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Velocizzazione delle procedure d'asilo (Riassetto del settore dell'asilo). Entrata in vigore parziale della modifica del 25 settembre 2015 della legge sull'asilo (LAsi)

Dipartimento federale di giustizia e polizia DFGP Segreteria di Stato della migrazione (SEM)

Rapporto esplicativo

concernente il progetto di nuova ordinanza sulla procedura d’approvazione dei piani nel settore dell’asilo (OAPA)

e le modifiche dell’ordinanza 2 sull’asilo (OAsi 2) e dell’ordinanza concernente l’esecuzione dell’allontanamento e dell’espulsione di stranieri (OEAE)

Entrata in vigore parziale della modifica del 25.09.2015 della legge sull’asilo (LAsi) per velocizzare le procedure d’asilo

Berna, ottobre 2016

Sezione 1d Conservazione e cancellazione dei dati medici per valutare l’idoneità al

1. Parte generale

1.1 Situazione iniziale

Il 3 settembre 2014 il Consiglio federale ha adottato il messaggio concernente la modifica della legge sull’asilo relativo al riassetto del settore dell’asilo 1 (di seguito: «la velocizzazione delle procedure d’asilo»). In esso è proposto che la maggior parte delle procedure sia rapi- damente oggetto di una decisione esecutiva emanata nei centri della Confederazione. A tal fine, per la durata della procedura e dell’esecuzione dell’allontanamento ma al massimo du- rante 140 giorni i richiedenti l’asilo devono essere alloggiati presso centri della Confedera- zione. Ai sensi di una misura accompagnatoria della velocizzazione procedurale, i richiedenti l’asilo hanno diritto a una consulenza gratuita riguardante la procedura d’asilo nonché al gra- tuito patrocinio. Se occorrono accertamenti supplementari, la domanda d’asilo è trattata nel quadro di una procedura ampliata. In questo caso il richiedente l’asilo è attribuito a un Can- tone conformemente alla prassi odierna. La procedura ampliata deve sfociare in una deci- sione esecutiva entro un anno, inclusa l’esecuzione dell’eventuale allontanamento. La com- petenza per l’esecuzione dell’allontanamento incombe, come tutt’oggi, al Cantone di attribu- zione. Attualmente la Confederazione dispone di circa 1900 posti di alloggio nei propri centri di re- gistrazione e procedura (CRP) ripartiti in sei sedi: Basilea, Vallorbe, Kreuzlingen, Altstätten, Chiasso e (dal 2 maggio 2016) Berna nonché presso il centro di test di Zurigo. Nel quadro della velocizzazione delle procedure d’asilo proposta, per un volume annuo di circa 24 000 domande d’asilo occorrono 5000 posti di alloggio presso i centri della Confederazio- ne. Per realizzare rapidamente la velocizzazione delle procedure d’asilo, la procedura ordi- naria per l’autorizzazione di costruzione, particolarmente lunga, dovrà essere sostituita da una nuova procedura di approvazione dei piani nel quadro del diritto federale. L’introduzione di una tale procedura riflette lo spirito delle dichiarazioni congiunte adottate in occasione del- le conferenze sull’asilo del 21 gennaio 2013 e del 28 marzo 2014 È stata salutata dalla Con- ferenza svizzera dei direttori cantonali dei lavori pubblici, della pianificazione del territorio e dell’ambiente (DCPA) in occasione della propria assemblea plenaria del 7 marzo 2013 non-

ché dalla maggior parte dei Cantoni (25) nel quadro della consultazione del progetto relativo alla velocizzazione delle procedure d’asilo2. L’atto legislativo relativo alla velocizzazione delle procedure d’asilo è stato adottato dal Par- lamento il 25 settembre 2015 ed è stato accolto dal 66,8 per cento dei votanti e dalla totalità dei Cantoni in occasione dello scrutinio popolare del 5 giugno 2016. La velocizzazione delle procedure d’asilo richiede un adeguamento radicale dell’organizzazione delle strutture sia per la Confederazione, sia per i Cantoni e i Comuni. Pertanto il Dipartimento federale di giustizia e polizia (DFGP), basandosi sulla pianificazione odierna, parte dal principio che l’atto legislativo entrerà in vigore in maniera scaglionata e sarà posto interamente in vigore all’inizio del 2019 (cfr. n. 1.2). Allora la velocizzazione delle procedure d’asilo sarà operativa in tutta la Svizzera e le procedure d’asilo saranno svolte conformemente alla nuova normativa.

1.2 Entrata in vigore parziale dell’atto legislativo concernente la ve-

locizzazione delle procedure d’asilo La velocizzazione delle procedure d’asilo richiede importanti lavori di attuazione, pertanto è suddivisa in tre pacchetti legislativi le cui date di entrata in vigore saranno definite a tappe dal Consiglio federale. Un primo pacchetto di disposizioni può essere posto in vigore senza l’erogazione di disposi- zioni esecutive a livello di ordinanza (pacchetto 1). Trattasi delle disposizioni indipendenti

dalla parte principale dell’atto legislativo (velocizzazione delle procedure d’asilo, rappresen- tanza giuridica, creazione dei centri della Confederazione) e che appare opportuno porre in vigore nell’autunno 2016. Queste disposizioni riguardano nello specifico: l’allestimento, con- giuntamente ai Cantoni, di un monitoraggio dell’esecuzione dell’allontanamento dei richie- denti l’asilo respinti (art. 46 cpv. 3 nLAsi) nonché la possibilità per la Confederazione di chie- dere la restituzione degli indennizzi versati a titolo forfettario ai Cantoni che non adempiono gli obblighi in materia d’esecuzione oppure di rinunciare a versarli (art. 89b nLAsi); la riparti- zione delle competenze tra Confederazione e Cantoni, a seconda che il richiedente soggiorni o no presso un centro della Confederazione, per la concessione delle prestazioni dell’aiuto sociale o del soccorso d’emergenza nonché per l’istruzione scolastica di base (art. 80 e 80a nLAsi); la possibilità per i Cantoni di concedere l’aiuto sociale durante una moratoria genera- le delle decisioni in materia d’asilo e dell’esecuzione degli allontanamenti (art. 82 cpv. 2bis nLAsi) e, infine, la comunicazione alla SEM di dati dell’Ufficio centrale di compensazione per la verifica della corretta registrazione in SIMIC delle attività lucrative di persone dei settori dell’asilo e degli stranieri (art. 93bis nLAVS). Un secondo pacchetto concerne le disposizioni relative alla procedura federale di approva- zione dei piani (art. 95a-95l nLAsi) e all’utilizzo di breve durata di edifici e infrastrutture milita- ri della Confederazione (art. 24c nLAsi), che in vista dell’allestimento dei nuovi centri della Confederazione devono essere poste in vigore quanto prima possibile, unitamente alle ne- cessarie disposizioni esecutive. Lo stesso dicasi delle altre disposizioni contenute nel pac- chetto (art. 88 cpv. 3bis nLAsi; art. 71b, 87 cpv. 1 lett. b e d, cpv. 3 e 4 nLStr, abrogazione dell’art. 31 cpv. 3 nLStr) a motivo di diversi fattori quali la certezza del diritto o le ripercussio- ni finanziarie. Il presente rapporto esplicativo verte sulle disposizioni esecutive relative al secondo pacchet- to. L’entrata in vigore di questo secondo pacchetto è prevista verso la metà del 2017, preli- minarmente al piano settoriale Asilo (PSA) relativo ai centri della Confederazione nel settore

dell’asilo. Il PSA è tuttora in fase di elaborazione sotto la guida della SEM, con la collabora- zione di rappresentanti dell’Amministrazione federale e di rappresentanti di organi cantonali. L’ultimo pacchetto (pacchetto 3) concerne le restanti disposizioni dell’atto legislativo relativo alla velocizzazione delle procedure d’asilo (disposizioni procedurali, sulla tutela giurisdiziona- le, ecc.). La sua entrata in vigore è prevista per l’inizio del 2019.

1.3 Scopo e contenuto delle modifiche proposte

1.3.1 Nuova ordinanza sulla procedura di approvazione dei piani nel settore

dell’asilo Le costruzioni e gli impianti di cui la Confederazione abbisogna per alloggiare i richiedenti l’asilo o per espletare le procedure d’asilo saranno sottoposti, in futuro, a un’unica autorità federale d’approvazione dei piani conformemente a una procedura codificata negli articoli 95a-95l nLAsi. Questa procedura si fonda sulla procedura d’approvazione dei piani in ambito militare (art. 126-130 della legge militare del 3 febbraio 19953, LM). Il progetto di nuova ordi- nanza sull’approvazione dei piani nel settore dell’asilo (OAPA) si fonda pertanto parimenti sull’ordinanza del 13 dicembre 19994 concernente l’approvazione dei piani di costruzioni mili- tari (OAPCM), già ben rodata. Lo scopo della procedura di approvazione è di esaminare se i progetti di costruzione sono conformi al diritto vigente e di consentire ai privati, ai Comuni, ai Cantoni e alle autorità fede- rali interessate di partecipare alla procedura. Il progetto dell’OAPA enuncia il principio di una procedura in due fasi: anzitutto un esame preliminare del progetto (art. 5 OAPA), quindi la presentazione formale della domanda di approvazione dei piani (art. 6 OAPA). Durante la

3 RS 510.10 4 RS 510.51

procedura di esame preliminare il DFGP deve poter farsi un quadro del progetto in modo da poter decidere con cognizione di causa in merito all’ulteriore modus operandi. La procedura ordinaria prevede il deposito dei piani relativi al progetto durante 30 giorni nel Comune interessato. Durante questo lasso di tempo la popolazione può presentare delle proposte oppure fare opposizione. All’occorrenza, l’autorità competente per l’approvazione dei piani organizza sedute di conciliazione. L’osservanza delle varie disposizioni del diritto federale e cantonale afferente è valutata in prima istanza dall’unica autorità d’autorizzazione (DFGP; art. 95a cpv. 1 nLAsi). Il diritto cantonale va considerato purché non limiti in maniera sproporzionata l’adempimento dei compiti della Confederazione (art. 2 cpv. 3 OAPA). Il DFGP assume la propria decisione sotto forma di approvazione dei piani o di rigetto della domanda. Con l’approvazione dei piani sono rilasciate tutte le autorizzazioni necessarie (art. 95a cpv. 2 nLAsi). La decisione può essere impugnata mediante ricorso dinanzi al Tri- bunale amministrativo federale, la cui decisione può a sua volta essere impugnata dinanzi al Tribunale federale. Per poter adempiere i suoi compiti d’incidenza territoriale, la Confederazione definisce le concezioni e i piani settoriali necessari (art. 13 della legge del 22 giugno 19795 sulla pianifi- cazione del territorio, LPT). La necessità di un piano settoriale per progetti che hanno un impatto notevole sul territorio e sull’ambiente è codificata espressamente anche nella nLAsi (art. 95a cpv. 4 nLAsi). La pertinente disposizione esecutiva si trova all’articolo 4 OAPA. La bozza del piano settoriale Asilo (PSA) è tuttora in fase di elaborazione sotto la guida della SEM e con la collaborazione di rappresentanti dell’Amministrazione federale e rappresentan- ti di organismi cantonali. Nei rapporti con le autorità specializzate della Confederazione è previsto un modello di con- sultazione in virtù del quale le autorità specializzate interessate possono formulare delle pro- poste in merito al progetto in questione e motivarle (art. 15 OAPA). Se vi sono contraddizioni tra i pareri delle autorità specializzate o se non li condivide, il DFGP tenta di giungere a una soluzione consensuale nel quadro di una procedura di eliminazione delle divergenze

(art. 62b della legge del 21 marzo 19976 sull’organizzazione del Governo e dell’Amministrazione, LOGA). In virtù della LAsi, se necessario, il DFGP è autorizzato a procedere all’espropriazione (art. 95b cpv. 1 nLAsi). Un siffatto rimando al diritto di espropriazione è usuale e si riscontra anche in altri atti legislativi riguardanti l’approvazione dei piani in altri settori, come per esempio nella legge federale sulle strade nazionali. Nonostante questa possibilità decretata dalla LAsi, in linea di massima la procedura di espropriazione non verrà applicata nel quadro della procedura di approvazione dei piani. Come sinora, nell’individuare alloggi adeguati nel settore dell’asilo è data assoluta priorità alla ricerca di soluzioni consensuali. In generale è importante che la Confederazione possa allestire e aprire rapidamente gli alloggi necessari. Pertanto non è logico prevedere, parallelamente a una procedura di approvazione dei piani, lunghe procedure di espropriazione che possono estendersi sull’arco di più anni. Se per realizzare un progetto occorre tuttavia ricorrere all’espropriazione quale ultima ratio, per esempio allo scopo di allestire un accesso, la pertinente procedura (sempreché si tratti di questioni aventi una rilevanza per il progetto ma non sotto il profilo del diritto patrimoniale) sarà in ogni caso integrata nella procedura di approvazione (procedura combinata, art. 19-24 OAPA), condotta e portata a termine (con l’erogazione di una decisione) dal DFGP.

1.3.2 Altre modifiche di ordinanze

Il pacchetto 2 riguarda inoltre l’entrata in vigore di nuove disposizioni (art. 88 cpv. 3bis nLAsi, art. 71b, 87 cpv. 1 lett. b e d, 3 e 4 nLStr) e l’abrogazione dell’articolo 31 capoverso 3 nLStr che abolirà il privilegio degli apolidi in termini di dimora, prevedendo un trattamento identico

5 RS 700 6 RS 172.010

a quello riservato ai rifugiati riconosciuti7. Queste novità richiedono alcuni adeguamenti a livello esecutivo. Le proposte modifiche all’ordinanza 2 dell’11 agosto 19998 sull’asilo relativa alle questioni finanziarie (OAsi 2; art. 24, 24a, 26a, 27a) sono finalizzate, da un lato, a garantire la parifica- zione dei contributi della Confederazione versati per gli apolidi con quelli versati per i rifugiati, e dall’altro lato, a tenere conto della possibilità per la Confederazione di rimborsare durante più di cinque anni le spese per i gruppi di rifugiati ammessi conformemente all’articolo 56 LAsi. Con la proposta modifica dell’ordinanza dell’11 agosto 19999 concernente l’esecuzione dell’allontanamento e dell’espulsione di stranieri (OEAE; art 15p) ci si propone di codificare la conservazione e la cancellazione dei dati medici comunicati alla SEM allo scopo di valuta- re l’idoneità al trasporto dello straniero (art. 71b nLStr).

2. Parte speciale

2.1 Commento al progetto di ordinanza sull’approvazione dei piani

nel settore dell’asilo (OAPA)

Capitolo 1 Disposizioni generali Articolo 1 Oggetto e campo d’applicazione Ad cpv. 1 L’OAPA è applicabile unicamente alla costruzione (inclusa la ricostruzione), alla modifica (ampliamento, ridimensionamento o demolizione) o alla destinazione a nuovo scopo di co- struzioni e impianti della Confederazione. La validità della procedura di approvazione dei piani per l’edificazione di costruzioni e impianti (cpv. 1 lett. a) è limitata a dieci anni dall’entrata in vigore dell’OAPA (cfr. art. 31). Questa limitazione non riguarda tuttavia le ri- strutturazioni o i lavori di rinnovamento di costruzioni o impianti esistenti nuovamente desti- nati all’alloggiamento dei richiedenti l’asilo o all’espletamento delle procedure d’asilo (cpv. 1 lett. b). Sono considerati costruzioni o impianti ai sensi della giurisprudenza relativa all’articolo 22 LPT10 «tutti gli impianti durevoli e fissi creati da mano d’uomo che incidono sull’uso del terri- torio, o perché modificano sensibilmente lo spazio esterno, o perché modificano l’infrastruttura di equipaggiamento, o ancora perché sono suscettibili di nuocere all’ambiente»11. Sono parimenti considerate costruzioni o impianti le costruzioni mobiliari utilizzate solo a breve termine in luogo fisso. Grazie all’obbligo d’approvazione, il DFGP ha la possibilità di verificare la conformità di un progetto con la legislazione afferente. Le costruzioni e gli impianti che non servono alla Confederazione per l’alloggiamento dei richiedenti l’asilo o l’espletamento delle procedure d’asilo non soggiacciono alla procedura federale di approvazione dei piani. Se, per esempio, un edificio è utilizzato da un Cantone o da un Comune per alloggiare i richiedenti l’asilo attribuiti loro, qualsiasi progetto di modifica dell’edificio continua a soggiacere alla procedura cantonale. Se a fronte della mancanza di alloggi nei centri della Confederazione questo edificio è tuttavia utilizzato dalla Confedera- zione (art. 24d nLAsi), un eventuale progetto di costruzione che lo concernesse soggiace- rebbe alla procedura federale di approvazione dei piani.

Cfr. FF 2014 6917 (7025) 8 RS 142.312 9 RS 142.281 10 RS 700 Cfr. DTF 113 Ib 314 consid. 2b pag. 315; 123 II 256 consid. 3 pag. 259; 140 II 473 consid. 3.4.1 pag. 479.

Ad cpv. 2 La maggior parte delle edificazioni, delle modifiche o dei cambiamenti di destinazione riguar- derà, in futuro, soprattutto costruzioni e impianti che: a. servono direttamente all’alloggiamento dei richiedenti l’asilo e alla loro assistenza, ossia tutte le infrastrutture necessarie all’accompagnamento dei richiedenti l’asilo sul loro luogo di soggiorno per assicurare loro, in particolare, la sicurezza all’interno co- me all’esterno dell’edificio e per garantire loro l’accesso a cure mediche; b. fungono da locali di ricreazione o di occupazione per i richiedenti l’asilo, in particolare gli spazi riservati ai giochi e allo sport nonché le aule; c. consentono l’espletamento di procedure d’asilo. Trattasi delle infrastrutture che sono perlopiù direttamente connesse con le infrastrutture di alloggiamento e sono princi- palmente utilizzate dai collaboratori della SEM o dei terzi incaricati, in particolare per svolgere le audizioni dei richiedenti l’asilo o per consigliarli o rappresentarli durante la procedura d’asilo. La disposizione non riguarda invece le infrastrutture che possono servire alla carcerazione amministrativa nel quadro dell’esecuzione delle misure coercitive (art. 75segg. LStr); d. sono necessari all’esercizio normale delle costruzioni e degli impianti secondo le let- tere a–c. Questa disposizione è finalizzata a rendere le costruzioni e gli impianti ge- stiti dalla SEM conformi alle norme vigenti, segnatamente alle disposizioni sulla pro- tezione dell’ambiente. Ad cpv. 3 In virtù dell’articolo 95a LStr i gestori di aeroporti sono tenuti a mettere a disposizione, sul territorio dell’aeroporto e fino all’esecuzione dell’allontanamento o fino all’entrata in Svizzera, alloggi adeguati ed economici a favore degli stranieri che all’aeroporto si vedono rifiutare l’entrata o il prosieguo del viaggio (INAD). Una disposizione simile riguardante i richiedenti l’asilo, codificata all’articolo 22 capoverso 3 LAsi, prevede che i gestori di aeroporti sono re- sponsabili dell’approntamento di alloggi a basso costo. Questa disposizione è restata immu- tata nel progetto riguardante la velocizzazione delle procedure d’asilo. Il diritto federale ob- bliga pertanto i gestori degli aeroporti a prevedere e mettere a disposizione appositi locali per gli INAD e i richiedenti l’asilo. Questi locali costituiscono degli impianti d’aerodromo ai sensi

dell’articolo 2 lettera e dell’ordinanza del 23 novembre 199412 sull’infrastruttura aeronautica (OSIA).13 Sottoporre la costruzione dei locali per gli INAD al Dipartimento federale dell’ambiente, dei trasporti, dell’energia e delle comunicazioni (DATEC), autorità d’approvazione dei piani in materia, e sottoporre la costruzione dei locali per i richiedenti l’asilo al DFGP sarebbe contra- rio ai principi dell’economia procedurale e dell’unità procedurale. L’apertura di due procedure di approvazione distinte non avrebbe alcun senso. Il capoverso 3 ha per scopo di lasciare al DATEC la sola competenza per l’approvazione dei piani concernenti impianti d’aerodromo laddove essi servano nello specifico all’alloggiamento dei richiedenti l’asilo. La SEM esaminerà i progetti relativi agli impianti d’aerodromo nel quadro della procedura di consultazione delle autorità federali (art. 62a e 62b LOGA).

Articolo 2 Tipologie di procedura e diritto applicabile Ad cpv. 1 e 2 I progetti soggetti all’OAPA si suddividono, sul piano procedurale, in quattro categorie: 1. progetti ai quali è applicabile la procedura ordinaria di approvazione dei piani (art. 5segg.) giacché non sono soddisfatti i presupposti per nessuna delle procedure qui appresso. La procedura ordinaria costituisce la regola ed è applicabile anche in caso di dubbio (art. 95j cpv. 4 nLAsi);

12 RS 748.131.1 Cfr. DTF del 18 settembre 2015, 1C-56/2015, consid. 2.

2. progetti la cui entità e le cui conseguenze sono limitate e che pertanto possono esse- re trattati nel quadro di una procedura semplificata di approvazione dei piani (art. 95j nLAsi, art. 18); 3. progetti la cui realizzazione presuppone un’espropriazione e che pertanto vanno valu- tati nel quadro di una procedura combinata (art. 19segg.); 4. progetti che non toccano alcun interesse degno di protezione dell’assetto del territo- rio, dell’ambiente o di terzi e che pertanto non necessitano dell’approvazione (art. 3).

La procedura di approvazione dei piani è retta dalla LAsi e dall’OAPA. Laddove questi due atti normativi non contengano disposizioni specifiche, sono applicabili le disposizioni della legge federale del 20 dicembre 196814 sulla procedura amministrativa (PA). Per quanto ri- guarda la procedura combinata sono applicabili a titolo sussidiario le disposizioni della legge federale del 20 giugno 193015 sull’espropriazione (LEspr; art. 95b cpv. 2 nLAsi).

Ad cpv. 3 La disposizione concretizza la ponderazione degli interessi da parte del DFGP nel quadro della procedura (art. 95a cpv. 3 nLAsi). Nel ponderare gli interessi in presenza, l’autorità di approvazione tiene conto del diritto cantonale e del diritto comunale purché non limitino in maniera sproporzionata la costruzione o l’esercizio dei centri che la Confederazione è incari- cata di realizzare. Non si tratta tanto di applicare disposizioni dettagliate, quanto piuttosto di considerare disposizioni fondamentali.

Articolo 3 Progetti non soggetti ad approvazione Ad cpv. 1 Il legislatore ha escluso espressamente dalla procedura di approvazione dei piani i progetti vertenti sull’impiego temporaneo di impianti militari laddove siano soddisfatte le condizioni dell’articolo 24c nLAsi.

Ad cpv. 2 Sempre che non sia toccato alcun interesse degno di protezione dell’assetto del territorio, dell’ambiente o di terzi, i progetti riguardanti costruzioni o impianti non militari non necessita- no dell’approvazione laddove si tratti di: lett. a normali lavori di manutenzione e di riparazione di costruzioni e impianti (p. es. sostituzio- ne di finestre, ritinteggio). Lavori di ristrutturazione o risanamento totale soggiacciono in- vece ad approvazione. lett. b modifiche di poca entità, segnatamente i progetti riguardanti l’infrastruttura dell’edificio (non visibili dall’esterno) quali la sostituzione o l’ampiamento delle installazioni sanitarie all’interno dell’edificio. Le modifiche che non alterano in maniera sostanziale l’aspetto esterno soggiacciono in- vece alla procedura semplificata di approvazione dei piani (art. 95j cpv. 1 lett. b nLAsi). Soggiacciono parimenti alla procedura semplificata i nuovi piani particolareggiati basati su un progetto già approvato, per esempio allo scopo di sostituire un vecchio sistema di ri- scaldamento con un nuovo sistema più efficace ed ecologico (art. 95j cpv. 2 nLAsi, cfr. commento ad art. 18). Cambiamenti di destinazione di poca entità, che non comportano modifiche sostanziali segnatamente per quanto riguarda l’intensità dell’impiego dell’edificio. Il fatto di destinare a compiti amministrativi della SEM un edificio amministrativo esistente che comprende

14 RS 172.021 15 RS 711

unicamente degli uffici non presuppone un’autorizzazione laddove l’impiego da parte della SEM non sia nettamente più intenso rispetto all’occupazione precedente. La nozione di «poca entità» non è un valore astratto. Si misura in funzione delle dimen- sioni del progetto e delle sue possibili ricadute. lett. c piccoli impianti accessori quali piccoli ripostigli per attrezzi destinati ai programmi d’occupazione, tettoie per biciclette o magazzini per il materiale. lett. d costruzioni mobiliari e costruzioni o impianti non fissati al suolo, previsti per una durata massima di 24 mesi (p. es. portineria esterna, container adibiti all’insegnamento o a spa- zio giochi). Questa durata si discosta dall’OAPCM, la quale prevede una disciplina analo- ga per soli 18 mesi (art. 5 cpv. 1 lett. d OAPCM), per i motivi seguenti: la SEM deve poter reagire rapidamente alle fluttuazioni, sia in termini di numero di richiedenti l’asilo sia per quanto riguarda la composizione e le esigenze dei vari gruppi di richiedenti (p. es. fami- glie, persone sole, minori non accompagnati). Ciò può richiedere temporaneamente locali specifici. In questo contesto si è appurato per esperienza che siffatte strutture provvisorie sono economicamente realizzabili soltanto a partire da una durata di circa 24 mesi.

Tutti questi progetti sono esenti da approvazione unicamente laddove non tocchino alcun interesse degno di protezione dell’assetto del territorio, dell’ambiente o di terzi. Sono toccati interessi di terzi ove singoli terzi abbiano a subire maggiori conseguenze che non la collettivi- tà. Deve sussistere il rischio di un pregiudizio personale effettivo - obbiettivamente dimostra- bile. In questo caso occorre concedere al terzo interessato la possibilità di essere sentito nel quadro di una procedura. Ad cpv. 3 In caso di dubbio occorre segnalare un progetto al DFGP affinché possa stabilire la necessi- tà o meno di svolgere una procedura di approvazione dei piani. Per evitare di ritardare l’esecuzione dei lavori previsti, il progetto dev’essere sottoposto per decisione al DFGP al- meno due mesi prima dell’inizio dei lavori.

Articolo 4 Piano settoriale Asilo Ad cpv. 1 La Confederazione elabora i fondamenti per poter adempiere i suoi compiti d’incidenza terri- toriale; definisce le concezioni e i piani settoriali necessari e li coordina tra di loro (art. 13 LPT). Per i centri della Confederazione aventi un impatto notevole sul territorio e sull’ambiente occorre pertanto predisporre un piano settoriale nel settore dell’asilo (piano settoriale Asilo, art. 95a cpv. 4 nLAsi). La pianificazione locale e il coordinamento dettagliato avvengono nel quadro della progetta- zione particolareggiata e della procedura di approvazione dei piani. La pianificazione setto- riale consente una visione d’insieme sotto il profilo territoriale e, pertanto, una migliore attua- zione degli obiettivi e dei principi in tema di pianificazione del territorio. Il piano settoriale Asi- lo definisce i criteri di rilevanza secondo i quali una costruzione o un impianto deve necessa- riamente figurare nel piano settoriale.

Ad cpv. 2 La disposizione riprende la regola secondo cui i piani di un progetto rilevante in materia di piano settoriale non possono essere approvati se non vi figura la costruzione o l’impianto oppure se il progetto non è inserito nella categoria «dati acquisiti» del piano settoriale Asilo.

Ad cpv. 3 La disposizione definisce la competenza interna del DFGP in quanto l’autorità competente per la procedura di modificazione e di adozione del piano settoriale Asilo. La SEM assume

questa responsabilità e consulta i servizi competenti della Confederazione nonché i Cantoni interessati.

Ad cpv. 4 La disposizione riprende il principio di coordinamento tra la procedura del piano settoriale e la procedura di approvazione dei piani. Di norma, la procedura di approvazione dei piani ini- zia soltanto una volta che il progetto ha lo statuto di «dato acquisito» nel piano settoriale. Se, eccezionalmente, la procedura del piano settoriale è svolta parallelamente alla procedura di approvazione dei piani, il DFGP dovrà provvedere affinché la pubblicazione del piano setto- riale (competenza della SEM, cpv. 3) e del progetto siano coordinate.

Capitolo 2 Procedura ordinaria di approvazione dei piani Sezione 1 Esame preliminare Articolo 5 Ad cpv. 1 La domanda di esame preliminare è presentata dalla SEM. Sebbene la SEM collabori da vicino con l’Ufficio federale delle costruzioni e della logistica (UFCL) nel quadro della realiz- zazione dei progetti di costruzione e dell’allestimento dei piani e dei dossier, l’UFCL non è abilitato a presentare la domanda. Lo stesso vale per il proprietario di un fondo privato su cui è previsto un progetto di costruzione. Il motivo è che, nella sua domanda, il richiedente deve giustificare le necessità del progetto (lett. a), cosa che la SEM è in grado di fare meglio di chiunque altro per le infrastrutture federali nel settore dell’asilo. Sulla base dei documenti che valutano l’impatto del progetto sull’assetto territoriale, sull’ambiente e su terzi, il DFGP deve poter rispondere in particolare alle seguenti domande (all’occorrenza il DFGP può esigere che i documenti siano completati o rielaborati, art. 5 cpv. 4):  Che cosa sarà costruito e in vista di quale impiego?  Per quali motivi occorre realizzare il progetto?  Quali interessi del territorio o dell’ambiente potrebbero essere toccati dalla realizza- zione e dall’esercizio della costruzione progettata?  Il progetto tocca in maniera particolare gli interessi di terzi?  Attorno a quali cifre si aggireranno approssimativamente le spese di costruzione?  Quale impatto avrà il progetto sull’intensità d’impiego di altri impianti, segnatamente degli impianti di collegamento?  Trattasi di una singola tappa di un progetto globale?  In caso di costruzioni mobiliari: qual è la durata prevista?

Ad cpv. 2 Nel quadro dell’esame preliminare, il DFGP definisce in prima linea la procedura applicabile. Decide inoltre in merito alla rilevanza per il piano settoriale. La documentazione della do- manda di esame preliminare deve indicare gli interessi dell’assetto del territorio, dell’ambiente e di terzi che potrebbero essere toccati dalla realizzazione e dall’esercizio della costruzione progettata. La formulazione delle necessità richiesta deve pertanto rispondere a determinate esigenze di concretezza. Occorre provvedere alla presentazione tempestiva della domanda di esame preliminare, a maggior ragione in caso di rilevanza per il piano settoriale.

Ad cpv. 3 Per procedere a una valutazione completa dei fatti, il DFGP può consultare autorità specia- lizzate della Confederazione. Può parimenti ordinare un coinvolgimento anticipato della po- polazione interessata o di altre cerchie interessate (p. es. ONG). Questa possibilità sarà uti-

lizzata ogni volta che un progetto presenterà un forte potenziale di conflitto e, a fronte di ciò, parrà concludente coinvolgere precocemente le parti potenzialmente interessate.

Sezione 2 Domanda e picchettamento

Articolo 6 Contenuto della domanda La presentazione (da parte della SEM) della documentazione per la domanda segna l’inizio della procedura di approvazione dei piani. Nel quadro dell’esame preliminare il DFGP stabili- sce il numero di esemplari richiesti. In linea di massima occorre presentare i dati e i documenti indicati alle lettere a-n. Ad lett. g: i centri della Confederazione non soggiacciono all’obbligo di presentare un rappor- to d’esame dell’impatto sull’ambiente conformemente all’ordinanza del 19 ottobre 198816 concernente l’esame dell’impatto sull’ambiente (OEIA). Occorre tuttavia allegare un breve rapporto (nota) concernente tutti gli interessi dell’assetto territoriale e dell’ambiente e il loro coordinamento con lo stesso. Ad lett. l: per quanto concerne le domande di dissodamento è previsto espressamente che devono contenere indicazioni secondo le direttive giusta l’articolo 5 capoverso 3 dell’ordinanza del 30 novembre 199217 sulle foreste (Ofo). Ad lett. m: sono richiesti dati relativi all’inserimento del progetto nel piano settoriale Asilo. È sott’intesa la categoria entro la quale il progetto può essere inserito nel piano settoriale (in- formazione preliminare, risultato intermedio, dato acquisito). Questa esigenza è finalizzata a garantire l’informazione alle autorità federali nel quadro della consultazione (art. 19). Nel quadro dell’esame preliminare il DFGP indica gli eventuali altri documenti necessari. Ha diritto di esigere che i documenti siano completati o rielaborati. Nel quadro della procedura semplificata di approvazione dei piani (art. 95j nLAsi, art. 18) il DFGP può abbassare le esigenze per quanto riguarda i documenti da presentare con la do- manda. Pertinenti proposte vanno formulate dalla SEM nel quadro dell’esame preliminare.

Articolo 7 Picchettamento e profili Al momento della presentazione della domanda, il picchettamento e l’indicazione dei profili devono già essere stati realizzati in modo tale da consentire l’avvio della pubblicazione. Il DFGP può, anzitutto per motivi di sicurezza, concedere agevolazioni. Le pertinenti proposte vanno formulate tempestivamente e comunque al più tardi in concomitanza con la presenta- zione della domanda conformemente all’articolo 6. Per tenere conto della proposta formulata dall’Associazione dei Comuni svizzeri (ACS) e dall’Unione delle città svizzere (UCS) nell’ambito della consultazione relativa all’avamprogetto di legge18, la SEM deve informare il Comune con sette giorni di anticipo in merito al picchettamento e alla posa dei profili (cpv. 4). Nel quadro della procedura semplificata di approvazione dei piani, il picchettamento e l’indicazione dei profili sono richiesti soltanto se espressamente ordinati dal DFGP (art. 95j cpv. 3 nLAsi).

Sezione 3 Deposito dei piani e procedura di partecipazione

Di norma la consultazione nel quadro della procedura ordinaria d’approvazione dei piani si svolge come segue: - il DFGP comunica il deposito dei piani, incuso il pertinente termine, negli organi ufficiali del Comune, del Cantone e della Confederazione;

16 RS 814.011 17 RS 921.01 18 FF 2014 6917 (6975).

  • il Comune assicura l’esposizione pubblica durante 30 giorni (art. 9). In questo lasso di tempo la popolazione interessata ha un diritto di partecipazione (art. 10) e la possibilità di fare opposizione (art. 11). Allo scadere del termine, il Comune trasmette senza indugio al Cantone il proprio parere in merito alle opposizioni e alle proposte ricevute (art. 12).

  • All’inizio della procedura di consultazione il Cantone ottiene la documentazione per la domanda. A contare da tale data ha tre mesi di tempo per trasmettere il proprio parere sul progetto al DFGP (art. 13 cpv. 2). Si pronuncia anche in merito al parere del Comune e al- le opposizioni e proposte, che ottiene dal Comune al termine dell’esposizione pubblica, circa un mese prima dello scadere del termine di consultazione.

  • Il DFGP sottopone alla SEM e alle autorità specializzate della Confederazione i pareri, le opposizioni e le proposte ottenute. Le autorità specializzate della Confederazione, in pos- sesso della documentazione di domanda sin dall’inizio della procedura di consultazione di tre mesi (cfr. art. 8), si pronunciano entro un mese.

Articolo 8 Avvio della consultazione Il DFGP invia la documentazione relativa alla domanda contemporaneamente alle autorità specializzate della Confederazione interessate, ai Cantoni e ai Comuni.

Articolo 9 Deposito ufficiale dei piani Tutta la documentazione rilevante relativa alla domanda è depositata ufficialmente. La pub- blicazione del deposito ufficiale contiene, oltre all’indicazione della possibilità di opposizione, anche un riferimento alla possibilità di partecipazione ai sensi dell’articolo 10 OAPA.

Articolo 10 Partecipazione della popolazione interessata Ad cpv. 1 e 3 L’articolo 4 LPT obbliga le autorità a informare la popolazione sulle pianificazioni e a conce- derle la possibilità di partecipare. La possibilità di partecipazione è limitata alla procedura ordinaria e combinata di approvazio- ne dei piani (cfr. cpv. 3, secondo cui nell’ambito della procedura semplificata di approvazione dei piani non ha luogo alcuna procedura di partecipazione). La procedura semplificata si ap- plica in particolare ai progetti che non toccano gli interessi degni di protezione di terzi e che hanno unicamente un impatto minimo sulla pianificazione del territorio oppure ai progetti limi- tati localmente e che concernono pochi interessati chiaramente individuabili (cfr. art. 95j nLAsi). La procedura di partecipazione è svolta parallelamente al deposito ufficiale dei piani. In que- sto modo si evita di rallentare la procedura di approvazione e si garantisce che, nel quadro del loro parere, le autorità tengano conto delle proposte della popolazione. Soltanto in questo modo è possibile garantire la possibilità di un influsso effettivo sul piano e di un miglioramen- to qualitativo dello stesso grazie alla procedura di partecipazione. Le proposte, come le op- posizioni, vanno presentate al Comune per scritto.

Ad cpv. 2 La SEM è libera di svolgere una procedura pubblica di partecipazione già a uno stadio ante- riore, prima ancora che la domanda sia presentata. È fatta salva la situazione in cui il DFGP ha ordinato una consultazione anticipata della popolazione nel quadro dell’esame prelimina- re del progetto (art. 5 cpv. 3). Se precedentemente è già stata svolta una procedura di partecipazione e se, conseguente- mente a tale procedura, le condizioni sono successivamente fortemente mutate, ovvero se le proposte ottenute sono state integrate nel progetto, il DFGP può rinunciare a svolgere una nuova procedura di partecipazione durante il termine di deposito ufficiale dei piani. Ciò può verificarsi, ad esempio, anche laddove la popolazione abbia già avuto una possibilità di par- tecipare in maniera sufficientemente concreta nel quadro di una procedura del piano settoria- le.

Articolo 11 Opposizione Le opposizioni vanno presentate al Comune. Devono essere formulate per scritto e contene- re le conclusioni e una motivazione. Sono legittimati a fare opposizione in particolare: a. le persone i cui interessi degni di protezione sono toccati dal progetto. Ciò presuppo- ne correlazioni particolarmente strette con il progetto di costruzione. L’interesse de- gno di protezione può essere di natura giuridica o effettiva; b. le organizzazioni private con personalità giuridica propria, sempreché siano conside- rate parti ai sensi della legislazione federale conformemente alla PA (cfr. art. 12 della legge federale del 1° luglio 196619 sulla protezione della natura e del paesaggio, LPN; art. 55 della legge del 7 ottobre 198320 sulla protezione dell’ambiente, LPAmb; art. 14 della legge federale del 4 ottobre 198521 sui percorsi pedonali e i sentieri, LPS); c. le associazioni con personalità giuridica, ove la maggioranza dei loro membri sia di- rettamente toccata e la tutela degli interessi rappresenti uno scopo statutario; d. i Cantoni e i Comuni, ove il progetto tocchi i loro interessi in misura analoga o identica a quelli di un privato. I Comuni e Cantoni interessati godono di un diritto garantito per legge di fare opposizione (art. 95g cpv. 3 nLAsi; cfr. anche art. 14 cpv. 1 LPS) e sono legittimati a ricorrere (art. 95l cpv. 2 nLAsi); e. le persone toccate da un’espropriazione (solo nel quadro della procedura combinata); f. in caso di opposizioni collettive e di molteplici opposizioni individuali di stesso tenore, occorre nominare un rappresentante avente procura. Se gli oppositori non hanno de- signato un tale rappresentante, spetta al DFGP farlo (art. 11a PA).

Articolo 12 Parere dei Comuni interessati Il Comune trasmette al Cantone il proprio parere sul progetto, unitamente alle opposizioni e alle proposte ricevute, insieme alla documentazione per la domanda. Il DFGP concede al Comune, di norma, un termine di circa un mese e mezzo a tal fine a contare dal deposito dei documenti. Allo scadere del termine di opposizione, il Comune comunica al DFGP il numero di opposi- zioni ricevute (cpv. 3). Se non vuole rischiare di essere escluso dal seguito della procedura (art. 95g cpv. 1 nLAsi), il Comune d’ubicazione della costruzione o dell’impianto deve far valere i propri interessi durante il termine di opposizione (art. 11 cpv. 1)22.

Articolo 13 Parere dei Cantoni interessati Il Cantone si pronuncia sul parere del Comune nonché sulle opposizioni e sulle proposte ricevute dalla popolazione entro un termine di tre mesi dall’avvio della procedura di consulta- zione (art. 8).

Articolo 14 Consultazione del richiedente La SEM ha la possibilità di pronunciarsi sui pareri cantonali e comunali nonché sulle opposi- zioni e sulle proposte.

Articolo 15 Consultazione delle autorità specializzate della Confederazione Ad cpv. 1

19 RS 451 20 RS 814.01 21 RS 704 Cfr. DFT del 21 luglio 2005, 1A. 141/2005.

Le autorità specializzate della Confederazione ricevono la domanda contemporaneamente ai Cantoni e ai Comuni. Il DFGP può convenire con i servizi della Confederazione interessati23 di sottoporre loro au- tomaticamente determinate tipologie di progetti conformemente a un elenco di criteri definiti di concerto con ciascuna delle autorità interessate. Le autorità specializzate della Confederazione interessate possono formulare proposte moti- vate in merito al progetto. La procedura è retta dagli articoli 62a e 62b LOGA. In caso di di- vergenze di opinione tra autorità specializzate oppure tra il DFGP e un’autorità specializzata, è ricercata una soluzione consensuale nel quadro di una procedura di eliminazione delle divergenze della durata di trenta giorni. Se non è raggiunto un consenso, la decisione spetta in linea di massima al DFGP. In caso di divergenze su punti essenziali è concordata una soluzione di consenso tra i dipartimenti interessati. Nella motivazione della propria decisione il DFGP è tenuto a indicare i pareri avversi. Ad cpv. 2 Dopo tre mesi dall’ottenimento della domanda, le autorità specializzate della Confederazione ottengono anche i pareri cantonali e comunali nonché eventuali opposizioni o proposte (cfr. art. 13 cpv. 2). Sono tenuti a pronunciarsi in merito entro un mese. Il termine massimo com- plessivo per la decisione di approvazione dei piani è dunque di quattro mesi.

Sezione 4 Procedura d’istruzione e di conciliazione Articolo 16 Il DFGP accerta i fatti d’ufficio. A tal fine si fonda in linea di massima sulla documentazione della domanda e sui pareri inoltrati dai Comuni, dai Cantoni e dalle autorità specializzate della Confederazione. Vaglia anche gli argomenti e le richieste contenuti nelle opposizioni e nelle proposte della popolazione. Lo scopo della procedura di conciliazione nonché della mediazione da parte del DFGP non è soltanto l’accertamento dei fatti ma anche la promozione di un dialogo costruttivo tra SEM e oppositori (p. es. nel quadro di ispezioni oculari), che eventualmente potrà sfociare nel ritiro delle opposizioni. Nella propria decisione di approvazione dei piani il DFGP costata i fatti rilevanti (art. 49 lett. b PA).

Sezione 5 Adattamento del progetto Articolo 17 Ad cpv. 1 Se durante la procedura di approvazione dei piani occorrono adattamenti del progetto, essi devono essere annunciati immediatamente al DFGP. Lo stesso dicasi per l’eventuale adat- tamento del previsto impiego. Ad cpv. 2 In caso di adattamenti importanti, il DFGP ordina un deposito ufficiale. Si applica il termine di opposizione di 30 giorni previsto all’articolo 11 capoverso 1. Possono essere fissati termini più brevi di quelli previsti agli articoli 13 capoverso 2 (tre mesi per il Cantone) e 15 capover- so 2 (un mese per le autorità federali). Costituisce un adattamento importante in particolare qualsiasi modifica del progetto che allarga ulteriormente la cerchia delle persone interessate. Nel fissare termini più brevi il DFGP tiene conto dell’entità degli adattamenti. Per evitare di prolungare inutilmente la procedura di approvazione dei piani occorre annun- ciare quanto prima possibile gli adattamenti del progetto al DFGP. Ad cpv. 3

Per es. l’Ufficio federale dello sviluppo territoriale (ARE), in particolare se il progetto è oggetto di un piano settoriale, l’Ufficio federale dell’ambiente (UFAM), l’ispezione del lavoro della Segreteria di Stato dell’economia (SECO), ecc.

In caso di adattamenti di poca entità, è possibile rinunciare a un ulteriore deposito ufficiale. Il DFGP deve tuttavia informare le parti coinvolte nella procedura in merito agli adattamenti. Lo deve fare al più tardi al momento della notifica della decisione di approvazione dei piani.

Capitolo 3 Procedura semplificata di approvazione dei piani Articolo 18 Ad cpv. 1 Per motivi di economia procedurale, i progetti che non hanno un impatto sostanziale sull’assetto territoriale, sull’urbanizzazione e sull’ambiente possono essere trattati nel quadro di una procedura semplificata. In caso di dubbio è applicabile la procedura ordinaria di ap- provazione dei piani (art. 95j cpv. 4 nLAsi). Il campo d’applicazione della procedura semplificata di approvazione dei piani e la procedura a esso applicabile sono descritti nell’articolo 95j capoversi 1-3 nLAsi: Art. 95j Procedura semplificata di approvazione dei piani

1 La procedura semplificata di approvazione dei piani è applicata a:

a. progetti limitati localmente e che concernono pochi interessati chiaramente individua- bili; b. edifici e infrastrutture la cui modifica o il cui cambiamento di destinazione non altera- no in maniera sostanziale l’aspetto esterno, non ledono interessi degni di protezione di terzi e hanno soltanto ripercussioni insignificanti sul territorio e sull’ambiente; c. edifici e infrastrutture che sono rimossi entro tre anni al più tardi. 2 Ai piani particolareggiati basati su un progetto già approvato si applica la procedura sempli- ficata. 3 L’autorità d’approvazione può ordinare il picchettamento. La domanda non è né pubblicata né depositata pubblicamente. L’autorità d’approvazione sottopone il progetto agli interessati, sempreché non abbiano dato precedentemente il loro consenso scritto; questi possono fare op- posizione entro 30 giorni. L’autorità d’approvazione può chiedere un parere a Cantoni e Co- muni. Impartisce un termine adeguato a tal fine. L’articolo 95j capoverso 2 nLAsi si riferisce in particolare ai casi in cui è elaborato un piano particolareggiato per un progetto di costruzione già approvato. Si pensi in particolare all’elaborazione di nuovi piani particolareggiati per la sostituzione di un impianto di riscalda- mento esistente con un impianto più efficace ed ecologico 24. Il DFGP può, nel quadro della procedura semplificata, ridurre le esigenze per quanto riguar- da la documentazione di domanda. Pertinenti richieste vanno presentate già nel quadro della domanda di esame preliminare (art. 5). Occorre consultare i Cantoni e i Comuni soltanto laddove necessario. Un progetto riguardan- te uno spazio limitato interesserà in primis il Comune di ubicazione ed eventualmente un servizio cantonale specializzato. Di norma, pertanto, il DFGP sentirà il Comune e il servizio specializzato in questione. La consultazione delle autorità specializzate della Confederazione è retta dall’articolo 62a LOGA e da quanto convenuto al riguardo tra le parti interessate (cfr. commento ad art. 15 cpv. 1). Il DFGP fissa un termine adeguato per l’inoltro dei pareri, di norma inferiore a quello previsto nel quadro della procedura ordinaria. Non è escluso che il Comune o il Cantone chieda l’avvio di una procedura ordinaria con deposito ufficiale dei pia- ni, richiesta cui il DFGP può accedere.

Sono legittimate a fare opposizione unicamente le parti particolarmente toccate, coinvolte nella procedura dal DFGP (p. es. proprietario del fondo) e che non hanno precedentemente comunicato per scritto il loro consenso al progetto previsto. Queste parti dispongono di un termine di opposizione di 30 giorni dall’ottenimento dei documenti. Grazie a questa procedu- ra, nella maggior parte dei casi non occorrono né picchettamento né profili.

24 FF 2014 6917 (7010).

Ad cpv. 2 In caso di adattamenti importanti del progetto durante la procedura di approvazione dei piani, le parti interessate hanno diritto di essere sentite. In linea di principio non si procede al de- posito ufficiale dei piani, salvo se gli adattamenti richiedono l’applicazione della procedura ordinaria di approvazione dei piani. Il DFGP comunica alle parti gli adattamenti di poca entità al più tardi nel quadro della decisione di approvazione dei piani.

Capitolo 4 Procedura combinata Articolo 19 Avvio della procedura Ad cpv. 1 Se per la realizzazione di un progetto è necessaria un’espropriazione, la pertinente procedu- ra legale è combinata con la procedura di approvazione dei piani. In questi casi il DFGP svolge anche la procedura conformemente al diritto in materia di espropriazione, sempreché non si tratti di questioni di diritto patrimoniale. Le questioni patrimoniali sono trattate dalla commissione di stima dopo il passaggio in giudicato della decisione di approvazione dei pia- ni, la quale contiene anche il titolo di espropriazione. Ad cpv. 2 La SEM deve allestire, per ogni Comune toccato dal progetto, un piano da cui risultino la natura, l’estensione e l’ubicazione del progetto stesso (art. 27 cpv. 1 LEspr). Deve inoltre allestire, per ogni Comune, un piano d’espropriazione ed una tabella dei fondi di cui si chiede l’espropriazione, che trasmette poi al DFGP. Quest’ultimo chiede all’occorrenza ulteriori complementi.

Articolo 20 Picchettamento Il picchettamento e l’eventuale indicazione dei profili vanno realizzati dalla SEM prima del deposito ufficiale dei piani (art. 28 LEspr). Dopo l’esame, il DFGP inoltra ai Comuni, in vista del deposito ufficiale dei piani, i documenti forniti. Il deposito ufficiale dei piani avviene in concomitanza con il deposito ufficiale della documentazione di domanda conformemente all’articolo 10. Se è applicabile la procedura semplificata, di norma la procedura legale di espropriazione è svolta in forma abbreviata. Il deposito ufficiale provoca il bando di espropriazione. Ciò significa che dal giorno in cui è stato reso pubblicamente noto il deposito dei piani non è più lecito compiere senza il con- senso dell’espropriante degli atti di disposizione, di diritto o di fatto, che rendano l’espropriazione più gravosa.

Articolo 21 Opposizioni, richieste e pretese Il termine di opposizione è di 30 giorni (art. 95g nLAsi, 30 LEspr). Per gli interessati che rice- vono un avviso personale dopo la pubblicazione, il termine per le notificazioni decorre dal giorno del ricevimento di esso avviso (art. 31 cpv. 2 LEspr). Trascorso il termine per le notifi- cazioni, si può far opposizione all’espropriazione soltanto alla condizione che l’opera non sia stata ancora incominciata e che l’inosservanza del termine non sia imputabile a colpa dell’oppositore stesso (art. 39 cpv. 1 LEspr). Opposizioni e domande successive vanno pre- sentate al DFGP (art. 95g cpv. 2 nLAsi).

Articolo 22 Procedura abbreviata Se l’espropriazione rappresenta un intervento di poca entità (p. es. diritto di passo) e se gli interessati sono chiaramente identificabili, il DFGP può autorizzare lo svolgimento di una procedura abbreviata. In questo caso non si procede al deposito ufficiale dei piani bensì uni- camente all’informazione degli interessati (art. 34 LEspr).

Articolo 23 Procedura di conciliazione

Di norma è svolto un colloquio di conciliazione sul posto. Vengono discusse le domande de- positate e si procede alle constatazioni atte a chiarire i punti controversi o dubbi.

Articolo 24 Pretese Dopo la conclusione della procedura di approvazione dei piani segue, se necessario, la pro- cedura di stima dinanzi alla Commissione di stima. Il DFGP trasmette al presidente della Commissione di stima i documenti di cui all’articolo 95k cpv. 2 nLAsi (i piani approvati, il pia- no di espropriazione, la tabella dei fondi di cui si chiede l’espropriazione e le pretese annun- ciate).

Capitolo 5 Approvazione dei piani Articolo 25 Decisione di approvazione dei piani Ad cpv. 1 In virtù dell’interesse pubblico a un effetto quanto più possibile immediato delle nuove pre- scrizioni, la domanda è valutata secondo il diritto vigente al momento della decisione.

Affinché il DFGP possa approvare un progetto, lo stesso deve rispondere ai criteri della legi- slazione applicabile. Questa esigenza si riferisce all’insieme del diritto federale. Il diritto can- tonale o comunale va considerato purché non limiti in maniera sproporzionata l’adempimento dei compiti della Confederazione (art. 95a cpv. 3 nLAsi, art. 2 cpv. 3). Sotto il profilo formale il DFGP deve verificare in particolare che siano stati concessi i diritti di partecipazione ai terzi interessati. L’approvazione dei piani costituisce un’approvazione globale coordinata, pertanto contiene anche tutte le altre autorizzazioni federali necessarie (art. 95a cpv. 2 nLAsi). Ad cpv. 3 Con l’approvazione dei piani il DFGP decide simultaneamente anche circa: lett. a le richieste delle autorità specializzate della Confederazione, dei Cantoni e dei Comuni nonché le opposizioni ai sensi dell’articolo 11; lett. b le opposizioni contro espropriazioni, le domande intese a modificare il piano conforme- mente all’articolo 30 capoverso 1 lettera b LEspr nonché le domande volte a mitigare le conseguenze dell’espropriazione (art. 7-10 LEspr); lett. c le condizioni e gli oneri laddove siano oggettivamente giustificati. Sono comprese anche le condizioni dell’Ispettorato del lavoro (cfr. art. 7 della legge del 13 marzo 196425 sul lavo- ro, LL). In vista del controllo dell’esercizio, nella decisione di approvazione dei piani può essere formulata quale condizione una riserva ai sensi di una conferma di ricezione; lett. d le condizioni concernenti il controllo dei lavori di costruzione e l’esercizio (il DFGP è al tempo stesso l’autorità di sorveglianza); lett. e la considerazione delle proposte formulate durante la procedura di partecipazione. Ad cpv. 4 Di norma il DFGP assume la decisione entro tre mesi dalla conclusione della procedura di eliminazione delle divergenze. Tale procedura termina nel momento in cui il DFGP dispone di tutte le basi necessarie per la decisione. Il termine di tre mesi concretizza l’obbligo del Consiglio federale di fissare un termine per l’approvazione dei piani (art. 62c cpv. 1 LOGA). Se non è possibile rispettare il termine, il DFGP informa la SEM e le indica i motivi nonché il

25 RS 822.11

termine entro il quale sarà assunta la decisione di approvazione dei piani (art. 62c cpv. 2 LOGA).

L’approvazione dei piani decade inutilizzata se entro cinque anni dal passaggio in giudicato della decisione non è stato dato inizio all’esecuzione del progetto di costruzione (art. 95i cpv. 2 nLAsi). Per gravi motivi, l’autorità d’approvazione può prorogare di tre anni al massimo la durata di validità dell’approvazione. La proroga è tuttavia esclusa se la situazione determi- nante di fatto o di diritto si è sostanzialmente modificata dal passaggio in giudicato dell’approvazione (art. 95i cpv. 3 nLAsi).

Articolo 26 Notificazione La decisione è notificata con invio raccomandato alla SEM, ai Cantoni e Comuni interessati nonché agli opponenti. Il DFGP comunica inoltre le sue decisioni alle autorità specializzate della Confederazione interessate. Infine, le decisioni di approvazione dei piani sono segnala- te nel Foglio federale. La decisione di approvazione dei piani può essere impugnata conformemente alle disposi- zioni generali della procedura federale (art. 95l cpv. 1 nLAsi). La decisione può essere impu- gnata dinanzi al Tribunale amministrativo federale (TAF; art. 31 e 33 lett. d della legge del 17 giugno 200526 sul Tribunale amministrativo federale, LTAF). Il termine di ricorso è di 30 giorni a contare dal giorno seguente la notificazione della decisione (art. 20 cpv. 1 e 50 cpv. 1 PA). Nella procedura di approvazione dei piani, il TAF è un’autorità di ricorso di prima istanza, pertanto la sua sentenza è impugnabile dinanzi al Tribunale federale (TF; art. 82 cpv. 1 lett. a e 86 cpv. 1 lett. a della legge del 17 giugno 200527 sul Tribunale federale, LTF). Il termine di ricorso è di 30 giorni a contare dalla notificazione del testo integrale della deci- sione (art. 100 cpv. 1 LTF). I Cantoni e i Comuni interessati sono legittimati a ricorrere (art. 95l cpv. 2 nLAsi). Se non vuole essere escluso dal seguito della procedura, il Comune interessato deve far valere i propri interessi durante il deposito dei piani (cfr. commento ad art. 11).

Articolo 27 Inizio dei lavori La realizzazione del progetto può iniziare soltanto quando la decisione di approvazione dei piani è passata in giudicato (cpv. 1). La decisione di approvazione passa in giudicato quando: a. il termine di ricorso di 30 giorni è scaduto inutilizzato; b. le parti rinunciano espressamente ad adire le vie legali; c. il ricorrente ritira il ricorso; d. il Tribunale amministrativo federale (TAF) rigetta il ricorso; al riguardo va tuttavia pre- cisato che, sebbene la decisione del TAF passi in giudicato unicamente allo scadere del termine di ricorso al Tribunale federale (TF), è tuttavia immediatamente esecutiva giacché il ricorso al TF non ha effetto sospensivo (art. 103 cpv. 1 LTF), salvo se il giudice dell’istruzione decide altrimenti (art. 103 cpv. 3 LTF). Ad cpv. 2 Il DFGP può togliere l’effetto sospensivo al ricorso (art. 55 cpv. 2 PA) e autorizzare l’esecuzione immediata dei lavori laddove siano soddisfatte le condizioni alternative seguen- ti: a. gli interessati abbiano acconsentito ad anticipare l’inizio dei lavori (lett. a);

26 RS 173.32 27 RS 173.110

b. le opposizioni sembrino non avere alcuna possibilità di successo e la SEM possa as- sicurare il ripristino nello stato originale (lett. b); c. sussista una particolare urgenza (lett. c).

Articolo 28 Adattamenti ulteriori al progetto Tutti gli adattamenti apportati al progetto dopo l’approvazione dei piani vanno sottoposti al DFGP. Essa ordina una nuova procedura di approvazione dei piani qualora si tratti di adat- tamenti importanti. Se invece gli adattamenti sono di poca entità e hanno conseguenze tra- scurabili, non occorre una nuova procedura.

Articolo 29 Comunicazione della conclusione dei lavori La SEM informa entro 30 giorni dalla conclusione dei lavori il servizio cantonale competente per la vigilanza sulla misurazione ufficiale in merito a modifiche che rendono necessaria una tenuta a giorno della misurazione ufficiale.

Capitolo 6 Entrata in vigore e durata di validità Articolo 30 Ad cpv. 1 L’entrata in vigore degli articoli 95a-95l nLAsi relativi all’approvazione dei piani di costruzioni della Confederazione nel settore dell’asilo e della relativa ordinanza di esecuzione (OAPA) è prevista per la metà del 2017. Ad cpv. 2 La disposizione prevede l’abrogazione dell’articolo 1 capoverso 1 lettera a (oggetto e campo d’applicazione) dieci anni dopo la loro entrata in vigore. Questo termine corrisponde alla du- rata di validità dell’articolo 95a capoverso 1 lettera a nLAsi28. Allo scadere del termine di dieci anni, i progetti della Confederazione per l’edificazione di nuove costruzioni o impianti desti- nati all’alloggiamento dei richiedenti l’asilo o all’espletamento delle procedure d’asilo saranno esaminati nel quadro di procedure di approvazione cantonali.

2.2 Commento all’ordinanza 2 sull’asilo relativa alle questioni finan-

ziarie (OAsi 2)

Articolo 24 Durata dell’obbligo di rimborsare le spese Ad cpv. 1 lett. c Secondo il nuovo diritto gli apolidi non avranno più diritto al rilascio di un permesso di domici- lio dopo cinque anni di soggiorno legale in Svizzera (cfr. abrogazione dell’art. 31 cpv. 3 LStr). Ciò corrisponde al disciplinamento vigente per i rifugiati riconosciuti. Per garantire la neutrali- tà dei costi, all’articolo 87 nLStr il legislatore ha pertanto limitato a un massimo di cinque anni l’obbligo della Confederazione di versare ai Cantoni un importo forfettario per gli apolidi tito- lari di un permesso di dimora. Occorre pertanto un pertinente adeguamento a livello di ordi- nanza (art. 24 cpv. 1 lett. c OAsi 2). Si tratta di codificare espressamente l’obbligo della Con- federazione di rimborsare le spese durante al massimo cinque anni e di stralciare il rimando all’articolo 31 capoverso 3 nLStr.

Ad cpv. 4 e 5 Il rimborso delle spese per rifugiati appartenenti a un gruppo di rifugiati conformemente all’articolo 56 LAsi è ormai retto in un articolo a parte (art. 24a), pertanto i capoversi 4 e 5 sono abrogati.

Vedi n. V cpv. 3 della modifica della LAsi del 25 settembre 2015.

Articolo 24a Durata dell’obbligo di rimborsare le spese per gruppi di rifugiati (nuovo) Con l’articolo 88 capoverso 3bis nLAsi, il legislatore ha creato la base legale, sotto il profilo formale, affinché la Confederazione possa rimborsare ai Cantoni le spese per i rifugiati ap- partenenti a un gruppo di rifugiati conformemente all’articolo 56 LAsi (di seguito: rifugiati nell’ambito del reinsediamento) per un periodo superiore a cinque anni. Ciò vale in particola- re per le persone che al momento dell’entrata sono anziane o disabili. La nuova disposizione può riguardare anche persone in cattiva salute (disturbi congeniti, ferite di guerra o dovute alla fuga, infortuni, gravi traumi, malattie croniche, ecc.) che per questo motivo non sono o sono difficilmente integrabili nel mercato del lavoro. Anche altri rifugiati nell’ambito del rein- sediamento provocano spesso spese elevate (soprattutto di assistenza), come per esempio i minori non accompagnati o le persone particolarmente bisognose di assistenza. Queste per- sone abbisognano di un sostegno più protratto. Siccome la Confederazione ammette attiva- mente queste persone, accanto ai richiedenti l’asilo che vengono di propria iniziativa in Sviz- zera, è giustificato un rimborso di più lungo periodo delle spese connesse da parte della Confederazione. Per ragioni amministrative si rinuncia a definire i casi concreti che soddisfano le condizioni per una presa a carico finanziaria più protratta. In particolare nei casi di malattia è difficile definire criteri oggettivi per una durata più protratta del rimborso delle spese, giacché il de- corso della malattia e il suo influsso sulla collocabilità sono difficilmente prevedibili al mo- mento dell’entrata. Anche la delimitazione di questi casi appare difficoltosa. Il sistema di in- dennizzo forfettario introdotto nel 2008 (somme forfettarie globali) sarà applicato anche ai rifugiati nell’ambito del reinsediamento (senza previo esame individuale). Questa procedura è particolarmente idonea nel quadro dell’ammissione di grossi gruppi di rifugiati nell’ambito del reinsediamento. L’esame individuale previsto dal diritto vigente richiederebbe un onere supplementare sproporzionatamente elevato per la Confederazione e i Cantoni, sia sul piano finanziario che in termini di personale. Il sistema di finanziamento riguardante i rifugiati

nell’ambito del reinsediamento va pertanto adeguato. Occorre dunque un nuovo sistema che preveda il versamento della somma forfettaria globa- le per tutti i rifugiati nell’ambito del reinsediamento durante sette anni a contare dall’entrata, anche in caso di esercizio di un’attività lucrativa. Il fatto di non considerare il tasso di attività nel computo della somma forfettaria (cfr. nuovo art. 27a) deve costituire un incentivo finan- ziario per i Cantoni a integrare quanto prima possibile un numero quanto più elevato possibi- le di persone nel mercato del lavoro. In questo modo i Cantoni possono costituirsi delle riser- ve finanziarie per i gruppi di persone appartenenti ai rifugiati nell’ambito del reinsediamento per i quali le spese sono indennizzate per oltre cinque anni. Sotto il profilo tecnico-finanziario, la somma forfettaria è pertanto versata durante sette anni per tutti i rifugiati nell’ambito del reinsediamento residenti in Svizzera. Dopo cinque anni, tut- tavia, la cerchia dei fruitori è ristretta ai sensi dell’articolo 88 capoverso 3bis nLAsi: serve, cioè, unicamente alla copertura delle spese occasionate da minorenni non accompagnati, anziani e persone che soffrono di gravi problemi di salute fisici o psichici (come tuttora con- formemente all’art. 24 cpv. 4OAsi 2) che dopo cinque anni di dimora in Svizzera non sono ancora economicamente indipendenti oppure non hanno diritto a prestazioni delle assicura- zioni sociali che assicurino il loro sostentamento. Siccome la disposizione di legge utilizza il termine «segnatamente», significando in tal modo che l’elenco non è esaustivo, la disposizione esecutiva può aggiungere il gruppo particolar- mente bisognoso di assistenza dei minorenni non accompagnati.

Articolo 26 Importo e adeguamento della somma forfettaria globale Ad cpv. 1 Il campo di validità è stato esteso, nel capoverso 1, ai rifugiati nell’ambito del reinsediamen- to.

Articolo 27a Calcolo della somma forfettaria per gruppi di rifugiati (nuovo)

In questa disposizione è codificata la nuova formula per il calcolo della somma forfettaria globale mensile per Cantone destinata ai rifugiati nell’ambito del reinsediamento.

Disposizione transitoria Per motivi di pari trattamento dei rifugiati nell’ambito del reinsediamento entrati in Svizzera prima dell’entrata in vigore del nuovo sistema di finanziamento, l’obbligo di rimborsare le spese durante sette anni di cui all’articolo 24a si riferisce anche a questo gruppo di persone. Gli articoli 26 capoverso 1 e 27a sono applicabili dall’entrata in vigore della modifica di ordi- nanza.

2.3 Commento all’ordinanza concernente l’esecuzione

dell’allontanamento e dell’espulsione di stranieri (OEAE)

Sezione 1d Conservazione e cancellazione dei dati medici per valutare l’idoneità al trasporto Articolo 15p Conformemente all’articolo 71b capoverso 2 nLStr, il Consiglio federale disciplina la conser- vazione e la cancellazione dei dati medici riguardanti l’idoneità al trasporto delle persone allontanate trasmessi. Con la presente disposizione esecutiva il Consiglio federale realizza questo suo mandato. I dati personali degni di protezione possono essere utilizzati, ovvero conservati soltanto fin- tantoché ciò è necessario per l’espletamento di un dato compito. Con la nuova disposizione riguardante la trasmissione di dati medici per valutare l’idoneità al trasporto s’intende garanti- re che la competente autorità d’esecuzione sia a conoscenza dello stato di salute del rimpa- triando e possa adottare le misure del caso volte a tutelarne la sicurezza. Dopo l’avvenuta esecuzione dell’allontanamento o dell’espulsione non vi è più necessità al- cuna di conservare i dati medici, pertanto gli stessi vanno immediatamente cancellati. Laddove non sia possibile eseguire l’allontanamento o l’espulsione (p. es. per ragioni tecni- che) e lo specialista medico curante abbia già trasmesso i dati medici, gli stessi devono poter essere conservati. Trattasi di una disposizione concludente in vista di consentire il ricorso a questi dati al momento di una futura, nuova valutazione dell’idoneità al trasporto.

3. Conseguenze finanziarie

3.1 Procedura di approvazione dei piani

La semplificazione e la concentrazione della procedura di approvazione dei piani nel settore dell’asilo non ha conseguenze finanziarie rilevanti sulle finanze dei Cantoni e dei Comuni. La proposta modifica comporterà un onere lavorativo supplementare per l’autorità unica (Segre- teria generale del DFGP) e una diminuzione dei compiti delle autorità competenti secondo il vecchio diritto (procedura di diritto cantonale). Complessivamente, tuttavia, la mole di lavoro resterà invariata. L’autorità unica dovrà dotarsi di personale supplementare per svolgere le procedure di ap- provazione dei piani per le costruzioni nel settore dell’asilo.

3.2 Modifica dell’OAsi 2

Con la modifica di legge è soppresso il diritto degli apolidi all’ottenimento del permesso di domicilio dopo cinque anni di soggiorno in Svizzera. La conseguente, nuova limitazione a cinque anni dell’obbligo della Confederazione di rimborsare le spese per gli apolidi titolari di un permesso di dimora conformemente all’articolo 24 capoverso 1 lettera c è finanziariamen-

te neutra e non comporta nessuna conseguenza in termini di personale per Confederazione e Cantoni. Il nuovo sistema di finanziamento per i rifugiati nell’ambito del reinsediamento conformemen- te agli articoli 24a, 26 capoverso 1 e 27a (in virtù dell’art. 88 cpv. 3bis nLAsi) è finanziariamen- te neutro. Per determinati rifugiati nell’ambito del reinsediamento la Confederazione versa già tuttora la somma forfettaria globale durante più di cinque anni, ossia laddove già al mo- mento di entrare in Svizzera le persone in questione erano disabili, anziane o malate oppure laddove sono entrate in Svizzera in qualità di minori non accompagnati. Nel settembre 2013 il Consiglio federale ha deciso di ammettere 500 vittime della guerra civile siriana bisognose di protezione nel quadro di un progetto pilota. Nel frattempo queste persone sono giunte in Svizzera. Nella primavera 2015 il Consiglio federale ha inoltre deciso di ammettere altre 3000 vittime del conflitto siriano (rifugiati nell’ambito del reinsediamento e visti umanitari per membri della famiglia di persone ammesse provvisoriamente). Nell’autunno 2015 il Consiglio federale ha deciso di partecipare al programma di ricollocazione dell’Unione europea compu- tando le persone ammesse in tale contesto sul precitato contingente di 3000 persone. La SEM parte dal presupposto che nel quadro di questi contingenti entreranno in Svizzera at- torno ai 1500 rifugiati nell’ambito del reinsediamento. Il nuovo sistema di finanziamento ge- nera, per questi 1500 rifugiati e durante un periodo di sette anni, dei costi per la Confedera- zione pari a 27 milioni di franchi annui, ovvero 189 milioni complessivi. In virtù delle esperienze maturate durante il progetto pilota si può dare per acquisito che mol- te delle persone che entreranno in questo contesto saranno affette da gravissimi problemi psichici e fisici. La SEM prevede che, con ogni probabilità, circa il 25 per cento di questi rifu- giati nell’ambito del reinsediamento dipenderanno in permanenza o per lungo tempo dall’aiuto sociale. Per il restante 75 per cento si può partire dal presupposto che saranno integrati nel mercato del lavoro oppure che, dopo cinque anni di soggiorno, avranno diritto alle prestazioni di un’assicurazione sociale (AVS, AI, prestazioni complementari). Nel vecchio sistema di funzionamento, le spese incorse dalla Confederazione per il gruppo di

persone dipendenti in permanenza o a lungo termine dall’aiuto sociale durante un periodo medio di 15 anni ammonterebbero a 196 milioni di franchi.

3.3 Modifica dell’OEAE

La conservazione e la successiva cancellazione dei dati medici riguardanti l’idoneità al tra- sporto non dovrebbero avere conseguenze finanziarie di sorta. Ciò, in particolare, giacché non occorre predisporre un nuovo sistema informatico per la conservazione dei dati. Le autorità cantonali competenti per l’allontanamento o l’espulsione decidono liberamente le modalità della conservazione dei dati. Al momento non è pertanto possibile stimare le con- seguenze finanziarie concrete per le autorità cantonali interessate.

Velocizzazione delle procedure d'asilo (Riassetto del settore dell'asilo). Entrata in vigore parziale della modifica del 25 settembre 2015 della legge sull'asilo (LAsi) | Lexipedia | Lexipedia