BBl 2026 2294

Parlamentarische Initiative. Keine überhöhten Entschädigungen für die leitenden Organe von Krankenkassen zulasten der Versicherten. Bericht der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrats vom 17. April 2026. Stellungnahme des Bundesrates

1 Ausgangslage

Am 3. Juni 2021 reichte der damalige Nationalrat und jetzige Ständerat Baptiste Hurni die parlamentarische Initiative 21.453 «Keine überhöhten Entschädigungen für die leitenden Organe von Krankenkassen zulasten der Versicherten» (pa. Iv.) ein. Gemäss dieser pa. Iv. soll die Gesetzgebung so angepasst werden, dass die Entschädigungen der Mitglieder der Geschäftsleitungen und Verwaltungsräte von Krankenversicherungen, die Leistungen nach dem Bundesgesetz vom 18. März 1994¹ über die Krankenversicherung (KVG) erbringen, einen bestimmten, vom Bundesrat festzulegenden Höchstbetrag nicht überschreiten dürfen. Der Initiativtext präzisiert, dass dieser Betrag nur in Abhängigkeit des Prämienniveaus des betroffenen KVG-Versicherers angepasst werden darf.

In der Begründung der pa. Iv. wird dargelegt, dass es die Bundesversammlung trotz der stetig steigenden Prämien wiederholt abgelehnt habe, die Entschädigungen für die Mitglieder der leitenden Organe der KVG-Versicherer zu begrenzen. Die Ablehnung sei regelmässig damit begründet worden, dass die unternehmerische Freiheit der KVG-Versicherer zu wahren und ihnen Spielraum für die Belohnung guter Leistungen ihrer leitenden Organe zu belassen sei. Auf einem Markt, der genau definiere, welche Leistungen für die Versicherten erbracht werden müssten, werde die wirkliche Performance eines KVG-Versicherers jedoch an den Prämien gemessen. Ein KVG-Versicherer erziele gute Resultate, wenn er seine Prämien senken könne.

Die Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates (SGK-N) gab der pa. Iv. an ihrer Sitzung vom 23. Juni 2022 Folge. Am 22. Mai 2023 stimmte die Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Ständerates (SGK-S) dem Beschluss der SGK-N zu.

Demnach wurde die SGK-N damit beauftragt, einen Vorentwurf zu einem Erlass zur Umsetzung der pa. Iv. auszuarbeiten. Sie beriet am 11. April 2024 über die Grundzüge des Vorentwurfs und beschloss unter anderem, dass die Höchstentschädigungen unter Berücksichtigung der Teuerung, des Versichertenbestands und gegebenenfalls des Prämienniveaus der KVG-Versicherer vom Bundesrat festzulegen seien. Sie beauftragte zudem das Bundesamt für Gesundheit (BAG) zu prüfen, ob auch der Faktor der Wirtschaftlichkeit einbezogen werden solle. Des Weiteren befand die SGK-N, dass sich der Bundesrat bei der Festlegung der Höchstentschädigungen auf das Bundespersonalgesetz vom 24. März 2000² (BPG) und namentlich auf die Lohntabelle der Bundesverwaltung zu stützen habe. Sie beschloss ferner, dass nur die im KVG geregelten Tätigkeiten vom Vorentwurf betroffen sein sollten.

Am 18. Oktober 2024 trat die SGK-N auf den ausgearbeiteten Vorentwurf ein. Sie beschloss, als Kriterium für die Festsetzung der Höchstentschädigungen anstelle des Prämienniveaus die durchschnittlichen Gesamtkosten der KVG-Versicherer pro versicherte Person zu berücksichtigen. Sie sprach sich zudem gegen ein Verbot gemischter Kassen – darunter sind Versicherer zu verstehen, welche die obligatorische Krankenpflegeversicherung (OKP) und Krankenzusatzversicherungen nach dem Versicherungsvertragsgesetz vom 2. April 1908³ (VVG) unter einem einzigen Rechtsträger anbieten – und gegen die Einführung von Transparenzvorschriften betreffend die Entschädigungen der leitenden Organe der Krankenzusatzversicherer nach dem VVG aus.

Am 10. Oktober 2025 bereinigte die SGK-N ihren Vorentwurf – sowie auch den erläuternden Bericht – im Hinblick auf das Vernehmlassungsverfahren. Sie beschloss zu präzisieren, dass die Entschädigungen der Mitglieder der Leitungsorgane der KVG-Versicherer den Maximalbetrag der höchsten Lohnklasse gemäss der Lohntabelle der Bundesverwaltung nicht überschreiten dürfen. Im Weiteren entschied sie, dass die KVG-Versicherer verpflichtet sein sollen, in ihren Geschäftsberichten die Entschädigung und den Beschäftigungsgrad aller Mitglieder ihrer Leitungsorgane unter Nennung des Namens des betreffenden Mitglieds zu veröffentlichen. Abgelehnt wurde die Einführung einer Strafbestimmung betreffend Verstösse gegen die neuen Entschädigungsobergrenzen.

Die Vernehmlassung wurde vom 31. Oktober 2025 bis zum 13. Februar 2026 durchgeführt.⁴

Die SGK-N nahm am 17. April 2026 von den Ergebnissen dieser Vernehmlassung Kenntnis. Am Vernehmlassungsentwurf wurden in der Folge keine materiellen Änderungen vorgenommen. Die SGK-N beschloss, den Entwurf ihrem Rat zu unterbreiten und den Bundesrat zur Stellungnahme einzuladen.

2 Stellungnahme des Bundesrates

2.1 Allgemeine Würdigung

Der Bundesrat befürwortet das Ziel der Vorlage, die finanzielle Belastung der Schweizer Bevölkerung durch die OKP-Prämien zu verringern. Er versteht zudem das Anliegen, eine gleichzeitige Erhöhung sowohl der Entschädigungen der leitenden Organe der KVG-Versicherer als auch der OKP-Prämien zu verhindern.

Der Bundesrat nimmt den in der Bevölkerung bestehenden Unmut über die steigenden Gesundheitskosten sowie die Höhe der Entschädigungen für die Mitglieder der leitenden Organe der KVG-Versicherer ernst. Die KVG-Versicherer sind in einem stark regulierten Umfeld tätig und finanzieren sich über obligatorische Versicherungsprämien der Bürgerinnen und Bürger. Darum ist es ein legitimes und nachvollziehbares Anliegen, die Höhe der Entschädigungen ebenfalls zu regulieren.

Auch begrüsst der Bundesrat die in der Vorlage vorgesehene Ausweitung der Transparenz betreffend die Entschädigungen der leitenden Organe der KVG-Versicherer. Dem Bundesrat ist es abschliessend aber auch ein Anliegen festzuhalten, dass die Vorlage wohl zu keiner signifikanten Senkung der Verwaltungskosten der KVG-Versicherer und der OKP-Prämien führen wird. Ausserdem stellt der Bundesrat fest, dass die Umsetzung der Vorlage, so wie sie mit dem Entwurf der SGK-N vorliegt, komplex ist, wodurch das Risiko besteht, dass der administrative Aufwand sowohl für die Versicherer als auch für die Aufsichtsbehörde erhöht wird.

2.2 Ausweitung der Transparenz

Die Vorlage schafft eine rechtliche Grundlage zur Begrenzung der Entschädigungen für die Mitglieder der leitenden Organe der KVG-Versicherer. Damit die Einhaltung dieser Höchstentschädigungen überprüft werden kann, ist eine Ausweitung der gemäss Artikel 21 Absatz 2 des Krankenversicherungsaufsichtsgesetzes vom 26. September 2014⁵ (KVAG) bereits bestehenden Offenlegungspflichten notwendig. Nach der Vorlage sind deshalb die Entschädigungsbeträge einzeln pro Mitglied anzugeben, wobei auch der jeweilige Beschäftigungsgrad im Geschäftsbericht auszuweisen ist. Der Name des Mitglieds muss genannt werden.

Schon bei Einführung des KVAG hatte der Bundesrat weitergehende Transparenzvorschriften vorgeschlagen. Er ist der Ansicht, dass es bei einer Sozialversicherung, der die Versicherten beitreten müssen, völliger Transparenz bedarf, und begrüsst deshalb die vorgesehene Ausweitung der Offenlegungspflichten der KVG-Versicherer. Er geht auch davon aus, dass die erwähnte Ausweitung zu einer erhöhten Zurückhaltung bei der Festlegung der entsprechenden Entschädigungen beitragen kann.

2.3 Auswirkung auf die Prämien

In den letzten Jahren sank der prozentuale Anteil der Verwaltungskosten der KVG-Versicherer an den verdienten OKP-Prämien von 5,2 Prozent im Jahr 2022 auf 4,3 Prozent im Jahr 2025. Der Anteil der Entschädigungssumme für die Mitglieder des Verwaltungsrats und der Geschäftsleitung an den gesamten Verwaltungskosten der KVG-Versicherer betrug im Jahr 2025 1,5 Prozent. Der monatliche Prämienbetrag, der durchschnittlich pro versicherte Person für die erwähnte Entschädigungssumme aufgewendet werden musste, belief sich im selben Jahr auf 24 Rappen.⁶

2.4 Komplexität der Umsetzung

Die Höchstentschädigungen für die Mitglieder der leitenden Organe sollen gemäss der Vorlage sowohl vom Versichertenbestand des jeweiligen KVG-Versicherers als auch von seinen durchschnittlichen Gesamtkosten pro versicherte Person und in diesem Sinne von seiner Wirtschaftlichkeit abhängen.

Der Bundesrat erachtet jedoch einen Vergleich der KVG-Versicherer hinsichtlich ihrer Wirtschaftlichkeit gestützt auf die durchschnittlichen Gesamtkosten als nicht zielführend, da diese durch Faktoren beeinflusst werden, welche von den versicherten Personen abhängen (z. B. Wohnsitz-Kanton, Prämienregion, Alter, Franchise, Versicherungsmodell, Gesundheitszustand). Die Ermittlung der Höchstentschädigungen basierend auf den dargelegten Parametern sowie deren Überprüfung würde aufgrund ihrer Komplexität zu einem erhöhten administrativen Aufwand insbesondere bei den KVG-Versicherern und auch bei der Bundesverwaltung führen.

Der Bundesrat bevorzugt deshalb einen deutlich einfacheren Modus zur Festlegung der Höchstentschädigungen, beispielsweise durch die Begrenzung auf die Höhe des Lohnes eines Mitglieds des Bundesrates, in Anlehnung an die Motion Michaud Gigon 25.4246 «Bundesrats-Lohnobergrenze für Kader von Krankenversicherern». Somit wäre auch der Teuerungsausgleich bereits berücksichtigt.

2.5 Minderheiten

Eine Minderheit (Silberschmidt, Aellen, Amaudruz, Blunschy, de Courten, Hässig Patrick, Hess Lorenz, Rechsteiner Thomas, Vietze) (Minderheit I) beantragt, nicht auf die Vorlage einzutreten. Aufgrund der oben dargelegten Überlegungen lehnt der Bundesrat den Antrag der Minderheit I ab.

Eine weitere Minderheit (Weichelt, Crottaz, Gysi Barbara, Marti Samira, Meyer Mattea, Piller Carrard, Prelicz-Huber, Wyss) (Minderheit II) beantragt, die Verletzung der Vorschriften über die Höchstentschädigung in die Liste der strafbaren Übertretungen aufzunehmen. Anderenfalls könnten bei Verstössen nur aufsichtsrechtliche Massnahmen ergriffen werden. Der Bundesrat unterstützt den Antrag der Minderheit II, da mit ihnen die Einhaltung der neuen Vorschriften sichergestellt wird. Es ist allerdings unklar, wer sich in welcher Weise strafbar machen könnte. Der persönliche Anwendungsbereich und das strafbare Verhalten sind sehr unbestimmt formuliert, was in einem Spannungsverhältnis zum Bestimmtheitsgebot (Art. 1 des Strafgesetzbuches⁷ [StGB]) steht. Der Bundesrat schlägt vor, sich an Artikel 154 Absatz 1 StGB (Strafbarkeit der Mitglieder des Verwaltungsrats und der Geschäftsleitung von Gesellschaften, deren Aktien an einer Börse kotiert sind) zu orientieren und sowohl Täterkreis als auch Tathandlung möglichst parallel zu verfassen. Aus Gründen der Kohärenz und der Einheitlichkeit sollte das Verbot von unzulässigen Vergütungen im KVAG – wie im StGB – als Vergehen ausgestaltet sein.

Zudem beantragt eine Minderheit (Meyer Mattea, Alijaj, Crottaz, Gysi Barbara, Marti Samira, Prelicz-Huber, Rumy) (Minderheit III), wegen des hohen Missbrauchspotenzials insbesondere im Bereich der Entschädigungen auch ein Verbot der gemischten Kassen einzuführen. Das KVAG sieht bereits eine strenge Trennung des KVG- und VVG-Geschäfts vor. So müssen beispielsweise die gesamte finanzielle Berichterstattung und die Prämiengestaltung für den KVG- sowie den VVG-Bereich getrennt erfolgen, und die Verwaltungskosten sind bei gemischten Kassen nach den verschiedenen Versicherungsbereichen aufzuschlüsseln. Die Aufsichtsbehörden stimmen sich untereinander ab und verfügen über genügend aufsichtsrechtliche Instrumente zur Durchsetzung der Trennung. Gemischte Kassen dürfen auch im Bereich der Zusatzversicherungen nach dem VVG keinen Erwerbszweck verfolgen und keine Gewinnausschüttungen vornehmen. Diese Einschränkung würde bei einem Verbot der gemischten Kassen verloren gehen. Zudem fällt die Wahl der betrieblichen Organisation in funktionaler Hinsicht in den Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 der Bundesverfassung⁸). Ein Verbot der gemischten Kassen würde demnach einen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit der Versicherer darstellen. Aus diesen Gründen lehnt der Bundesrat den Antrag der Minderheit III ab.

Schliesslich beantragt eine Minderheit (Marti Samira, Alijaj, Crottaz, Gysi Barbara, Meyer Mattea, Prelicz-Huber, Rumy) (Minderheit IV), auch für den VVG-Bereich Transparenzvorschriften im Versicherungsaufsichtsgesetz vom 17. Dezember 2004⁹ einzuführen. Diese würden für Entschädigungen der Mitglieder der leitenden Organe für ihre Tätigkeiten im Bereich der Krankenzusatzversicherungen nach dem VVG gelten, um Umgehungsversuche bezüglich der für den KVG-Bereich festzusetzenden Höchstentschädigungen zu unterbinden. Der Bundesrat erachtet es als sinnvoll, betreffend den Bereich der Krankenzusatzversicherungen Bestimmungen zu schaffen, die sich an die Transparenzvorschriften für die Entschädigungen der leitenden Organe der KVG-Versicherer anlehnen. Denn in der Öffentlichkeit werden die Entschädigungen für die Mitglieder der leitenden Organe der Krankenversicherer häufig als einzig aus dem KVG-Bereich finanzierte Beträge wahrgenommen. Die kumulierten Entschädigungen aus dem KVG-Bereich und dem Bereich der Krankenzusatzversicherungen werden jedoch im Durchschnitt fast zur Hälfte mit Mitteln aus dem Zusatzversicherungsgeschäft finanziert. Die Entschädigungen aus dem KVG-Bereich sind bereits jetzt offenzulegen. Durch Offenlegung der kumulierten Entschädigungen wäre die Einhaltung der Pflicht zu einer verursachergerechten Kostenallokation zwischen den Versicherungssparten besser überprüfbar und Umgehungsversuche betreffend die für den KVG-Bereich festzusetzenden Höchstentschädigungen würden deutlich klarer erkennbar. Die zusätzlichen Transparenzvorschriften sind ein – beispielsweise im Vergleich zur Festlegung einer Höchstentschädigung – moderates Mittel, das bereits in anderen Bereichen zur Anwendung gelangt (insbesondere bei börsenkotierten Unternehmen, Banken und systemrelevanten Finanzinstituten oder öffentlich-rechtlichen oder staatsnahen Unternehmen). Sie betreffen nur die obersten Führungsorgane in einem eng mit dem regulierten Gesundheitswesen verbundenen Versicherungsmarkt, so dass die Transparenzinteressen höher als der Schutz der Privatsphäre zu gewichten sind. Vor dem Hintergrund der finanziellen Belastung der Schweizer Bevölkerung durch die KVG-Prämien besteht für die Prämienbezahlenden ein legitimes Interesse, dass im Bereich der Entschädigungen der Mitglieder der leitenden Organe keine Prämiengelder zweckentfremdet werden, und dies durch die Aufsichtsbehörde auch nachvollziehbar verifiziert werden kann. Transparenzvorschriften für die Entschädigungen der Mitglieder der leitenden Organe auch für ihre Tätigkeiten im Bereich der Krankenzusatzversicherungen nach dem VVG wären demnach sowohl geeignet als auch erforderlich, die erwähnten Umgehungsversuche zu verhindern. Zudem erweisen sie sich als zumutbar. Dementsprechend unterstützt der Bundesrat den Antrag der Minderheit IV.

2.6 Fazit

Die Vorlage ermöglicht nach Ansicht des Bundesrats, vor dem Hintergrund der Belastung der Schweizer Bevölkerung durch die OKP-Prämien dem damit verbundenen Unmut über hohe Entschädigungen für die Mitglieder der leitenden Organe der KVG-Versicherer Rechnung zu tragen. Der Bundesrat schlägt daher vor, auf die Vorlage einzutreten, beurteilt jedoch die vorgesehene Umsetzung als zu bürokratisch. Er würde einen stark vereinfachten Mechanismus zur Festlegung der Höchstentschädigungen bevorzugen, beispielsweise die Begrenzung auf die Höhe des Lohnes eines Mitglieds des Bundesrates, in Anlehnung an die Motion 25.4246.

3 Anträge des Bundesrates

Der Bundesrat beantragt, auf die Vorlage einzutreten. Er unterstützt zudem den Antrag der Minderheit IV. Die Anträge der Minderheiten I und III lehnt er ab. Im Weiteren stellt er folgende Anträge:

Art. 21a

Die Höchstentschädigung eines Mitglieds des Verwaltungs- oder des Leitungsorgans eines Versicherers darf für Tätigkeiten im Bereich der sozialen Krankenversicherung den Betrag der Jahresbesoldung eines Mitglieds des Bundesrates, der sich aus Artikel 1 Absätze 1 und 2 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1989¹⁰ über Besoldung und berufliche Vorsorge der Magistratspersonen ergibt, nicht überschreiten.

Die Entschädigung eines Mitglieds eines leitenden Organs eines Versicherers, das innerhalb einer Versicherungsgruppe mehrere Funktionen ausübt, darf insgesamt die Höchstentschädigung nach Absatz 1 nicht überschreiten.

Streichen

Der Bundesrat unterstützt grundsätzlich den Antrag der Minderheit II, wobei er folgende Änderung beantragt:

Art. 53 Abs. 1 Bst. d

¹ Mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe wird bestraft, wer vorsätzlich:

als Mitglied des Verwaltungs- oder des Leitungsorgans unzulässige Entschädigungen nach Artikel 21a ausrichtet oder bezieht.

Art. 54 Abs. 1 Bst. h

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