Dipartimento federale di giustizia e polizia DFGP Dipartimento federale dell’economia, della formazione e della ricerca DEFR Dipartimento federale degli affari esteri DFAE

Rapporto esplicativo

Avamprogetto di modifica della legge sugli stranieri

Attuazione dell’art. 121a Cost.

Febbraio 2015

2014–...... 1

Indice

1 Situazione iniziale 6

1.1 Contenuto delle nuove disposizione costituzionali 6

1.2 Fondamenti 7

1.3 Gruppo d’esperti per l’attuazione dell’articolo 121a Cost. 7

1.4 Piano d’attuazione del Consiglio federale del 20 giugno 2014 8

1.4.1 Principali elementi del piano d’attuazione 8

1.4.2 Varianti del piano d’attuazione esaminate 10

1.4.3 Differenze e integrazioni rispetto al piano d’attuazione 13

1.5 Perizia per l’attuazione 13

1.6 Requisiti di diritto internazionale pubblico 13

2 Punti essenziali dell’avamprogetto 14

2.1 Normativa per i cittadini di uno Stato UE/AELS e degli Stati terzi 14

2.2 Tetti massimi e contingenti 15

2.2.1 Ripartizione 15

2.2.2 Competenze per la definizione dei tetti massimi e dei contingenti 17

2.2.3 Commissione dell’immigrazione 18

2.2.4 Indicatori per la definizione dei tetti massimi e dei contingenti 19

2.3 Priorità dei lavoratori indigeni 21

2.4 Controlli delle condizioni di salario e di lavoro (base esistenziale

sufficiente) 21

2.5 Esame della capacità d’integrazione 22

2.6 Regolamentazione del soggiorno 22

3 Rapporto con l’Accordo sulla libera circolazione (ALC) 23

3.1 Contenuto dell’ALC vigente 23

3.2 Adeguamento dell’ALC 24

3.3 Conseguenze dell’abrogazione dell’ALC 26

4 Commento delle singole disposizioni 30

4.1 Legge sugli stranieri 30

Art. 2 cpv. 2 30 Titolo prima dell’art. 17a 30 Sezione 1: Misure di contenimento 30 Articolo 17a Tetti massimi e contingenti 31 Articolo 17b Definizione dei tetti massimi e dei contingenti 32 Artikel 17c Ripartizione dei tetti massimi in contingenti cantonali 32 Articolo 17d Commissione dell’immigrazione 32 Articolo 18 lettere c ed d 32 Articolo 20 32 Articolo 21 capoverso 2 lettere c−e e capoverso 2bis 33 Articolo 22 capoverso 2 33 Articolo 25 capoversi 1, 1bis e 2 33 Articolo 26 capoversi 1 e 2 34 Articolo 27 capoverso 1bis; articolo 28 capoverso 2; articolo 29 capoverso 2 34

2

Articolo 30 capoverso 1, frase introduttiva e lettera l 34 Articolo 42 capoverso 2bis; articolo 43 capoverso 1bis; articolo 44 capoverso 2; articolo 45 capoverso 2 34 Articolo 48 capoverso 1bis 34 Articolo 83 capoverso 1 35 Articolo 85 capoverso 7 lettera d 35

4.2 Legge sull’asilo 35

Articolo 60 capoverso 1 35 Articolo 66 capoverso 1 35

5 Ripercussioni per l’economia 35

5.1 Per le aziende 36

5.2 Per l’intera economia 36

5.3 Esecuzione efficiente 37

6 Ripercussioni finanziarie e personali 37

6.1 Situazione iniziale 37

6.2 Ripercussioni per la Confederazione 38

6.3 Ripercussioni per i Cantoni 40

6.4 Risultato e conclusione 40

7 Legalità 40

8 Compatibilità con gli impegni internazionali della Svizzera 40

9 Rapporto con il diritto europeo 41

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Note per la procedura di consultazione

Attuazione dell’art. 121a Cost. Il 9 febbraio 2014, una maggioranza del Popolo e dei Cantoni ha accettato gli arti- coli 121a e 197 numero 11 della Costituzione federale (Cost.)1 nella votazione sull’iniziativa popolare «Contro l’immigrazione di massa»2. Queste nuove disposi- zioni implicano due compiti per il Consiglio federale: modificare la legge federale sugli stranieri3 (LStr) e negoziare una modifica dell’Accordo sulla libera circolazione delle persone4 (ALC). Il Consiglio federale ha ha prontamente avviato i relativi lavori. Il 20 giugno 2014, il Consiglio federale ha presentato un piano d’attuazione e ha con- ferito gli incarichi necessari per elaborare la pertinente legislazione. Parallelamente, l'8 ottobre 2014, ha adottato la bozza di un mandato negoziale per modificare l’ALC, così da adempiere il secondo compito del nuovo articolo costitu- zionale. Al termine delle consultazioni, il 11 febbraio 2015 ha assegnato l'incarico definitivo. Il Consiglio federale persegue con i negoziati due obiettivi di pari impor- tanza. Da una parte va adeguato l’ALC di modo che in futuro la Svizzera possa con- trollare e limitare autonomamente l’immigrazione tutelando gli interessi dell’econo- mia nazionale, dall’altra occorre preservare la via bilaterale. Per il Consiglio federale le due parti del mandato costituzionale rivestono uguale im- portanza. Inoltre, secondo il disposto costituzionale devono essere attuate entro lo stesso termine. Oltre alla legislazione di attuazione e ai negoziati sull'ALC, il Consiglio federale in- tende sviluppare, come terzo pilastro, una serie di misure di accompagnamento per migliorare lo sfruttamento del potenziale di forza lavoro presente sul territorio (prio- rità dei lavoratori indigeni), così da ridurre la richiesta di lavoratori dall’estero e mi- gliorare l'integrazione di quelli già presenti in Svizzera. Il risultato dei negoziati sulla modifica dell'ALC è rilevante per il presente avampro- getto, poiché l'Accordo influisce in modo determinante sulle regole di ammissione e soggiorno per i cittadini degli Stati UE/AELS. Se dagli eventuali negoziati con l'UE dovessero scaturire altre opzioni per regolare l'immigrazione, potrebbe essere neces- sario adeguare il presente avamprogetto e sottoporlo nuovamente a consultazione. Una valutazione complessiva dell'attuazione dell'articolo 121a Cost. sarà possibile soltanto tenendo conto dei risultati dei negoziati di modifica dell'ALC e delle misure d'accompagnamento.

1 RS 101 2 http://www.admin.ch/ch/i/pore/vi/vis413.html (testo, dibattiti parlamentari, risultati del voto ecc.) 3 RS 142.20 4 Accordo del 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità eu- ropea ed i suoi Stati membri, dall’altra, sulla libera circolazione delle persone (ALC; RS 0.142.112.681)

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Avamprogetto di adeguamento del disegno di modifica della legge sugli stranieri (integrazione; 13.030) del Consiglio federale dell’8 marzo 2013 In parallelo è effettuata una consultazione sugli adeguamenti del disegno di legge del Consiglio federale dell’8 marzo 2013 (LStr, integrazione; 13.030), rinviato all’Esecu- tivo dal Parlamento il 12 marzo 2014 (Consiglio nazionale) e l’11 aprile 2014 (Con- siglio degli Stati) per adeguamento all’articolo 121a Cost., nel frattempo accettato. Inoltre, il Consiglio federale è stato incaricato di integrare nel messaggio aggiuntivo su questo oggetto le richieste di cinque iniziative parlamentari accettate dalle Com- missioni delle istituzioni politiche (Iv. Pa. 08.406; 08.420; 08.428; 08.450; 10.485) 5. Queste iniziative sono state introdotte tempo fa e non sono pertanto direttamente col- legate all’attuazione dell’articolo 121a Cost. Dopo le due procedure di consultazione il Consiglio federale adotterà un messaggio sull’attuazione dell’articolo 121a Cost. e un messaggio aggiuntivo sull’esistente pro- getto di legge concernente la modifica della LStr (integrazione; 13.030).

5 http://www.parlament.ch/i/suche/Pagine/geschaefte.aspx?gesch_id=20130030

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Attuazione degli articoli 121a e 197 numero 11 Cost.

1 Situazione iniziale

1.1 Contenuto delle nuove disposizione costituzionali

I nuovi articoli 121a e 197 numero 11 della Costituzione federale (Cost.) sono stati accettati il 9 febbraio 2014 da una maggioranza di popolo e di Cantoni nella votazione sull’iniziativa popolare «Contro l’immigrazione di massa». Gli articoli 121a e 197 numero 11 Cost. devono essere attuati come segue: Legislazione a) Va introdotto un nuovo sistema di ammissione applicabile a tutti gli stranieri che preveda in particolare tetti massimi e contingenti annuali e tenga conto della prio- rità degli Svizzeri per quanto concerne l’esercizio delle attività lucrative (art. 121a cpv. 1 e 2 Cost.). b) Se la legislazione d’esecuzione non entra in vigore entro il 9.2.2017 (vale a dire tre anni dopo l’accettazione dell’iniziativa), il Consiglio federale deve provviso- riamente emanare disposizioni d’esecuzione in via d’ordinanza (art. 121a cpv. 5 e art. 197 n. 11 Cost.). Trattati internazionali c) Dall’accettazione dell’iniziativa non devono essere conclusi trattati internazionali che ne violino le disposizioni (art. 121a cpv. 4 Cost.). d) I trattati internazionali che contraddicono le nuove disposizioni costituzionali de- vono essere rinegoziati e adeguati entro il 9.2.2017 (vale a dire tre anni dopo l’ac- cettazione dell’iniziativa) (art. 197 n. 11 Cost.). Ciò riguarda l’accordo sulla libera circolazione con l’UE6 e l’AELS7 nonché l’accordo quadro Svizzera-Liechten- stein8. Le nuove disposizioni costituzionali non regolano invece il caso in cui i trattati se- condo la lettera d non possano essere adeguati ai requisiti dell’articolo 121a Cost. Il nuovo diritto costituzionale non prevale automaticamente sul diritto internazionale precedente. In tal caso bisognerà decidere nuovamente come procedere tenendo conto di tutte le circostanze. Il 20 giugno 2014, nel momento in cui ha approvato il piano d’attuazione, il Consiglio federale ha incaricato il DFGP di collaborare con il DFAE e il DEFR per elaborare entro fine 2014 il presente avamprogetto da inviare in consultazione e i necessari ade- guamenti legali.

6 Accordo del 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità eu- ropea ed i suoi Stati membri, dall’altra, sulla libera circolazione delle persone (ALC; RS 0.142.112.681) 7 Convenzione istitutiva dell’Associazione europea di libero scambio (AELS) – Versione con- solidata dell’accordo di Vaduz del 21 giugno 2001 (Convenzione AELS Allegato K; RS 0.632.31) 8 Accordo quadro del 3 dicembre 2008 tra la Confederazione Svizzera e il Principato del Lie- chtenstein sulla cooperazione in materia di rilascio del visto, di entrata e di soggiorno nonché sulla cooperazione di polizia nell’area di confine (RS 0.360.514.2).

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1.2 Fondamenti

L’avamprogetto di attuazione dell’articolo 121a Cost. si fonda in particolare sul piano d’attuazione del Consiglio federale del 20 giugno 20149 (piano d’attuazione; cap. 1.4), le perizie dell’Ufficio federale di giustizia e della Direzione del diritto internazionale pubblico (cap. 1.5) e le discussioni del gruppo di esperti sull’attuazione dell’arti- colo 121a Cost. e il loro rapporto di sintesi del 13 giugno 2014 (cap. 1.3). L’attuazione deve rispettare gli impegni internazionali del Paese (art. 3 cpv. 2 e 3 LStr; cap. 1.6). Sono fatti salvi i tre trattati non compatibili con le nuove disposizioni costituzionali che devono essere rinegoziati e adeguati (cap. 1.1 e 1.6). La LStr e il presente avamprogetto si applicano ai cittadini degli Stati membri dell’UE e dell’AELS soltanto a titolo sussidiario. L’ALC prevale nella misura in cui contiene una normativa che deroga a quelle della LStr e quest’ultima non prevede disposizioni più favorevoli (art. 2 cpv. 2 e 3 LStr). Per poter applicare il piano d’attuazione anche ai cittadini degli Stati membri dell’UE e dell’AELS occorre pertanto modificare in tal senso l’ALC (cap. 3.2 e cap. 13.2 piano d’attuazione). L’avamprogetto contiene però anche principi e disposizioni in materia d’organizza- zione che, a condizione di una modifica dell’ALC, varranno sia per i cittadini di uno Stato UE/AELS sia per i cittadini degli Stati terzi (p. es. competenze e principi per la definizione dei tetti massimi e contingenti; esame della priorità dei lavoratori indigeni nonché condizioni lavorative e salariali). Eventuali negoziati per modificare l’ALC dovranno essere strettamente coordinati con i lavori sul progetto di legge. Il commento dei singoli articoli farà riferimento alla necessità di modificare l’ALC (cap. 4). L’avamprogetto continua a prevedere un sistema duale, indipendentemente dall’ALC, che in alcuni settori prevede un’ammissione privilegiata dei cittadini di uno Stato UE/AELS (cfr. cap. 3.1: nessun controllo delle qualifiche professionali, priorità nel reclutamento, contingenti separati; una normativa analoga già vigeva prima dell’en- trata in vigore dell’ALC). Gli eventuali negoziati per adeguare l’ALC devono essere strettamente coordinati con i lavori sul presente avamprogetto. A seconda del loro esito potrebbe essere necessario modificare l’avamprogetto e sottoporlo a nuova consultazione. La normativa per i cittadini degli Stati terzi è in linea di massima ispirata alla LStr vigente. Sono necessari adeguamenti laddove l’articolo 121a Cost. prevede deroghe alla LStr (p. es. tetti massimi e contingenti anche per il ricongiungimento familiare e per le persone senza attività lucrativa, come pure nel settore dell’asilo).

1.3 Gruppo d’esperti per l’attuazione dell’articolo 121a Cost.

Dopo l’accettazione dell’articolo 121a Cost, il Capo del DFGP ha incaricato la Segre- teria di Stato della migrazione (SEM) di istituire un gruppo d’esperti per seguire i lavori per l’attuazione dell’articolo 121a Cost. dal punto di vista della pianificazione e dell’elaborazione dei contenuti. Il gruppo d’esperti è presieduto dal segretario di Stato della SEM, Mario Gattiker, in collaborazione con la SECO e il DFAE 10. Nel gruppo d’esperti sono rappresentate le seguenti organizzazioni: la Conferenza dei Governi cantonali (CdC), la Conferenza dei Direttori cantonali dell’economia pubblica (CDEP), l’Associazione degli uffici svizzeri del lavoro

9 http://www.ejpd.admin.ch/dam/data/bfm/eu/fza/personenfreizuegigkeit/umsetz-mei/konzept- umsetz-i.pdf

10 Cfr. anche cap. 2.2 Piano d’attuazione

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(AUSL), l’Associazione dei servizi cantonali di migrazione (ASM), l’Unione svizzera degli imprenditori (USI), l’Unione svizzera delle arti e mestieri (USAM), l’Unione Svizzera dei Contadini (USC), Travail.Suisse, l’Unione sindacale svizzera (USS), l’Unione delle città svizzere (UCS), l’Associazione dei Comuni Svizzeri (ACS) e la Commissione federale della migrazione (CFM). Uffici e servizi dell’amministrazione federale: la SEM, la Direzione degli affari europei (DAE), Segreteria di Stato dell’economia (SECO), l’Ufficio federale di giustizia (UFG), la Direzione del diritto internazionale pubblico (DDIP), l’Ufficio federale delle assicurazioni sociali (UFAS), l’Ambascia- tore straordinario per la migrazione (DFGP/DFAE). Ai fini dell’elaborazione del piano d’attuazione del Consiglio federale sono state di- scusse e ponderate questioni fondamentali e proposte di attuazione dell’Amministra- zione e di singoli membri del gruppo d’esperti. Il risultato dei lavori è stato esposto nel rapporto di sintesi del 13 giugno 201411. Le conoscenze e le proposte del gruppo di lavoro hanno fornito un importante fondamento al piano d’attuazione del Consiglio federale che ha ripreso alcune parti del rapporto di sintesi. Sulla base del piano d’attuazione il gruppo d’esperti ha discusso nel settembre 2014 una prima versione dell’avamprogetto e ha proposto alcune modifiche, in gran parte accettate nella misura in cui erano compatibili con il piano d’attuazione medesimo. Alcuni partecipanti hanno di nuovo fatto riferimento ai loro pareri, riportati nel rap- porto di sintesi del gruppo d’esperti (capitolo 8), discordanti rispetto alle scelte dal Consiglio federale. Oltre al gruppo d’esperti è stato creato un gruppo di lavoro «regolazione dell’immi- grazione» composto da rappresentanti delle autorità responsabili per l’esecuzione che ha discusso specifiche questioni rilevanti in materia esecuzione in merito all’organiz- zazione e ai processi di attuazione. È composta da rappresentanti della CdC, dell’AUSL, dell’ASM, del DEFR, del DFAE e della SEM. Il gruppo di lavoro è pre- sieduto da Mario Gattiker, Segretario di Stato della SEM.

1.4 Piano d’attuazione del Consiglio federale del 20 giugno 2014

1.4.1 Principali elementi del piano d’attuazione

Il piano d’attuazione del Consiglio federale stabilisce i paramentri sul cui fondamento è stato elaborato l’avamprogetto (cap. 12 e 13 piano d’attuazione). È emerso che l’attuazione dell’articolo 121a Cost. non può limitarsi alle normative di diritto degli stranieri. Per soddisfare le finalità della politica in materia di migrazione e di integrazione, i requisiti di politica estera, il mandato costituzionale secondo cui va tutelato il benessere e mantenuta una piazza economica competitiva, il piano d’at- tuazione si fonda su tre pilastri12: Primo pilastro: adeguamento della legislazione La revisione della legge sugli stranieri (LStr) comprende le necessarie disposizioni di attuazione dell’articolo 121a Cost. I tetti massimi e i contingenti tengono conto, oltre che dei bisogni del mercato del lavoro, di altri indicatori quali ad esempio i posti va-

11 http://www.ejpd.admin.ch/dam/data/bfm/eu/fza/personenfreizuegigkeit/umsetz-mei/syn- theseber-experten-d.pdf

12 Cfr. cap. 2.2 Piano d’attuazione

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canti e il potenziale indigeno. L’esame dei singoli casi garantisce la priorità dei lavo- ratori indigeni e la tutela dal dumping salariale e sociale ma è effettuato con una pro- cedura per quanto possibile semplice e stringata. Una variante, per quanto concerne i cittadini di uno Stato UE/AELS, potrebbe consistere nel prendere in considerazione la priorità dei lavoratori indigeni soltanto per la definizione dei tetti massimi e dei contingenti e nel limitarsi a un previo esame sommario del rispetto delle condizioni di salario e lavoro. Un controllo successivo resta possibile nel quadro delle misure collaterali. Per i cittadini degli Stati terzi questi controlli sono già oggi effettuati e l’avamprogetto intende mantenerli (art. 21 e 22 LStr). La Confederazione e i Cantoni attuano insieme la politica di ammissione coinvol- gendo altre cerchie interessate, segnatamente le parti sociali. Le necessarie modifiche di legge sono oggetto del presenta avamprogetto. Secondo pilastro: modifica dell’ALC L’articolo 121a Cost. rende necessario modificare l’ALC, la convenzione AELS (al- legato K) e l’accordo quadro Svizzera-Liechtenstein che costituiscono il fondamento delle normative sull’ammissione e il soggiorno dei cittadini di uno Stato UE/AELS (cap. 1.6 e 3). Occorre una soluzione che si ispiri alle nuove disposizioni costituzio- nali, al mandato negoziale, al piano d’attuazione e al presente avamprogetto. Terzo pilastro: misure d’accompagnamento Per motivi demografici la Svizzera avrà bisogno anche in futuro di lavoratori immi- grati. In una certa misura, l’immigrazione sarà necessaria anche in futuro per tutelare gli interessi della nostra economia nazionale. Ai fini dell’attuazione dell’articolo 121a Cost. hanno tuttavia un ruolo centrale anche lo sviluppo e la promozione del potenziale indigeno. In questo ambito le misure già decise (p. es. l’iniziativa sul personale qualificato del DEFR) devono essere portate avanti con coerenza e occorre stabilire se debbano essere adottate misure supplemen- tari. Questi lavori devono avvenire in stretta collaborazione con i Cantoni. La revoca da parte della Banca nazionale del limite minimo di cambio temporaneo per il franco ha intensificato il clima di incertezza in cui le imprese operanti sulla piazza svizzera già si trovavano in seguito a decisioni politiche interne come l'ado- zione del nuovo articolo 121a Cost. Non è ancora valutabile l'aumento dei costi di produzione per le imprese, in particolare le imprese esportatrici, i loro fornitori e il settore del turismo. L'articolo 121a Cost. dovrebbe essere attuato, per quanto possi- bile, in modo da non deteriorare ulteriormente le condizioni quadro della piazza sviz- zera. Vanno portate avanti le misure d’accompagnamento previste nel rapporto del Consi- glio federale del 4 luglio 201213 e, se necessario, vanno modificate (misure di prote- zione del mercato del lavoro e misure in altri ambiti come la migrazione, l’integra- zione, le abitazioni, la pianificazione del territorio, l’infrastruttura, la penuria di personale qualificato ecc.). A tal fine occorre in parte ancora chiarire la situazione e gettare le basi collaborando con i Cantoni. Sono inoltre importanti le misure di lotta agli abusi nel settore della migrazione che sono state oggetto di una consultazione nell’autunno 2014 (modifica della LStr; lotta contro gli abusi nell’attuazione dell’ALC).

13 http://www.ejpd.admin.ch/content/dam/data/pressemitteilung/2012/2012-07-040/ber-br-i.pdf

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Nell’ambito delle misure d’accompagnamento vi è ad esempio anche la decisione sull’opportunità e la misura in cui il datore di lavoro che recluta nuovo personale stra- niero debba promuovere il potenziale indigeno. A tal fine si potrebbe istituire un ap- posito tributo o si potrebbe prevedere la creazione di posti di formazione. Queste mi- sure potrebbero ridurre il fabbisogno di nuovo personale straniero, diminuendo di conseguenza anche l’immigrazione. L’avamprogetto di adeguamento concernente la revisione della LStr rinviata al Con- siglio federale dal Parlamento (integrazione; 13.030; cfr. introduzione) propone mi- sure legislative per promuovere l’integrazione nel mercato del lavoro delle persone del settore dell’asilo (diritto di esercitare un’attività lucrativa delle persone ammesse provvisoriamente e dei rifugiati riconosciuti; abolizione del contributo speciale dei richiedenti d’asilo e delle persone ammesse provvisoriamente con un’attività lucra- tiva). Queste persone fanno parte del potenziale indigeno.

1.4.2 Varianti del piano d’attuazione esaminate

Nel piano d’attuazione del Consiglio federale sono previste per alcuni parametri delle varianti, che sono state esaminate durante l’elaborazione dell’avamprogetto. Al ri- guardo l’avamprogetto propone le seguenti soluzioni: Cittadini di uno Stato UE/AELS: priorità dei lavoratori indigeni (cap. 12.6 piano d’attuazione) La priorità dei lavoratori indigeni deve in linea di massima essere presa in considera- zione soltanto per la definizione dei tetti massimi e dei contingenti (art. 121a cpv. 3 Cost.: preferenza agli Svizzeri; sulla priorità dei lavoratori indigeni cfr. cap. 2.3). La principale variante dell’avamprogetto prevede che sia esaminato caso per caso il rispetto del principio della priorità dei lavoratori indigeni, fermo restando che sono possibili eccezioni per le professioni in cui vi è una comprovata penuria di personale qualificato. Ciò deve valere anche per i cittadini di uno Stato UE/AELS. Un esame della priorità dei lavoratori indigeni è attualmente effettuato nei singoli casi per i cit- tadini di uno Stato terzo (art. 21 LStr). L’ammissione dei cittadini di uno Stato UE/AELS per l’esercizio di un’attività lucra- tiva è esaustivamente regolato nell’ALC e non deve essere disciplinata nella LStr (e quindi nemmeno nell’avamprogetto). Per assoggettare d’ora innanzi questo gruppo di persone al principio della priorità dei lavoratori indigeni è necessario modificare l’ALC. Viene però sottoposta a consultazione anche la variante prevista nel piano d’attua- zione secondo cui, conformemente all’articolo 121a cpv. 3 Cost., si rinuncia a esami- nare caso per caso il rispetto della priorità dei lavoratori indigeni per i cittadini di uno Stato UE/AELS e di tale priorità si tiene conto soltanto per stabilire i tetti massimi e i contingenti. Questa variante ha il vantaggio di semplificare sostanzialmente la procedura e com- porta di conseguenza minori oneri per le autorità e le imprese. Aumenta tuttavia la responsabilità delle autorità d’esecuzione all’atto dell’attribuzione dei contingenti, poiché non viene effettuato alcun esame della priorità dei lavoratori indigeni nei sin- goli casi. Occorre inoltre rilevare che, nella definizione astratta dei tetti massimi e dei contingenti, la priorità dei lavoratori indigeni può essere considerata soltanto in modo approssimativo. Tenerne conto anche nell’esame dei singoli casi è di conseguenza più efficace.

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Alcuni membri del gruppo d’esperti hanno preferito questa variante, in particolare perché semplifica la procedura di rilascio del permesso e non crea conflitti potenziali con l’ALC da questo punto di vista. Come è attualmente il caso, si continuerà ad eseguire l’esame della priorità dei lavo- ratori indigeni per i cittadini di uno Stato terzo (art. 21 LStr). Cittadini di uno Stato UE/AELS: esame delle condizioni di salario e di lavoro (cap. 12.7 piano d’attuazione) La variante principale dell’avamprogetto prevede che le condizioni di salario e di la- voro usuali nella località e nella professione siano previamente esaminate caso per caso anche per i cittadini di uno Stato UE/AELS – come avviene oggi per i cittadini di uno Stato terzo. Viene così attuato quanto chiede l’articolo 121a cpv. 3 Cost. che fa dipendere la con- cessione del permesso dalla prova che sussiste una base esistenziale sufficiente e au- tonoma (v. anche cap. 2.4). L’ammissione dei cittadini di uno Stato UE/AELS per l’esercizio di un’attività lucra- tiva è esaustivamente regolato nell’ALC e non deve essere disciplinata nella LStr (e quindi nemmeno nell’avamprogetto). Per esaminare le condizioni di lavoro e di sala- rio anche per questo gruppo di persone è necessario modificare l’ALC. Siffatto verifica è connessa con l’esame del rispetto della priorità dei lavoratori indi- geni, che può essere esaminata ed effettivamente attuata soltanto se è concesso un salario usuale nella località, nella professione e nel settore. In caso contrario, non è possibile trovare sufficienti lavoratori indigeni disposti a svolgere una data attività per un salario inusuale e basso e di conseguenza non vi sono sufficienti incentivi per in- durre i datori di lavoro ad approfittare appieno dell'offerta indigena di lavoratori. Tuttavia se la domanda riguarda una professione in cui vi è una carenza di personale qualificato e nulla indica il mancato rispetto delle condizioni di lavoro e di salario usuali nella località, nella professione e nel settore, l’avamprogetto prevede che le autorità competenti possano rinunciare a un esame più approfondito. Viene però sottoposta a consultazione anche la variante prevista nel piano d’attua- zione secondo cui, per i cittadini di uno Stato UE/AELS, si effettua soltanto un esame sommario delle condizioni di salario e di lavoro. Se la priorità dei lavoratori indigeni non viene esaminata nel singolo caso, in linea di massima si deve rinunciare a un previo controllo delle condizioni di salario e di lavoro per questo gruppo di persone. Invece, ai fini della concessione del permesso, va compiuto soltanto un esame som- mario del fatto che la situazione finanziaria del richiedente provveda una base esisten- ziale sufficiente. Ciò permetterebbe tuttavia di semplificare sostanzialmente la proce- dura di rilascio del permesso. Secondo questa variante il controllo delle condizioni di salario e di lavoro continua ad essere effettuato per mezzo dei controlli delle misure collaterali. Tuttavia, l’esame della base esistenziale sufficiente e autonoma, prescritto dall’articolo 121a cpv. 3 Cost. non sarebbe eseguito in modo più approfondito. Per l’ammissione dei cittadini di uno Stato terzo l’avamprogetto prevede che si con- tinui a controllare le condizioni di salario e di lavoro (art. 22 LStr), come succede attualmente.

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Cittadini di uno Stato UE/AELS: ricongiungimento familiare (cap. 12.10 piano d’at- tuazione) Il ricongiungimento familiare dei cittadini di uno Stato UE/AELS è disciplinato in modo esaustivo nell’ALC e non deve essere trattato nella LStr (e quindi nemmeno nell’avamprogetto). Secondo il piano d’attuazione del Consiglio federale, nei nego- ziati con l’UE è opportuno rinunciare a un’ulteriore limitazione del ricongiungimento familiare (limitazione alla famiglia nucleare; nuove condizioni d’ammissione per quanto concerne le conoscenze linguistiche o la frequentazione di corsi di lingue). La regolamentazione del ricongiungimento familiare è strettamente connessa con il di- ritto di soggiorno dei cittadini di uno Stato UE/AELS che, a differenza delle condi- zioni d’ammissioni secondo la normativa determinante enunciata nell’articolo 121a Cost., non deve in linea di massima essere modificata. L’ALC vigente considera già oggi la disponibiltà di un’abitazione conforme ai bisogni come una condizione necessaria per il ricongiungimento familiare (art. 3 cpv. 1 Alle- gato I ALC). È tuttavia auspicabile concretizzare questa condizione nel senso che non deve essere possibile un ricongiungimento familiare se la fruizione di una tale abita- zione è fonte di dipendenza dall’aiuto sociale. In base alla prassi in uso nei Cantoni, ciò potrebbe significare un inasprimento delle condizioni attuali. Se in futuro il diritto dell'UE in materia di ricongiungimento familiare sarà modificato, la Svizzera dovrà, se necessario, tentare di negoziare un adeguamento dell'ALC o, per quanto possibile, procedere autonomamente a tali modifiche. Cittadini di uno Stato UE/AELS: disciplinamento del soggiorno dopo l’ammissione (cap. 12.13 piano d’attuazione) La durata dei permessi di dimora non è regolata nella LStr e di norma è di un anno. L’ALC prevede già una normativa esaustiva applicabile ai cittadini di uno Stato UE/AELS secondo cui i permessi hanno una durata di 5 anni; non occorre pertanto una normativa al riguardo nella LStr (e quindi nemmeno nell’avamprogetto). Nell’ambito dei negoziati sull’ALC sarebbe opportuno portare avanti anche la va- riante secondo cui, anche per i cittadini di uno Stato UE/AELS, il permesso di sog- giorno è emesso con una durata di un solo anno, come accade oggi per i cittadini di Stati terzi. Priorità delle persone con permessi per frontalieri Il gruppo d’esperti si è in seguito dichiarato favorevole a concedere, oltre che agli Svizzeri e agli stranieri con permesso di dimora o di domicilio (art. 21 cpv. 2 LStr), anche alle persone con permessi per frontalieri una priorità rispetto all’ammissione di nuovi lavoratori provenienti dall’estero (priorità dei lavoratori indigeni). L’avamprogetto rinuncia a inserire i frontalieri tra i lavoratori indigeni poiché non risiedono in Svizzera e pertanto non possono essere considerati come facenti parte né del mercato del lavoro indigeno né del potenziale di forza lavoro indigeno. Le espe- rienze con le persone ammesse provvisoriamente mostrano invece che è ragionevole promuoverne una maggiore e più rapida integrazione nel mercato del lavoro, tenuto conto dell’abituale lunga durata del loro soggiorno. Una concessione preferenziale del permesso è tuttavia opportuna per le persone titolari di un permesso per frontalieri che percepiscono prestazioni dell’AD o di altre assicurazioni sociali in Svizzera.

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1.4.3 Differenze e integrazioni rispetto al piano d’attuazione

Definizione dei contingenti e dei tetti massimi Il piano d’attuazione (cap. 12.2) prevede che il Consiglio federale stabilisca i tetti massimi e i contingenti e che provveda a suddividerli tra i Cantoni. Nelle sue succes- sive discussioni il gruppo d’esperti per l’attuazione dell’articolo 121a Cost. (cap. 1.4) ha tuttavia preferito una soluzione secondo cui i Cantoni si accordano su criteri in base ai quali suddividere i tetti massimi fissati dal Consiglio federale che, per la definizione dei contingenti cantonali, dispone soltanto di una competenza sussidiaria nel caso in cui i Cantoni non riescano a trovare un accordo. In linea di principio, l’avamprogetto prevede ora siffatta competenza cantonale (cfr. anche cap. 2.2.2). Composizione della commissione dell’immigrazione La variante principale dell’avamprogetto (progetto di legge) prevede che il Consiglio federale istituisca una commissione dell’immigrazione composta da rappresentanti delle autorità della migrazione e del mercato del lavoro della Confederazione e dei Cantoni. Un suo compito particolare consiste nel sentire le parti sociali (cfr. cap. 2.2.3). Le autorità effettivamente responsabili della politica della migrazione e dell’esecuzione dovrebbero quindi anche essere responsabili delle proposte relative alla definizione dei tetti massimi e dei contingenti. È pure sottoposta a consultazione una variante secondo cui anche le parti sociali sie- dono nella commissione dell’immigrazione. Questa variante gode in particolare del sostegno dei rappresentanti dele parti sociali in seno al gruppo di esperti secondo i quali tutte le cerchie interessate devono essere rappresentate in una tale commissione extraparlamentare.

1.5 Perizia per l’attuazione

L’Ufficio federale di giustizia ha redatto una perizia che reca la data dell’8 aprile 201414 ed è intitolata «Angenommene Volksinitiative "Gegen Masse- neinwanderung ": Auslegung der Artikel 121a und 197 Ziffer 9 (heute Ziff. 11)» («Ini- ziativa popolare accettata “Contro l’immigrazione di massa”: interpretazione degli ar- ticoli 121a e 197 numero 9 (oggi n. 11)» (trad.); testo disponibile soltanto in tedesco). La perizia è stata elaborata sulla base di un mandato conferito dal gruppo d’esperti istituito dalla SEM (cap. 1.3) e delinea il margine di manovra disponibile sotto il pro- filo giuridico per l’attuazione dell’iniziativa. In base a questa perizia dell’UFG, i com- petenti servizi e uffici federali diretti dalla DDIP hanno esaminato la compatibilità dei vigenti trattati internazionali con l’articolo 121a Cost. I risultati sono stati presentati nel rapporto della DDIP del 26 maggio 2014 «Auswirkungen der neuen Verfassung- sbestimmungen Art. 121a und Art. 197 Ziff. 9 (heute Ziff. 11) auf die die völkerre- chtlichen Verpflichtungen der Schweiz"»15 («Ripercussioni delle nuove disposizioni costituzionali degli articoli 121a e 197 n. 9 (oggi n. 11) sugli impegni internazionali della Svizzera» (trad.); testo disponibile soltanto in tedesco) (cap. 1.6).

1.6 Requisiti di diritto internazionale pubblico

L’attuazione dell’articolo 121a Cost. deve rispettare gli impegni internazionali del Paese16.

14 https://www.bfm.admin.ch/dam/data/bfm/eu/fza/personenfreizuegigkeit/umsetz-mei/ausle- gung-bv-d.pdf 15 https://www.bfm.admin.ch/dam/data/bfm/eu/fza/personenfreizuegigkeit/umsetz-mei/auswir- kung-voelkerrecht-d.pdf 16 Messaggio concernente l’iniziativa popolare «Contro l’immigrazione di massa», cap. 4.4

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Nel rapporto della DDIP del 26 maggio 2014 «Auswirkungen der neuen Verfassung- sbestimmungen Art. 121a und Art. 197 Ziff. 9 (heute Ziffer 11) auf die völkerrechtli- chen Verpflichtungen der Schweiz» i trattati internazionali sono suddivisi in tre cate- gorie (A: conflitto di norme fondamentale / B: conflitto di norme potenziale che può essere scatenato dall’attuazione / C: nessun conflitto di norme) 17. Tre trattati internazionali che hanno per oggetto la libera circolazione delle persone non sono compatibili con la nuova disposizione costituzionale; si tratta dell’ALC, della convenzione AELS (allegato K) e dell’accordo quadro Svizzera−Liechtenstein che rientrano nella categoria A (cfr. cap. 3.1)18. Per la maggioranza dei trattati analizzati il conflitto di norme con l’articolo 121a Cost. è soltanto potenziale(categoria B). Questi trattati contengono regole e limiti vincolanti all’attuazione della nuova regolazione dell’immigrazione in particolare per la defini- zione dei tetti massimi e dei contingenti (cap. 2.2.4). Tra questi vi sono segnatamente: - la convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU); - il patto sui diritti civili e politici (Patto ONU II); - convenzione dell’ONU contro la tortura (CAT); - la convenzione sui diritti del fanciullo (CRC); - la convenzione sullo statuto dei rifugiati; - la convenzione dell’Aia sull’adozione e la convenzione dell’Aia sulla protezione dei minori; - gli accordi sui frontalieri; - gli accordi sugli stagisti; - i GATS; - gli accordi di libero scambio che regolano lo scambio di servizi su un piano prefe- renziale; - gli accordi sugli acquisti pubblici19; - gli accordi concernenti i privilegi e le immunità di beneficiari istituzionali che non sono soggetti di diritto internazionale pubblico, nella misura in cui riguardano per- sone a cui si applica la legge sugli stranieri e che prevedono l’esenzione dalle con- dizioni d’ammissione al mercato del lavoro previste nella legislazione svizzera sugli stranieri.

2 Punti essenziali dell’avamprogetto

2.1 Normativa per i cittadini di uno Stato UE/AELS e degli Stati

terzi L’ammissione e il soggiorno dei cittadini di uno Stato UE/AELS sono in ampia misura retti dall’ALC. La LStr si applica soltanto a titolo sussidiario, vale a dire se l’ALC non contiene regole o se le norme della LStr sono più favorevoli. Gli adeguamenti dell’ALC resi necessari dell’articolo 121a Cost. devono pertanto essere negoziati con l’UE (cfr. anche cap. 1.2 e 3 del rapporto esplicativo, nonché cap. 13.2 del piano d’at- tuazione).

17 Cfr. cap. 1.5 con riferimenti

18 Capitolo III del rapporto della DDIP del 26.5.2014

19 Accordo dell’OMC sugli acquisti pubblici, accordo sugli acquisti pubblici Svizzera−UE, Convenzione AELS allegato R, diversi accordi bilaterali di libero scambio

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Alcune disposizioni dell’avamprogetto devono valere indipendentemente dalla citta- dinanza (p. es. la procedura per la definizione dei tetti massimi e dei contingenti, quella per il controllo delle condizioni di salario e di lavoro, nonché la procedura d’esame del rispetto della priorità dei lavoratori indigeni). Per poterle applicare anche ai cittadini degli Stati UE/AELS occorre modificare l’ALC. Indipendentemente dall’ALC, l’avamprogetto mantiene inoltre un sistema duale che in alcuni settori prevede un regime di ammissione privilegiata dei cittadini di uno Stato UE/AELS (nessun esame delle qualifiche professionali all’ammissione; priorità del loro reclutamento rispetto ai cittadini di Stati terzi; possibilità di contingenti sepa- rati; una regolamentazione analoga a in uso prima dell’entrata in vigore dell’ALC 20). Dopo l’ammissione, il soggiorno dei cittadini di uno Stato UE/AELS deve continuare a essere retto dal vigente ALC (p. es. coordinamento delle assicurazioni sociali; rico- noscimento dei diplomi e delle qualifiche professionali, principio della parità di trat- tamento con gli Svizzeri in molti settori; diritto di rimanere; motivi limitati di revoca dei permessi). Questi settori non sono in linea di massima toccati dall’articolo 121a Cost. Le disposizioni dell’ALC sono direttamente applicabili e, alla loro entrata in vigore nel 2002, non sono stati ripresi nella legislazione svizzera (sistema monistico). Le necessarie disposizioni esecutive dell’ALC sono previste nell’ordinanza sull’introdu- zione della libera circolazione delle persone (OLCP)21. Nell’ambito dei lavori per l’attuazione dell’articolo 121a Cost., in particolare al fine di rendere la normativa più comprensibile, è stata nuovamente esaminata l’opportunità di riprendere integralmente l’ALC nella legislazione svizzera (p. es. in disposizioni particolari della LStr o con l’adozione di una legge sugli stranieri riservata ai cittadini di uno Stato UE/AELS). Si conferma la rinuncia a siffatta soluzione che riprenderebbe a livello di legge, interpretandole, le normative dell’ALC. Ne deriverebbero notevoli difficoltà d’interpretazione. Dovrebbero inoltre essere adottate disposizioni per il coordinamento con l’attuale LStr che in parte si applica in modo sussidiario anche ai cittadini di uno Stato UE/AELS (p. es. fondamenti legali per la concessione del per- messo di domicilio, per la procedura di notifica, per la revoca dei permessi e i divieti di entrata). L’ammissione e il soggiorno dei cittadini di Stati terzi sono disciplinati come finora nella LStr e devono essere adeguati ai nuovi requisiti dell’articolo 121a Cost. (cap. 13.1 piano d’attuazione). In molti settori corrispondono tuttavia alle normative previste nella LStr per i cittadini di uno Stato terzo (p. es. tetti massimi e contingenti; priorità dei lavoratori indigeni; controllo delle condizioni di salario e di lavoro; neces- sità della domanda del datore di lavoro; condizioni d’integrazione).

2.2 Tetti massimi e contingenti

2.2.1 Ripartizione

I Cantoni continuano a essere responsabili per la concessione dei permessi per gli stranieri. La soluzione flessibile proposta per la definizione dei tetti massimi e dei contingenti permette di trovare nel settore dell’esecuzione soluzioni diverse a seconda dei bisogni e degli sviluppi, senza che siano necessarie modifiche di legge 22.

20 Cap. 12.1 Piano d’attuazione

21 RS 142.203

22 Cfr. anche cap. 12.2 Piano d’attuazione

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Ai fini della ripartizione dei tetti massimi e dei contingenti è ragionevole tenere pre- sente la durata e lo scopo del soggiorno e prevedere nelle disposizioni esecutive del Consiglio federale diverse categorie. Per queste ultime vanno fissati tetti massimi se- parati, che possano essere ripartiti in contingenti cantonali e riserve della Confedera- zione a seconda dei bisogni. In considerazione del modello di ammissione duale po- stulato, per i cittadini di uno Stato UE/AELS e per i cittadini degli Stati terzi sono previsti contingenti diversi. La somma dei tetti massimi per le diverse categorie dà il numero massimo possibile di permessi che possono essere concessi in un anno. Per far fronte a un bisogno imprevisto devono continuare a essere previsti contingenti federali come riserve (come è il caso oggi per gli Stati terzi). L’entità di questi con- tingenti di riserva dipende da quanto efficacemente si riesce a stabilire in anticipo i tetti massimi e i contingenti in base a indicatori adeguati. Occorre quindi prevedere una modifica dei tetti massimi e dei contingenti se lo richiede il rispetto degli impegni internazionali della Svizzera (cap. 1.6). Nella prospettiva attuale appare ragionevole definire tetti massimi per le seguenti ca- tegorie: Permesso di soggiorno di breve durata superiore a quattro mesi con attività lucrativa Per i soggiorni con attività lucrativa di durata limitata, compresa tra quattro mesi e un anno e prolungabile per due anni al massimo. Contingenti cantonali e riserve della Confederazione, per i cittadini di uno Stato UE/AELS e per i cittadini di Stati terzi. In linea di massima è possibile rinunciare a creare tetti massimi e contingenti per i soggiorni fino a un anno con un permesso di soggiorno di breve durata. Secondo la definizione attuale l’immigrazione nella popolazione residente permanente avviene a partire da un soggiorno di un anno; i soggiorni temporanei non sono calcolati. Per evitare che i tetti massimi e i contingenti per i permessi di dimora vengano elusi ri- correndo a permessi di soggiorno di breve durata, l’avamprogetto limita la conces- sione dei permessi di questo tipo per soggiorni superiori a quattro mesi23. Ciò corri- sponde alla normativa attualmente in vigore per i cittadini di uno Stato terzo. Permesso di dimora per un soggiorno superiore a un anno con attività lucrativa Per i soggiorni con attività lucrativa di durata superiore a un anno, prolungabile. Con- tingenti cantonali e riserve della Confederazione, per i cittadini di uno Stato UE/AELS e per i cittadini di Stati terzi. Permesso per frontalieri Per attività lucrativa in Svizzera con ritorno almeno settimanale nel luogo di residenza all’estero. Contingenti cantonali e riserve federali. Tenuto conto del loro scarso nu- mero non occorrono riserve per i cittadini di Stati terzi che vivono nelle zone di fron- tiera con la Svizzera. Soggiorno senza attività lucrativa superiore a un anno Il numero dei soggiorni senza attività lucrativa fino a un anno non deve essere limi- tato24. Per i soggiorni di più lunga durata devono essere creati contingenti cantonali e riserve della Confederazione, senza particolari contingenti per il cittadini di uno Stato UE/AELS.

23 Cap. 12.4 Piano d’attuazione

24 Cap. 12.9 Piano d’attuazione

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Gran parte di questi soggiorni avviene a scopo di formazione o perfezionamento. In questo settore un sistema duale con priorità dei cittadini di uno Stato UE/AELS non è opportuno. La scelta degli allievi deve piuttosto essere lasciata ai centri di formazione pubblici e privati. Settore dell’asilo Per i soggiorni nell’ambito di una procedura d’asilo non sono previsti tetti massimi né contingenti poiché si tratta di soggiorni temporanei e provvisori. Secondo l’arti- colo 121a cpv. 2 Cost. sono tuttavia necessari tetti massimi e contingenti per le per- sone ammesse provvisoriamente e i rifugiati riconosciuti con permesso di dimora 25. Ricongiungimento familiare Per il ricongiungimento familiare occorre stabilire soltanto un tetto massimo della Confederazione. Il ricongiungimento familiare è una conseguenza dell’immigrazione primaria con un determinato scopo di soggiorno (soggiorno con o senza attività lucra- tiva; concessione dell’asilo ecc.). Tale tetto massimo deve valere per il ricongiungimento familiare delle persone con permessi di soggiorno di breve durata, di dimora e di domicilio. In caso di problemi nella prassi, il Consiglio federale può introdurre modifiche con un’ordinanza. In proposito occorre tenere presente che il numero dei soggiorni senza attività lucra- tiva fino a un anno non deve essere limitato; ciò vale anche per il ricongiungimento familiare delle persone con attività lucrativa e permesso di soggiorno di breve durata inferiore a un anno. Occorre prestare attenzione al diritto dei cittadini di uno Stato UE/AELS al ricongiun- gimento familiare secondo l’ALC e al diritto alla protezione della vita familiare se- condo gli articoli 14 Cost. e 8 CEDU. Inoltre, reclutare lavoratori con buone qualifiche professionali dagli Stati terzi senza concedere loro il ricongiungimento familiare non è praticamente possibile, considerato che sono molto richiesti e non soltanto dall’eco- nomia svizzera. Poiché a questo riguardo le autorità cantonali dispongono di un margine di manovra minimo, dal punto di vista odierno non occorre in linea di massima ripartire il tetto massimo in contingenti cantonali o in contingenti particolari per cittadini di uno Stato UE/AELS e di Stati terzi. In caso di difficoltà di ordine pratico si potrà procedere a un semplice adeguamento a livello di ordinanza.

2.2.2 Competenze per la definizione dei tetti massimi e dei contin-

genti Il Consiglio federale deve stabilire i tetti massimi e i contingenti annuali fondandosi in particolare sui principi in materia d’ammissione (art. 3 LStr), sulla priorità dei la- voratori indigeni, sui rilevamenti delle necessità dei Cantoni e sulle raccomandazioni della commissione dell’immigrazione (cap. 2.2.3). Secondo una raccomandazione del gruppo d’esperti e in deroga al capitolo 12.2 del piano d’attuazione, l’avamprogetto prevede che i Cantoni possano accordarsi sulla ripartizione dei tetti massimi in contingenti cantonali (chiave di ripartizione; cfr. an- che sopra cap. 1.4.3). Se ciò non è possibile, il Consiglio federale è competente a titolo sussidiario per eseguire tale ripartizione. Nel settore dell’asilo sussiste un principio analogo per la ripartizione dei richiedenti l’asilo tra i Cantoni (art. 27 LAsi).

25 Cap. 12.12 Piano d’attuazione

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L’avamprogetto contiene una soluzione flessibile che consente al Consiglio federale di delegare ai Cantoni la ripartizione dei tetti massimi in contingenti cantonali, di ese- guire esso stesso la ripartizione o di rinunciarvi. È così possibile tenere conto nel modo migliore dei diversi scopi di soggiorno (soggiorno con o senza attività lucrativa, ri- congiungimento familiare, frontalierato, settore dell’asilo ecc.). La normativa detta- gliata sarà adottata con le disposizioni esecutive del Consiglio federale, che possono essere modificate semplicemente. Il sistema attuale va invece conservato per l’ammissione dei cittadini di Stati terzi con un’attività lucrativa. La definizione dei tetti massimi è eseguita dal Consiglio federale e la ripartizione tra i Cantoni avviene in base alla chiave di ripartizione attuale (art. 18a Allegati I e II OASA).

2.2.3 Commissione dell’immigrazione

Ai fini dell’attuazione dell’articolo 121a Cost. la limitazione dell’immigrazione con tetti massimi e contingenti annuali svolge un ruolo centrale. Occorre tenere conto de- gli interessi dell’economia nazionale e della priorità dei lavoratori indigeni. Inoltre, vanno rispettati ulteriori scopi di ordine superiore (p. es. il rispetto degli impegni in- ternazionali; l’impiego del potenziale indigeno; gli interessi dell’economia nazionale svizzera; la promozione dell’integrazione; la tutela delle condizioni di salario e di la- voro)26. Queste finalità possono essere in conflitto tra loro ma il Consiglio federale deve con- cretizzarle nell’ambito della definizione annuale dei tetti massimi e dei contingenti. Per adempiere questo compito si propone di istituire una commissione dell’immigra- zione, che, secondo la variante principale, sarà composta da rappresentanti delle au- torità della migrazione e del mercato del lavoro della Confederazione e dei Cantoni. Vanno coinvolte le parti sociali e, a seconda dei compiti, anche altre cerchie (p. es. le associazioni comunali, le cerchie scientifiche, le organizzazioni non governative) 27. Tra queste vi sono anche le associazioni mantello dell’economia che sono coinvolte nel processo decisionale per le loro comprovate conoscenze del mercato del lavoro e perché di conseguenza possono contribuire a una valutazione per quanto possibile adeguata della situazione di tale mercato. Come variante è sottoposta alla consultazione anche una normativa secondo cui anche le parti sociali sono rappresentate come membri in seno alla commissione (cfr. cap. 1.4.3). La commissione ha in particolare il compito di effettuare perizie sui bisogni quantita- tivi e qualitativi di lavoratori stranieri. A tal fine è ragionevole anche eseguire un re- golare monitoraggio scientifico del settore della migrazione. Poiché i tetti massimi e i contingenti devono essere introdotti indipendentemente dallo scopo del soggiorno, questa commissione dovrà formulare anche raccomandazioni sulle restrizioni numeriche al ricongiungimento familiare e ai soggiorni senza attività lucrativa. Tuttavia, per quanto concerne il ricongiungimento familiare il margine di manovra è molto ristretto. Il lavoro della commissione dell’immigrazione si fonda sui rilevamenti dei Cantoni del proprio fabbisogno; questi rilevamenti devono essere effettuati secondo criteri e indicatori uniformi («bottom up», dal basso verso l’alto). Devono inoltre tenere conto

26 Cap. 5 Piano d’attuazione

27 «Organo consultivo» secondo cap. 12.2 Piano d’attuazione

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del potenziale indigeno, dell’evoluzione della situazione economica, dell’evoluzione demografica e dell’emigrazione (cfr. cap. 2.2.4). La commissione valuta i rilevamenti dei Cantoni e, se giunge alla conclusione che sono complessivamente troppo elevati, ne discute con loro. Il Consiglio federale può eventualmente correggere il tetto massimo non essendo vincolato alle raccomanda- zioni della commissione. A causa della mole di lavoro che ciò implica, non è praticamente possibile verificare in dettaglio ogni anno i dati forniti da tutti i Cantoni e stabilire i contingenti per cia- scuno di essi. Secondo la soluzione proposta, il Consiglio federale stabilisce il tetto massimo an- nuale sotto il profilo macroeconomico (soprattutto bisogno attuale, situazione del mer- cato del lavoro, sviluppo economico, impiego del potenziale indigeno) e i tutti i Can- toni trovano un accordo sulla ripartizione dei contingenti loro destinati. Se ciò non è possibile, la Confederazione stabilisce la chiave di ripartizione in base agli indicatori del mercato del lavoro (chiave di ripartizione fissa, «top down», dall’alto al basso, con riserva federale)28. Siffatta chiave di ripartizione potrebbe ad esempio essere adeguata ogni tre anni integrandovi nuovi criteri. Secondo un’altra soluzione, nei primi tre anni dopo l’entrata in vigore (vale a dire dal 2017) la chiave di ripartizione (contingenti cantonali) è fissata fondandosi sulla media dell’immigrazione cantonale, ad esempio durante gli ultimi tre anni. Durante questo periodo si prevede di valutare le prime esperienze che verranno fatte con il nuovo sistema e su tale fondamento verrà poi sviluppato un sistema più elabo- rato per il calcolo dei tetti massimi e per l’attribuzione cantonale dei contingenti. Un contingente sufficientemente elevato per la Confederazione potrebbe permettere la necessaria flessibilità. La problematica deve essere ulteriormente approfondita nell’ottica delle necessarie disposizioni esecutive.

2.2.4 Indicatori per la definizione dei tetti massimi e dei contingenti

Secondo il testo della Costituzione, i tetti massimi e i contingenti annuali per gli stra- nieri che esercitano un’attività lucrativa devono essere orientati agli interessi dell’economia nazionale del Paese tenendo presente la priorità dei lavoratori indigeni (cap. 2.3). Per rispettare queste due finalità, si fa ricorso, nel fissare i tetti massimi e i contingenti, a indicatori che da una parte riflettono la domanda delle imprese di lavo- ratori stranieri e dall’altra indicano la difficoltà di reperire in Svizzera i lavoratori necessari. L’avamprogetto prevede che il rilevamento della domanda di lavoratori stranieri sia effettuato dai Cantoni e che i tetti massimi siano rilevati con un processo dal basso verso l’altro per tutta la Svizzera. Le comunicazioni aggregate concernenti il fabbiso- gno verranno confermate da una commissione dell’immigrazione con indicatori ade- guati. Queste cifre riflettono tra l’altro la struttura dell’economia che si manifesta nella diversità della domanda di lavoratori stranieri. D’altra parte la domanda di lavoratori stranieri dipende fortemente dall’evoluzione dell’economia e dell’occupazione. Quindi anche le previsioni sulla crescita dell’economia e dell’occupazione sono indi- catori rilevanti per la determinazione del fabbisogno. Per tenere conto della priorità dei lavoratori indigeni ai fini della definizione dei tetti massimi e dei contingenti si può fare capo alle quote di disoccupati e agli indicatori

28 Cfr. anche cap. 1.3.3 e 2.2.2

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concernenti le difficoltà nel reclutamento dei lavoratori. Una quota di disoccupati re- lativamente elevata unita a una scarsa domanda di lavoratori o un’abbondanza di la- voratori sul mercato indicano la presenza di un potenziale di lavoratori indigeno. La priorità dei lavoratori indigeni vuole che in siffatta situazione i tetti massimi e i con- tingenti siano fissati a livelli relativamente bassi. Invece, una bassa quota di disoccu- pati unita a un’elevata domanda di lavoratori e alla scarsità di lavoratori sul mercato indicano una mancanza di lavoratori. In siffatta situazione, pur avendo cura della prio- rità dei lavoratori indigeni, sono quindi giustificati tetti massimi e contingenti relati- vamente elevati. Per stabilire i tetti massimi e i contingenti devono essere considerate in particolare anche le esigenze dei settori della scienza e della ricerca. Ai fini della definizione dei tetti massimi e dei contingenti occorre distinguere tra prospettiva a breve e a lungo termine. A breve il bisogno di lavoratori stranieri risulta in primo luogo dalla struttura economica di un Cantone, dalla situazione generale del mercato del lavoro (scarsa/forte disoccupazione) e dalla prevista evoluzione della con- giuntura. A medio e a lungo termine entrano in gioco altri fattori come lo sviluppo demografico o anche i cambiamenti nella partecipazione della popolazione indigena al mercato del lavoro. Come indicatori di tali sviluppi possono essere utilizzati la cre- scita della popolazione in età lavorativa (sotto il profilo demografico) o il tasso d’at- tività dei diversi gruppi della popolazione (sotto il profilo dello sfruttamento dei po- tenziali dei lavoratori specializzati). In modo tipico si tratta di parametri che si modificano poco da un anno all’altro ma che sull’arco di più anni possono indicare in modo abbastanza chiaro una tendenza di sviluppo. In tale misura, questi indicatori sono adatti per stabilire gli obiettivi a medio e lungo termine per l’immigrazione, sono meno adeguati per stabilire i valori annuali dei tetti massimi e dei contingenti. Il tetto massimo per le persone senza attività lucrativa risulta in particolare dal biso- gno di permessi per la formazione e il perfezionamento. Negli ultimi anni ha regolar- mente raggiunto 15 000 permessi per anno. In questo ambito i bisogni dei Cantoni sono molto diversi. Occorre inoltre tenere presente che al termine della formazione o del perfezionamento i titolari di questi permessi lasciano di regola la Svizzera (rota- zione). Come punto di partenza per l’attribuzione dei contingenti potrebbero essere rilevanti le esperienze degli ultimi anni poiché corrispondono alla distribuzione regio- nale degli istituti di formazione con richiamo internazionale. In questo ambito non vi sono indicatori precisi; occorre tuttavia tenere presente che questa possibilità di am- missione non deve permettere di eludere le restrizioni all’ammissione delle persone attive. L’immigrazione di pensionati stranieri rimane un fenomeno molto limitato (circa 900 permessi di dimora annuali). I tetti massimi per i rifugiati riconosciuti e per le persone ammesse provvisoriamente risultano dalle precedenti esperienze e dalle previsioni che servono attualmente alla SEM per pianificare la sua attività. A tal fine occorre in particolare assicurare che il diritto internazionale cogente (divieto di respingimento) non sia leso da un eventuale superamento dei tetti massimi 29. Di conseguenza il Consiglio federale deve adottare le misure necessarie in particolare in caso di crisi umanitaria grave.

29 Messaggio sull’iniziativa popolare «Contro l’immigrazione di massa»; cap. 1.3.2; cfr. anche cap. 1.6 del presente rapporto.

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Il tetto massimo per il ricongiungimento familiare risulta dalla media dell’immigra- zione negli anni precedenti per questo scopo di soggiorno. A questo riguardo non sus- siste alcun margine di manovra essenziale per una limitazione (cfr. cap. 2.2.1). Ciò è compatibile anche con l’articolo 121a cpv. 2 Cost. che permette di limitare il ricon- giungimento familiare. Il diritto vigente già prevede limitazioni e condizioni per il ricongiungimento familiare (art. 42−52 LStr; art. 3 allegato I ALC). Sotto il profilo statistico non vi è un nesso semplice tra ammissione al mercato del lavoro e ricongiungimento familiare; negli ultimi anni la quota del ricongiungimento familiare sull’immigrazione totale è costantemente diminuita ed è aumentata la quota delle persone attive. Inoltre, vi sono ricongiungimenti familiari anche con svizzeri, con stranieri della seconda o della terza generazione o con stranieri che risiedono da lungo tempo in Svizzera. In sede d’attuazione vanno rispettati gli impegni internazionali del Paese; ciò vale in primo luogo per la definizione dei tetti massimi e dei contingenti (cap. 1.5 e 1.6). Se i tetti massimi e i contingenti fissati sono insufficienti, il Consiglio federale deve adot- tare le misure necessarie.

2.3 Priorità dei lavoratori indigeni

Cfr. anche capitolo 1.4.2 e capitolo 12.6 del piano d’attuazione. Contrariamente al tenore dell’articolo 121a capoverso 3 Cost., secondo l’avampro- getto la priorità dei lavoratori indigeni deve valere sia per gli Svizzeri sia per gli stra- nieri durevolmente residenti nel Paese30. Una normativa analoga sussiste già per l’am- missione dei cittadini di Stati terzi (art. 21 LStr). Questa estensione della priorità dei lavoratori indigeni è fondata sulla competenza generale della Confederazione di legiferare nel settore della migrazione (art. 121 Cost.). A questo riguardo una distinzione netta fondata sulla cittadinanza non sarebbe né possibile né ragionevole. La priorità dei lavoratori indigeni dovrebbe già essere rispettata in astratto nella defi- nizione dei tetti massimi e dei contingenti, nella misura in cui nel loro calcolo è com- presa la disponibilità del «potenziale indigeno» di possibili persone attive. Inoltre, secondo l’avamprogetto (la cosiddetta variante principale), l’esame della prio- rità dei lavoratori indigeni va effettuata caso per caso per le professioni in cui non vi è una comprovata penuria di lavoratori qualificati (cap. 12.6 piano d’attuazione) o se non vi si oppongono impegni internazionali della Svizzera (cap. 1.6). In questo caso è preferibile rinunciare a un esame più approfondito. Come variante è sottoposta alla consultazione anche una normativa secondo cui, per i cittadini di uno Stato UE/AELS, si rinuncia a esaminare caso per caso la priorità dei lavoratori indigeni (cfr. cap. 1.4.2).

2.4 Controlli delle condizioni di salario e di lavoro

(base esistenziale sufficiente) Secondo l’articolo 121a cpv. 3 Cost. una base esistenziale sufficiente e autonoma è un criterio per la concessione del permesso. Il criterio è rispettato stabilendo come

30 Art. 21 cpv. 3 lett. c−f D-LStr

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condizione di ammissione il previo controllo delle condizioni di salario e di lavoro (variante principale). Questo controllo è inoltre strettamente connesso con la priorità dei lavoratori indigeni (cap. 12.7 del piano d’attuazione) ed è già oggi previsto per i cittadini di uno Stato terzo (art. 22 LStr). La priorità dei lavoratori indigeni può essere esaminata ed effet- tivamente attuata soltanto se è corrisposto un salario usuale nella località, nella pro- fessione e nel settore. In caso contrario, non è possibile trovare un numero sufficiente di lavoratori indigeni disposti a svolgere una data attività per un salario inusuale e basso e di conseguenza non vi sono sufficienti incentivi per far sì che i datori di lavoro sfruttino effettivamente il potenziale indigeno. Come variante è sottoposta alla consultazione anche una normativa secondo cui, per i cittadini di uno Stato UE/AELS, si compie soltanto un esame sommario delle condi- zioni di salario e di lavoro (cfr. cap. 1.4.2 e cap. 12.7 piano d’attuazione). Questa variante semplifica considerevolmente la procedura di concessione del permesso; il successivo esame delle condizioni di salario e di lavoro rimane assoggettato ai principi delle misure collaterali dell’ALC. La protezione delle condizioni di salario e di lavoro sul mercato del lavoro indigeno è già oggi garantita dalle misure collaterali. Un adeguamento di queste ultime andrà esaminato quando saranno note le modalità esatte di attuazione dell’articolo 121a Cost (cfr. cap. 6.2). Il risultato complessivo di un futuro sistema di controllo non deve rap- presentare un peggioramento rispetto al sistema attuale. I controlli non devono inoltre cagionare un onere amministrativo sproporzionato per le imprese (sul controllo delle condizioni di salario e di lavoro cfr. anche cap. 1.4.2).

2.5 Esame della capacità d’integrazione

Secondo l’articolo 121a capoverso 3 Cost. uno dei criteri per la concessione del per- messo di soggiorno è la capacità d’integrazione. Per la concessione del permesso ai cittadini di uno Stato terzo l’articolo 22 LStr già prevede un criterio analogo secondo cui le qualifiche professionali, la capacità di adattamento professionale e sociale, le conoscenze linguistiche e l’età devono permettere di presagire una durevole integra- zione nel mercato svizzero del lavoro e nella società. Il piano d’attuazione e l’avamprogetto rinunciano a un esame sistematico addizionale della capacità d’integrazione (art. 121a cpv. 3 Cost.) nella procedura d’ammissione dei cittadini di uno Stato UE/AELS. Durante la procedura di consultazione sulla revi- sione delle disposizioni della LStr in materia di integrazione (13.030), i Cantoni hanno chiaramente fatto notare che un controllo sistematico dei criteri d’integrazione nell’ambito della concessione e della proroga di tutti i permessi di dimora eccederebbe le loro capacità (p. es. i test linguistici). Anche un esame complessivo della capacità d’integrazione prima dell’entrata in Sviz- zera non permette infine di prevedere come andrà l’integrazione di uno straniero. In base alle esperienze passate si può partire dal presupposto che i cittadini di uno Stato UE/AELS di regola si integrano bene.

2.6 Regolamentazione del soggiorno

Dopo l’ammissione, il soggiorno dei cittadini di uno Stato UE/AELS deve in linea di massima continuare a essere retto dall’ALC vigente (cfr. in proposito cap. 3). Non sono previste modifiche della normativa sul soggiorno dei cittadini degli Stati terzi retta dalla LStr.

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3 Rapporto con l’Accordo sulla libera circolazione (ALC)

3.1 Contenuto dell’ALC vigente

L’ammissione e il soggiorno dei cittadini di uno Stato UE/AELS sono disciplinati dall’ALC vigente nel seguente modo: a) Ammissione con attività lucrativa Gli impieghi di durata fino a tre mesi durante un anno civile e la fornitura di servizi dall’estero fino a un massimo di 90 giorni lavorativi per anno civile sottostanno a una procedura di notificazione da parte del datore di lavoro. Per un impiego per un periodo superiore a tre mesi durante un anno civile deve essere ottenuto un permesso di soggiorno di breve durata, un permesso di dimora o un per- messo per frontalieri. A tal fine i cittadini di uno Stato dell’UE-25 o dell’AELS de- vono presentare soltanto un documento valido (passaporto o carta d’identità) e una conferma del datore di lavoro svizzero. Per l’impiego in Svizzera dei cittadini di uno Stato UE-2 (Romania e Bulgaria), fino a metà 2016 sono previste disposizioni transitorie. Nell’ambito della procedura di con- cessione del permesso le competenti autorità cantonali esaminano le condizioni di sa- lario e di lavoro e il rispetto della priorità dei lavoratori indigeni. I permessi di sog- giorno di breve durata e i permessi di dimora sono inoltre contingentati. Per avviare un’attività indipendente, i cittadini di uno Stato dell’UE-27 o dell’AELS devono presentare una domanda documentando la loro attività indipendente con la costituzione di un’impresa o di uno stabilimento d’impresa con un’attività commer- ciale effettiva e sufficiente per garantire la loro esistenza in Svizzera. b) Ammissione senza attività lucrativa I cittadini dell’UE/AELS senza attività lucrativa possono far valere il diritto di sog- giorno in Svizzera se dispongono di sufficienti mezzi finanziari e sono assicurati con- tro la malattia e l’infortunio. I mezzi finanziari devono essere tali da escludere queste persone dall’aiuto sociale. I requisiti per le persone in formazione sono meno elevati: devono provare che sono in grado di provvedere ai loro bisogni vitali. Sono ad esem- pio considerate persone senza attività lucrativa i pensionati, coloro che vivono di ren- dita, le persone che seguono una formazione o un perfezionamento, le persone alla ricerca di un impiego e i beneficiari di prestazioni (p. es. trattamenti medici). Per un soggiorno fino a tre mesi le persone alla ricerca di un impiego non necessitano di un permesso. Se la ricerca dura più a lungo, ricevono in aggiutna un permesso di soggiorno di breve durata con una durata di tre mesi durante l’anno civile. Se alla scadenza di quest’ultimo non hanno ancora trovato un impiego, il permesso di sog- giorno di breve durata può essere prolungato fino a un anno, a condizione che possano dimostrare concertamente di essere alla ricerca di lavoro e abbiano prospettive fondate di trovare un posto entro questo termine (non sussite un diritto). In caso di entrata in Svizzera per la ricerca di un posto di lavoro non deve essere concesso alcun aiuto sociale. c) Ricongiungimento familiare La cerchia dei membri della famiglia che hanno diritto di ricongiungersi con un fami- liare in Svizzera è più ampia per i cittadini di uno Stato UE/AELS che per i cittadini di uno Stato terzo (LStr). Secondo l’ALC le seguenti persone hanno un diritto di sog- giorno:

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- il coniuge; - i parenti in linea discendente (anche del coniuge): figli o nipoti, di età infe- riore a 21 anni o di cui è garantito il mantenimento; - i parenti in linea ascendente (anche del coniuge): genitori e nonni di cui è garantito il mantenimento. Nell’ALC (come nella LStr) il diritto al ricongiungimento familiare presuppone un’abitazione conforme ai bisogni per tutta la famiglia. Anche per i cittadini di uno Stato UE/AELS, un’abitazione adeguata deve essere disponibile nel momento della presentazione della domanda e nel momento dell’entrata in Svizzera dei familiari. Indipendentemente dalla loro cittadinanza i coniugi e i figli hanno accesso al mercato del lavoro. Ciò vale anche se la persona a cui si ricongiungono non esercita un’attività lucrativa. c) Permesso di soggiorno A seconda della durata del rapporto di lavoro, alle persone che esercitano un’attività lucrativa è concesso un permesso di soggiorno di breve durata (contratto di lavoro di meno di un anno) o un permesso di dimora (contratto di lavoro di un anno o più). Il permesso di dimora ha una durata di cinque anni che può essere inizialmente limi- tata a due anni per i soggiorni senza attività lucrativa. Per le persone in formazione la durata è soltanto di un anno (con possibilità di proroga). d) Mobilità professionale e geografica I cittadini di uno Stato UE/AELS hanno diritto di cambiare professione e impiego e di avviare un’attività indipendente. I permessi di soggiorno di breve durata, i permessi di dimora e i permessi di domicilio dei cittadini di uno Stato UE/AELS valgono in tutta la Svizzera. Sussiste di conse- guenza il diritto di cambiare Cantone senza che sia necessario un nuovo permesso. e) Parità di trattamento con gli Svizzeri per le prestazioni sociali e riconoscimento dei diplomi Il coordinamento delle prestazioni sociali in Svizzera e all’estero (Allegato II ALC) permette di garantire che l’inizio di un lavoro in un altro Stato membro non provochi la perdita di pretese assicurative. Le prescrizioni in materia d’assicurazione valgono per tutti i rami delle assicurazioni sociali non soltanto per la concessione dell’aiuto sociale. Il sistema di riconoscimento dei diplomi (Allegato III ALC) si applica alle professioni regolamentate che, in virtù di disposizioni legali e amministrative, possono essere esercitate soltanto con determinate qualifiche professionali. Per sette professioni re- golamentate (medici, dentisti, veterinari, farmacisti, personali di cure generali, leva- trici e architetti) il riconoscimento dei diplomi del Paese di provenienza è in linea di massima automatica poiché i requisiti di queste formazioni sono stati armonizzati.

3.2 Adeguamento dell’ALC

L’ammissione e la normativa sul soggiorno dei cittadini di uno Stato UE/AELS sono rette in ampia misura dall’ALC; la LStr si applica soltanto a titolo sussidiario (cfr. cap. 2.1).

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I trattati internazionali che non rispettano l’articolo 121a Cost. 31 devono essere rine- goziati e adeguati entro il 9 febbraio 2017. Si tratta dell’accordo sulla libera circola- zione con l’UE e l’AELS e dell’accordo quadro tra la Svizzera e il Liechtenstein (cfr. cap. 1.1 e 1.6). Per l’attuazione dell’articolo 121a Cost. questi trattati dovranno in particolare permet- tere da un alto tetti massimi e contingenti annuali per tutti i tipi di permessi indipen- dentemente dallo scopo del soggiorno e dall’altro la priorità degli Svizzeri per le atti- vità lucrative (art. 121a cpv. 1 e 2 Cost.; vedi normativa attuale nel cap. 3.1). Anche i rimanenti criteri e condizioni di ammissione secondo il piano di attuazione del Consiglio federale del 20 giugno 2014 rendono in parte necessaria la modifica di questi trattati (soprattutto la considerazione degli interessi della Svizzera; la domanda del datore di lavoro; l’esame della capacità d’integrazione e della base esistenziale sufficiente e autonoma). Va invece in linea di massima mantenuta la normativa di questi trattati sul soggiorno dopo l’ammissione (soprattutto i tipi di permesso; la mo- bilità professionale e geografica; la portata del ricongiungimento familiare; il coordi- namento delle assicurazioni sociali e il riconoscimento dei diplomi; cfr. cap. 3.1). Dopo l’elaborazione del piano d’attuazione del Consiglio federale, la Svizzera ha pre- sentato all’UE una richiesta di modifica dell’ALC (lettera del 4 luglio 2014 del Diret- tore dell’Ufficio federale della migrazione al direttore della delegazione UE nel Co- mitato misto dell’ALC). Uno Stato parte può presentare al Comitato misto dell’ALC una proposta di modifica dell’Accordo (art. 18 ALC). Il 24 luglio 2014, in una risposta al presidente della Confederazione concordata con gli Stati membri dell’UE, la signora Catherine Ashton, ex commissario UE per gli affari esteri, ha comunicato alla Svizzera che i negoziati finalizzati all’introduzione di contingenti, di tetti massimi e della priorità degli indigeni sono contrari al principio della libera circolazione. Per l’UE, la non discriminazione, il diritto di esercitare un’at- tività lucrativa e di risiedere sul territorio di un altro Stato parte e la clausola «stand still» sono punti essenziali e non negoziabili dell’ALC. La Commissione UE e il Ser- vizio degli esteri europeo sono tuttavia disposti a discutere i problemi che pone l’ap- plicazione dell’accordo. Il Consiglio federale ha adottato un mandato negoziale per l’adeguamento dell’ALC all’articolo 121a Cost. e ha stabilito gli obiettivi che intende perseguire durante i ne- goziati. Da una parte, tenuto conto degli interessi dell’economia nazionale, l’immi- grazione deve essere pilotata e limitata, dall’altra occorre garantire la via bilaterale come fondamento delle relazioni con l’UE. A questi due principi va accordata la me- desima importanza. Il Consiglio federale ritiene ragionevole avviare negoziati con l’UE, malgrado i re- sponsabili dell’UE abbiano anticipatamente dichiarato che negoziati finalizzati all’in- troduzione di contingenti e della priorità degli indigeni sono fondamentalmente in contraddizione con gli obiettivi dell’ALC. Il Consiglio federale ritiene importante che la questione dell’adeguamento dell’ALC non sia considerata in modo isolato, ma nel quadro d’insieme della politica europea. Per l’UE, trovare una soluzione per la libera circolazione delle persone è una condizione preliminare alla conclusione di nuovi ac- cordi di accesso al mercato ed è quindi di importanza centrale per l’ulteriore sviluppo

31 Cap. 1.4 e 2.6 nonché messaggio concernente l’iniziativa popolare «Contro l’immigrazione di massa» del 7 dicembre 2012, tra l’altro cap. 3.3.1, 4.2.1 e 4.4.2 (FF 2013 275)

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della via bilaterale. Il Consiglio federale e l’UE hanno ribadito più volte la loro inten- zione di proseguire nella via bilaterale. Di conseguenza, i negoziati con l’UE sull’ALC si prefiggono di trovare una soluzione accettabile e adeguata per le due parti garan- tendo il prosieguo della via bilaterale. Le commissioni della politica estera e le commissioni delle istituzioni politiche delle Camere federali, le parti sociali e la Conferenza dei governi cantonali hanno potuto prendere posizione sulla bozza di mandato accettandola. L’approvazione del mandato negoziale definitivo da parte del Consiglio federale è avvenuta in concomitanza dell’avvio della procedura di consultazione sul presente avamprogetto. Il presente avamprogetto si basa sul piano di attuazione del Consiglio federale del 20 giugno 2014. Non corrisponde quindi alla risposta formale dell’UE del 24 lu- glio 2014 alla richiesta della Svizzera del 7 luglio 2014 di modificare l’ALC, in cui l’UE indica che vi è una contraddizione fondamentale tra lo scopo dell’ALC e dei negoziati per introdurre contingenti e la priorità dei lavoratori indigeni. Eventuali ne- goziati sulla modifica dell’ALC devono pertanto essere strettamente coordinati con ulteriori lavori legislativi. Se dai negoziati con l’UE dovessero emergere ulteriori opzioni di regolazione dell’im- migrazione, l’avamprogetto dovrebbe essere modificato e dovrebbe essere avviata una nuova consultazione.

3.3 Conseguenze dell’abrogazione dell’ALC

Il fallimento dei negoziati per una modifica dell'ALC compatibile con le nuove norme costituzionali metterebbe in pericolo l'esistenza stessa dei Bilaterali I. La denuncia dell’ALC avrebbe conseguenze gravi sui rapporti della Svizzera con l’UE. Infatti, se- condo la cosiddetta clausola ghigliottina prevista all’articolo 25 capoverso 4 ALC sei mesi dopo il ricevimento della notifica relativa alla denuncia dell’ALC tutti gli accordi dei Bilaterali I cessano automaticamente di applicarsi. Di conseguenza, insieme all’ALC verrebbero a cadere l’accordo su alcuni aspetti relativi agli acquisti pubblici, l’accordo sull’abolizione di ostacoli tecnici al commercio, l’accordo sul commercio di prodotti agricoli, l’accordo sul trasporto su strada e per ferrovia e l’accordo sul trasporto aereo. Un’esposizione dettagliata delle conseguenze della denuncia dell’ALC anche in questi settori è contenuta nel capitolo 4.3.1 del messaggio del Con- siglio federale del 7 dicembre 2012 concernente l’iniziativa popolare «Contro l’im- migrazione di massa»32. La clausola ghigliottina si applicherebbe inoltre all’Accordo di associazione della Svizzera al Quinto programma quadro di ricerca che fa parte dei Bilaterali I conclusi nel 1999. La clausola non è stata ripresa in occasione della partecipazione della Sviz- zera ai programmi quadro successivi, ma è nuovamente contenuta nell’accordo di as- sociazione della Svizzera al Pacchetto Orizzonte 2020 firmato il 5 dicembre 2014. Secondo questa clausola di denuncia, l’intero accordo diventa retroattivamente inope- rante a fine 2016 se non è possibile trovare una soluzione per quanto concerne la libera circolazione delle persone e la sua estensione alla Croazia entro febbraio 2017. Oltre agli accordi direttamente toccati dalla clausola ghigliottina, vi è la possibilità che l’UE rimetta in discussione anche altri accordi con la Svizzera che reputa connessi con l’ALC, in particolare gli accordi di associazione a Schengen e Dublino (AAS e AAD).

32 FF 2013 275

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L’AAS e l’AAD non sono formalmente vincolati all’ALC e pertanto non sono oggetto della clausola ghigliottina. Ciò significa che denunciare l’ALC non metterebbe auto- maticamente fine a questi due accordi. L’UE potrebbe tuttavia rimetterli in discus- sione in caso di decadenza dell’ALC poiché l’accordo sulla libera circolazione costi- tuiva una condizione necessaria per l’associazione delle Svizzera all’acquis di Schengen. L’AAS e l’AAD completano l’ALC agevolando gli spostamenti nello spa- zio di Schengen. Per la Svizzera queste relazioni tra gli accordi non ostacolano il pro- sieguo dell’associazione allo spazio di Schengen nella misura in cui le due parti vi sono interessate. Tenuto conto del mutuo legame formale tra l’AAS e l’AAD, la de- nuncia dell’AAS invaliderebbe anche all’AAD (art. 14 cpv. 2 AAD). Anche se l’esatta portata della denuncia dell’ALC, della conseguente abrogazione dei rimanenti Bilaterali I e della denuncia di eventuali altri accordi tra la Svizzera e l’UE è attualmente difficile da valutare, si temono gravi conseguenze per l’economia na- zionale del Paese. Per la piccola economia nazionale svizzera l’accesso ai mercati stranieri è d’impor- tanza vitale. D’altra parte, la Svizzera verrebbe a trovarsi in una situazione analoga a quella della seconda metà degli anni 1990, quando la disoccupazione era relativa- mente elevata. Circa il 60 per cento delle esportazioni di merci svizzere sono destinate all’UE e l’80 per cento delle merci importante dal nostro Paese provengono dall’UE. Grazie agli accordi bilaterali la Svizzera fa parte del mercato interno dell’UE che conta 500 milioni di consumatori. L’UE e i suoi 28 Stati membri sono di gran lunga il principale partner commerciale della Svizzera33. Gli sforzi di riforma della Svizzera dopo il rifiuto dell’adesione allo SEE e la debole crescita economica degli anni 1990 sono stati determinanti per la conclusione il 21 giugno 1999 dei sette accordi bilaterali tra il nostro Paese e l’Unione europea (Bi- laterali I). Lo scopo era di contrastare la minaccia di declino economico della Svizzera garantendole l’accesso al mercato interno dell’UE in dinamico sviluppo. Oggi l’accesso giuridicamente garantito ai principali mercati europei è quasi ovvio. Le imprese svizzere approfittano dell’aumento della domanda di esportazioni, poiché in seguito all’ALC sono migliorate le possibilità di reclutare personale e sono dispo- nibili i lavoratori qualificati necessari alla produzione. Diversi studi economici mostrano che i Bilaterali I hanno contribuito alla buona riu- scita della Svizzera negli ultimi anni. Il solo impatto della libera circolazione delle persone sul prodotto interno lordo (PIL) è stimato tra l’1,04 per cento (nel 2007) e il 3,2 per cento (nel 2008). Nel 2008, il PIL ha raggiunto circa 527 miliardi di franchi; nello stesso anno, senza l’ALC, il PIL sarebbe quindi stato inferiore di un importo compreso tra 5,5 e 17 miliardi di franchi. Si suppone che vi siano stati effetti analoghi sull’economia nazionale anche negli anni successivi. Secondo i risultati di altri studi, nei primi sei anni dopo la loro entrata in vigore, gli accordi hanno generato una cre- scita tra l’1 e il 2 per cento nelle imprese interessate. Le imprese per le quali gli accordi erano particolarmente importanti hanno segnato una crescita supplementare dal 4 al 5 per cento. La decadenza dei Bilaterali I porterebbe a una corrispondente riduzione della crescita delle imprese. Oltre al migliore accesso al mercato interno dell’UE e alla maggiore disponibilità di lavoratori qualificati, i Bilaterali I hanno permesso alle imprese svizzere di beneficiare

33 Messaggio concernente l’iniziativa popolare «Contro l’immigrazione di massa» del

7 dic. 2012, tra l’altro cap. 3.3.1, 4.2.1 e 4.4.2 (FF 2013 275)

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anche di una maggiore certezza del diritto. Inoltre, i problemi di accesso al mercato hanno di regola potuto essere risolti in modo efficace grazie alla collaborazione isti- tuzionalizzata con le istituzioni dell’UE basata sugli accordi. Così, si può ad esempio rilevare che lo scambio regolare in seno ai comitati misti istituiti dai singoli accordi e la collaborazione sul piano tecnico va ben al di là delle soluzioni possibili nell’ambito delle istituzioni dell’OMC. La molteplicità degli studi esistenti sull’importanza dei Bilaterali I per l’economia nazionale mostra che i singoli accordi hanno significativi effetti positivi sulla nostra economia. Oltre agli effetti diretti dei singoli accordi, rivestono grande importanza anche gli effetti indiretti e le interazioni tra loro. I Bilaterali I formano una rete di accordi che nel complesso garantisce all’economia svizzera una fondamentale cer- tezza del diritto negli stretti scambi economici con i maggiori partner commerciali. Se queste basi venissero a mancare, i fattori decisivi per la nostra piazza economica ver- rebbero molto indeboliti. Tutto considerato, molti studi rivelano che denunciare l’ac- cordo sulla libera circolazione e i Bilaterali I avrebbe notevoli conseguenze negative per lo sviluppo economico della Svizzera. Questa affermazione è confermata dalla valutazione dei singoli settori. L’accordo sulla libera circolazione delle persone con gli Stati dell’UE e dell’AELS e l’immigrazione che ne deriva sono al centro di una miriade di studi. Questi mostrano che l’immigrazione degli ultimi anni è dovuta alla domanda ed è avvenuta in settori in cui anche gli indigeni hanno buone possibilità d’impiego. Nel mercato del lavoro i lavoratori immigrati occupano in primo luogo una posizione complementare a quella dei lavoratori indigeni, ragione per cui gli effetti negativi dell’immigrazione sulla di- soccupazione e sull’occupazione dei lavoratori indigeni sono limitati a singoli seg- menti del mercato del lavoro. Vi sono perfino indizi che l’immigrazione degli ultimi anni abbia complessivamente ridotto la disoccupazione degli indigeni aumentandone anche il tasso d’impiego. Un risultato comune a cui approdano le diverse analisi è che, se commisurate allo sviluppo congiunturale e strutturale degli ultimi dieci anni, le ripercussioni stimate sui salari sono di scarsa entità. Complessivamente l’ALC ha chiaramente migliorato la disponibilità di lavoratori qualificati per l’economia sviz- zera ponendo così rimedio alla penuria di lavoratori qualificati lamentata per anni. Ha pure grande importanza l’accordo sugli ostacoli tecnici al commercio: nel 2011 ne erano toccate esportazioni per un importo di circa 32 miliardi di franchi; ciò signi- fica che, grazie a tale accordo, circa un quarto dei prodotti industriali esportati nell’UE ha potuto essere esportato senza dover essere sottoposto a un doppio esame di confor- mità e senza dover esser adeguato a ulteriori prescrizioni oltre a quelle vigenti in Sviz- zera. Secondo uno studio, l’accordo ha permesso risparmi diretti compresi tra lo 0,5 e l’1 per cento del valore complessivo dei prodotti, corrispondente ad esempio nel 2011 una cifra compresa tra 160 e 320 milioni di franchi. L’accordo sugli acquisti pubblici accorda alle imprese svizzere parità di accesso alle gare d’appalto pubbliche nello spazio UE. L’accordo bilaterale estende il campo d’ap- plicazione della convenzione dell’OMC sugli acquisti pubblici ai Comuni e ai di- stretti, come pure ad altri campi quali ad esempio il traffico su rotaie. Questi settori formano una parte importante degli acquisti pubblici nell’UE. Così le imprese sviz- zere approfittano della parità di trattamento con i loro concorrenti dell’UE e dei Paesi terzi ai quali l’UE, in questi settori, si è impegnato a garantire l’accesso al mercato rilavante per gli acquisti. Nel 2007, nello spazio UE, le imprese svizzere hanno potuto

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complessivamente vincere commesse pubbliche per un importo compreso tra 900 mi- lioni di euro e 1,09 miliardi di euro. Inversamente l’accesso delle imprese dell’UE al mercato svizzero degli acquisti pubblici ha incrementato l’intensità della concorrenza e l’economicità degli acquisti pubblici in Svizzera. Nel 2013, 126 dei 1 830 acquisti della Confederazione per un valore di 400 milioni di franchi su complessivi 5,2 mi- liardi di franchi sono stati aggiudicati nell’UE. Non da ultimo questo accordo permette anche alle autorità svizzere e alla Commissione europea di collaborare secondo mo- dalità non burocratiche e di risolvere i problemi di accesso al mercato. Il contatto con la Commissione europea ha così ad esempio permesso di revocare una misura che rendeva necessaria un’autorizzazione del Ministero italiano delle finanze per parteci- pare alle gare d’appalti pubbliche in Italia, discriminando così gli offerenti svizzeri. L’accordo sui trasporti terresti apre il mercato dei trasporti di persone e merci su strada e rotaia tra la Svizzera e l’UE. Nel contempo, getta le basi convenzionali per l’introduzione della tassa sul traffico pesante commisurata alle prestazioni (TTPCP). Circa un quarto delle entrate prodotte da questo tributo provengono da trasportatori esteri, dall’entrata in vigore della tassa nel 2002 al 2012 ciò corrisponde a un importo complessivo di 4,13 miliardi di franchi. La TTPCP contribuisce a finanziare l’infra- struttura ferroviaria in Svizzera ed è uno strumento importante per il trasferimento alla ferrovia del traffico merci. Con l’accordo sui trasporti terresti, l’UE ha riconosciuto questo politica di trasferimento. Il beneficio economico dell’accordo consiste princi- palmente in un incremento di efficienza. Così, il carico medio di un camion è passato da 6,3 tonnellate nel 2000 a 11,3 tonnellate nel 2012. Secondo uno studio, gli effetti sulla produttività che sono risultati hanno portato a un aumento durevole del PIL dello 0,2 per cento. L’accordo agricolo è importante soprattutto in relazione allo smantellamento degli ostacoli tecnici al commercio, che consistono per esempio in prescrizioni sui prodotti, disposizioni di immissione sul mercato, normative sanitarie e fitosanitarie ecc. (osta- coli tecnici al commercio di natura non tariffaria). Inoltre, liberalizza anche il settore tariffario. Nel quadro di tale accordo è ad esempio liberalizzato il commercio di for- maggio con l’UE. Dall’entrata in vigore dell’accordo il commercio di prodotti agricoli e di prodotti agricoli trasformati con l’UE è notevolmente aumentato. Le esportazioni nell’UE sono più che raddoppiate (da 2,6 miliardi di franchi nel 2002 a 5,5 miliardi di franchi nel 2013). Anche le importazioni sono considerevolmente aumentate, da 6,5 miliardi di franchi nel 2002 a 8,7 miliardi di franchi nel 2013. I prodotti agricoli trasformati entrano tuttavia nel campo d’applicazione del Protocollo n. 2 dell’accordo di libero scambio del 1972, riveduto nell’ambito dei Bilaterali II. Di conseguenza, non è possibile ascrivere all’accordo agricolo dei Bilaterali I l’intero aumento delle espor- tazioni di prodotti agricoli. L’importanza dell’accordo sul trasporto aereo è illustrata dallo sviluppo rilevato del trasporto passeggeri. Infatti, il numero di passeggeri sui tragitti tra l’UE e la Svizzera è cresciuto del 57 per cento dal 2001 al 2013, mentre il numero complessivo dei pas- seggeri negli aeroporti svizzeri è aumentato del 40 per cento. In generale, la piazza economica ha beneficiato del miglioramento dei collegamenti di trasporto con la Sviz- zera. In materia di concorrenza l’accordo sottopone gli aeroporti svizzeri praticamente alle medesime condizioni che si applicano ai loro concorrenti dell’UE. Nell’ipotesi di una denuncia verrebbero applicati nuovamente i vecchi accordi bilaterali sul trasporto aereo. A prescindere dal fatto che la Svizzera non ha concluso un tale accordo con la Francia, occorre rilevare che questi accordi, in parte molto datati, sono formulati in modo molto restrittivo e per lo più non soddisfano le attuali necessità del mercato.

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Nell’ambito del diritto dei trasporti, la denuncia dell’accordo avrebbe quindi gravi conseguenze per le imprese svizzere del trasporto aereo. Non sarebbe possibile, per le imprese svizzere del trasporto aereo, mantenere i voli attuali e gli attuali buoni colle- gamenti del Paese con i centri europei. Con la decadenza dell’accordo verrebbe a ca- dere anche l’intero suo allegato, vale a dire il diritto del trasporto aereo sviluppato dall’UE dal 2002. Da allora la Svizzera ha cessato di sviluppare un proprio diritto del trasporto aereo in questi ambiti e quindi verrebbero improvvisamente a cadere parti sostanziali del nostro diritto in materia di trasporto aereo che dovrebbero essere nuo- vamente emanate. L’accordo sulla ricerca ha un ruolo importante sia per il settore universitario, che per l’impegno profuso dalle imprese nella ricerca. Un beneficio diretto per l’economia nazionale è dato dalle ricadute finanziarie positive dei programmi quadro di ricerca dell’UE (19,2 milioni di franchi per il 6° programma quadro di ricerca e ulteriori 75 milioni di franchi a beneficio di organizzazioni internazionali con sede in Svizzera). Con le ricadute del recente 7° programma quadro di ricerca hanno potuto essere creati circa 8 000 posti di lavoro in Svizzera. Poter finanziare la ricerca mediante i pro- grammi quadro è essenziale, in particolare per le PMI che nell’ambito del 6° pro- gramma quadro hanno ricevuto il 14 per cento dei fondi affluiti in Svizzera. Ciò ha permesso alle PMI svizzere che hanno preso parte al programma di finanziare circa un terzo dei loro costi per la ricerca e lo sviluppo. Oltre alla perdita dei benefici diretti per l’economia nazionale sopra illustrati, l’esclusione della Svizzera dai programmi recherebbe grave pregiudizio al reclutamento e alla fidelizzazione del personale per le istituzioni pubbliche e private. L’impossibilità di partecipare ai concorsi indetti su scala europea e di acquisire la fama derivante da una partecipazione riuscita in tali concorsi spingerebbe gli scienziati più ambiziosi, soprattutto le nuove leve della ri- cerca, a preferire altri posti di lavoro in Europa. Conclusione: gli accordi bilaterali hanno contribuito per anni in modo notevole alla crescita e mitigato i costi di produzione delle imprese operanti in Svizzera consen- tendo loro di accedere a specialisti stranieri e al più importante mercato d'esporta- zione. La revoca da parte della Banca nazionale del limite minimo di cambio per il franco in combinazione con l'incertezza legata all'attuazione della nuova disposizione costituzionale mette in pericolo, a breve e medio termine, posti di lavoro in importanti settori dell'economia svizzera.

4 Commento delle singole disposizioni

4.1 Legge sugli stranieri

Art. 2 cpv. 2 Si tratta di un adeguamento terminologico. L'espressione «Stati membri della Comu- nità europea (CE)» è sostituita da «Stati membri dell'Unione europea (UE)», attual- mente in uso. Titolo prima dell’art. 17a Sezione 1: Misure di contenimento Per poter adottare la necessaria e più dettagliata normativa sui tetti massimi e i con- tingenti occorre inserire nella legge una nuova sezione.

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Articolo 17a Tetti massimi e contingenti Cfr. cap. 2.2.1 e 2.2.2. L’ALC deve essere adeguato in modo tale da consentire l’ap- plicazione di questa norma anche ai cittadini di uno Stato UE/AELS. Ad cpv. 2 lett. a: l’inclusione dei permessi di soggiorno di breve durata dai quattro mesi corrisponde alla normativa attuale per i cittadini degli Stati terzi e al cap. 12.4 del piano d’attuazione. Un’eccezione generale alle misure di contenimento per i sog- giorni fino a un anno, seppur possibile, tenuto conto del tenore dell’articolo 121a Cost., porrebbe problemi di elusione. Ad cpv. 2 lett. c: i permessi di domicilio devono essere contingentati soltanto qualora siano eccezionalmente accordati all’atto dell’ammissione (figli di età inferiore a 12 anni di cittadini svizzeri o di persone domiciliate; art. 42 cpv. 4 e art. 43 cpv. 3 LStr; professori secondo le istruzioni della SEM). Per la conversione del permesso di dimora in permesso di domicilio non sono invece necessari contingenti. Ad cpv. 2 lett. d: per evitare inutili inconvenienti burocratici, il permesso per fronta- lieri dovrebbe essere soggetto ai tetti massimi e ai contingenti soltanto per soggiorni a partire da quattro mesi, come previsto per il permesso di dimora temporaneo. Il piano d'attuazione non comprende questa precisazione (cap. 12.5). Ad cpv. 2 lett. d: l’inclusione dei permessi di soggiorno di breve durata a partire da quattro mesi corrisponde alla normativa attuale per i cittadini degli Stati terzi e al capitolo 12.4 del piano d’attuazione. Ad cpv. 3: le ammissioni provvisorie vanno sottoposte ai tetti massimi soltanto per i soggiorni superiori a un anno; di regola, non sono ordinate per soggiorni più brevi. Finora non è mai stata concessa una protezione provvisoria conformemente alla Lasi. Anche a questo proposito occorre muovere dal presupposto che siffatta misura non verrà ordinata per i soggiorni di durata inferiore a un anno. Ad cpv. 4 lett. a: i tetti massimi e i contingenti normalmente non si applicano alla proroga dei permessi. È fatto salvo il caso in cui tali limiti sono applicati a un deter- minato tipo di permesso o uno specifico scopo del soggiorno soltanto a partire da una certa durata del soggiorno. È il caso della proroga di un permesso di soggiorno di breve durata superiore ai quattro mesi per l'esercizio di un'attività lucrativa o a un anno senza esercizio di un'attività lucrativa. I permessi di soggiorno di breve durata possono essere prorogati per due anni al massimo (art. 32 LStr). Ad cpv. 4 lett. b ed c: poiché il contingentamento è già applicato alla concessione del permesso di dimora, la conversione dello stesso in un permesso di domicilio non rien- tra nel computo dei tetti massimi. Lo stesso principio vale per il permesso di dimora concesso a persone alla cui ammissione provvisoria erano stati applicati i contingenti massimi. Ad cpv. 5: è previsto che il Consiglio federale stabilisca tetti massimi speciali per determinati scopi di soggiorno e per i cittadini di uno Stato dell'UE o dell’AELS e per i cittadini di Stati terzi (cfr. cap. 2.2.1). Ad cpv. 6: il Consiglio federale può prevedere che i tetti massimi siano ripartiti in contingenti cantonali (cfr. cap. 2.2.2).

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Articolo 17b Definizione dei tetti massimi e dei contingenti Questa disposizione elenca gli elementi più importanti di cui il Consiglio federale deve tener conto nel definire i tetti massimi e i contingenti. La definizione deve avve- nire in stretta collaborazione con i Cantoni competenti in materia d’esecuzione e con la commissione dell’immigrazione (art. 17d). Va tenuto conto dei principi generali della LStr in materia d'ammissione (art. 3 LStr), in particolare dei seguenti elementi: gli interessi dell'economia svizzera, le opportu- nità di integrazione, lo sviluppo demografico, sociale e sociopolitico e gli impegni di diritto internazionale pubblico (cap. 1.6 e 2.2.4). Artikel 17c Ripartizione dei tetti massimi in contingenti cantonali Il Consiglio federale può delegare ai Cantoni la ripartizione dei tetti massimi in con- tingenti cantonali. Ciò è particolarmente opportuno per l'ammissione con attività lu- crativa dal momento che i Cantoni conoscono molto bene le esigenze e le particolarità dell'economica locale (cfr. cap. 2.2.2). Articolo 17d Commissione dell’immigrazione Il Consiglio federale deve istituire una commissione extraparlamentare (commissione amministrativa), che formuli in particolare raccomandazioni per la determinazione dei tetti massimi e dei contingenti (cap. 2.2.3). L’articolo 57a segg. della legge sull’organizzazione del governo e dell’amministra- zione (LOGA34) e l’articolo 8 dell’ordinanza sull’organizzazione del governo e dell’amministrazione (OLOGA35) contengono le normative determinanti sulla durata del mandato di tali commissioni, sull’eleggibilità, sulla diaria, sul contenuto della de- cisione di istituzione e sulla pubblicazione. Articolo 18 lettere c ed d La modifica rispecchia il fatto che la definizione dei tetti massimi e dei contingenti è ora disciplinata all’articolo 17a. Articolo 19 lettere c−e Ad lett. c: secondo l’articolo 121a capoverso 3 Cost. occorre esaminare anche per le persone che esercitano un’attività lucrativa indipendente se sussiste una base esisten- ziale autonoma. Ciò richiede un adeguamento dell’ALC. Ad lett. d ed e: la modifica rispecchia il fatto che la definizione dei tetti massimi e dei contingenti è ora disciplinata all’articolo 17a. Articolo 20 Il presente articolo deve essere abrogato perché prevede restrizioni numeriche appli- cabili soltanto a coloro che esercitano un’attività lucrativa. D’ora innanzi devono es- sere stabiliti tetti massimi e contingenti per tutti i generi di permessi e per tutti gli scopi di soggiorno (soprattutto per il ricongiungimento familiare, per i soggiorni senza attività lucrativa e per il settore dell’asilo). Le misure di contenimento sono discipli- nate nella nuova sezione 1a (art. 17a).

34 RS 172.010 35 RS 172.010.1

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Articolo 21 capoverso 2 lettere c−e e capoverso 2bis Cfr. cap. 2.3. La priorità dei lavoratori indigeni deve ora valere anche per i cittadini di uno Stato UE/AELS. Ciò richiede un adeguamento dell’ALC. L’attuale priorità di ammissione dei cittadini di uno Stato UE/AELS rispetto ai citta- dini di Stati terzi senza permesso in Svizzera deve essere mantenuta (art. 21 cpv. 1 LStr). Ad cpv. 2 lett. c–e: la priorità dei lavoratori indigeni deve ora valere anche per le persone ammesse provvisoriamente e per le persone bisognose di protezione. Anche questi gruppi di persone fanno infatti parte del mercato del lavoro svizzero e quindi anche del potenziale disponibile di lavoratori indigeni. Lo stesso vale per i titolari di un permesso di soggiorno di breve durata, che possono esercitare un’attività lucrativa in Svizzera per un massimo di due anni e si integrano così nel mercato del lavoro. Ad cpv. 2bis: nell’interesse di una procedura semplice e non burocratica si vuole rinun- ciare a esaminare nel dettaglio la priorità dei lavoratori indigeni se manifestamente sussiste una penuria di lavoratori qualificati e non vi sono indizi di mancato rispetto delle condizioni di salario e di lavoro usuali nella località, nella professione e nel set- tore. Nell’interesse dell’applicazione uniforme di questa disposizione d’eccezione è ragionevole che la commissione dell’immigrazione elabori apposite raccomandazioni (art. 17d). Articolo 22 capoverso 2 Cfr. cap. 2.4. L’introduzione di un controllo delle condizioni di salario e di lavoro anche per i citta- dini di uno Stato UE/AELS rende necessario modificare l’ALC. Ad cpv. 2: nei casi chiari si vuole evitare la procedura burocratica per il controllo delle condizioni di salario e di lavoro. Nell’interesse di un’applicazione uniforme di questa deroga è ragionevole che la commissione dell’immigrazione (art. 17d) elabori racco- mandazioni in merito. L’esecuzione di questi controlli si ripercuote anche sulle future misure collaterali (cap. 6.2). Articolo 25 capoversi 1, 1bis e 2 La normativa della LStr per i frontalieri continua ad applicarsi innanzitutto ai cittadini di Stati terzi. L’avamprogetto prevede di applicare anche limitazioni numeriche ai cittadini di uno Stato UE/AELS con un permesso per frontalieri (cpv. 1 lett. c) e i Cantoni hanno la possibilità di esaminare la priorità dei lavoratori indigeni e le condizioni di salario e di lavoro (cpv. 1bis). Ciò rende necessario modificare l’ALC. Ad cpv. 1bis: queste scelte vogliono tenere conto delle situazioni molto diverse nei Cantoni di frontiera. L’esame generale della base esistenziale sufficiente e autonoma non è necessario per i frontalieri (art. 121a cpv. 3 Cost.; cap. 2.4), perché non risie- dono in Svizzera. Lo stesso vale anche per la verifica della priorità dei lavoratori in- digeni, dato che bisogna tenerne conto in primo luogo per la determinazione dei tetti massimi e dei contingenti (art. 121a cpv. 3 Cost.; cap. 2.3). Ad cpv. 2: la modifica rispecchia il fatto che la definizione dei tetti massimi e dei contingenti è ora disciplinata al capoverso 1 lettera c.

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Articolo 26 capoversi 1 e 2 Le modifiche rispecchiano il fatto che la definizione dei tetti massimi e dei contingenti è ora disciplinata all’articolo 17a. Articolo 27 capoverso 1bis; articolo 28 capoverso 2; articolo 29 capoverso 2 Le disposizioni sull’ammissione in vista di un soggiorno senza attività lucrativa (for- mazione e perfezionamento; pensionati; trattamento medico) sono completate da una condizione supplementare secondo cui, nel caso di un soggiorno di durata superiore a un anno, devono essere rispettati i tetti massimi e i contingenti. Ciò vale anche per i cittadini di uno Stato UE/AELS; l’ALC deve essere modificato di conseguenza. Articolo 30 capoverso 1, frase introduttiva e lettera l Ad cpv. 1, frase introduttiva: questo articolo prevede deroghe alle condizioni generali di ammissione nei particolari casi che vi sono elencati. Secondo l’art. 121a Cost. non è tuttavia più possibile prevedere un’eccezione ai tetti massimi e ai contingenti perché si applicano a tutti i generi di permesso e per tutti gli scopi di soggiorno. La frase introduttiva deve pertanto essere adeguata di conseguenza (nessuna deroga all’art. 17a). Sono invece possibili eccezioni alla priorità dei lavoratori indigeni36. Queste eccezioni rimangono opportune se per esempio in un grave caso di rigore il ritorno nello Stato d’origine non è possibile o non è ragionevolmente esigibile. Se- condo l'articolo 121a cpv. 3 Cost., per l'ammissione è necessaria la domanda di un datore di lavoro, una base esistenziale sufficiente e autonoma e una buona integra- zione. Ad cpv. 1 lett. l: la modifica riguarda il rimando alla legge sull'asilo (la prima occor- renza è ora nell'art. 17a). Articolo 42 capoverso 2bis; articolo 43 capoverso 1bis; articolo 44 capoverso 2; ar- ticolo 45 capoverso 2 Secondo l’articolo 121a cpv. 2 Cost. i tetti massimi e i contingenti includono anche il ricongiungimento familiare. Per i soggiorni di durata inferiore a 12 mesi si può tutta- via derogare a tale regola. Ciò significa che il ricongiungimento familiare di persone con permessi per un soggiorno di breve durata è incluso nel calcolo dei tetti massimi e dei contingenti soltanto se è prolungato per più di un anno. Sono fatti salvi gli im- pegni internazionali della Svizzera (art. 3 cpv. 2; art. 17b cpv. 1 lett. b). Questa normativa vale anche per i cittadini di uno Stato UE/AELS. L’ALC deve es- sere modificato di conseguenza. Cfr. anche cap. 2.2.1 e 2.2.4. Articolo 48 capoverso 1bis Secondo l’articolo 121a cpv. 2 Cost. i tetti massimi e i contingenti includono anche i permessi concessi agli affiliati che soggiornano in Svizzera per più di un anno. Questa deve disposizione deve essere modificata di conseguenza. Sono fatti salvi gli impegni internazionali della Svizzera (art. 3 cpv. 2; art. 17b cpv. 1 lett. b).

36 Cap. 2.3 und 2.4; Messaggio concernente l’iniziativa popolare «Contro l’immigrazione di massa», cap. 3.2.

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Articolo 83 capoverso 1 Secondo l’articolo 121a cpv. 2 Cost. i tetti massimi e i contingenti includono anche l’ammissione provvisoria. Le ammissioni provvisorie devono essere sottoposte ai tetti massimi soltanto se il soggiorno supera un anno (art. 17a cpv. 3; cap. 2.21); di regola non sono ordinate per soggiorni più brevi. Sono fatti salvi gli impegni internazionali della Svizzera (art. 3 cpv. 2; art. 17b cpv. 1 lett. b). Articolo 85 capoverso 7 lettera d Secondo l’articolo 121a cpv. 2 Cost. i tetti massimi e i contingenti includono anche il ricongiungimento familiare con persone ammesse provvisoriamente. La regola non si applica tuttavia ai soggiorni inferiori ai 12 mesi. Sono fatti salvi gli impegni interna- zionali della Svizzera (art. 3 cpv. 2; art. 17b cpv. 1 lett. b). Cfr. anche art. 17a, art. 83 cpv. 1 nonché cap. 2.2.1 e 2.2.4.

4.2 Legge sull’asilo

Articolo 60 capoverso 1 Secondo l’articolo 121a cpv. 2 Cost. i tetti massimi e i contingenti includono anche le persone a cui viene concesso asilo (art. 17a cpv 3). Sono fatti salvi gli impegni inter- nazionali della Svizzera (art. 3 cpv. 2, art. 17b cpv. 1 lett. b). Articolo 66 capoverso 1 Secondo l’articolo 121a cpv. 2 Cost. i tetti massimi e i contingenti includono anche le persone a cui viene concessa protezione (art. 17a cpv 3). Sono fatti salvi gli impegni internazionali della Svizzera (art. 3 cpv. 2, art. 17b cpv. 1 lett. b).

5 Ripercussioni per l’economia37

Il fallimento dei negoziati per una modifica dell'ALC compatibile con le nuove norme costituzionali metterebbe in pericolo l'esistenza stessa dei Bilaterali I. È inoltre possi- bile che l’UE rimetta in questione anche altri accordi che considera connessi con l’ALC, in particolare gli accordi di associazione a Schengen e Dublino. Come illu- strato nel capitolo 3.2, la denuncia dell’ALC e la conseguente abrogazione dei Bila- terali I avrebbero gravi conseguenze per diversi settori economici e per l’economia nazionale nel suo insieme. In molti settori verrebbe compromesso l’accesso giuridi- camente garantito ai principali mercati europei, con conseguenze negative sull'attrat- tiva della piazza economica svizzera. Il mantenimento dei Bilaterali I e dell'accesso sicuro al mercato europeo per gli imprenditori svizzeri è nell'interesse dell'intera eco- nomia del Paese e costituisce pertanto un importante obiettivo dei negoziati con l'UE. Le ripercussioni economiche dell’attuazione dell'articolo 121a Cost. dipendono in modo significativo dalla misura in cui l'immigrazione, in particolare di stranieri che esercitano un’attività lucrativa, sarà limitata dai tetti massimi e dai contingenti stabiliti dal Consiglio federale e dai Cantoni. Altrettanto importanti saranno i costi e la durata della procedura di autorizzazione.

37 Le ripercussioni economiche dell’attuazione dell’articolo 121a Cost. sono state esaminate in base alla lista di controllo per l’analisi d’impatto della regolamentazione, disponibile in fran- cese e tedesco all’indirizzo www.seco.admin.ch/rfa

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5.1 Per le aziende

Nel 2013 sono stati rilasciati ben 200 000 permessi a stranieri esercitanti un’attività lucrativa, di cui il 95 per cento a cittadini di Stati UE/AELS. L’ammissione sul mer- cato del lavoro per questa categoria di persone sarà ora limitata e gestita più severa- mente. Gli effetti saranno percepiti in tutti i settori, poiché negli ultimi anni si è fatto sempre più affidamento a specialisti stranieri38. Recentemente, è stato stimato che i costi diretti della regolamentazione, per caso e anno, ammontano in media a 25 franchi per i cittadini di Stati UE-25/AELS, a 419 franchi per i cittadini di uno Stato UE-2 e a 516 franchi per quelli di uno Stato terzo39, con una durata della procedura di 9 giorni per i cittadini di Stati UE/AELS e di 20 per quelli di uno Stato terzo. In seguito al presente avamprogetto, i costi e la durata della procedura per ottenere un permesso di lavoro potrebbero raggiungere quelli sostenuti per i lavoratori cittadini di uno Stato UE-2 (Romania e Bulgaria). I soli costi della regolamentazione per le imprese passerebbero da 20 a 100 milioni circa40 e, inoltre, la procedura potrebbe richiedere molto più tempo rispetto a ora. La durata della procedura d'autorizzazione è più breve e meno costosa se per i cittadini degli Stati UE/AELS si rinuncia, come prima dell’introduzione dell’ALC, alla proce- dura d’approvazione da parte della SEM o se per loro, diversamente che per i cittadini di Stati terzi, la priorità dei lavoratori indigeni non viene esaminata nel singolo caso e se si effettua soltanto un esame sommario della base esistenziale sufficiente.

5.2 Per l’intera economia

Difficilmente calcolabili sono invece i costi derivanti da incarichi mancati, nel caso in cui i posti di lavoro sono occupati troppo tardi, in modo non ottimale o per nulla. I problemi legati alla mancanza di specialisti si acutizzano con effetti negativi sulla forza innovativa dell'economia. Per limitare gli effetti negativi il Consiglio federale basa il contingentamento sui rilevamenti delle necessità dei Cantoni e sulla convalida da parte di una commissione dell'immigrazione. I rilevamenti e la convalida devono tener conto delle difficoltà nel reclutamento dei lavoratori e della possibilità di impie- gare il potenziale di forza lavoro indigeno (cfr. 2.2.4 Indicatori per la definizione dei tetti massimi e dei contingenti). In tal modo si prende in considerazione già la priorità dei lavoratori indigeni come richiesto dal nuovo articolo costituzionale. Inoltre, l’avamprogetto prevede di esaminare caso per caso il rispetto del principio della prio- rità dei lavoratori indigeni e le condizioni di salario e di lavoro, fermo restando che sono possibili eccezioni per i settori in cui vi è una comprovata penuria di personale qualificato. Una variante rinuncia a queste verifiche dettagliate per il rilascio dei per- messi ai cittadini dell’UE e dell’AELS, evitando così che l'ALC debba essere ade- guato in questi punti (cap. 2.3 e 2.4). Per i cittadini degli Stati terzi questi controlli sono già oggi effettuati e l'avamprogetto intende mantenerli (art. 21 e 22 LStr).

38 SECO, SEM, UST e UFAS (2014), Decimo rapporto dell’Osservatorio sull’Accordo sulla libera circolazione tra la Svizzera e l’UE. 39 B,S,S. Volkswirtschaftliche Beratung AG (2013), Schätzung der Kosten und Vereinfachung der Regulierungen im Bereich der Zulassung von ausländischen Erwerbstätigen zum schwei- zerischen Arbeitsmarkt – Studio commissionato dalla SEM. 40 La stima si basa sulla media dei costi della regolamentazione per l’assunzione di lavoratori provenienti dagli Stati UE-2, dal momento che questo modello di ammissione è il più simile alla variante principale prevista per l’attuazione del nuovo articolo costituzionale.

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Regolando in modo più severo l'immigrazione si possono limitare gli effetti negativi su gruppi di cittadini e regioni particolarmente esposti. Il monitoraggio dell'immigra- zione in base a criteri nazionali unitari dovrebbe con il tempo permettere di focaliz- zarsi sugli interessi economici generali e di limitare l'influenza eccessiva di singoli gruppi e/o regioni. Quanto più ridotti saranno i contingenti disponibili rispetto alla domanda di lavoratori da parte delle aziende, tanto più negativi saranno gli effetti sull'economia e maggiore la necessità di concentrare l'immigrazione sulle professioni in cui il fabbisogno di manodopera specializzata sarà particolarmente acuto. Sul me- dio e lungo termine, limitare severamente l'immigrazione influenzerebbe negativa- mente, a causa dell’invecchiamento demografico, il mercato del lavoro e il finanzia- mento del sistema di previdenza per la vecchiaia. Al fine di migliorare la sicurezza della pianificazione, le quote dei contingenti e i meccanismi di assegnazione per le aziende dovrebbero essere, nei limiti del possibile, prevedibili e trasparenti. Un accesso incerto agli specialisti stranieri compromette- rebbe gli investimenti e l'attrattiva della piazza imprenditoriale svizzera 41.

5.3 Esecuzione efficiente

Già prima dell'entrata in vigore dell'ALC, per le piccole e medie imprese in Svizzera era importante aver a disposizione lavoratori qualificati stranieri in modo ottimale e semplice42. L'avamprogetto tiene conto delle esigenze delle PMI cercando di optare per i procedimenti più semplici. In seguito alla moltiplicazione del numero di autoriz- zazioni, sarà ancora più importante ottimizzare i relativi processi (p. es. mediante so- luzioni di governo elettronico). La decisione di delegare l'aspetto esecutivo dell'asse- gnazione dei contingenti ai Cantoni, invece di centralizzarla a livello federale, riflette il fatto che le strutture e i processi necessari esistono già a livello cantonale per i cit- tadini di Stati terzi e sono noti a molte imprese.

6 Ripercussioni finanziarie e personali

6.1 Situazione iniziale

Attualmente le autorità competenti dei Cantoni e della Confederazione esaminano ogni anno circa 13 000 domande di richiedenti che non sono cittadini di uno Stato UE/AELS e vogliono esercitare un'attività lucrativa in Svizzera. Secondo l’arti- colo 121a Cost., se i tetti massimi e i contingenti rispecchieranno l'attuale livello di permessi concessi, dovranno essere elaborate per anno circa 140 000 domande sup- plementari di cittadini di uno Stato UE/AELS che intendono svolgere un’attività lu- crativa con un permesso di soggiorni di breve durata o di dimora, nonché circa 60 000 domande di frontalieri. Inoltre, mantenendo lo stesso livello, dovranno essere elaborate circa 75 000 domande di stranieri senza attività lucrativa secondo le norme dell'articolo 121a Cost. (in parti- colare saranno necessari contingenti massimi), comprese circa 50 000 domande per il ricongiungimento familiare e 16 000 domande nell'ambito di formazioni e perfezio- namenti professionali.

41 Cfr. Abberger K. et al (2014), “The Swiss Mass Immigration Initiative: The impact of in- creased policy uncertainty on expected firm behavior”, KOF Studies No. 53, ottobre 2014. 42 Come rilevato da un test di compatibilità PMI sulla politica d’ammissione del 2003, nel qua- dro della precedente politica di ammissione, erano le imprese con meno di 100 collaboratori ad avere le difficoltà maggiori nell’ottenere i contingenti desiderati per i lavoratori stranieri. Cfr. Wallart, Nicolas (2003), KMU-Test - Revision des Ausländerrechts, in: Die Volkswirt- schaft, 3/2003, pag. 56-59.

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Il numero effettivo di permessi rilasciati in futuro dipenderà tuttavia in particolare dai futuri tetti massimi e contingenti e dalla situazione economica. A seconda della variante di attuazione scelta, ne consegue un notevole aumento dei posti di lavoro necessari alle autorità della migrazione e del mercato del lavoro per poter eseguire le necessarie verifiche, in particolare per quanto riguarda la priorità dei lavoratori indigeni, le condizioni di salario e di lavoro usuali nella località e le restri- zioni numeriche.

6.2 Ripercussioni per la Confederazione43

Procedura di autorizzazione Le ripercussioni concrete per la Confederazione potranno essere calcolate con preci- sione soltanto quando saranno note le necessarie disposizioni esecutive, che defini- scono in particolare la portata dei controlli federali sulla concessione dei permessi da parte dei Cantoni. Se il rilascio del permesso a cittadini di Stati UE e AELS sarà soggetto, presso le autorità federali, allo stesso tipo di controlli eseguito oggi per l'ammissione di cittadini di Stati terzi, il fabbisogno di personale sarà nell'ordine di centinaia di unità. Il fabbisogno di personale sarà invece minore nel caso la Confederazione rinunci di regola a un esame dei singoli casi per i cittadini dell’UE e dell’AELS e proceda sol- tanto in via eccezionale a una procedura d'approvazione per le autorizzazioni canto- nali. Questo scenario corrisponderebbe alla situazione precedente l’introduzione dell’ALC. È tuttavia opportuno tenere presente che, rispetto alla legge sulla dimora e il domicilio degli stranieri dell'epoca (LDDS), l'articolo 121a Cost. contiene delle pre- scrizioni d'ammissione molto più estese che devono essere attuate e verificate da parte della Confederazione (soprattutto per quel che riguarda i nuovi contingenti massimi per chi non esercita un'attività lucrativa, il settore dell'asilo e il ricongiungimento fa- miliare). Possibili conseguenze dell’abrogazione dell’ALC Il fallimento dei negoziati per una modifica dell'ALC compatibile con le nuove norme costituzionali metterebbe in pericolo l'esistenza stessa dei Bilaterali I. Le ripercussioni finanziarie e sull’effettivo del personale di una denuncia dell'ALC non possono at- tualmente essere valutate. Ciò vale anche in caso di decadenza dei rimanenti Bilate- rali I a causa della clausola ghigliottina (cfr. cap. 3.2). Inoltre, per l'UE, trovare una soluzione per la libera circolazione delle persone è una condizione preliminare alla conclusione di nuovi accordi di accesso al mercato ed è quindi di importanza centrale per l'ulteriore sviluppo della via bilaterale. Oltre alle conseguenze negative dell’abrogazione dell’ALC e dei restanti Bilaterali I, anche l’eventuale denuncia di altri accordi da parte dell’UE potrebbe ripercuotersi sulle finanze e sul personale della Confederazione e dei Cantoni. Se l'UE denunciasse i trattati di associazione a Schengen e Dublino, la Svizzera risparmierebbe i costi di partecipazione a questi accordi, ad esempio i contributi amministrativi annuali, i con- tributi alle agenzie (agenzia IT, FRONTEX) o al fondo delle frontiere esterne o al suo successore. L’abbandono della collaborazione di Schengen e Dublino causerebbe tut- tavia notevoli costi per gli ammortamenti degli elevati investimenti effettuati finora

43 Sulle conseguenze per le finanze e il personale vedi anche l’esposizione dettagliata nel mes- saggio concernente l’iniziativa popolare «Contro l’immigrazione di massa», cap. 4.2.2.

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(p. es. i costi per i collegamenti con le infrastrutture di Schengen/Dublino), per l’ade- guamento degli attuali sistemi nazionali di IT (p. es. SIMIC, AFIS) o delle strutture generali (sistema nazionale di informazione sui visti, nuovo visto svizzero o regime di controllo alle frontiere nazionali o negli aeroporti). Inoltre, verrebbero a mancare i risparmi possibili in seguito alla partecipazione a Schengen/Dublino. Se si calcola la durata della procedura d'asilo ridotta in seguito a Dublino (il trattamento di una domanda d'asilo fino alla decisione di prima istanza secondo la procedura di Dublino è di circa 4 mesi più breve rispetto alla normale procedura d'asilo), ne deriverebbero costi supplementari di circa 26,5 milioni di fran- chi poiché ogni anno verrebbero a cadere circa 4000 decisioni di non entrata nel me- rito secondo Dublino. Inoltre, l'attrattiva della Svizzera come Paese d'asilo aumente- rebbe fortemente in caso di uscita da Dublino. I richiedenti l’asilo le cui domande sono state respinte in un Paese dell'UE potrebbero presentare una nuova domanda in Svizzera e, senza Dublino, il nostro Paese dovrebbe entrare nel merito di queste do- mande ed eseguire da sé le procedure. Se si parte da una stima prudente, secondo cui ogni anno verrebbero inoltrate 2000 domande d'asilo supplementari, i costi supple- mentari annuali per l'alloggio e l'aiuto sociale ammonterebbero a circa 40 milioni di franchi (i pagamenti ai Cantoni per l'alloggio e l'aiuto sociale ammonterebbero a circa

20 000 franchi per richiedente l’asilo).

Misure collaterali Secondo la variante principale dell'avamprogetto, le condizioni di salario e di lavoro e il rispetto della priorità dei lavoratori indigeni nell'ammissione al mercato del lavoro svizzero di persone con permessi di soggiorno di breve durata, di dimora e per fron- talieri sono esaminate nell'ambito della procedura di concessione del permesso (cap. 1.4.2 e 2.4). Per evitare doppioni con le misure collaterali è determinante come sarà controllato previamente il rispetto delle condizioni di salario e di lavoro nell'am- bito della procedura di autorizzazione. Per la valutazione delle possibili conseguenze sulle misure collaterali bisogna distin- guere tra settori con salari minimi previsti in contratti collettivi di lavoro (CCL) di- chiarati di obbligatorietà generale e settori senza salari minimi. Nei settori in cui vigono salari minimi, sono gli organi d’esecuzione paritetici, ossia le commissioni paritetiche, a verificare il rispetto delle condizioni salariali e lavorative minime da parte dei datori di lavoro svizzeri, come finora nell'ambito dell'esecuzione ordinaria del CCL. Questi controlli non fanno parte delle misure collaterali e non sono indennizzati dalla Confederazione. In questo settore non vi sono quindi doppioni. Nei settori senza salari minimi, da quando è stata introdotta la libera circolazione delle persone, i salari sono controllati dalle commissioni tripartite nell'ambito del monito- raggio del mercato del lavoro, con il cofinanziamento della Confederazione. Nel fu- turo sistema di autorizzazione con esame preliminare del mercato del lavoro questi controlli possono essere quantitativamente ridotti e limitati ai casi sospetti o a controlli a campione. Questi controlli serviranno in futuro al successivo esame del rispetto delle indicazioni di salario in occasione della procedura di concessione del permesso, men- tre l'osservanza delle condizioni salariali in uso localmente e settorialmente sarà già verificata durante la procedura. È probabile che anche in futuro saranno opportune verifiche delle misure collaterali presso i fornitori di servizi transfrontalieri fino a 90 giorni per anno civile secondo

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l'ALC. Queste forniture di servizi sono escluse dal sistema dei contingenti. Se le for- niture sono effettuate come finora sulla base di una procedura di notificazione, cioè senza un controllo preliminare delle condizioni salariali e lavorative, tale controllo è eseguito successivamente dagli organi d'esecuzione della legge sui lavoratori distac- cati (commissioni paritetiche e commissioni tripartite). Conclusione: il numero di controlli delle misure collaterali, annualmente concordati dalla SECO con le commissioni tripartite e le commissioni paritetiche, può essere no- tevolmente ridotto secondo la variante principale nell'avamprogetto, dato che le veri- fiche possono essere limitate a controlli a campione e ai casi sospetti. I controlli delle misure collaterali rilevanti dal punto di vista quantitativo potrebbero rivelarsi oppor- tune soltanto presso i fornitori che propongono i propri servizi nell’arco di 90 giorni lavorativi per anno civile. Se invece è attuata l'altra variante in discussione, che prevede una verifica pura- mente sommaria delle condizioni salariali e lavorative (cap. 1.4.2 e 2.4), le misure collaterali assumono un'importanza minore.

6.3 Ripercussioni per i Cantoni

Il maggior onere in relazione con l’esame delle domande illustrato nel capitolo 6.1 concerne in ampia misura le autorità della migrazione e del mercato del lavoro dei Cantoni. Non è tuttavia possibile stabilirlo con precisione poiché la situazione varia da un Cantone all’altro e l'aumento dell'onere è in prima linea legato alla definizione dei tetti massimi e dei contingenti nonché alle modalità e all'intensità delle ulteriori verifiche necessarie.

6.4 Risultato e conclusione

L’attuazione dell’articolo 121a Cost. cagiona sia per le autorità dei Cantoni che per quelle della Confederazione un considerevole maggior onere impossibile da valutare precisamente in anticipo.

7 Legalità

L’avamprogetto di modifica della LStr si fonda sull’articolo 121 capoverso 1 Cost. (competenza legislativa della Confederazione per concedere asilo, dimora e domicilio agli stranieri) nonché sull’articolo 121a Cost. (regolazione dell’immigrazione). È compatibile con la Costituzione.

8 Compatibilità con gli impegni internazionali della Svizzera

Gli impegni internazionali possono essere rispettati fissando adeguatamente i tetti massimi e i contingenti, nonché dando al Consiglio federale la possibilità di interve- nire con le misure necessarie nel caso i tetti massimi e i contingenti non fossero suf- ficienti. È necessario tenerne conto anche per quanto riguarda la priorità dei lavoratori indigeni e il controllo delle condizioni di salario e di lavoro. Alcuni trattati interna- zionali devono tuttavia essere rinegoziati e modificati per l’attuazione dell’arti- colo 121a Cost. (cap 1.6, 3 e 9).

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9 Rapporto con il diritto europeo

L’attuazione dell’articolo 121a Cost. è contraria i principi della libera circolazione delle persone che costituiscono un pilastro centrale del diritto dell’UE. Pertanto, de- vono essere rinegoziati e adeguati l’ALC, la Convenzione AELS (allegato K) e l’ac- cordo quadro Svizzera-Liechtenstein.

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