Modifica della legge sul trasferimento del traffico merci e decreto federale concernente il limite di spesa per il promovimento del trasporto di merci per ferrovia attraverso le Alpi

Dipartimento federale dell’ambiente, dei trasporti, dell’energia e delle comunicazioni DATEC

Berna, 12 giugno 2026

Modifica dell’ordinanza sul trasporto di merci e decreto federale concernente il limite di spesa per il promovimento del trasporto di merci per ferrovia attraverso le Alpi

Rapporto esplicativo per l’avvio della procedura di consultazione

BAV-D-D0253501/940

Compendio

Il trasporto combinato non accompagnato di merci per ferrovia attraverso le Alpi deve continuare ad essere promosso finanziariamente anche dopo il 2030 al fine di sostenere il trasferimento del traffico pesante transalpino e di migliorare la competitività. Per tale motivo si propone un nuovo limite di spesa. inoltre, si adegua la legge sul trasferimento del traffico merci per consentire una migliore gestione dell’impiego dei mezzi.

Situazione iniziale

La Confederazione può adottare misure di promovimento del trasporto di merci per ferrovia che permettano di raggiungere l’obiettivo del trasferimento. Il sostegno finan- ziario dell’offerta nel trasporto combinato non accompagnato (TCNA) attraverso le Alpi svizzere rappresenta sin dagli esordi della politica di trasferimento una misura accom- pagnatoria che presta un notevole contributo al trasferimento del traffico pesante tran- salpino dalla strada alla rotaia. La forma del promovimento finanziario è disciplinata nella legge del 19 dicembre 2008¹ sul trasferimento del traffico merci (LTrasf) e nell’ordinanza del 19 novembre 2025² sul trasporto di merci (OTM). Le attuali disposizioni prevedono che le indennità per invio trasportato nel TCNA debbano ridursi di anno in anno. L’attuale limite di spesa per il promovimento del trasporto di merci per ferrovia attraverso le Alpi comprende le inden- nità d'esercizio per il TCNA ed è limitato al 2030. L’evoluzione del traffico merci transalpino osservata negli ultimi anni suscita preoccu- pazione. Dal 2021, infatti, i volumi trasportati nel TCNA sono in calo, mentre riprende ad aumentare il numero di corse di autocarri attraverso le Alpi. Ne sono causa princi- pale la scarsa disponibilità delle infrastrutture sulle tratte di accesso ad Alptransit all’estero.

Contenuto del progetto

Con le mozioni 26.3004 e 26.3009, di uguale tenore, il Parlamento ha incaricato il Con- siglio federale di garantire il mantenimento dei contributi d’esercizio per il traffico com- binato transalpino oltre il 2030 nonché di stralciare quanto prima la disposizione relativa alla riduzione annuale delle indennità per invio di cui all’articolo 8 capoverso 2 LTrasf. Per sostenere in modo mirato il TCNA attraverso le Alpi nell’attuale contesto di mercato e in considerazione delle limitazioni sulle tratte di accesso nonché adempiere le richie- ste di cui alle diverse mozioni, è imprescindibile rinunciare alla disposizione di cui all’ar- ticolo 8 LTrasf.

Quest’ultima non sarà tuttavia semplicemente stralciata, ma sostituita con una secondo la quale si ridurrà di anno in anno l’importo delle indennità d’esercizio pianificate per il TCNA attraverso le Alpi a partire dal 2030. Fino ad allora, tenendo conto delle condi- zioni di produzione già oggi manifestamente difficili il volume di promovimento potrà rimanere al livello odierno. A partire dal 2030 avverrà una riduzione graduale della somma di promovimento, consentendo di aumentare comunque l’indennità per invio in caso di domanda in calo e di ridurla secondo le esigenze se la domanda sale. A lungo termine, la riduzione graduale dei mezzi di promovimento mira a mantenere la pres- sione per indurre miglioramenti della produttività. Affinché l’adeguamento della legge possa entrare in vigore già nel 2027, in contempo- ranea il Consiglio federale mette già in consultazione una modifica dell’articolo 35 OTM. Inoltre, è proposto un limite di spesa per il promovimento del trasporto di merci per ferrovia attraverso le Alpi di 486 milioni di franchi per il periodo 2027–2035, che sostituirà quello esistente relativo agli anni 2011–2030. Con la continuazione del promovimento finanziario si stabilizzerà l’evoluzione nel traf- fico merci transalpino consolidando il finanziamento del TCNA. Per contrastare l’at- tuale, crescente tendenza al calo dei volumi, il Consiglio federale ritiene inoltre neces- sario attuare una gestione mirata. In futuro, la determinazione dell’importo dell’inden- nità per invio dovrà rispecchiare le condizioni di produzione predominanti al momento e aiutare ad ammortizzare i costi aggiuntivi connessi al loro peggioramento. Il Consiglio federale punta a mettere in vigore le nuove disposizioni nel 2027.

1.2 Dibattiti parlamentari concernenti il rapporto sul trasferimento del

traffico 2025 e attuali interventi parlamentari sulla politica di

Rapporto esplicativo

1 Situazione iniziale

1.1 Necessità di agire e obiettivi

1.1.1 Il trasferimento del traffico merci transalpino quale parte importante della politica dei trasporti svizzera Il trasferimento del traffico merci pesante dalla strada alla ferrovia è uno degli obiettivi principali della politica svizzera dei trasporti. Il 20 febbraio 1994 il Popolo e i Cantoni, con l’accettazione del cosiddetto articolo sulla protezione delle Alpi (art. 84 della Costi- tuzione federale, Cost.3), hanno espresso la chiara volontà di trasferire il traffico merci pesante attraverso le Alpi dalla strada alla ferrovia. La LTrasf si iscrive nella logica della strategia di trasferimento del traffico stabilita nell’Accordo del 21 giugno 19994 tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea sul trasporto di merci e di passeggeri su strada e per ferrovia (Accordo sui trasporti terrestri). L’obiettivo del trasferimento, fissato in 650 000 transiti transalpini l’anno (art. 3 LTrasf), a oggi non ha ancora potuto essere raggiunto, ma le misure adottate esplicano i loro effetti contribuendo all'elevata quota di mercato della rotaia. I tre strumenti principali della politica di trasferimento sono la Nuova ferrovia transalpina (Alptransit), elemento fondamentale per l’ammodernamento dell’infrastruttura ferrovia- ria sull’asse transalpino nord-sud, la tassa sul traffico pesante commisurata alle pre- stazioni (TTPCP) e l’apertura del mercato nell’ambito della riforma delle ferrovie. Le indennità d'esercizio per il traffico combinato nel trasporto di merci per ferrovia at- traverso le Alpi costituiscono un’importante misura di accompagnamento sin dall’inizio della politica di trasferimento del traffico svizzera. Sulla base delle disposizioni della LTrasf, la Confederazione può adottare misure di promovimento per il raggiungimento dell’obiettivo di trasferimento (art. 8 LTrasf). Il promovimento finanziario del traffico combinato attraverso le Alpi avviene sulla base dell’articolo 8 LTrasf. Il Parlamento lo gestisce nell’ambito di un limite di spesa pluriennale. Quello attualmente valido, proro- gato già diverse volte, scade a fine 2030. L’evoluzione del traffico merci transalpino è monitorato permanentemente dal Consiglio federale che, come previsto dall’articolo 4 capoverso 2 LTrasf, ogni due anni presenta al Parlamento un rapporto sul trasferimento del traffico. Quest’ultimo fornisce informa-

zioni sull’efficacia delle misure adottate e sullo stato del trasferimento, illustra le tappe successive nell’attuazione della politica svizzera di trasferimento del traffico, propone

3 RS 101 4 RS 0.740.72

eventuali misure supplementari e, se del caso, avanza richieste per l’adozione di obiet- tivi intermedi e di altre misure. Questo è stato il caso con l’ultimo rapporto, concernente il periodo luglio 2023 – giugno 2025, del 19 novembre 20255.

1.1.2 Evoluzione del trasferimento del traffico merci transalpino dal 2010

Tra il 2010 e il 2021 l’evoluzione del trasferimento è stata fondamentalmente positiva: il numero dei transiti di veicoli merci pesanti attraverso le Alpi è sceso del 27,6 per cento mentre è cresciuto, in termini di invii trasportati, del 31,7 per cento il TCNA, prin- cipale segmento di mercato della rotaia. Tale evoluzione è stata determinata dai diversi strumenti messi in atto con la politica di trasferimento del traffico. Particolari impulsi al trasferimento e alla crescita sono scaturiti soprattutto dall’entrata in servizio di Alptran- sit. Inversione di tendenza dal 2021 Con il rapporto sul trasferimento del traffico 2025 il Consiglio federale ha constatato che, da alcuni anni, il trasferimento del traffico merci transalpino non si sviluppa più nella direzione auspicata dalla politica: dal 2021 il numero dei transiti di veicoli merci pesanti attraverso le Alpi è tornato a salire, segnando un aumento del 7,3 per cento, mentre il TCNA, calcolato in invii, è sceso del 10,6 per cento. Nei due grafici qui di seguito è illustrata l’evoluzione nel traffico merci stradale e nel TCNA dal 2010.

Fig. 1 - Transiti di veicoli merci pesanti attraverso le Alpi 2010–2025

Link al rapporto sul trasferimento del traffico: www.bav.admin.ch > Pagina iniziale > Modi di trasporto > Ferrovia > Traffico merci > Trasferi- mento del traffico > Rapporti e cifre

Fig. 2 - Invii trasportati nel TCNA 2010–2025

A cinque anni dall’entrata in servizio dell’intera infrastruttura Alptransit e del corridoio di 4 metri, il loro potenziale in termini di produttività e trasferimento non può ancora essere sfruttato appieno a favore del trasferimento del traffico merci alla ferrovia. Sulle tratte di accesso ad Alptransit, in particolare all’estero, l’ammodernamento e l’amplia- mento dell’infrastruttura procedono molto a rilento. Importanti tratte di accesso presen- tano tuttora parametri infrastrutturali inadeguati ai fini di una produzione efficiente (p. es. profilo di spazio libero, lunghezze dei convogli). A questo si aggiungono, da un lato, i numerosi cantieri che generano chiusure totali o parziali di intere sezioni di tratta degli assi ferroviari nord-sud, a loro volta causa di deviazioni o soppressioni di treni e, dall’altro lato, l’infrastruttura in parte datata, quindi vulnerabile, con guasti che possono ostacolare il normale svolgimento dell’esercizio e con problemi operativi aggiuntivi che compromettono l’efficienza del trasporto interna- zionale di merci per ferrovia. Il peggioramento delle condizioni di produzione degli ultimi anni sul corridoio ferroviario nord-sud contribuisce pertanto in larga parte all’evoluzione sfavorevole osservata dall’inizio del decennio. Cessazione della strada viaggiante a fine 2025: conseguenza delle cattive condi- zioni di produzione A fine 2025 la strada viaggiante (Rola) ha interrotto la propria offerta a causa delle suddette cattive condizioni di produzione. La causa principale sono stati i numerosi cantieri sulla rete ferroviaria, previsti e non, che dal 2024 hanno portato alla soppres- sione di molti treni. Nonostante le indennità finanziarie della Confederazione e una do- manda stabile quasi fino alla fine, non era più possibile gestire la Rola in modo redditi- zio. La sua cessazione anticipata rende evidente la gravità della situazione: essa com- porta anche perdite notevoli per le imprese di trasporto ferroviario (ITF) attive nel tra- sporto attraverso le Alpi.

Nessun miglioramento delle condizioni di produzione nel trasporto di merci per ferrovia fino al 2030 Il Consiglio federale attualmente stima che le condizioni di produzione sfavorevoli de- scritte per il trasporto di merci per ferrovia non miglioreranno prima di fine decennio. Gli sforzi in Germania per ristrutturare in tempi rapidi l’infrastruttura soggetta a guasti lasciano presupporre che nei prossimi anni aumenteranno i cantieri e quindi chiusure e deviazioni. Già oggi si sa, per esempio, che a Friburgo in Brisgovia tra il 2027 e il 2029 sarà chiusa totalmente o parzialmente per diverse settimane l’anno la tratta della valle del Reno. Secondo l’attuale stato delle pianificazioni, nel periodo delle chiusure non potranno essere offerte capacità sufficienti per tratte alternative per il traffico merci e, pertanto, dovrà essere soppressa buona parte dei treni. Inoltre, sono previste diverse chiusure totali con conseguenti lunghe deviazioni per gran parte del traffico anche agli accessi sud di Alptransit, in Italia. Sussiste pertanto il rischio che l’attrattiva e la competitività delle offerte nel trasporto internazionale di merci per ferrovia, in particolare nel segmento del TCNA, continuino a ridursi o quantomeno non aumentino.

1.1.3 Promovimento finanziario del traffico combinato non accompagnato

Parallelamente alla LTrasf, è stato approvato lo stanziamento di 1600 milioni di franchi per gli anni 2011–2018 mediante il decreto federale del 3 dicembre 20086 concernente il limite di spesa per il promovimento del trasporto di merci per ferrovia attraverso le Alpi. In adempimento di due mozioni dall’identico tenore presentate dalle Camere, con il messaggio del 29 novembre 20137 il Consiglio federale ha prorogato il limite di spesa di cinque anni sino alla fine del 2023 e ne ha aumentato la dotazione a 1675 milioni di franchi. Con il decreto federale del 3 giugno 20208 che aumenta e proroga il limite di spesa per il promovimento del trasporto di merci per ferrovia attraverso le Alpi, il Par- lamento lo ha infine prorogato fino alla fine del 2030, portandolo a 2,06 miliardi di fran- chi. Secondo la decisione vigente, pertanto, il promovimento finanziario del TCNA transal- pino mediante indennità d'esercizio si concluderà nel 2030. Beneficiari delle indennità sono gli operatori del traffico combinato attivi su relazioni del TCNA transalpino che non possono essere gestite con copertura dei costi. Attualmente la Confederazione ordina circa 70 relazioni transalpine presso 20 operatori ed eroga indennità d’esercizio per i servizi forniti. Il versamento delle indennità avviene sulla base delle prestazioni effettive. A tale proposito si distinguono due tipi di indennità, per treno e per invio. Le prime sono erogate in base alla distanza percorsa su rotaia. Se- condo l’articolo 35 capoverso 3 dell’ordinanza del 19 novembre 20259 sul trasporto di merci (OTM) su distanze inferiori a 600 chilometri vengono erogate indennità forfettarie

6 FF 2009 7213 7 FF 2014 151 8 FF 2020 5751 9 RS 742.411

per spedizione. Tale indennità è superiore a quella versata per spedizione su distanze superiori a 600 chilometri. Attuazione del piano di abbattimento tra il 2010 e il 2025 Negli ultimi anni, conformemente alle prescrizioni dell’articolo 8 capoverso 2 LTrasf, i contributi d’esercizio della Confederazione sono stati ridotti sì gradualmente, ma in mi- sura significativa: se nel 2010 la somma dei mezzi impiegati per il TCNA era di circa 170 milioni di franchi, nel 2025 era ridotta a circa 50 milioni di franchi (-30 % ca.). Il grafico seguente illustra detta evoluzione.

Fig. 3 - Mezzi impiegati per il traffico combinato nel 2010–2025

Nello stesso periodo, conformemente all’articolo 8 capoverso 2 LTrasf, l’indennità me- dia per ogni invio trasportato nel TCNA scende dai 200 franchi nel 2010 a 54 franchi nel 2025. Promovimento finanziario futuro del TCNA in considerazione di condizioni di pro- duzione difficili Obiettivo originario e primario delle indennità d'esercizio per il traffico combinato era favorire il potenziamento del trasferimento nel periodo transitorio precedente la messa in servizio di Alptransit. Per la prosecuzione del piano di abbattimento delle indennità per il TCNA ci si è sempre chiesti se la riduzione potesse essere compensata da au- menti di produttività. A tale scopo è necessaria in particolare un’infrastruttura ferroviaria modernizzata, che consente di ridurre i tempi di percorrenza o di far transitare treni più lunghi, in modo da poter innanzitutto risparmiare risorse (materiale rotabile, macchini- sti) e ridurne l’utilizzo medio per invio trasportato. Nonostante il completamento di Alptransit e del corridoio di 4 metri lungo l'asse del San Gottardo, è ormai evidente che con le condizioni di produzione predominanti nel tra- sporto internazionale di merci per ferrovia sull’asse nord-sud è impossibile realizzare un’offerta finanziariamente autonoma e competitiva rispetto alla strada. Le cause di tale

situazione sono le stesse riportate al numero 1.1.2, che hanno generato la suddetta inversione di tendenza in atto dal 2021.  Le tratte di accesso estere ad Alptransit attualmente non presentano lo standard di costruzione auspicato (treni di 740 m dal luogo di partenza alla destinazione finale, sagoma di spazio libero di 4 m), di conseguenza al momento non sono possibili ulteriori aumenti di produttività sotto il profilo infrastrutturale.  Nei prossimi anni le condizioni di produzione resteranno estremamente difficili per via dei cantieri e delle conseguenti chiusure, deviazioni e soppressioni di treni. Come precedentemente illustrato, nel periodo 2026–2029 in Germania e in Italia si prevedono ulteriori importanti limitazioni delle capacità. Probabilmente solo a partire dal 2030 l’asse nord-sud disporrà delle capacità atte a soddisfare anche a lungo termine la domanda attesa nel trasporto di merci per ferrovia, sotto il profilo sia quantitativo sia qualitativo.  Le permanenti, difficili condizioni di produzione per il traffico combinato non solo penalizzano il processo di trasferimento del traffico, ma hanno anche un impatto negativo duraturo sull’efficienza finanziaria delle imprese. Se la produttività di- minuisce, essendo necessario impiegare più locomotive e risorse in termini di personale per una capacità di trasporto uguale o inferiore, cala inevitabilmente la redditività. L’evoluzione degli ultimi due anni fa apparire sempre più probabile che le ITF registrino perdite e siano costrette a misure strutturali sotto forma di abbattimento delle risorse.

Alla luce di questa situazione, si pone la questione di fondo se e in quale forma debba essere portato avanti il sostegno finanziario per il TCNA. L’obbligo di riduzione annua dell’indennità per invio impedisce una gestione an- ticiclica La restrizione di cui all’articolo 8 capoverso 2 LTrasf, che prevede che l’importo dell’in- dennità media per invio trasportato si riduca di anno in anno, attualmente non ammette alcun aumento delle indennità per invio. In caso di cali generali dei volumi, dovuti alla congiuntura o alla scarsa disponibilità di infrastrutture, ciò comporta effetti negativi amplificati: a minori ricavi per le offerte si aggiungono indennità più esigue e di conseguenza si riducono ulteriormente i contributi di copertura delle imprese ricavati dai trasporti. Così facendo si impedisce una gestione anticiclica, in grado di contrastare le cattive condizioni di produzione.

1.1.4 Obiettivo del progetto: stabilizzare l’evoluzione del trasferimento

Con le infrastrutture attualmente disponibili sulle tratte di accesso ad Alptransit, nei prossimi anni non si potranno ottenere ulteriori miglioramenti della produttività nel traf- fico merci ferroviario attraverso le Alpi. I peggioramenti di disponibilità e affidabilità delle capacità infrastrutturali della ferrovia sull’asse nord-sud generano cali della produttività e aumenti dei costi di produzione, a cui difficilmente si può far fronte con ottimizzazioni dell’esercizio. Senza contromisure il mercato del TCNA transalpino è destinato a ridursi

A causa delle difficili condizioni di produzione e della scarsa qualità e puntualità, il mer- cato del traffico combinato transalpino registra un calo dei volumi e, di conseguenza, perdite di fatturato. A esserne interessate sono in particolare le ITF, che si fanno carico anche della vischiosità dei costi per le locomotive e i rispettivi macchinisti pianificati nonché delle spese supplementari per le deviazioni, che comportano percorsi più lun- ghi. L’evoluzione della situazione finanziaria delle diverse imprese attive nel trasporto di merci per ferrovia attraverso le Alpi nel 2024 e 2025 indica che, se le condizioni di produzione nel traffico internazionale restano difficili, la fine del promovimento potrebbe effettivamente mettere a repentaglio la sopravvivenza finanziaria di molte imprese, che si vedrebbero obbligate ad adottare correttivi strutturali con conseguente riduzione di prestazioni e risorse. Venendo meno queste ultime, saranno pianificati ed effettuati meno trasporti. La situazione è particolarmente grave se si guarda al futuro della politica di trasferi- mento, che sul lungo termine può essere portata avanti con successo solo se il traffico merci su rotaia cresce e se sono disponibili le necessarie risorse (locomotive, macchi- nisti, vagoni, capacità dei terminali). Le diverse imprese attive nel mercato del TCNA transalpino dispongono di modelli commerciali finalizzati fondamentalmente a questo e se, a causa di difficoltà infrastrutturali, dovranno adottare misure strutturali sotto forma di riduzione delle risorse, sussiste il pericolo di un indebolimento pluriennale del traffico merci ferroviario. La conseguenza potrebbe essere una perdita duratura di quote di mercato della ferrovia nel traffico merci attraverso le Alpi. La contrazione del mercato del TCNA transalpino causa un aumento dei transiti di autocarri attraverso le Alpi Sulla base di dati provenienti da diversi attori è stato stimato cosa comporterebbe, per l’evoluzione del trasferimento del traffico merci transalpino nei prossimi anni, la neces- sità di misure di risanamento e di una riduzione delle prestazioni. Si può ritenere che entro il 2030 il volume degli invii trasportati nel TCNA transalpino diminuirà di un ulte- riore 12 per cento.

Fig. 4 - Invii trasportati nel TCNA 2010–2025 e previsioni fino al 2030

Guardando agli sviluppi degli ultimi anni, si rileva una stretta correlazione tra l’evolu- zione del mercato del TCNA transalpino e quella del numero dei transiti di autocarri

attraverso le Alpi. Se la situazione rimane tale, fino al 2030 i cali nel TCNA si tradur- ranno in un aumento del numero dei transiti di autocarri dell’11 per cento circa. Si dovrà pertanto partire dal presupposto che vi saranno nuovamente tra 1,1 e 1,2 milioni di transiti l’anno.

Fig. 4 - Transiti di veicoli merci pesanti attraverso le Alpi 2010–2025 e previsioni fino al 2030

Questa tendenza è in contraddizione diretta con gli obiettivi della politica svizzera di trasferimento. Nessuno degli obiettivi di cui all’articolo 3 LTrasf verrebbe raggiunto.

La continuazione del promovimento finanziario del TCNA e una gestione mirata possono contrastare i ritrasferimenti Il progetto si propone di stabilizzare l’evoluzione nel traffico merci transalpino mediante la continuazione del promovimento finanziario, che consoliderebbe il finanziamento del TCNA. Per contrastare l’attuale, crescente tendenza al calo dei volumi, il Consiglio fe- derale ritiene necessaria una gestione mirata, ovvero:  mantenere il sostegno finanziario agli operatori del traffico combinato sotto forma di indennità d’esercizio a favore delle relazioni del TCNA transalpino che non possono essere gestite con copertura dei costi; le indennità, differenziate per treno e per invio, sono versate sulla base delle prestazioni effettive;  aumentare temporaneamente, in caso di peggioramento delle condizioni di pro- duzione o di calo dei volumi dovuto alla congiuntura, l’indennità per treno o per invio, soprattutto sotto forma di una maggiore indennità forfettaria per treno. Tale sostegno mira a compensare i costi aggiuntivi che le imprese devono sostenere a causa delle chiusure e delle conseguenti deviazioni, con relativo impiego di risorse supplementari. A tal scopo il progetto prevede i necessari adeguamenti normativi e un correlato de- creto di stanziamento per un nuovo limite di spesa che garantisca il sostegno finanziario per il TCNA nel periodo 2027–2035. Prosecuzione di tutte le altre misure di trasferimento È evidente che le misure richieste nel progetto non fanno che mitigare l’attuale indebo- limento del trasporto di merci per ferrovia attraverso le Alpi, senza garantire un’inver- sione di tendenza. Occorre pertanto fare di tutto per conseguire processi stabili e affi- dabili nel trasporto di merci ferroviario, che consentano offerte sicure e possano quindi salvaguardare la competitività del settore sull’asse nord-sud. Sul medio e lungo termine bisogna proseguire con la creazione di capacità infrastrutturali aggiuntive sulle tratte di accesso ad Alptransit all’estero, affinché il settore vi disponga quanto prima di un’infra- struttura moderna e rispondente alle esigenze del mercato. A tale fine, occorre lavorare alacremente all’attuazione delle misure individuate con il rapporto sul trasferimento del traffico 2025.

1.2 Dibattiti parlamentari concernenti il rapporto sul trasferimento del traffico

2025 e attuali interventi parlamentari sulla politica di trasferimento del traf-

fico Il Parlamento ha già discusso della continuazione del promovimento finanziario del TCNA nel quadro dei dibattiti concernenti il rapporto sul trasferimento del traffico 2025. Accogliendo la mozione 25.394910 «Garantire le risorse per la politica di trasferimento del traffico», ha incaricato il Consiglio federale [adozione definitiva ancora pendente] di impiegare integralmente i fondi che si libereranno a seguito della cessazione anticipata

Link all’intervento: https://www.parlament.ch/it/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20253949.

della Rola nel limite di spesa 2024–2028 per il promovimento di un ulteriore trasferi- mento nel trasporto di merci per ferrovia attraverso le Alpi negli anni 2026–2030 e di avviare le misure necessarie a tal fine. In pratica la mozione chiede un adeguamento dell’articolo 8 LTrasf, che è quanto prevede il presente progetto. La modifica dell’arti- colo 8 LTrasf rientra anche tra i mandati conferiti con le mozioni 26.3004 e 26.3009, dallo stesso titolo «Rivitalizzare il trasferimento del traffico combinato transalpino. Evi- tare il ritrasferimento su strada».

1.3 Alternative esaminate e opzione scelta

1.3.1 Varianti secondo il rapporto sul trasferimento del traffico 2025

In merito alla prosecuzione del promovimento finanziario del TCNA transalpino il Con- siglio federale ha già esaminato tre varianti nel rapporto sul trasferimento del traffico 2025, sottoponendole ai dibattiti parlamentari.

1. Cessazione dal 2030 del promovimento finanziario del TCNA transalpino me-

diante indennità d’esercizio

2. Continuazione del promovimento finanziario del TCNA transalpino mediante in-

dennità d’esercizio dopo il 2030 e mantenimento della disposizione relativa alla riduzione delle indennità per invio di cui all’articolo 8 capoverso 2 LTrasf, con il promovimento che resta soggetto a una leggera riduzione graduale, in modo da mantenere la pressione affinché siano realizzati miglioramenti nelle condizioni di produzione.

3. Continuazione del promovimento finanziario del TCNA transalpino mediante in-

dennità d’esercizio e stralcio della disposizione relativa alla riduzione delle in- dennità per invio di cui all’articolo 8 capoverso 2 LTrasf, con un promovimento che consenta di attenuare le oscillazioni congiunturali, l’insufficiente disponibilità dell’infrastruttura e altri sviluppi inattesi, rendendo possibili anche aumenti tem- poranei delle indennità per invio.

Nell’ambito dei dibattiti parlamentari relativi al suddetto rapporto, con l’adozione delle mozioni 26.3004 e 26.3009 le Camere hanno incaricato il Consiglio federale di attuare la variante 3. Nell’elaborare il progetto le altre due varianti non sono pertanto state prese in considerazione.

1.3.2 Altre varianti esaminate

Data di entrata in vigore delle nuove disposizioni giuridiche Per quanto le mozioni 26.3004 e 26.3009 si focalizzino su un’attuazione successiva al 2030, il Consiglio federale ritiene opportuno far entrare in vigore quanto prima le dispo- sizioni giuridiche adeguate e punta al 2027. In tal modo si includerebbero anche le richieste della mozione 25.3949. Inoltre, conviene abbinare a tale entrata in vigore il nuovo decreto di stanziamento, poiché consentirà un miglior coordinamento con la pia- nificazione finanziaria della Confederazione.

Legislazione d’urgenza

Una legislazione d’urgenza secondo l’articolo 165 Cost. limita i diritti democratici del Popolo e vi si dovrebbe pertanto ricorrere esclusivamente per far fronte a situazioni straordinarie. Il Consiglio federale ritiene che un’attuazione in tempi rapidi nel quadro di un processo legislativo ordinario fornisca sufficiente certezza del diritto affinché si crei sufficiente certezza della pianificazione e degli investimenti per ulteriori decisioni imprenditoriali degli operatori del traffico merci transalpino.

1.3.3 Opzione scelta

L’illustrata continuazione del sostegno finanziario agli operatori del traffico combinato sotto forma di indennità d’esercizio comporta gli adeguamenti normativi e il decreto di stanziamento riportati di seguito.

 Modifica dell’articolo 8 LTrasf, in particolare stralcio della disposizione relativa alle indennità per invio nel TCNA che si riducono annualmente, che non sarà tuttavia semplicemente stralciata, ma sostituita con una secondo la quale si ri- durrà di anno in anno l’importo delle indennità d’esercizio pianificate per il TCNA attraverso le Alpi a partire dal 2030.

 Modifica dell’articolo 35 OTM

 Decreto federale concernente il limite di spesa per il promovimento del trasporto di merci per ferrovia attraverso le Alpi per gli anni 2027–2035

Per i dettagli vedasi il numero 4.1.

1.4 Rapporto con il programma di legislatura e il piano finanziario, nonché con

le strategie del Consiglio federale Il progetto non è annunciato né nel messaggio del 24 gennaio 202411 sul programma di legislatura 2023–2027, né nel decreto federale del 6 giugno 202412 sul programma di legislatura 2023–2027. L’adeguamento della LTrasf e il decreto federale concernente il limite di spesa per il promovimento del trasporto di merci per ferrovia attraverso le Alpi risultano tuttavia opportuni per rispondere adeguatamente al mandato costituzionale relativo al trasferi- mento del traffico merci su rotaia (art. 84 Cost.). Il mandato per il presente progetto è stato conferito solo nel 2026, con l’adozione delle mozioni 26.3004 e 26.3009. Al mo- mento di definire il programma di legislatura non era quindi prevedibile.

11 FF 2024 525 12 FF 2024 1440

1.5 Interventi parlamentari

Con il progetto vengono adempiuti i seguenti interventi parlamentari:

2025 M 25.3949 Garantire le risorse per la politica di trasferimento del traffico (N 01.07.2025) [adozione definitiva ancora pendente] 2026 M 26.3004 Rivitalizzare il trasferimento del traffico combinato transalpino. Evitare il ritrasferimento su strada (S 12.01.2026) 2026 M 26.3009 Rivitalizzare il trasferimento del traffico combinato transalpino. Evitare il ritrasferimento su strada (N 19.01.2026) Il Consiglio federale propone pertanto di togliere dal ruolo questi interventi parlamentari in quanto adempiuti.

2 Diritto comparato, in particolare rapporto con il diritto europeo

Per le norme in materia di aiuti di Stato nel settore dei trasporti terrestri, nell’Unione europea (UE) si applica innanzitutto l’articolo 93 del trattato del 26 ottobre 201213 sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), secondo il quale sono in linea di principio consentiti gli aiuti destinati al coordinamento dei trasporti. Essi presuppongono, inoltre, che lo Stato orienti l’evoluzione del settore dei trasporti nell’interesse della comunità. Affinché un aiuto di Stato sia «richiesto dalle necessità del coordinamento dei tra- sporti», deve essere necessario e proporzionale rispetto all’obiettivo perseguito e la conseguente distorsione della concorrenza non deve essere in contrasto con gli inte- ressi generali dell’UE. Si pensi, per esempio, agli aiuti di Stato volti alla riduzione dei costi esterni del traffico, che può essere promossa attraverso il trasferimento del traffico alla rotaia, considerato che quest’ultima causa meno costi esterni rispetto ad altri vet- tori, come la strada. Secondo l’articolo 93 TFUE sono inoltre consentiti gli aiuti di Stato corrispondenti al rimborso di talune servitù inerenti alla nozione di pubblico servizio. Infine, esistono ul- teriori norme per la concessione di aiuti di Stato nel settore dei trasporti terrestri, per esempio il regolamento (UE) 2022/258614, che prevede la possibilità di esenzioni per categoria nel trasporto ferroviario e in quello multimodale. Sulla base delle norme vigenti in materia di aiuti di Stato, vari Paesi europei hanno elaborato diversi programmi, alcuni dei quali completi, volti alla promozione del traffico merci su rotaia, in particolare del TCNA.

Trattato sul funzionamento dell'Unione europea del 26 ottobre 2012 (versione consolidata del 2016), GU C 202 del 7.6.2016 Regolamento (UE) 2022/2586 del Consiglio, del 19 dicembre 2022, sull'applicazione degli articoli 93, 107 e 108 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea a determinate categorie di aiuti di Stato nel settore del trasporto ferroviario, per vie navigabili interne e multimodale, GU L

338 del 30.12.2022, pag. 35.

3 Procedura di consultazione

La procedura di consultazione è svolta conformemente all’articolo 3 capoverso 1 lettere b e d della legge del 18 marzo 200515 sulla consultazione (LCo). In virtù dell’articolo 7 capoverso 4 LCo, il termine per rispondere è abbreviato a due mesi per i seguenti motivi. Gli adeguamenti di legge e ordinanza devono entrare in vigore quanto prima. La situazione economica degli operatori nel TCNA richiede infatti che sia garantita la continuazione del sostegno finanziario e, in particolare, adeguata già nel 2027 la LTrasf. Inoltre, il progetto prevede la modifica di un solo articolo di legge e di uno solo nell’ordinanza. Nonostante una consultazione più breve, i partecipanti avranno sufficiente tempo per definire la propria posizione nel rispetto delle imprescin- dibili scadenze legislative. Infine, il Parlamento ha accolto le mozioni 26.3004 e 26.3009, che incaricano il Consiglio federale di sostenere finanziariamente il TCNA. La consultazione si concluderà l’11 agosto 2026.

4 Punti essenziali del progetto

4.1 La normativa proposta

4.1.1 Mantenimento delle indennità d'esercizio per il TCNA transalpino

Con il presente progetto il Consiglio federale chiede di continuare, in un primo momento fino a fine 2035, il promovimento finanziario del TCNA transalpino tramite indennità d'esercizio, inizialmente previsto fino al 2030. Ritiene fondamentalmente che sugli assi ferroviari transalpini debbano essere create, a livello infrastrutturale, condizioni di pro- duzione che garantiscano la competitività della rotaia rispetto al trasporto internazio- nale di merci su strada. Siccome è prevedibile che ciò non accadrà prima di metà del prossimo decennio, con il decreto federale concernente il limite di spesa per il promo- vimento del trasporto di merci per ferrovia attraverso le Alpi si chiede una prosecuzione del promovimento fino al 2035.

4.1.2 Rinuncia alla disposizione concernente la riduzione delle indennità per

invio di anno in anno L’attuale articolo 8 capoverso 2 LTrasf prescrive che le indennità per invio trasportato si riducano di anno in anno. Inoltre, il credito per le indennità nel trasporto combinato transalpino è soggetto a una riduzione graduale. Per calcolare la riduzione si deve te- ner conto, in particolare, sia dei miglioramenti di produttività ottenuti grazie all’ammo- dernamento dell’infrastruttura ferroviaria sia dell’incremento di efficienza da aspettarsi dal settore. Come descritto precedentemente, al momento non si intravvedono ulteriori miglioramenti; anzi, gli operatori sono alle prese con condizioni di produzione sempre più difficili. Il Consiglio federale, anche in attuazione dei mandati di cui alle mozioni 26.3004 e 26.3009, propone di rinunciare in futuro alla disposizione che prevede la riduzione delle

15 RS 172.061

indennità per invio di anno in anno e di sostituirla con una secondo la quale si ridur- ranno di anno in anno le indennità d’esercizio pianificate per il TCNA attraverso le Alpi a partire dal 2030. Fino ad allora, bisogna tener conto delle difficili condizioni di produ- zione nel traffico transalpino e mantenere l’attuale volume di promovimento o aumen- tarlo leggermente. Gestione flessibile del sostegno finanziario La gestione dello sviluppo delle indennità deve considerare con flessibilità l’evoluzione delle condizioni di produzione sull’asse nord-sud. Nei prossimi anni si dovranno inden- nizzare anche i costi aggiuntivi che le imprese saranno chiamate a sostenere a causa delle chiusure all’estero e delle necessarie deviazioni con conseguente impiego di maggiori risorse. I peggioramenti della produttività e i costi aggiuntivi osservabili attual- mente comportano il rischio di un consumo di capitale, che potrebbe causare una du- ratura riduzione delle prestazioni. Il promovimento dei prossimi anni dovrà essere strut- turato in modo da contrastare tale rischio. In fasi in cui sono previsti numerosi cantieri le indennità per invio si devono anche poter aumentare temporaneamente. Sono i diversi attori della catena di creazione del valore a sopportare il carico principale delle difficili condizioni di produzione; un incremento temporaneo dell’indennità per in- vio aumenta la disponibilità a pagare degli operatori del traffico combinato, che ven- gono quindi messi in condizioni di compensare, in particolare alle ITF nel TCNA attra- verso le Alpi, i rispettivi costi aggiuntivi nella produzione.

4.2 Compatibilità tra compiti e finanze

Il progetto concerne la continuazione del promovimento finanziario del TCNA transal- pino mediante indennità d'esercizio. Esso non prevede pertanto nuovi compiti per il Consiglio federale, ma il prosieguo e la modifica di compiti esistenti.

4.3 Attuazione

L’adeguamento della LTrasf è integrato da quello dell’articolo 35 OTM, anch’esso og- getto della consultazione.

5 Commento ai singoli articoli

5.1 Legge del 19 dicembre 2008 sul trasferimento del traffico merci

L’articolo 8 LTrasf disciplina il promovimento del trasporto di merci per ferrovia a soste- gno del trasferimento del traffico pesante attraverso le Alpi. La nuova disposizione è formulata tenendo conto dei cambiamenti e del nuovo orientamento. La presente revi- sione mira a un promovimento migliore e più flessibile del traffico combinato, motivo per cui si stralcia l’attuale disposizione di cui al capoverso 2, secondo la quale l’importo dell’indennità media per invio trasportato deve ridursi di anno in anno, e la si sostituisce con una nuova, che prevede la riduzione di anno in anno dell’importo delle indennità d’esercizio pianificate, con validità dal 1o gennaio 2030. Fino ad allora, il volume del promovimento potrà quindi restare all’attuale livello o essere leggermente aumentato.

A partire dal 2030 il Consiglio federale presenterà quindi al Parlamento un credito a preventivo che sarà ogni anno inferiore a quello stanziato nell’anno precedente. L’in- dennità per invio può pertanto essere aumentata, in particolare quando si presentano condizioni di produzione sfavorevoli o la situazione congiunturale lo impone. La dispo- sizione prevede che la Confederazione, quale misura per promuovere il traffico combi- nato transalpino, possa erogare contributi alle ITF o a terzi (operatori). Dalla cessazione anticipata della Rola, a fine 2025, il TCNA resta l’unica forma di tra- sporto da sostenere nel traffico merci ferroviario attraverso le Alpi. I vigenti capoversi 3 e 4, contenenti disposizioni sul traffico combinato accompagnato (strada viaggiante), sono pertanto abrogati.

Articolo 10a

L’obiettivo del presente adeguamento è che la modifica dell’articolo 8 capoverso 1, che costituisce la base per il promovimento del traffico combinato transalpino, entri in vigore e sia attuata nel 2027. Per poter erogare i mezzi finanziari assegnati già in detto anno, nella disposizione transitoria si stabilisce che i costi non coperti sostenuti da ITF e terzi sulla base del rivisto articolo 8 possono essere indennizzati nell’anno di entrata in vi- gore della suddetta modifica.

5.2 Ordinanza del 19 novembre 2025 sul trasporto di merci

L’articolo 35 OTM disciplina l’erogazione di contributi d'esercizio nel traffico combinato transalpino.

Si abolisce la distinzione introdotta in passato di un’erogazione in base alla distanza. La formulazione è troppo restrittiva e non permette di reagire agli sviluppi continui sul mercato. Nel breve termine bisogna tuttavia mantenere la prassi attuale, secondo la quale agli operatori si assegnano indennità maggiori per treni con percorsi ferroviari inferiori a 600 chilometri. In virtù della nuova disposizione, la Confederazione potrà indennizzare i costi non coperti di ITF e terzi. Le indennità sono calcolate sulla base degli effettivi treni circolati e invii trasportati. Ai capoversi 2 e 4–6 sono state apportate solo modifiche di tipo redazionale mentre i contenuti rimangono invariati. La disposizione entra in vigore contemporaneamente al nuovo articolo 8 LTrasf.

5.3 Decreto federale concernente il limite di spesa per il promovimento del tra-

sporto di merci per ferrovia attraverso le Alpi Con il presente progetto il Consiglio federale chiede di assegnare indennità d'esercizio nel TCNA transalpino per gli anni 2027–2035 e di stanziare a tal fine un nuovo limite di spesa di 486 milioni di franchi. Il Consiglio federale propone un limite di spesa nuovo e non la proroga di quello vigente dal 2011, al momento prolungato fino al 2030 (Z0047.00). Quest’ultimo dovrà pertanto essere chiuso e sostituito con il nuovo in concomitanza dell’entrata in vigore delle mo- difiche della LTrasf.

6 Ripercussioni

6.1 Ripercussioni per la Confederazione

6.1.1 Ripercussioni finanziarie

Con le previste indennità d'esercizio agli operatori del TCNA, nel periodo 2027–2035 risulteranno a carico delle finanze della Confederazione 486 milioni di franchi. L’importo del limite di spesa è la somma dei crediti annuali previsti: tra il 2027 e il 2029 il fabbi- sogno è pari a 59 milioni; dal 2030, partendo dal presupposto che il fabbisogno sarà inferiore, l’importo sarà ridotto di anno in anno attestandosi in media a 50 milioni di franchi l’anno o poco meno. Così facendo il Consiglio federale dà seguito anche alla richiesta del Parlamento di destinare al promovimento supplementare del TCNA i fondi inutilizzati della Rola. Trattandosi di uscite destinate al traffico combinato, sono contabilizzate come in pas- sato nel Finanziamento speciale del traffico stradale. Se i mezzi di quest’ultimo non fossero sufficienti per finanziare tutte le spese, è possibile versarvi l’importo necessario dall’imposta sugli autoveicoli che, di principio, confluisce nel Fondo per le strade nazio- nali e il traffico d’agglomerato.

6.1.2 Ripercussioni sull’effettivo del personale

Mantenere il versamento di indennità d'esercizio al TCNA non richiede un aumento dell'effettivo del personale.

6.2 Ripercussioni per i Cantoni e i Comuni, per le Città, gli agglomerati e le re- gioni di montagna Il presente progetto non ha ripercussioni finanziarie per i Cantoni e i Comuni, poiché le indennità d'esercizio sono finanziate dalla sola Confederazione. Garantendo un’elevata quota di mercato alla ferrovia nel traffico merci transalpino si riduce l’impatto ambien- tale del traffico merci stradale sugli assi di transito, a vantaggio soprattutto degli agglo- merati e delle regioni di montagna lungo gli stessi.

6.3 Ripercussioni sull’economia

Un rafforzamento generale del trasporto di merci per ferrovia può rendere più efficiente lo svolgimento dei trasporti in tutti i settori economici. Il trasferimento del traffico merci pesante può contribuire a ridimensionare la problematica delle code sugli importanti assi stradali nord-sud nel traffico attraverso la Svizzera. Un mercato rafforzato del tra- sporto di merci per ferrovia offre opzioni a tutti i caricatori, fornendo un contributo fon- damentale a una suddivisione efficiente del lavoro nell’industria all’interno dell’Europa.

6.4 Ripercussioni sull’ambiente

Le misure proposte con il progetto assicurano che il traffico merci su rotaia transalpino possa mantenere il suo impatto positivo su ambiente e clima, evitando significative emissioni acustiche e di inquinanti lungo gli assi stradali nord-sud.

7 Aspetti giuridici

7.1 Costituzionalità

Le modifiche legislative proposte si fondano sulle rispettive disposizioni della Costitu- zione federale in materia di competenze. Secondo l’articolo 84 capoverso 2 Cost. il traffico transalpino per il trasporto di merci attraverso la Svizzera avviene tramite ferro- via. Per garantire la protezione della regione alpina, oltre al trasporto di merci attraverso la Svizzera va considerato qualsiasi altro trasporto che la interessi16. Il Parlamento emana le disposizioni del caso per il settore ferroviario nella LTrasf. La competenza dell’Assemblea federale per il decreto di stanziamento in oggetto deriva dall’articolo

167 Cost.

7.2 Compatibilità con gli impegni internazionali della Svizzera

La continuazione del promovimento del trasporto combinato è coperta dall'Accordo sui trasporti terrestri ed è dunque compatibile con il pacchetto Svizzera-UE. Dopo l’even- tuale introduzione della sorveglianza sugli aiuti di Stato correlata a tale pacchetto (Bi- laterali III) spetterà alla competente autorità svizzera controllare le regolamentazioni nazionali vigenti in materia.

7.3 Forma dell’atto

Secondo l’articolo 164 capoverso 1 Cost., le disposizioni importanti che contengono norme di diritto devono essere emanate sotto forma di legge federale. La modifica ri- chiesta della LTrasf sottostà pertanto a referendum facoltativo. Conformemente all'articolo 163 capoverso 2 Cost. e all'articolo 25 capoverso 2 della legge del 13 dicembre 200217 sul Parlamento, per il decreto di stanziamento interes- sato è prevista la forma del decreto federale semplice, ossia non sottostante a referen- dum.

7.4 Subordinazione al freno alle spese

Conformemente all’articolo 159 capoverso 3 lettera b Cost., l’articolo 8 LTrasf neces- sita del consenso della maggioranza dei membri di entrambe le Camere, dato che pre- vede nuovi sussidi ricorrenti di oltre due milioni di franchi. Gli articoli 1 e 2 del decreto federale concernente il limite di spesa per il promovimento del trasporto di merci per ferrovia attraverso le Alpi per il periodo 2027–2035 necessitano pure del consenso della maggioranza dei membri di entrambe le Camere, dato che comportano nuove spese ricorrenti di oltre due milioni di franchi.

Lendi/Vogel, St. Galler Kommentar zu Art. 84 BV, n. 8. 17 RS 171.10

7.5 Rispetto del principio di sussidiarietà e del principio dell’equivalenza fiscale Il presente progetto non intacca il principio di sussidiarietà e il principio di equivalenza fiscale. Le indennità d'esercizio per il TCNA transalpino servono a rafforzare l’intero traffico merci transalpino e vanno intese come compito della Confederazione, trattan- dosi di una misura volta al raggiungimento degli obiettivi di politica svizzera dei tra- sporti, dell’ambiente e dell’energia e al mantenimento della sicurezza di approvvigio- namento.

7.6 Conformità alla legge sui sussidi

Le indennità d'esercizio per il TCNA transalpino sono fondamentalmente sussidi, ragion per cui si applicano le disposizioni della legge del 5 ottobre 199018 sui sussidi (LSu). Le misure proposte sono in linea con tale legge. Le disposizioni in oggetto compren- dono indennità secondo la sezione 3 LSu.

È nell’interesse della Confederazione continuare il promovimento del TCNA transal- pino, poiché serve a evitare un possibile ritrasferimento del traffico merci alla strada nonché un indebolimento del TCNA. Il sussidio serve al raggiungimento degli obiettivi secondo gli articoli 84 Cost. e 3 LTrasf. Senza di esso, gli obiettivi non potrebbero es- sere raggiunti adeguatamente. Il promovimento del TCNA finora attuato ha fornito un contributo fondamentale alla riduzione dei transiti su strada attraverso le Alpi. La pro- cedura scelta per erogare i contributi d'esercizio si è dimostrata efficiente e valida.

7.7 Delega di competenze normative

L’adeguamento della LTrasf non comporta nuove deleghe legislative al Consiglio fede- rale.

7.8 Protezione dei dati

Il progetto non richiede alcun trattamento di dati personali o altre misure che abbiano ripercussioni sulla protezione dei dati.

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