CEDH. Procédure de recours

Pagan Jacques · Mit-M · Conseil national · Genève · Groupe de l'Union démocratique du Centre

BO 2005 N 1481Jeudi dernier, notre conseil a pris acte, sans opposition, du rapport annuel du Conseil fédéral sur les activités de la Suisse au Conseil de l'Europe en 2004. Les rapporteurs de ce texte, Messieurs Andreas Gross et Walter Schmied, ont notamment évoqué à cette occasion le Protocole no 14 du 13 mai 2004 à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, amendant le système de contrôle de la convention. C'est justement ce protocole no 14 qui fait l'objet du présent débat et que la commission vous propose, à l'unanimité de ses membres, d'approuver en acceptant l'arrêté fédéral, autorisant ainsi le Conseil fédéral à le ratifier.

Aux dires du Conseil fédéral, notre pays a pris une part active à l'élaboration de ce protocole, puisqu'il a présidé aux travaux y relatifs et a suggéré avec l'Allemagne les principales innovations qu'il a permis de matérialiser dans le but de simplifier et d'accélérer le traitement des procédures de recours. Nos deux collègues membres de la Commission de politique extérieure nous l'ont rappelé: la Cour européenne des droits de l'homme est l'un des piliers du Conseil de l'Europe. Elle a pour ambition d'assurer à 800 millions de citoyens européens, répartis dans les 46 Etats membres, la protection des droits de l'homme. Il s'agit d'une tâche absolument gigantesque que l'institution peine à remplir pleinement, puisqu'elle croule actuellement sous les dossiers. A fin 2004, près de 80 000 requêtes étaient pendantes, et la cour s'attend à en recevoir près de 52 000 pour l'exercice 2005.

Les deux principales causes de cet afflux massif de dossiers résident d'abord dans les dizaines de milliers de requêtes déclarées irrecevables; cela correspond à peu près à plus de 90 pour cent des requêtes. Ensuite, il y a les requêtes qui sont au contraire bien fondées, mais qui ont un caractère répétitif parce qu'elles sont affligées du même vice juridique, par exemple la longueur arbitraire des procédures nationales ou encore l'inexécution des décisions judiciaires en matière civile. Pour ces deux types de requêtes, le protocole no 14 propose d'adopter des procédures simplifiées.

Alors, parlons d'abord des requêtes justifiées déclarées irrecevables. Un nouveau système de filtrage est mis en place avec un juge unique assisté de rapporteurs. De plus, un nouveau critère de recevabilité permettra à la cour de rejeter les requêtes de peu d'importance, sauf si le respect des droits de l'homme exige leur examen sur le fond parce que, malgré leur banalité, elles soulèvent des questions sérieuses importantes. A cette première clause de sauvegarde s'en ajoute une seconde. La cour ne pourra en effet jamais déclarer irrecevable une requête à cause de sa banalité si l'affaire n'a pas été dûment examinée par un tribunal sur le plan interne.

Pour ce qui est maintenant des requêtes manifestement bien fondées, les comités de trois juges pourront, à la suite d'une procédure sommaire, rendre à l'unanimité un arrêt constatant la violation de la convention, lorsque l'affaire peut être tranchée sur la base d'une jurisprudence bien établie de la cour. D'autres mesures seront introduites telle la possibilité pour le Comité des ministres de demander à la cour une interprétation d'un arrêt ou d'introduire une procédure en manquement contre un Etat qui persisterait à ne pas exécuter un arrêt.

A noter également que le mandat des juges sera désormais de neuf ans et qu'il ne sera pas renouvelable. Pour sa part, le Haut-Commissaire aux droits de l'homme pourra intervenir devant la Cour par le biais d'un droit de tierce intervention, mais sans avoir pour autant le droit de saisir cette instance. Enfin, le protocole no 14 prévoit expressément la possibilité pour l'Union européenne d'adhérer à la convention, ce qui ne pourrait être le cas que lorsqu'elle aura acquis la personnalité juridique, ce qui lui a été récemment refusé par le rejet du projet de Traité établissant une Constitution pour l'Europe.

Le protocole no 14 a été adopté par les Etats membres du Conseil de l'Europe le 13 mai 2004. Il comprend 22 articles en tout et pour tout. Lors de son examen par la Commission des affaires juridiques, les membres de celle-ci ont bénéficié des explications fournies par Monsieur Philippe Boillat, vice-directeur de l'Office fédéral de la justice. Ce dernier a insisté sur le fait que le protocole no 14 marquera un net progrès dans le traitement des requêtes. Il n'est toutefois pas suffisant à lui seul. Encore faut-il que les Etats membres favorisent une meilleure protection des droits de l'homme par la mise en place d'une organisation judiciaire, elle-même plus efficace à ce sujet au plan national. C'est le sens des recommandations que le Comité des ministres a parallèlement adressées aux Hautes Parties contractantes et dont le résultat attendu et espéré sera à terme d'alléger le travail de la Cour européenne des droits de l'homme, en dissuadant les justiciables de s'adresser à elle, parce qu'ils auront eu le sentiment que leur cause aura été tranchée conformément au droit supérieur dont il s'agit.

Plusieurs membres de la commission se disent conscients de certaines imperfections du protocole no 14, même si dans son principe celui-ci n'est guère contestable. Si le recours au système du juge unique n'est pas la panacée, le renforcement des structures de fonctionnement de la Cour en matière de personnel partiellement en voie de réalisation ne saurait endiguer le flot impétueux des requêtes, à moins d'être lui-même disproportionné. On signalera ici que neuf Etats fournissent à eux seuls 77 pour cent des requêtes. Ce sont: la Russie - 14 pour cent des requêtes; la Pologne - 14 pour cent; la Turquie - 12 pour cent; la Roumanie - 12 pour cent; la France - 6 pour cent; l'Ukraine - 6 pour cent; l'Italie - 5 pour cent; l'Allemagne - 5 pour cent; le BO 2005 N 1482 Royaume-Uni - 3 pour cent. La Suisse de son côté contribue au dépôt de 0,3 pour cent des requêtes.

Dans la foulée de son acceptation, à l'unanimité, de l'arrêté fédéral relatif à l'approbation du protocole no 14, la commission a examiné la pétition RA 05.22, par laquelle son auteur demande que les autorités suisses interviennent auprès de la Cour européenne des droits de l'homme, afin que la procédure d'examen préalable prévue à l'article 28 CEDH dans son libellé actuel soit supprimée et remplacée par une meilleure réglementation. Il critique en particulier le fait que la décision d'irrecevabilité prononcée par un comité dans un cas le concernant personnellement n'ait pas été motivée. La commission a pris connaissance du fait que les décisions d'irrecevabilité prises à l'unanimité par les comités de trois juges dans les affaires manifestement irrecevables ne sont plus motivées. La demande va à l'encontre des buts poursuivis par le protocole no 14 tels qu'ils ont été définis tout à l'heure.

La commission, dans ces conditions, n'a pas repris la demande du pétitionnaire.

C'est le lieu de rappeler ici que, comme on l'a vu plus haut, le protocole no 14 améliore la situation des justiciables en matière de filtrage des requêtes suspectes d'irrecevabilité. Les décisions sur des requêtes manifestement irrecevables ne peuvent cependant être toutes motivées à moins de contraindre la cour à un travail impossible à réaliser quand elle ne dispose pas des informations élémentaires nécessaires.

A l'unanimité de ses membres, la commission vous invite donc à entrer en matière et à adopter l'arrêté fédéral relatif à l'approbation du Protocole no 14 du 13 mai 2004 à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, amendant le système de contrôle de la convention.

Hämmerle Andrea · Mit-M · Conseil national · Grisons · Groupe socialiste

Der Europäische Gerichtshof hat das gleiche Problem wie viele Gerichte, auch in der Schweiz; die Dimension des Problems ist aber eine etwas andere. Ende 2004 waren 80 000 Beschwerden hängig; pro Jahr kommen 40 000 bis 50 000 neue Beschwerden hinzu. Es sind zwei Gruppen von Beschwerden, die die Hauptursache für die grosse Zahl der Fälle bilden: Erstens sind es Zehntausende von offensichtlich unzulässigen Beschwerden. Zweitens sind es Beschwerden, die offensichtlich begründet sind, also repetitive Beschwerden, die hundert- oder auch tausendfach eingereicht werden und den gleichen, schon abgeklärten Sachverhalt betreffen.

Für diese beiden Gruppen soll neu ein vereinfachtes Verfahren eingeführt werden. Ein Einzelrichter kann eine Beschwerde für unzulässig erklären, wenn sie offensichtlich unzulässig ist. Bei offensichtlich begründeten Beschwerden können Ausschüsse von drei Richtern einstimmig eine Verletzung der EMRK feststellen. Hinzu kommen ein paar weitere, weniger bedeutende Massnahmen.

Die Schweiz hat an diesem Protokoll aktiv mitgewirkt. Die Kommission unterstützt die Ratifikation einstimmig. Das Ministerkomitee des Europarates hat das Protokoll am 13. Mai 2004 verabschiedet. Das Inkrafttreten wäre auf Mitte 2006 geplant. Das Protokoll untersteht dem fakultativen Staatsvertragsreferendum.

Gestatten Sie mir noch zwei, drei Bemerkungen, die auch in der Kommission eine Rolle gespielt haben.

Die Europäische Menschenrechtskommission und der Gerichtshof für Menschenrechte sind wichtige europäische Errungenschaften des 20. Jahrhunderts. Die Menschenrechtskonformität einer innerstaatlichen Bestimmung ist zwar noch kein Gütesiegel, nein, sie ist ein Minimalstandard, welcher von den beteiligten Staaten einzuhalten ist. Die hier zur Diskussion stehende Reform allein wird das Problem der Beschwerdeflut sicher nicht lösen. Deshalb hat das Ministerkomitee auch drei Empfehlungen an die Mitgliedländer abgegeben. Sie sind in der Botschaft auf Seite 2126 nachzulesen.

1. Gefragt ist ein wirksames innerstaatliches Rechtsmittelverfahren.

2. Innerstaatlich ist dafür zu sorgen, dass die Gesetzgebung und auch die Rechtsanwendung systematisch auf die EMRK-Konformität überprüft werden.

3. Es ist bei der universitären und der beruflichen Ausbildung dafür zu sorgen, dass die Menschenrechte thematisiert werden, dass die Bürgerinnen und Bürger auch dort für die Menschenrechte sensibilisiert werden.

Die zweite Empfehlung richtet sich wie gesagt an den Gesetzgeber, auch an uns hier im Saal und auch an den Bundesrat. Für die Schweiz ist diese Empfehlung in mindestens zwei Bereichen sehr aktuell; ich erinnere nur an die Umsetzung der Verwahrungs-Initiative, aber auch an die Revision des Asylgesetzes. Die Sensibilität muss auch im Parlament und im Bundesrat für diese Frage geschärft werden. "Knapp" menschenrechtskonforme Gesetze sind für ein Land wie die Schweiz zu wenig.

Gemäss Artikel 127 des Parlamentsgesetzes sind Petitionen, die mit einem hängigen Beratungsgegenstand zusammenhängen, gleichzeitig mit diesem von der Kommission zu beraten. Es gibt hier eine Petition Allemann. Herr Allemann möchte, dass die Bundesbehörden beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte intervenieren, damit das Vorprüfungsverfahren, das in Artikel 28 EMRK vorgesehen ist, abgeschafft und eine bessere Regelung geschaffen wird. Das Begehren entspricht nicht dem hier beratenen Protokoll Nr. 14. Die Kommission hat es deshalb nicht übernommen.

Ich bitte Sie um Zustimmung zu diesem Protokoll.

Blocher Christoph · BR-M · Conseil fédéral · Zurich

Das Protokoll Nr. 14 zur EMRK ist, wie ich sehe, unbestritten. Sie sehen, es geht im Wesentlichen darum, Massnahmen zu treffen, die zur Entlastung des Gerichtshofes führen, weil er überlastet ist. Für die Details verweise ich auf die Ausführungen der Berichterstatter.

Ich bitte Sie auch im Namen des Bundesrates, auf die Vorlage einzutreten und sie zu genehmigen.

Meyer Thérèse · P-F · Conseil national · Fribourg · Groupe démocrate-chrétien

L'entrée en matière est décidée sans opposition

Arrêté fédéral relatif à l'approbation du Protocole no 14 du 13 mai 2004 à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, amendant le système de contrôle de la Convention

Discussion par article

Titre et préambule, art. 1, 2

Proposition de la commission

Adhérer au projet du Conseil fédéral

Adopté

Vote

Vote sur l'ensemble

(Einstimmigkeit)BO 2005 N 1483