.5 85.5 89.0 89.7 91.2 NW 120.6 122.3 120.5 120.0 119.5 121.0 121.7 GL 86.8 86.2 85.0 83.8 85.6 86.3 87.3 ZG 192.7 199.6 211.0 219.0 221.0 218.3 214.3 FR 87.7 86.9 85.6 84.2 86.4 87.4 88.4 SO 87.9 87.5 87.2 86.2 88.4 88.6 89.3 BS 132.2 131.7 131.6 136.4 139.4 140.9 136.6 BL 103.2 102.1 101.0 98.4 101.1 99.5 101.3 SH 97.0 96.8 96.4 96.5 99.2 102.1 103.1 AR 88.3 87.5 86.6 85.5 88.1 89.4 91.1 AI 88.9 89.0 88.0 87.7 89.5 90.7 90.8 SG 88.1 87.5 86.3 85.4 87.6 88.6 89.4 GR 89.4 88.8 87.9 86.3 88.7 89.5 90.9 AG 92.9 92.3 90.4 89.4 91.5 92.3 92.9 TG 87.4 86.9 86.1 85.3 87.5 88.2 89.0 TI 97.7 96.6 96.0 96.1 99.3 100.9 100.6 VD 104.6 101.2 105.6 116.4 106.0 107.4 106.7 VS 86.7 86.1 84.8 83.7 85.7 86.5 87.6 NE 97.3 97.8 96.1 95.1 96.6 95.1 93.5 GE 141.3 141.2 139.4 138.2 139.1 138.2 137.4 JU 86.6 86.0 84.7 83.5 85.4 86.1 87.0 Min. 86.3 85.6 84.4 83.3 85.3 86.1 87.0

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Tabella Tab. A².02 A².02 Potenziale Totale di di risorse potenziale totale risorse e per e per 2008-2014 abitante abitante 2008–2014

Totale potenziale di risorse CHF 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 1’000 ZH 43'444'139 46'545'786 49'514'267 51'474'149 48'616'110 48'693'848 48'800'388 BE 19'916'463 20'512'542 21'344'560 22'310'602 21'689'119 22'077'801 22'145'730 LU 7'295'865 7'500'379 7'780'336 8'183'722 8'211'454 8'570'161 8'883'988 UR 577'415 583'020 582'605 609'343 606'935 633'646 645'349 SZ 4'487'762 4'673'055 5'144'160 5'966'373 6'264'900 6'769'937 6'929'441 OW 596'890 604'530 679'225 762'005 817'151 853'447 894'507 NW 1'301'190 1'370'367 1'417'843 1'509'456 1'466'043 1'529'545 1'549'991 GL 716'493 729'438 746'235 766'378 750'921 761'886 795'461 ZG 6'008'925 6'492'133 7'284'251 8'152'481 8'108'963 8'283'824 8'227'410 FR 5'071'392 5'129'528 5'249'056 5'450'593 5'618'061 6'024'878 6'275'083 SO 5'042'912 5'197'872 5'527'793 5'839'141 5'898'238 5'994'686 6'079'452 BS 7'175'705 7'362'340 7'670'137 8'478'594 8'435'564 8'754'648 8'519'685 BL 7'357'997 7'495'641 7'761'224 8'046'855 8'079'146 8'137'519 8'360'448 SH 1'917'899 1'973'309 2'057'439 2'197'712 2'206'967 2'341'677 2'386'255 AR 1'096'393 1'105'478 1'141'828 1'194'530 1'225'905 1'295'855 1'354'693 AI 314'442 331'954 344'994 373'214 371'684 392'876 395'189 SG 9'494'887 9'683'800 9'910'173 10'507'578 10'674'817 11'243'216 11'438'476 GR 4'200'376 4'269'787 4'405'376 4'535'964 4'607'235 4'784'537 4'981'299 AG 13'533'497 13'851'810 14'089'201 14'907'069 15'079'291 15'798'606 16'132'903 TG 4'622'429 4'735'639 4'979'390 5'314'285 5'442'503 5'662'755 5'779'341 TI 8'310'306 8'480'543 8'876'999 9'551'706 9'698'210 10'172'636 10'221'495 VD 18'513'049 18'445'232 20'542'759 24'833'704 21'787'320 22'942'495 23'178'493 VS 5'295'297 5'400'659 5'562'212 5'812'683 5'947'196 6'280'146 6'527'089 NE 4'372'504 4'556'127 4'663'655 4'915'450 4'857'420 4'861'728 4'709'885 GE 17'486'275 18'097'781 18'770'834 19'888'924 19'597'505 20'075'146 20'237'483 JU 1'253'647 1'265'306 1'280'231 1'306'464 1'295'353 1'305'483 1'304'397 CH 199'404'148 206'394'058 217'326'786 232'888'974 227'354'013 234'242'983 236'753'933

Potenziale di risorse per abitante CHF 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 ZH 34'047 36'321 38'283 39'374 36'675 36'186 35'726 BE 20'743 21'338 22'141 23'077 22'350 22'651 22'616 LU 20'651 21'180 21'857 22'818 22'671 23'388 23'957 UR 16'615 16'793 16'807 17'632 17'563 18'302 18'585 SZ 33'384 34'584 37'655 43'178 44'742 47'720 48'239 OW 18'070 18'293 20'472 22'799 24'193 24'957 25'802 NW 33'742 35'373 36'290 38'365 37'005 38'353 38'648 GL 18'718 19'086 19'574 20'144 19'726 19'969 20'774 ZG 57'824 61'990 68'637 75'830 74'493 75'224 74'019 FR 20'267 20'358 20'526 20'980 21'260 22'402 22'922 SO 20'507 21'111 22'393 23'563 23'683 23'925 24'123 BS 37'602 38'600 40'242 44'574 44'349 45'886 44'356 BL 27'927 28'407 29'305 30'261 30'209 30'228 30'855 SH 25'858 26'612 27'726 29'559 29'560 31'176 31'558 AR 20'836 21'037 21'786 22'820 23'404 24'676 25'757 AI 21'426 22'461 23'101 24'796 24'607 25'795 25'509 SG 20'703 21'080 21'492 22'682 22'889 23'914 24'136 GR 21'945 22'312 23'010 23'682 23'981 24'762 25'624 AG 24'119 24'597 24'815 26'020 26'014 26'883 27'060 TG 19'906 20'341 21'252 22'515 22'845 23'501 23'699 TI 26'137 26'555 27'558 29'402 29'566 30'739 30'601 VD 28'374 28'111 30'948 37'008 32'033 33'187 32'920 VS 18'575 18'847 19'194 19'822 20'018 20'861 21'387 NE 25'961 27'007 27'577 28'996 28'551 28'417 27'397 GE 40'659 41'865 43'028 45'262 44'255 44'864 44'647 JU 18'462 18'634 18'844 19'198 18'979 19'064 18'990 CH 26'839 27'691 28'960 30'809 29'801 30'380 30'366

240

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Tabella A².03 Gettito fiscale standardizzato totale e per abitante 2008–2014 Tab. A².03 Totale gettito fiscale standardizzato e per abitante 2008-2014

Totale gettito fiscale standardizzato CHF 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 1’000 ZH 12'121'987 12'746'658 13'371'951 13'650'475 13'517'128 13'583'359 13'646'785 BE 5'557'185 5'617'401 5'764'367 5'916'568 6'030'400 6'158'698 6'192'943 LU 2'035'726 2'053'994 2'101'178 2'170'248 2'283'097 2'390'683 2'484'363 UR 161'113 159'661 157'340 161'592 168'751 176'758 180'469 SZ 1'252'196 1'279'726 1'389'245 1'582'228 1'741'881 1'888'503 1'937'784 OW 166'547 165'552 183'433 202'077 227'199 238'073 250'145 NW 363'064 375'278 382'906 400'294 407'616 426'673 433'447 GL 199'919 199'758 201'530 203'236 208'785 212'531 222'447 ZG 1'676'638 1'777'884 1'967'204 2'161'963 2'254'600 2'310'808 2'300'754 FR 1'415'044 1'404'732 1'417'574 1'445'447 1'562'035 1'680'666 1'754'796 SO 1'407'097 1'423'448 1'492'850 1'548'487 1'639'935 1'672'243 1'700'088 BS 2'002'199 2'016'192 2'071'417 2'248'446 2'345'408 2'442'147 2'382'487 BL 2'053'063 2'052'697 2'096'016 2'133'952 2'246'310 2'269'996 2'337'957 SH 535'141 540'395 555'637 582'813 613'621 653'221 667'304 AR 305'921 302'737 308'365 316'778 340'848 361'484 378'833 AI 87'737 90'906 93'170 98'973 103'342 109'594 110'513 SG 2'649'308 2'651'928 2'676'367 2'786'514 2'968'005 3'136'344 3'198'713 GR 1'172'008 1'169'290 1'189'727 1'202'896 1'280'987 1'334'667 1'392'995 AG 3'776'180 3'793'346 3'804'966 3'953'219 4'192'617 4'407'089 4'511'486 TG 1'289'772 1'296'864 1'344'747 1'409'300 1'513'223 1'579'650 1'616'164 TI 2'318'781 2'322'414 2'397'345 2'533'025 2'696'471 2'837'701 2'858'390 VD 5'165'598 5'051'264 5'547'831 6'585'672 6'057'704 6'399'908 6'481'750 VS 1'477'519 1'478'982 1'502'145 1'541'470 1'653'547 1'751'874 1'825'268 NE 1'220'037 1'247'705 1'259'479 1'303'533 1'350'548 1'356'200 1'317'096 GE 4'879'102 4'956'114 5'069'300 5'274'361 5'448'852 5'600'049 5'659'311 JU 349'798 346'507 345'742 346'462 360'157 364'170 364'768 CH 55'638'678 56'521'432 58'691'836 61'760'031 63'213'065 65'343'090 66'207'054

Gettito fiscale standardizzato per abitante CHF 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 ZH 9'500 9'947 10'339 10'442 10'197 10'094 9'991 BE 5'788 5'843 5'980 6'120 6'214 6'319 6'324 LU 5'762 5'800 5'903 6'051 6'303 6'524 6'699 UR 4'636 4'599 4'539 4'676 4'883 5'105 5'197 SZ 9'315 9'471 10'169 11'450 12'440 13'312 13'490 OW 5'042 5'009 5'529 6'046 6'727 6'962 7'215 NW 9'415 9'687 9'801 10'174 10'289 10'699 10'808 GL 5'223 5'227 5'286 5'342 5'485 5'571 5'809 ZG 16'134 16'976 18'536 20'110 20'712 20'984 20'699 FR 5'655 5'575 5'543 5'564 5'911 6'249 6'410 SO 5'722 5'781 6'048 6'249 6'585 6'674 6'746 BS 10'492 10'571 10'868 11'821 12'331 12'800 12'404 BL 7'792 7'779 7'914 8'025 8'399 8'432 8'628 SH 7'215 7'288 7'488 7'839 8'219 8'697 8'825 AR 5'814 5'761 5'884 6'052 6'507 6'884 7'203 AI 5'978 6'151 6'239 6'576 6'842 7'196 7'133 SG 5'777 5'773 5'804 6'015 6'364 6'671 6'749 GR 6'123 6'110 6'214 6'280 6'668 6'907 7'166 AG 6'730 6'736 6'702 6'900 7'233 7'499 7'567 TG 5'554 5'570 5'739 5'971 6'352 6'556 6'627 TI 7'293 7'272 7'442 7'797 8'220 8'575 8'558 VD 7'917 7'698 8'358 9'814 8'906 9'258 9'206 VS 5'183 5'161 5'184 5'256 5'566 5'819 5'981 NE 7'244 7'396 7'448 7'690 7'938 7'927 7'661 GE 11'345 11'465 11'620 12'003 12'305 12'515 12'485 JU 5'151 5'103 5'089 5'091 5'277 5'318 5'310 CH 7'489 7'583 7'821 8'170 8'286 8'475 8'492

241

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Tabella A².04 Gettito fiscale standardizzato per abitante dopo la perequazione Tab. A².04 Gettito fiscale standardizzato per abitante dopo la perequazione 2008-2014 2008–2014

Gettito fiscale standardizzato per abitante dopo la perequazione CHF 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 ZH 9'102 9'484 9'861 10'020 9'827 9'773 9'684 BE 6'600 6'652 6'796 7'008 7'219 7'417 7'489 LU 6'597 6'643 6'776 6'986 7'240 7'467 7'575 UR 6'461 6'498 6'600 6'807 7'066 7'298 7'385 SZ 8'954 9'102 9'724 10'843 11'637 12'351 12'466 OW 6'479 6'509 6'690 6'987 7'371 7'603 7'740 NW 9'035 9'276 9'425 9'803 9'901 10'258 10'334 GL 6'499 6'536 6'649 6'845 7'094 7'315 7'415 ZG 14'429 15'140 16'504 17'896 18'308 18'500 18'199 FR 6'570 6'593 6'692 6'879 7'158 7'408 7'506 SO 6'585 6'640 6'821 7'046 7'322 7'506 7'587 BS 9'899 9'987 10'289 11'143 11'548 11'942 11'603 BL 7'732 7'741 7'896 8'037 8'377 8'435 8'600 SH 7'263 7'338 7'542 7'884 8'224 8'653 8'757 AR 6'609 6'632 6'774 6'986 7'301 7'575 7'735 AI 6'655 6'749 6'881 7'162 7'413 7'689 7'710 SG 6'600 6'638 6'752 6'979 7'258 7'509 7'588 GR 6'698 6'733 6'871 7'055 7'350 7'582 7'722 AG 6'959 6'998 7'072 7'303 7'582 7'824 7'890 TG 6'547 6'588 6'735 6'965 7'252 7'474 7'556 TI 7'320 7'326 7'507 7'852 8'225 8'555 8'544 VD 7'833 7'676 8'255 9'510 8'786 9'103 9'060 VS 6'492 6'524 6'635 6'839 7'101 7'334 7'435 NE 7'284 7'421 7'512 7'772 8'000 8'062 7'936 GE 10'584 10'706 10'899 11'292 11'527 11'712 11'667 JU 6'487 6'519 6'623 6'822 7'075 7'294 7'386

242

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Tabella A².05 Versamenti di compensazione della perequazione delle risorse, totale e per Tab. A².05 abitante 2008–2014 Totale versamenti di compensazione in ambito di perequazione delle risorse e per abitante 2008-2014

(+) Aggravio Cantone; (-) Sgravio Cantone Totale versamenti di compensazione in ambito di perequazione delle risorse CHF 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 1’000 ZH 507'285 592'670 617'686 550'654 490'786 432'622 419'288 BE -780'041 -777'464 -787'528 -858'208 -975'306 -1'070'937 -1'140'606 LU -294'972 -298'289 -310'771 -335'196 -339'349 -345'601 -324'549 UR -63'434 -65'937 -71'445 -73'644 -75'431 -75'912 -75'980 SZ 48'476 49'873 60'787 83'955 112'436 136'351 147'024 OW -47'481 -49'542 -38'522 -31'435 -21'761 -21'932 -18'200 NW 14'647 15'907 14'661 14'605 15'366 17'587 19'021 GL -48'840 -50'027 -51'960 -57'189 -61'245 -66'546 -61'486 ZG 177'231 192'342 215'644 237'987 261'705 273'589 277'856 FR -229'043 -256'404 -293'696 -341'783 -329'396 -311'765 -300'131 SO -212'298 -211'582 -190'829 -197'443 -183'660 -208'475 -211'971 BS 113'095 111'394 110'251 128'826 148'773 163'782 153'876 BL 15'965 10'169 4'714 -3'127 6'001 -703 7'584 SH -3'536 -3'702 -4'046 -3'375 -349 3'287 5'162 AR -41'870 -45'756 -46'651 -48'922 -41'607 -36'321 -28'022 AI -9'935 -8'837 -9'586 -8'830 -8'625 -7'519 -8'931 SG -377'742 -397'374 -437'130 -446'769 -417'152 -394'021 -397'460 GR -110'089 -119'224 -125'809 -148'372 -131'041 -130'372 -108'073 AG -128'546 -147'832 -210'148 -230'591 -202'520 -190'828 -192'622 TG -230'440 -236'907 -233'194 -234'742 -214'528 -221'209 -226'445 TI -8'732 -17'251 -20'931 -17'814 -1'534 6'684 4'499 VD 54'964 14'589 67'931 204'361 81'759 107'053 102'962 VS -373'154 -390'388 -420'524 -464'048 -456'104 -456'123 -443'655 NE -6'715 -4'185 -10'989 -13'984 -10'577 -23'096 -47'232 GE 327'337 328'083 314'455 312'255 344'231 359'262 370'681 JU -90'698 -96'182 -104'242 -117'764 -122'741 -135'326 -142'600 CH -1'798'569 -1'861'854 -1'961'872 -2'100'592 -2'131'868 -2'196'465 -2'220'010

Versamenti di compensazionein ambito di perequazione delle risorse per abitante CHF 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 ZH 398 462 478 421 370 321 307 BE -812 -809 -817 -888 -1'005 -1'099 -1'165 LU -835 -842 -873 -935 -937 -943 -875 UR -1'825 -1'899 -2'061 -2'131 -2'183 -2'193 -2'188 SZ 361 369 445 608 803 961 1'024 OW -1'437 -1'499 -1'161 -941 -644 -641 -525 NW 380 411 375 371 388 441 474 GL -1'276 -1'309 -1'363 -1'503 -1'609 -1'744 -1'606 ZG 1'705 1'837 2'032 2'214 2'404 2'484 2'500 FR -915 -1'018 -1'148 -1'316 -1'247 -1'159 -1'096 SO -863 -859 -773 -797 -737 -832 -841 BS 593 584 578 677 782 858 801 BL 61 39 18 -12 22 -3 28 SH -48 -50 -55 -45 -5 44 68 AR -796 -871 -890 -935 -794 -692 -533 AI -677 -598 -642 -587 -571 -494 -577 SG -824 -865 -948 -964 -894 -838 -839 GR -575 -623 -657 -775 -682 -675 -556 AG -229 -263 -370 -402 -349 -325 -323 TG -992 -1'018 -995 -995 -900 -918 -929 TI -27 -54 -65 -55 -5 20 13 VD 84 22 102 305 120 155 146 VS -1'309 -1'362 -1'451 -1'582 -1'535 -1'515 -1'454 NE -40 -25 -65 -82 -62 -135 -275 GE 761 759 721 711 777 803 818 JU -1'336 -1'416 -1'534 -1'730 -1'798 -1'976 -2'076

243

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Tab. A².06 Dotazione della perequazione verticale (PVR) e della perequazione orizzontale (POR) delle risorse 2008-2014, Tabella A².06 come pure Dotazione verticale rapporto PVR/POR(PVR) e perequazione orizzontale delle risorse (POR) 2008–2014, come pure rapporto POR/PVR Dotazione CHF 1’000 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Perequazione verticale delle 1'798'569 1'861'854 1'961'872 2'100'592 2'131'868 2'196'465 2'220'010 risorse

Perequazione orizzontale 1'258'998 1'315'027 1'406'130 1'532'643 1'461'057 1'500'219 1'507'952 delle risorse

Dotazione 3'057'566 3'176'881 3'368'001 3'633'235 3'592'925 3'696'684 3'727'962

Rapporto 70.0% 70.6% 71.7% 73.0% 68.5% 68.3% 67.9% PVR/POR

244

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Tabella A².07 Versamenti di compensazione della compensazione degli oneri, Tab. A².07 totale Totale e per abitante versamenti di 2008–2014 compensazione in ambito di compensazione degli oneri e per abitante 2008-2014

(+) Aggravio Cantone; (-) Sgravio Cantone Totale versamenti di compensazione in ambito di compensazione degli oneri CHF 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 1000 ZH -93'087 -87'529 -86'111 -80'457 -78'843 -74'937 -72'257 BE -39'793 -42'281 -46'443 -51'670 -54'810 -53'742 -54'764 LU -6'485 -6'673 -6'606 -6'698 -7'011 -6'940 -6'281 UR -10'549 -10'867 -10'757 -10'903 -11'408 -11'289 -11'577 SZ -5'886 -6'045 -5'970 -6'038 -6'330 -6'257 -6'541 OW -5'296 -5'447 -5'393 -5'465 -5'712 -5'647 -5'997 NW -1'437 -1'480 -1'469 -1'491 -1'569 -1'558 -1'297 GL -5'151 -5'146 -5'096 -5'170 -5'414 -5'360 -5'371 ZG 0 0 0 0 0 0 0 FR -11'679 -11'957 -11'784 -11'914 -12'424 -12'249 -9'644 SO 0 0 0 0 0 0 -176 BS -47'162 -48'453 -46'270 -47'125 -51'355 -52'812 -54'499 BL 0 0 0 0 0 0 0 SH -3'186 -2'639 -2'375 -2'702 -2'042 -1'881 -2'165 AR -17'102 -17'601 -17'425 -17'673 -18'498 -18'313 -18'850 AI -7'943 -8'173 -8'091 -8'201 -8'584 -8'500 -8'448 SG -1'929 -1'985 -1'965 -2'002 -2'095 -2'074 -2'165 GR -133'174 -137'036 -135'637 -137'471 -143'844 -142'358 -139'151 AG 0 0 0 0 0 0 0 TG -3'623 -3'728 -3'691 -3'742 -3'916 -3'877 -3'990 TI -31'338 -31'442 -32'825 -34'339 -35'836 -34'498 -35'082 VD -51'178 -50'821 -58'338 -59'647 -63'941 -63'199 -63'273 VS -67'907 -69'838 -69'090 -69'999 -73'212 -72'390 -74'232 NE -34'098 -34'687 -35'579 -36'974 -40'661 -39'063 -38'115 GE -100'104 -113'938 -99'867 -100'505 -105'337 -108'437 -107'159 JU -4'108 -4'233 -4'197 -4'523 -4'779 -4'864 -4'833 CH -682'216 -702'000 -694'980 -704'710 -737'624 -730'248 -725'866

Versamenti di compensazione in ambito di compensazione degli oneri per abitante CHF 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 ZH -73 -68 -67 -62 -59 -56 -53 BE -41 -44 -48 -53 -56 -55 -56 LU -18 -19 -19 -19 -19 -19 -17 UR -304 -313 -310 -315 -330 -326 -333 SZ -44 -45 -44 -44 -45 -44 -46 OW -160 -165 -163 -164 -169 -165 -173 NW -37 -38 -38 -38 -40 -39 -32 GL -135 -135 -134 -136 -142 -140 -140 ZG 0 0 0 0 0 0 0 FR -47 -47 -46 -46 -47 -46 -35 SO 0 0 0 0 0 0 -1 BS -247 -254 -243 -248 -270 -277 -284 BL 0 0 0 0 0 0 0 SH -43 -36 -32 -36 -27 -25 -29 AR -325 -335 -332 -338 -353 -349 -358 AI -541 -553 -542 -545 -568 -558 -545 SG -4 -4 -4 -4 -4 -4 -5 GR -696 -716 -708 -718 -749 -737 -716 AG 0 0 0 0 0 0 0 TG -16 -16 -16 -16 -16 -16 -16 TI -99 -98 -102 -106 -109 -104 -105 VD -78 -77 -88 -89 -94 -91 -90 VS -238 -244 -238 -239 -246 -240 -243 NE -202 -206 -210 -218 -239 -228 -222 GE -233 -264 -229 -229 -238 -242 -236 JU -61 -62 -62 -66 -70 -71 -70 CH -92 -94 -93 -93 -97 -95 -93

245

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Tabella A².08 Tab. A².08 Compensazione deicasi Compensazione dei casidi di rigore rigore 2008–2014 2008-2014

(+) Aggravio Cantone; (-) Sgravio Cantone Totale versamenti di compensazione in ambito di compensazione dei casi di rigore CHF 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 1’000 ZH 20'626 20'626 20'626 20'626 20'626 20'251 20'251 BE -36'041 -36'041 -36'041 -36'041 -36'041 -36'334 -36'334 LU -17'857 -17'857 -17'857 -17'857 -17'857 -17'963 -17'963 UR 585 585 585 585 585 574 574 SZ 2'159 2'159 2'159 2'159 2'159 2'120 2'120 OW -8'898 -8'898 -8'898 -8'898 -8'898 -8'908 -8'908 NW 623 623 623 623 623 612 612 GL -7'521 -7'521 -7'521 -7'521 -7'521 -7'533 -7'533 ZG 1'658 1'658 1'658 1'658 1'658 1'628 1'628 FR -133'273 -133'273 -133'273 -133'273 -133'273 -133'346 -133'346 SO 4'098 4'098 4'098 4'098 4'098 4'024 4'024 BS 3'251 3'251 3'251 3'251 3'251 3'192 3'192 BL 4'343 4'343 4'343 4'343 4'343 4'264 4'264 SH -5'402 -5'402 -5'402 -5'402 -5'402 1'216 1'216 AR 902 902 902 902 902 886 886 AI 247 247 247 247 247 243 243 SG 7'576 7'576 7'576 7'576 7'576 7'438 7'438 GR 3'186 3'186 3'186 3'186 3'186 3'128 3'128 AG 9'133 9'133 9'133 9'133 9'133 8'967 8'967 TG 3'843 3'843 3'843 3'843 3'843 3'773 3'773 TI 5'187 5'187 5'187 5'187 5'187 5'092 5'092 VD 10'613 10'613 10'613 10'613 10'613 10'420 10'420 VS 4'613 4'613 4'613 4'613 4'613 4'529 4'529 NE -106'018 -106'018 -106'018 -106'018 -106'018 -106'069 -106'069 GE 6'897 6'897 6'897 6'897 6'897 6'772 6'772 JU -18'247 -18'247 -18'247 -18'247 -18'247 -18'268 -18'268 CH -243'718 -243'718 -243'718 -243'718 -243'718 -239'292 -239'292

246

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Allegato 3

Decisione sull’istituzione del gruppo di studio per il rapporto sull’efficacia

Berna, dicembre 2011

Decisione concernente il gruppo di studio per il rapporto sull'efficacia

Il Dipartimento federale delle finanze (DFF)

vista la legge federale del 3 ottobre 2003¹ concernente la perequazione finanziaria e la com- pensazione degli oneri (art. 18 LPFC) e in applicazione dell'ordinanza del 7 novembre 2007² concernente la perequazione finanziaria e la compensazione degli oneri (art. 46─49 e allegato 17 OPFC)

decide:

1. il gruppo di studio per il rapporto sull'efficacia è incaricato di adempiere i compiti che gli spettano conformemente alla LPFC e all'OPFC (cfr. allegato della presente decisione).

2. Dopo consultazione della CdC, il gruppo di studio si compone come segue.

Presidente: Tobias Beljean, vicedirettore dell'Amministrazione federale delle finanze

Rappresentanti della Confederazione: - Kurt Dütschler, capo della divisione Statistica fiscale e documentazione, Amministrazio- ne federale delle contribuzioni; - Werner Bussmann, settore specialistico Progetti e metodologia legislativi, Ufficio federa- le di giustizia; - Michael Eggler, Servizio finanziario I, Amministrazione federale delle finanze; - Werner Weber, capo della sezione Perequazione finanziaria, Amministrazione federale delle finanze.

Supplenti: - Roger Ammann, divisione Statistica fiscale e documentazione, Amministrazione federale delle contribuzioni; - Robert Baumann, settore specialistico Progetti e metodologia legislativi, Ufficio federale di giustizia; - Pascal Utz, sezione Perequazione finanziaria, Amministrazione federale delle finanze; - Fred Bangerter, sezione Perequazione finanziaria, Amministrazione federale delle fi nanze; - Eva May, sezione Perequazione finanziaria, Amministrazione federale delle finanze.

1 RS 613.2 2 RS 613.21

247

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Rappresentanti dei Cantoni: - Peter Schwendener, capo dell'Amministrazione delle finanze del Cantone di Basilea Cit- tà; - Marc Ehrensperger, segretario del Dipartimento delle finanze del Cantone di Svitto; - Gerhard Engel, sostituto del segretario generale del Dipartimento delle finanze del Can- tone di Berna; - Pierre Bersier, economista, Cantone del Giura; - Urs Brasser, segretario delle finanze del Cantone dei Grigioni.

Supplenti: - Roger Wenk, Amministrazione delle finanze del Cantone di Basilea Campagna; - Eric Birchmeier, Servizio d'analisi e di gestione finanziaria del Cantone di Vaud; - Nicola Novaresi, Dipartimento delle finanze e dell’economia del Cantone Ticino; - Niklaus Fuchs, segretario generale del Dipartimento delle finanze del Cantone di San Gallo; - Daniel Odermatt, Amministrazione delle finanze del Cantone di Obvaldo.

I supplenti partecipano alle sedute nella misura in cui i membri ordinari non possono pre- senziare. Essi devono ricevere tutti i documenti necessari.

Rappresentanti con statuto di osservatore: - Walter Moser, capo del servizio specializzato NPC della Conferenza dei Governi canto- nali; - Andreas Huber, segretario della Conferenza dei direttori cantonali delle finanze.

3. L'Amministrazione federale delle finanze assume il segretariato del gruppo di studio.

4. Il gruppo di studio può consultare ad hoc altri esperti.

5. Il gruppo di studio può prendere contatto con le autorità, le università o altre organizzazioni oppure svolgere inchieste presso le stesse. Può ricorrere a perizie esterne, previo consen- so dell’Amministrazione federale delle finanze.

6. Le deliberazioni e i documenti del gruppo di studio sono riservati. I membri sono tenuti alla tutela del segreto d’ufficio ai sensi dell’articolo 320 CP. L’autorità superiore del gruppo di studio è il DFF.

7. La presente decisione sostituisce quella del 12 marzo 2008.

Allegato: Basi legali per il rapporto sull'efficacia

Dipartimento federale delle finanze

Eveline Widmer-Schlumpf 2/3

248

Allegato 4 Convenzioni intercantonali nei settori di cui all’articolo 48a Cost. (stato fine 2011)

1. Trattati conclusi

Settore di compiti Trattato Cantoni firmatari Convenzioni intercantonali

Convenzione quadro Convenzione quadro del 24 giugno 2005 Entrata in vigore l’11 maggio 2007 intercantonale secondo per la collaborazione intercantonale con compensazione Tutti i Cantoni l’articolo 13 LPFC 1 degli oneri (CQI) 2

Esecuzione di pene e misure Konkordat der ostschweizerischen Kantone über den Vollzug von Entrato in vigore il 1° gennaio 2007 Strafen und massnahmen vom 29. Oktober 2004 3 (ZH: LS 334)) ZH, GL, AR, AI, SG, GR, TG, SH Konkordat der Kantone der Nordwest- und Innerschweiz über den UR, SZ, OW, NW, LU, ZG, BE, SO, BS, BL, AG Vollzug von Strafen und Massnahmen, 5 maggio 2006 4 Concordato del 10 aprile 2006 sull’esecuzione delle pene privative GE, JU, NE, VD, VS, FR, TI di libertà e delle misure concernenti gli adulti e i giovani adulti nei Cantoni latini (Concordato latino sulla detenzione penale degli adulti) 5 Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Concordato del 24 marzo 2005 sull’esecuzione della detenzione GE, JU, NE, VD, VS, FR, TI penale delle persone minorenni nei Cantoni romandi (e parzialmen- te nel Cantone Ticino) 6

1 Legge federale del 3 ottobre 2003 concernente la perequazione finanziaria e la compensazione degli oneri (LPFC; RS 613.2) 2 http://www.kdk.ch/de/themen/nfa-und-interkantonale-zusammenarbeit/interkantonale-zusammenarbeit-mit-lastenausgleich / (ultimo accesso 30.01.2012) 3 http://www.justizvollzug.ch/internet/ji/juv/de/organisation/amtsleitung/osk/osk_grundl.html (ultimo accesso 30.01.2012)

4 http://www.lexfind.ch/dta/24061/2/325.pdf (ultimo accesso 30.01.2012)

5 http://www.cldjp.ch/concordats/adultes.html (ultimo accesso 30.01.2012)

13.03.2014

249

250

-2- Concordat sur l’exécution de la détention administrative à l’égard GE, NE, VD des étrangers du 4 juillet 1996 7

Scuola, relativamente agli Accordo intercantonale del 14 giugno 2007 In vigore dal 1° agosto 2009 ambiti di cui all’articolo 62 sull’armonizzazione della scuola obbligatoria Hanno aderito 15 Cantoni: SH, GL, VD, JU, NE, VS, SG, ZH, GE, capoverso 4 TI, BE, FR, BS, SO, BL (concordato HarmoS) 8 Hanno respinto l’adesione 7 Cantoni: LU: votazione popolare 28.09.2008 GR: votazione popolare 30.11.2008 TG: votazione popolare 30.11.2008 NW: votazione popolare 08.02.2009 UR: votazione popolare 27.09.2009 ZG: votazione popolare 27.09.2009 AR: Votazione popolare 13.06.2010

Convenzione scolastica romanda del 21 giugno 2007 9 In vigore dal 1° agosto 2009 BE, GE, JU, NE, VD, VS, FR Accordo intercantonale del 25 ottobre 2007 sulla collaborazione nel In vigore dal 1° gennaio 2011 settore della pedagogia speciale (concordato sulla pedagogia spe- Hanno aderito 12 Cantoni: OW, SH, VS, GE, LU, VD FR, TI, AR, ciale) 10 BS, BL, UR Regionales Schulabkommen über die gegenseitige Aufnahme von AG, BL, BS, BE, FR, LU, SO, VS, ZH Auszubildenden und Ausrichtung von Beiträgen (RSA 2009) 11 Convenzione intercantonale del 18 febbraio 1993 sul riconoscimen- In vigore dal 1° gennaio 1995 to dei titoli di formazione 12 Tutti i Cantoni

Scuole universitarie cantonali Accordo sui finanziamenti e la libera circolazione Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Accordo intercantonale del 20 febbraio 1997 sulle università 13

6 http://www.cldjp.ch/concordats/mineurs.html (ultimo accesso 30.01.2012)

7 http://www.cldjp.ch/data/lmc/concordat_lmc.pdf (ultimo accesso 30.01.2012)

8 http://www.edk.ch/dyn/11659.php (ultimo accesso 30.01.2012)

9 http://www.ciip.ch/CMS/default.asp?ID=574 (ultimo accesso 30.01.2012)

10 http://www.edk.ch/dyn/22032.php (ultimo accesso 03.02.2012)

11 https://gesetzessammlungen.ag.ch/frontend/versions/1167/pdf_file (ultimo accesso 30.01.2012)

12 http://www.edk.ch/dyn/16956.php (ultimo accesso 30.01.2012)

-3- Tutti i Cantoni Accordo intercantonale del 12 giugno 2003 sulle scuole universita- Accordo sui finanziamenti e la libera circolazione. rie professionali (ASUP) a partire dal 2005 14 Tutti i Cantoni tranne NE. Concordato intercantonale del 9 dicembre 1999 sul coordinamento GE: Tutti i Cantoni universitario (C-CooUni) Concordato intercantonale del 9 gennaio 1997 che istituisce una BE, FR, VD, VS, NE, GE, JU Scuola Universitaria Professionale della Svizzera occidentale (HES-SO) (C-HES-SO)

Convention intercantonale sur la Haute école spécialisée de suisse BE, FR, VD, VS, NE, GE, JU occidentale (HES-SO), 26 maggio 2011 15 Convention intercantonale créant la Haute école spécialisée santé- BE, FR, VD, VS, NE, GE, JU social de Suisse romande, 6 luglio 2001 Convention intercantonale relative à la Haute école de théâtre de BE (revocata al 31.12.2009; prevista integrazione nella HES-SO), Suisse romande (C-HETSR), 31 maggio 2001 FR, VD, VS, NE, GE, JU, TI Zentralschweizer Fachhochschul-Konkordat (FHZ-Konkordat), UR, SZ, NW, OW, LU, ZG 2 luglio 1999 16 Il concordato è in fase di rielaborazione. Konkordat über die pädagogische Hochschule Zentralschweiz UR, SZ, NW, OW, LU, ZG (PHZ-Konkordat), 15 dicembre 2000 17 Revoca da parte del Cantone LU nell’estate del 2010. Risoluzione al 31 luglio 2013. Vereinbarung über die Hochschule Rapperswil, 19 settembre ZH, SG, SZ, GL 2000 18 Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

13 http://www.edk.ch/dyn/16956.php (ultimo accesso 30.01.2012)

14 http://www.edk.ch/dyn/16956.php (ultimo accesso 30.01.2012)

15 http://www.hes-so.ch/data/documents/Convention-intercantonale-HES-SO-26-mai-2011-1542.PDF 16 http://www.beruf-z.ch/upload/ZFHV-2011-09-15-def.pdf (ultimo accesso 16.01.2013) 17 http://ilz.ow.ch/gesetzessammlung/archiv/2012-1/415330.pdf (ultimo accesso 16.01.2013)

18 http://www.sz.ch/documents/631_1301.pdf (ultimo accesso 30.11.2012)

251

252

-4- Interkantonale Vereinbarung über die Hochschule für Heilpädagogik ZH, SZ, OW, GL, ZG, SO, SH, AR, AI, SG, GR, AG, TG Zürich, 21 settembre 1999 19 Vertrag zwischen den Kantonen BL und BS über die gemeinsame BS, BL Trägerschaft der Universität Basel, 27 giugno 2006 20 Vereinbarung über die Fachhochschule Ostschweiz, 20 settembre ZH, SZ, SH, TG, SG, AR, GR, GL, AI 1999 21 Vereinbarung über die interkantonale Fachhochschule St.Gallen, TG, SG, AR, AI 16 marzo 1999 22 Vertrag zwischen den Kantonen Aargau, Basel-Landschaft, Basel- AG, BL, BS, SO Stadt und Solothurn über die Fachhochschule Nordwestschweiz, 27 ottobre / 9 novembre 2004, in vigore dal 1° gennaio 2006 Konkordat vom 30. Juni 1964 über die Schweizerische Hochschule Scioglimento del Concordato; integrazione nella SUP di Berna il für Landwirtschaft 1° gennaio 2012.

Istituzioni culturali Vereinbarung über die interkantonale Zusammenarbeit im Bereich In vigore dal 1° gennaio 2010 d’importanza sovraregionale überregionaler Kultureinrichtungen, 1° luglio 2003 23 Hanno aderito: ZH, LU, SZ, ZG, UR, AG I Cantoni OW e NW non hanno aderito alla Convenzione, ma ver- sano contributi sulla base di crediti quadro (OW solo dal 2011). Dichiarazione di rilevanza della mozione «Keine Kulturbeiträge mehr an den Kanton Luzern (Kündigung der Konkordats über den interkantonalen Kulturlastenausgleich)» del Gran Consiglio del Can- Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

tone di Svitto.

19 http://www.lexfind.ch/dta/10458/2/415320.pdf (30.01.2012)

20 http://www.lexfind.ch/dta/20200/2/664.1.pdf (ultimo accesso 30.01.2012)

21 http://www.lexfind.ch/dta/13471/2/412.631.pdf (ultimo accesso 30.01.2012)

22 http://www.lexfind.ch/dta/21760/2/1076_Fachhochschule_415.16.pdf (ultimo accesso 30.01.2012)

23 http://www.sz.ch/documents/671_1201.pdf (ultimo accesso 17.02.2012)

-5- Vereinbarung vom 24. November 2009 über die interkantonale Zu- SG, TG, AI, AR sammenarbeit und den Lastenausgleich im Bereich der Kulturein- In vigore dal 1° gennaio 2011 richtungen von überregionaler Bedeutung (IKZAV Kultur SG) 24 Adesione dei Cantoni AR e AI decisa rispettivamente il 13 febbraio

2011 e il 1° maggio 2011.

Vertrag zwischen den Kantonen Basel-Landschaft und Basel-Stadt über die partnerschaftliche Finanzierung von im Kanton Basel-Stadt domizilierten Kulturinstitutionen (Kulturvertrag) vom 28. Januar 1997 25

Gestione dei rifiuti e depura- Convention intercantonale concernant la concertation intercanto- BE, FR, VD VS, NE, GE, JU zione delle acque nale en matière de gestion de déchets (1994) Convention entre le Canton de Vaud et la République et Canton de VD, NE Neuchâtel instituant une collaboration dans le cadre de la planifica- tion et de l’élimination des déchets (2000) Vereinbarung vom 29.9.2008 zwischen BE und SO betr. KVA BE, SO Emmenspitz (Zuchwil)

Trasporti negli agglomerati Convention instituant une tarification régionale sur le bassin franco- GE, VD valdo-genevois, 4 luglio 2003 Ente responsabile programma d’agglomerato Basilea, 2010 AG, BS, BL, SO Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Medicina di punta e cliniche Convenzione intercantonale del 14 marzo 2008 sulla medicina Tutti i Cantoni speciali altamente specializzata (CIMAS) 26 In vigore dal 1° gennaio 2009

Vertrag über die Transplantation solider Organe 27, entrato in vigore Universitätsspital Basel, Inselspital Bern, Hôpital Cantonal Universi- il 1° gennaio 2005 taire de Genève, Centre Hospitalier Universitaire Vaudois, Kan- tonsspital St. Gallen, Universitätsspital Zürich

24 http://www.lexfind.ch/dtah/107662/2/442.2.pdf (ultimo accesso 17.2.2012)

25 http://www.baselland.ch/366-15-htm.301298.0.html (ultimo accesso 30.01.2012)

26 http://www.gdk-cds.ch/fileadmin/docs/public/gdk/Themen/HSM/01_IVHSM_CIMHS_14032008_d.pdf (ultimo accesso 30.01.2012) 27 http://www.svk.org/bersicht-transplantations-vertr-ge-svk/ (ultimo accesso 30.01.2012)

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254

-6- Vertrag über die Transplantation hämatopoietischer Stammzel- Kantonsspital Aarau, Universitätsspital Basel, Ente Ospedaliero len 28, entrato in vigore il 1° luglio 2008 Cantonale Bellinzona, Inselspital Bern, Hôpitaux Universitaires de Genève, Luzerner Kantonsspital, Centre Hospitalier Universitaire Vaudois, Kantonsspital St. Gallen, Universitätsspital Zürich Vereinbarung der Kantone BE, BS, BL (sowie der Universitäten BE BE, BS, BL und BS und den betroffenen Spitälern) über die Strategische Allianz Medizin Basel-Bern (collaborazione nell’insegnamento, nella ricerca e nelle prestazioni di servizi in campo medico, in particolare nella medicina altamente specializzata), entrata in vigore il 28 agosto

2008 (sostituisce la convenzione del 6 aprile 2004)

Vertrag zwischen den Kantonen Basel-Stadt und Basel-Landschaft BS, BL über das Universitäts-Kinderspital beider Basel (Kinderspitalvertrag) vom 16.2.1998

Istituzioni d’integrazione e Convenzione intercantonale del 31 dicembre 2002 per le istituzioni Tutti i Cantoni assistenza per gli invalidi sociali (CIIS) (stato: 1° gennaio 2008) 29 È attualmente in corso una verifica della Convenzione. Strategia comune a favore degli invalidi dei Cantoni BS e BL BS e BL

2. Trattati in fase di preparazione

Settore di compiti Trattato Cantoni firmatari Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Esecuzione di pene e misure

Scuola, relativamente agli ambiti di cui all’articolo 62 capoverso 4

28 http://www.svk.org/bersicht-transplantations-vertr-ge-svk/ (ultimo accesso 30.01.2012) 29 http://sodk.ch/fileadmin/user_upload/Fachbereiche/Behindertenpolitik/IVSE/Vereinbarung_IVSE_nach_Anpassung_an_die_NFA_d.pdf (ultimo accesso 30.01.2012)

-7- Scuole universitarie cantonali Concordato intercantonale sulle scuole universitarie 30 Tutti i Cantoni, in preparazione presso la CDPE Nel quadro della nuova legge federale sull’aiuto alle scuole universi- tarie e sul coordinamento nel settore universitario svizzero (LASU)

Istituzioni culturali d’importanza sovraregionale

Gestione dei rifiuti e depura- zione delle acque

Trasporti negli agglomerati Ente responsabile programma d’agglomerato AareLand AG, SO Decisioni di principio dei Dipartimenti Progetto d’organismo di cooperazione transfrontaliera per assicura- GE, VD e Francia re una politica del progetto d’agglomerato della regione del Lema- Sono attualmente in corso le trattative per l’adozione no. Non si tratta di una convenzione per il finanziamento delle rea- lizzazioni bensì per gli studi e la gestione dei progetti.

Medicina di punta e cliniche speciali

Istituzioni d’integrazione e assistenza per gli invalidi Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

30 http://www.edk.ch/dyn/26398.php (ultimo accesso 17.02.2012)

255

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Allegato 5

Uscite a titolo di riversamento della Confederazione ai Cantoni

Il rapporto sull’efficacia consente una valutazione della perequazione finanziaria in senso stretto (perequazione delle risorse e compensazione degli oneri e dei casi di rigore). A titolo di informazione, in questo contesto è interessante considerare anche i trasferimenti dalla Confederazione ai Cantoni che vanno oltre i versamenti della compensazione finanziaria in senso stretto. Le seguenti tabelle forniscono indicazioni per il 2011 (ultimi dati attualmente disponibili).

257

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Tabella A5.01 Trasferimenti della Confederazione ai Cantoni, 2011 Tabella A5.01 Trasferimenti della Confederazione ai Cantoni, in totale, 2011 1'000 CHF

Perequazione Partecipazioni alle finanziaria e Totale dei Contributi della Popolazione Superficie in entrate della compensazione degli Totale redditi del Confederazione*** residente media ettari Confederazione* oneri della Cantone in % Confederazione**

ZH 703'271 80'457 1'296'707 2'080'435 16.5% 1'382'732 172'900 BE 269'655 582'608 1'683'156 2'535'419 24.3% 982'424 595'944 LU 119'875 216'289 517'398 853'563 27.8% 379'788 149'344 UR 8'074 53'481 114'140 175'695 43.5% 35'402 107'657 SZ 119'134 6'038 172'708 297'880 26.9% 147'317 90'792 OW 12'693 29'934 106'719 149'346 47.0% 35'735 49'059 NW 21'324 1'491 58'456 81'271 22.6% 41'168 27'590 GL 9'343 43'680 56'019 109'043 31.3% 38'913 68'530 ZG 247'825 – 117'665 365'490 27.6% 114'105 23'869 FR 97'297 301'040 491'228 889'565 27.8% 281'581 167'070 SO 79'060 114'154 245'553 438'767 22.4% 256'137 79'049 BS 179'114 47'125 306'112 532'351 12.5% 185'603 3'700 BL 117'751 1'808 230'953 350'512 14.9% 274'882 51'756 SH 36'039 9'081 86'236 131'355 20.8% 76'748 29'842 AR 18'022 45'958 72'612 136'592 32.2% 53'165 24'286 AI 5'559 13'306 33'131 51'996 37.5% 15'716 17'252 SG 145'310 260'306 556'612 962'228 24.8% 481'032 202'554 GR 59'513 223'254 731'724 1'014'491 42.7% 193'005 710'544 AG 196'385 133'319 494'860 824'563 17.8% 614'882 140'373 TG 70'813 139'460 279'398 489'671 28.8% 250'209 99'102 TI 133'145 44'638 380'149 557'932 17.3% 335'348 281'220 VD 361'118 59'647 857'261 1'278'027 15.0% 719'613 321'203 VS 83'156 338'294 539'301 960'750 30.3% 314'853 522'425 NE 61'987 117'614 252'641 432'242 21.9% 172'634 80'293 GE 421'238 100'505 589'628 1'111'371 13.3% 459'125 28'248 JU 17'924 85'534 313'265 416'724 43.2% 70'287 83'855 **** 248'509 248'509 Totale 3'594'624 3'049'020 10'832'141 17'475'785 21.4% 7'912'398 4'128'457 Fonte: Statistica finanziaria * Esclusa la destinazione vincolata delle partecipazioni dei Cantoni (totale 909 525 mio CHF): quota ai proventi della tassa sul traffico pesante commisurata alle prestazioni (TTPCP; voce 46008), parte ai proventi dell'imposta sugli oli minerali (voce 46005), parte al prodotto netto della Regìa federale degli alcool (voce 46003): «Cantoni a confronto; valutazioni standard», documento di lavoro «Entrate».

** Perequazione verticale delle risorse + compensazione degli oneri + partecipazione della Confederazione alla compensazione dei casi di rigore. *** Contributi federali (vedi anche elenco nella tabella A5.03) = Voci 4630 + 670 della statistica finanziaria (contributi correnti + contributi agli investimenti) : - per determinare l’ importo totale (10 832 141 mio. CHF; inclusi i contributi della Confederazione che non possono essere attribuiti ai singoli Cantoni): «Conto di finanziamento secondo gruppi specifici e funzioni, Cantoni», «Documento di lavoro 011»,e: «Insieme dei Cantoni; valutazioni standard», Documento di lavoro «Entrate», anno 2011. - contributi della Confederazione attribuibili ai 26 Cantoni (totale 10 583 632 mio. CHF): «Cantoni a confronto; valutazioni standard», documento di lavoro «Entrate».

**** Non attribuibili a singoli Cantoni.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

TabellaA5.02 Tabella A5.02 Trasferimenti della Confederazione Trasferimenti della ai Cantoni Confederazione e dei per abitante, Cantoni per 20112011 abitante,

CHF per abitante Perequazione Partecipazioni alle finanziaria e Contributi della Totale entrate della compensazione degli Confederazione Confederazione oneri della Confederazione CHF Rango ZH 509 58 938 1'505 24 BE 274 593 1'713 2'581 11 LU 316 570 1'362 2'247 15 UR 228 1'511 3'224 4'963 3 SZ 809 41 1'172 2'022 16 OW 355 838 2'986 4'179 4 NW 518 36 1'420 1'974 18 GL 240 1'123 1'440 2'802 10 ZG 2'172 – 1'031 3'203 6 FR 346 1'069 1'745 3'159 7 SO 309 446 959 1'713 21 BS 965 254 1'649 2'868 9 BL 428 7 840 1'275 26 SH 470 118 1'124 1'712 22 AR 339 864 1'366 2'569 12 AI 354 847 2'108 3'309 5 SG 302 541 1'157 2'000 17 GR 308 1'157 3'791 5'256 2 AG 319 217 805 1'341 25 TG 283 557 1'117 1'957 19 TI 397 133 1'134 1'664 23 VD 502 83 1'191 1'776 20 VS 264 1'074 1'713 3'051 8 NE 359 681 1'463 2'504 13 GE 917 219 1'284 2'421 14 JU 255 1'217 4'457 5'929 1 Diversi 31 31 Totale 454 385 1'369 2'209

259

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Tabelle A5.03 Contributi della Confederazione versati ai Cantoni per i seguenti settori di Tabella A5.03 Contributi della Confederazione versati ai Cantoni per settore compiti

Esempi di sotto- rubriche Importo in mio. Rubrica Settori importanti sul CHF (2011) piano finanziario

1 Ordine pubblico e sicurezza, difesa 69

2 Educazione (Formazione) 2'349

23 + 26 Formazione professionale 672

27 Università 1'162

3 Cultura, sport, ricreazione (tempo libero), religione (Chiesa) 22

5 Sicurezza sociale 3'425

51 Malattia e infortunio 2'117

52 Invalidità 657

53 Vecchiaia e superstiti 613

6 Trasporti e comunicazioni 1'491

61 Circolazione stradale 1'183

62 Trasporti pubblici 307

7 Protezione dell’ambiente e assetto del territorio 436

74 Ripari 246

8 Economia nazionale 3'041

81 Agricoltura 2'907

Totale Totale dei contributi della Confederazione* 10'832 Fonte: Statistica finanziaria * di cui 249 mio. CHF non attribuibili a singoli Cantoni

Le tabelle qui sopra considerano solo i trasferimenti della Confederazione che confluiscono nei bilanci dei Cantoni, ma non i versamenti destinati a terzi nei Cantoni come gli stipendi dei collaboratori dell’Amministrazione federale, i contributi della Confederazione che vengono versati direttamente a terzi senza passare per i bilanci dei Cantoni (ad es. i contributi alle FFS e alle imprese di trasporto concessionarie dei trasporti pubblici), gli acquisti della Confederazio- ne di beni e servizi, comprese ad esempio le costruzioni civili e militari della Confederazione, oppure le spese dei PF. I dati sono quindi incentrati sulla politica finanziaria e non sull’econo- mia nazionale o l’economia regionale, e questo per i seguenti motivi:

–– i trasferimenti considerati nella tabella hanno lo scopo di rafforzare in modo mirato i bilan- ci dei Cantoni. Per contro, effettuando altre uscite in Svizzera la Confederazione finanzia segnatamente anche i compiti del proprio settore di competenze. Pertanto queste uscite hanno una funzione completamente diversa;

–– presentare solo i trasferimenti verso i bilanci dei Cantoni ha il vantaggio che i versamenti sono chiaramente delimitabili. Qualora venissero presi in considerazione anche altri versa- menti della Confederazione non sarebbe più data questa delimitazione e la decisione su quali versamenti considerare diventerebbe arbitraria;

260

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

–– l’attribuzione delle rimanenti uscite della Confederazione a favore dei Cantoni comporta grandi problemi tecnici e metodici di riscossione.

Se si confrontano gli importi per abitante, alcuni Cantoni ricevono chiaramente contributi fe- derali più elevati, tra cui i Cantoni del Giura e dei Grigioni, ma anche Uri, Obvaldo ed Appen- zello Interno. Si tratta tuttavia di Cantoni con una bassa densità demografica, ciò che in una certa misura comporta inevitabilmente elevate uscite pro capite. Se si considerano le uscite dei Cantoni pro capite «al netto», ossia le uscite che devono finanziare con mezzi finanziari propri (dopo deduzione dei contributi della Confederazione), i primi due Cantoni citati, ov- vero il Giura e i Grigioni, rimangono nella parte superiore della classifica (cfr. in merito anche il n. 5.5.2). Inoltre i versamenti presentati non permettono di concludere automaticamente che sono solo questi Cantoni a trarne profitto; segnatamente quando si tratta di prestazioni fornite dai Cantoni che potrebbero essere utilizzate oltre i confini cantonali (ad es. nei settori dell’università o dei trasporti).

Va osservato che né la totalità dei trasferimenti della Confederazione ai Cantoni né in par- ticolare la loro ripartizione tra Cantoni costituivano un valore di riferimento nella NPC. Al contrario, la riforma aveva come obiettivo esplicito di garantire la ripartizione intercantonale esclusivamente attraverso la nuova perequazione finanziaria in senso stretto.

261

Allegato 6

Criteri e ordini di grandezza per la valutazione dell’efficacia secondo l‘allegato 17 OPFC

–– Rapporto tra i trasferimenti a destinazione vincolata e i trasferimenti a destinazione libera dalla Confederazione ai Cantoni

–– Trasferimenti dai Cantoni alla Confederazione

–– Rapporto tra contributi ai costi e contributi forfettari e globali

–– Differenze di potenziale di risorse per abitante dei Cantoni

–– Differenze di gettito fiscale standardizzato per abitante dei Cantoni prima e dopo la pere- quazione delle risorse

–– Gettito fiscale standardizzato per abitante del Cantone finanziariamente più debole rispet- to alla media svizzera prima e dopo la perequazione delle risorse

–– Ammontare della franchigia per il calcolo del reddito determinante delle persone fisiche

–– Ammontare degli oneri speciali per abitante

–– Rapporto tra compensazione degli oneri e oneri speciali

–– Entrate, uscite e debiti dei Cantoni

–– Differenze di onere fiscale

–– Quota d’incidenza della spesa pubblica e aliquote fiscali dei Cantoni e dei Comuni nel raf- fronto nazionale e internazionale

–– Agevolazioni fiscali in virtù della legge federale del 6 ottobre 1995 in favore delle zone di rilancio economico («Lex Bonny»)

–– Immigrazione ed emigrazione di contribuenti nel raffronto nazionale e internazionale

–– Onere fiscale effettivo limite e medio dei Cantoni nel raffronto nazionale e internazionale

–– Numero di società di gestione secondo l’articolo 28 capoversi 3 e 4 LAID

–– Interdipendenza tra onere fiscale di un Cantone e mercato immobiliare del medesimo Can- tone

–– Ripercussioni di importanti decisioni di politica fiscale su altri Cantoni

–– Ripercussioni della compensazione dei casi di rigore sul gettito fiscale standardizzato dei Cantoni

–– Evoluzione del volume dei pagamenti della compensazione intercantonale degli oneri e percentuale di indennizzo dello spillover

Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Allegato 7

Dinamica delle uscite nette delle Città

Come reazione alla pubblicazione del primo rapporto sull’efficacia relativo agli anni 2008– 2011 è stato chiesta da più parti, per il secondo rapporto sull’efficacia, un’analisi dell’evolu- zione delle uscite delle Città in relazione alla NPC.

• Nel quadro della procedura di consultazione l’Unione delle Città Svizzere ha espresso il desiderio che in vista del secondo rapporto sull’efficacia fosse presentata una panoramica dei costi trasferiti dalla Confederazione alle Città e ai Comuni;

• in occasione dell’esame del primo rapporto sull’efficacia da parte delle commissioni parla- mentari venne richiesto un esame della dinamica delle uscite delle Città nei singoli settori di compiti a contare dal 2007;

• infine, il consigliere nazionale Kurt Fluri ha domandato nella sua mozione del 9 giugno 2011 (11.3504) «di integrare nella futura valutazione della NPC – relativamente ai settori più importanti (ad es. scuole, settore sociale, ecc.) – le ripercussioni dirette della NPC su città e comuni». Nella sua motivazione l’autore della mozione ha tra l’altro rammentato che «sul piano comunale, le ripercussioni concrete della NPC si riscontrano ad esempio nell’ambito del finanziamento delle scuole speciali e dell’assistenza alle persone anziane o del finanziamento dei trasporti».

Nel suo parere a questa mozione il Consiglio federale ha osservato quanto segue:

• sotto il profilo istituzionale la NPC doveva riferirsi alle relazioni tra Confederazione e Can- toni e che i Cantoni hanno sovranità territoriale;

• nei Cantoni la NPC è stata dunque attuata in maniera diversa;

• con il passare del tempo è impossibile stabilire quali elementi delle uscite sono da ricondur- re alla NPC e quali no.

Il Consigli federale ha comunque assicurato che nel secondo rapporto sull’efficacia presenterà e commenterà nel quadro di un’analisi della statistica finanziaria la dinamica delle uscite delle Città nei settori di compiti toccati dalla NPC.

La tabella qui appresso esamina, da un canto, la dinamica delle uscite di compiti che erano oggetto della NPC (I.-III.) e, d’altro canto, la dinamica delle uscite di compiti finanziariamente importanti che non sono stati toccati dalla NPC (IV.). Nel caso dei compiti toccati dalla NPC si fa inoltre una distinzione tra quelli nel cui ambito i Cantoni sono stati sostanzialmente gravati (I.) e quelli nel cui ambito i Cantoni sono stati sostanzialmente sgravati (II.).

Inoltre la tabella mette in relazione i singoli compiti alle uscite complessive (cfr. ultima colonna della tabella qui appresso) e fa un confronto dell’evoluzione delle uscite delle Città con l’evo- luzione complessiva dei Comuni, con quella dei Cantoni e con quella della Confederazione (V.).

L’analisi verte sull’evoluzione delle uscite nette, ossia sull’evoluzione delle uscite per settore di compiti, dopo deduzione delle entrate attribuibili al settore di compiti. Ci si basa sulla statisti- ca delle «Città e capoluoghi dei Cantoni» e non su quella delle «Città dell’Unione delle Città Svizzere», perché la prima offre un quadro omogeneo sull’arco del periodo di osservazione. Il

2011 è l’anno con i dati disponibili più attuali.

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Le cifre si presentano come segue:

Tab. A7.01 Tabella A7.01 Dinamica Dinamica delle uscitedelle netteuscite nette** delle complessive complessive delle Città città e dei e deicantonali capoluoghi capoluoghi dei 2003-2006 e 2008-

2011 Cantoni, 2003–2006 e 2008–2011

Mio. CHF

Quota delle uscite del TC ø annui TC ø annui settore di compiti alle 2003 2004 2005 2006 2008 2009 2010 2011

2003 - 2006 2003 - 2006 uscite complessive

(2011)

I. Settori di compiti in cui i Cantoni hanno subito un sensibile aggravio al passaggio alla NPC

Istruzione scolastica speciale 168 165 167 177 1.8% 180 203 213 226 7.9% 1.9%

Riduzione dei premi** 55 21 82 83 14.7% 1.8% Istituzioni per disabili 41 43 48 47 4.7% 28 30 28 35 7.7% 0.2%

Assistenza alle persone anziane 430 441 429 429 -0.1% 172 189 178 139 -6.9% 0.6%

Trasporti pubblici 298 274 303 311 1.4% 545 536 532 538 -0.4% 3.7% Totale 937 923 947 964 1.0% 980 979 1'033 1'021 1.4% 8.2%

II. Settori di compiti in cui i Cantoni hanno registrato un sensibile sgravio al passaggio alla NPC

Prestazioni complementari 158 189 202 209 9.8% 155 209 271 281 22.0% 2.7% all’AVS Prestazioni complementari 111 100 102 105 -1.8% 213 213 188 191 -3.6% 1.9% all’AI Totale 269 289 304 314 5.3% 368 422 459 472 8.7% 4.6%

III. Settori di compiti in cui i Cantoni sono stati sensibilmente toccati al passaggio alla NPC (= somma del totale I e totale II)

Totale 1'206 1'212 1'251 1'278 2.0% 1'348 1'401 1'492 1'493 3.5% 12.8%

IV. A titolo di paragone (1): settori di compiti finanziariamente importanti per le città e i capoluoghi cantonali senza trasferimento sensibile degli oneri ai Cantoni a seguito della NPC Amministrazione generale 1'181 1'091 1'068 1'144 -1.0% 1'281 1'708 1'525 1'585 7.4% 10.9% Pubblica sicurezza e ordine 514 529 566 585 4.4% 594 605 610 588 -0.3% 8.7% pubblico, difesa Scuola dell’obbligo 1'834 1'734 1'832 1'840 0.1% 2'027 2'128 2'153 2'234 3.3% 16.3% Cultura, sport e ricreazione, 1'243 1'293 1'315 1'397 4.0% 1'457 1'526 1'582 1'637 4.0% 11.5% religione Sanità 1'342 1'329 1'382 1'233 -2.8% 652 654 612 686 1.7% 4.9%

Aiuto sociale e settore dell’asilo 810 908 955 985 6.7% 1'306 1'348 1'410 1'425 2.9% 10.8%

Altri trasporti (esclusi i trasporti 733 742 732 747 0.6% 922 974 1'002 1'016 3.3% 7.7% pubblici) Protezione dell’ambiente e 869 839 875 910 1.5% 1'044 1'073 1'009 1'031 -0.4% 7.1% assetto del territorio Totale 8'526 8'465 8'725 8'841 1.2% 9'283 10'016 9'903 10'202 3.2% 77.9%

V: A titolo di paragone (2): uscite nette complessive delle città e dei capoluoghi cantonali rispetto alle uscite "nette" dei Comuni e dei Cantoni

Uscite nette complessive di città e capoluoghi 12'295 12'255 12'522 12'709 1.1% 13'555 14'642 14'427 14'803 3.0% cantonali*** Uscite complessive dei 38'699 40'101 40'680 41'144 2.1% Comuni**** Uscite complessive dei 61'108 63'051 64'464 66'614 2.9% Cantoni**** Fonte: statistica finanziaria * Uscite nette per settore di compiti = uscite per settore di compiti dopo deduzione delle entrate attribuibili al settore di compiti. ** Esposto separatamente nella statistica finanziaria soltanto dal 2008. *** Uscite nette complessive = uscite complessive per settore di compiti dopo deduzione di tutte le entrate attribuibili al settore di compiti. **** Dopo deduzione dei contributi di altre amministrazioni pubbliche e senza uscite straordinarie.

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Secondo la tabella qui sopra le Città e i capoluoghi dei Cantoni non hanno registrato un maggiore aumento significativo delle uscite indotto dalla NPC. In generale si constata quanto segue:

• nel caso delle uscite toccate dalla NPC le Città e i capoluoghi dei Cantoni mostrano dal 2008 al 2011 una dinamica delle uscite analoga a quella delle uscite dei compiti finanzia- riamente importanti, non toccati dalla NPC (media annua dei tassi di crescita: 3,5 % con- tro 3,2 %). Hanno costituito eccezioni:

–– le prestazioni complementari all’AVS – un compito nel cui ambito i Cantoni sono stati tut- tavia sgravati dalla NPC;

–– la riduzione dei premi dell’assicurazione malattie, la cui quota rispetto alle uscite comples- sive delle Città e dei capoluoghi dei Cantoni ammonta tuttavia soltanto all’1,8 per cento;

–– le istituzioni degli invalidi e l’istruzione scolastica speciale; anche la loro quota rispetto alle uscite complessive delle Città e dei capoluoghi dei Cantoni ammonta complessivamente soltanto al 2,1 per cento;

• Per le Città e i capoluoghi dei Cantoni i settori di compiti toccati dalla NPC – in rapporto alle uscite complessive – hanno un’importanza finanziaria chiaramente inferiore a quella dei compiti che non sono stati toccati dalla NPC (in media per compito l’1,6 % rispetto a una media del 9,7 %).

• Dal 2008 al 2011 infine la crescita delle uscite nette complessive delle Città e dei capoluo- ghi dei Cantoni è stata invero superiore a quella registrata dai Comuni, ma è praticamente evoluta nella stessa misura di quella dei Cantoni ed è stata leggermente inferiore a quella della Confederazione (per quanto riguarda la Confederazione cfr. la tabella 6.03 nel n. 6.1.2).

• Sarebbe altresì interessante un confronto delle uscite prima e dopo l’introduzione della NPC, ossia concretamente l’impennata che esse hanno registrato tra il 2007 e il 2008. I periodi precedenti e posteriori all’introduzione della NPC non sono tuttavia statisticamente confrontabili. Come illustrato infatti dal sottocapitolo 6.1.2, nella statistica finanziaria il 2007 segna un cambiamento strutturale sia rispetto all’anno precedente (modelli contabili diversi), sia anche rispetto al 2008 (nuova settorizzazione dopo l’armonizzazione con l’UE).

Anche per quanto riguarda l’evoluzione delle uscite prima e dopo l’introduzione della NPC non si può comunque constatare tendenzialmente un aumento più forte nell’ambito dei compiti «toccati dalla NPC». Al contrario i settori di compiti non toccati dalla NPC pre- sentano un’impennata delle uscite nettamente più importante nel raffronto prima e dopo l’introduzione della NPC; questo facendo astrazione del settore della «sanità», particolar- mente toccato dalla nuova settorizzazione.

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Allegato 8

Decisioni del gruppo di studio per la garanzia della qualità

Nel quadro del suo mandato il gruppo di studio per la garanzia della qualità (gruppo di stu- dio) deve regolarmente prendere decisioni sulle modalità con cui determinati elementi devono confluire nel potenziale di risorse. Per motivi di trasparenza tali decisioni sono elencate qui appresso con la loro data.

Categoria 1 Potenziale di risorse non preso in considerazione

1.1 Le prestazioni in capitale provenienti dalla previdenza non sono prese

in considerazione.

Questa decisione è già stata presa nella fase di progetto.

1.2 Si rinuncia ad applicare i valori di ripartizione agli immobili.

Questa decisione è già stata presa nella fase di progetto. Prendere in considerazione i valori di ripartizione comporterebbe un ulteriore dispendio a livello di tassazione, perché detti valori non sono rilevanti per la tassazione dei contribuenti senza domicilio in un secondo Cantone. Inoltre il loro volume è ridotto.

1.3 Utili di liquidazione ai sensi dell’articolo 37b LIFD

Le riserve occulte realizzate negli ultimi due esercizi sono sommate e imposte congiuntamen- te, ma separatamente dagli altri redditi, ad una tariffa ridotta. Ci si trova pertanto di fronte alla medesima situazione che nel caso delle prestazioni in capitale provenienti dalla previ- denza. Si evidenzia inoltre che sussiste il rischio di errori. Per di più non esistono applicazioni informatiche in questo ambito e gli importi attesi sono di modesta entità. Infine, l’importanza delle imprese individuali diminuirà a seguito della riforma III dell’imposizione delle imprese. Il gruppo di studio ha quindi deciso di non includere nel calcolo del potenziale di risorse gli utili di liquidazione ai sensi dell’articolo 37b LIFD. (23.4.2010)

1.4 Computo globale d’imposta

I computi globali d’imposta non sono presi in considerazione nel potenziale di risorse sebbene essi debbano essere rimborsati parzialmente o integralmente in determinati casi. L’effetto complessivo sulla perequazione finanziaria è tuttavia trascurabile.

1.5 Imposta alla fonte nel caso delle partecipazioni di collaboratore

Il gruppo di studio propone di rinunciare temporaneamente alla comunicazione dell’imposta, in particolare anche perché la sua importanza è molto limitata. (21.8.2012)

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

Categoria 2 Potenziale di risorse preso in considerazione nonostante le imprecisioni

2.1 Correzione a posteriori di dati fiscali provvisori

Dopo la tassazione definitiva i dati fiscali provvisori non vengono corretti nel potenziale di risorse. Questa decisione è già stata presa nella fase di progetto. (13.5.2008)

2.2 Dati provvisori nel caso di società con statuto fiscale speciale

Nel caso delle società ai sensi dell’articolo 28 LAID vige fino all’anno di calcolo 2013 una re- golamentazione transitoria secondo la quale per calcolare la BIA non si procede alla correzio- ne a posteriori dei fattori cantonali provvisori, se tali fattori riproducono già lo stato secondo l’autodichiarazione. Se invece questi fattori provvisori rispecchiano lo stato di periodi fiscali precedenti, il fattore dell’IFD (utile soggetto all’IFD meno reddito della partecipazione) con- fluisce interamente nel calcolo della BIA. Questa regolamentazione ha notevoli ripercussioni sul potenziale di risorse e dovrà essere integrata nel diritto definitivo nel corso del terzo qua- driennio (cfr. n. 7.2.3). (3.5.2008)

2.3 Contribuenti imposti alla fonte e soggetti a tassazione ulteriore

Per quanto riguarda il rilevamento dei dati dei contribuenti imposti alla fonte e soggetti a tas- sazione ulteriore vale lo stato della tassazione alla data di estrazione. (20.5.2009)

2.4 Contribuenti imposti alla fonte e soggetti a tassazione ulteriore

Secondo la direttiva NPC il Cantone può scegliere liberamente l’indicatore in cui includere il potenziale dei contribuenti soggetti a tassazione ulteriore non ancora tassati. Per determinati Cantoni questa opzione può provocare disparità di trattamento nel calcolo delle correzioni ai fini della perequazione delle risorse. Il gruppo di studio per il rapporto sull’efficacia ritiene che la libera scelta dei Cantoni possa essere mantenuta. Le ripercussioni corrispondenti sono esigue. (19.4.2011)

2.5 Stato della tassazione delle persone fisiche

Anche in futuro la quota di persone fisiche tassate definitivamente non sarà rilevata. (24.4.2010)

2.6 Applicazione del codice «definitivo» alle società con statuto fiscale

speciale non ancora tassate

Per considerare «definitivi» i dati di una società con statuto fiscale speciale non ancora tassa- ta alla data di estrazione deve essere disponibile e registrata una dichiarazione d’imposta con conto distinto. (19.4.2011)

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Rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni

2.7 Tassazione definitiva non più attuale in caso di recupero d’imposta

Dato che i casi di recupero d’imposta imposta sono raramente passati in giudicato alla data di estrazione, il gruppo di studio non considera opportuno istituire un’ulteriore regolamentazio- ne in questo settore. Gli importi sono trascurabili e neppure le tassazioni provvisorie vengono rilevate a posteriori. (17.4.2012)

2.8 Tassazioni d’ufficio nell’ambito dell’imposta alla fonte

In caso di tassazione d’ufficio la maggior parte dei Cantoni si basa su salari lordi «stimati» che comunicano anche ai fini della perequazione finanziaria. I soli Cantoni di Ginevra, Ticino, Vallese e – fino all’esercizio fiscale 2010 compreso – anche il Cantone di Zurigo si fondano sull’importo dell’imposta riscosso in precedenza. Il gruppo di studio rifiuta per il momento di prendere in considerazione le tassazioni d’ufficio nel potenziale di risorse. (21.8.2012)

2.9 Procedure amichevoli nell’ambito delle convenzioni per evitare la doppia

imposizione

Nel caso di procedure amichevoli nell’ambito delle convenzioni per evitare la doppia imposi- zione si procede in maniera identica ai casi di recupero d’imposta. Conformemente alla diret- tiva è determinante lo stato della tassazione alla data di estrazione dei dati. (25.4.2013)

Categoria 3 Casi nel frattempo liquidati o regolati dal sistema

3.1 Perdite delle persone esercitanti un’attività lucrativa indipendente e

delle persone giuridiche

Nel caso di perdite il reddito o l’utile netto è pari a zero. (13.5.2008)

3.2 Frontalieri di Stati non limitrofi

Il gruppo di studio ha deciso di integrare questo gruppo nel modulo di notifica a contare dall’anno di riferimento 2011. Questo punto è pertanto liquidato. (23.4.2010)

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