Affecter les bénéfices et un versement exceptionnel de la BNS au financement d'une politique de sécurité d'envergure

Texte déposé

Le Conseil fédéral est chargé de modifier la loi et la Constitution de sorte que la BNS vise à l’avenir une part de fonds propres comprise entre 10 et 15 %. Ses fonds propres étant d’ores et déjà suffisants, elle pourra distribuer une part plus grande de ses bénéfices. La part des fonds propres qui dépasse le plafond des 15 % fera l’objet d’un versement exceptionnel unique à la Confédération. Les ressources supplémentaires qu’en retirera la Confédération seront versées dans un fonds doté d’une capacité d’endettement et destiné à financer une politique de sécurité d’envergure, d’une durée d’au moins dix ans.

Les ressources du fonds seront affectées en priorité aux fins suivantes : combler le déficit de financement lié à la décision du Parlement de porter les dépenses de l’armée à 1 % du PIB, hiérarchiser les acquisitions en interne, y compris renoncer à certaines d’entre elles, en fonction de l’analyse des menaces qui figure dans la stratégie en matière de politique de sécurité 2026, fournir des ressources qui permettent d’effectuer les investissements nécessaires dans le domaine de la sécurité civile, fournir des ressources qui permettent d’atteindre un taux d’aide publique au développement d’au moins 0,7 % du revenu national brut, développer la coopération en matière de politique de sécurité avec les partenaires européens, et effectuer au moins 90 % des acquisitions d’armement dans des États européens.

Développement

La politique en matière de sécurité doit obéir à une conception plus globale, qui prenne impérativement en compte la coopération internationale. Il est temps que la Suisse porte son taux d’aide publique au développement à 0,7 % du revenu national brut, objectif défini à l’échelon international.

Les fonds propres de la BNS consistent principalement en bénéfices non distribués et s’élevaient fin 2025 à 166,5 milliards de francs, soit 18,6 %. Or, un taux de fonds propres compris entre 10 et 15 % serait amplement suffisant (les fonds propres d’une banque centrale peuvent même être négatifs). Dès lors, le montant annuel des bénéfices à distribuer pourrait osciller entre 9 et 12 milliards de francs, dont 3 à 4 milliards reviendraient à la Confédération. Le montant qui dépasse le plafond de la distribution fixé aujourd’hui à 2 milliards de francs (et qui est de 1 à 2 milliards) devra être déposé dans le fonds proposé tant que celui-ci existe, de même que le versement exceptionnel unique à la Confédération (état fin 2025 : 3,6 %, soit environ 32 milliards). Il faut régler ces questions par une disposition transitoire dans la Constitution, sans quoi les deux tiers au moins des bénéfices distribués reviendraient aux cantons. Quoi qu’il en soit, la solution proposée favorisera aussi les cantons.

Proposition du Conseil fédéral

Rejet

Avis du Conseil fédéral

Comme le Conseil fédéral l’a indiqué dans ses réponses à de précédentes interventions parlementaires (par ex. question Andrey 24.7620 « Fonds propres de la Banque nationale suisse »), aucune valeur économique ne permet de déterminer avec précision le taux approprié de fonds propres dont la Banque nationale suisse (BNS) devrait disposer. La dotation en fonds propres nécessaire à une banque centrale dépend de plusieurs facteurs, dont la taille de son bilan et les risques qui y sont liés, la situation en matière de risques et le degré d’ouverture de l’économie du pays concerné. À la fin de 2025, les fonds propres de la BNS s’élevaient à 162,5 milliards de francs, soit 18,6 % du total du bilan (après affectation du bénéfice), et dépassaient ainsi de beaucoup le niveau historiquement bas de 2023 (62,6 milliards de francs, soit 7,9 %).

Les provisions pour réserves monétaires (ci-après « provisions ») font partie des fonds propres de la BNS, qui les constitue pour maintenir les réserves au niveau requis par la politique monétaire et pour couvrir les risques inhérents à ces dernières. Ces risques peuvent varier en fonction de la composition du bilan et de la situation sur le marché. La fixation d’un taux de fonds propres ou de fourchettes pourrait empêcher la BNS, une fois la valeur cible atteinte, de tenir suffisamment compte d’une augmentation des risques de bilan et nécessiterait un taux de fonds propres plus élevé, puisqu’elle limiterait la constitution de provisions. Si ces risques diminuaient, elle pourrait à l’inverse inciter la BNS à constituer un volume excessif de fonds propres jusqu’à ce que la valeur cible soit atteinte. Pour toutes ces raisons, la fixation d’un taux de fonds propres variant entre 10 et 15 % n’est pas acceptable.

Afin d’éviter des provisions inutiles d’un point de vue économique, la loi du 3 octobre 2003 sur la Banque nationale (LBN ; RS 951.11951.11) prévoit que la BNS doit se fonder sur l’évolution de l’économie suisse lorsqu’elle constitue ses provisions (art. 30, al. 1, LBN), et que le niveau des provisions doit être approuvé par le conseil de banque, qui comprend notamment des représentants des cantons et des grandes associations économiques (art. 42, al. 2, let. d, LBN). La BNS examine régulièrement sa stratégie en matière de provisions en tenant compte de l’évolution du bilan et des risques, et la modifie si nécessaire. Si elle constituait des réserves dépassant les exigences de la politique monétaire, la part du bénéfice qu’elle distribuerait à la Confédération et aux cantons diminuerait, ce qui pourrait restreindre inutilement la marge de manœuvre budgétaire de ces autorités et entraîner des coûts pour l’économie.

En outre, le Conseil fédéral a la possibilité de faire valoir les intérêts de la collectivité (objet 02.050, BO 2003 N 1284) lorsqu’il se prononce sur le rapport financier de la BNS (art. 7, al. 1, LBN). Dans le cadre des négociations en cours sur la nouvelle convention concernant la distribution du bénéfice, le Département fédéral des finances veille par ailleurs à ce que la BNS fasse preuve de transparence sur les critères qu’elle applique pour déterminer le niveau de fonds propres adéquat et à ce que la Confédération et les cantons participent de manière appropriée à ses bénéfices.

Les auteurs de la motion demandent que la part des fonds propres dépassant le plafond de 15 % fasse l’objet d’un versement exceptionnel unique à la Confédération. Cette réglementation serait contraire à la clé de répartition définie dans la Constitution, selon laquelle au moins deux tiers du bénéfice net de la BNS doivent revenir aux cantons. Une modification constitutionnelle serait par conséquent nécessaire, comme les auteurs de la motion en conviennent eux-mêmes dans le développement. On peut toutefois supposer que les cantons n’accepteraient pas d’être dépossédés de leurs droits et qu’ils s’opposeraient à cette modification.

En ce qui concerne le financement des dépenses de l’armée, le Conseil fédéral a adopté le message correspondant le 12 août 2026 et l’a transmis au Parlement. Il y prévoit une augmentation temporaire de la TVA et la création d’un fonds pour l’armement ayant la possibilité de contracter des dettes, afin de renforcer la sécurité et la capacité de défense de la Suisse. Ces ressources supplémentaires doivent permettre d’acheter davantage d’armement. Le relèvement des dépenses de l’armée à 1 % du PIB et l’adaptation des offices de l’administration civile aux besoins découlant de leurs tâches de sécurité (notamment l’Office fédéral de la protection de la population, le Service de renseignement de la Confédération, l’Office fédéral de la police et l’Office fédéral de la douane et de la sécurité des frontières) seront quant à eux financés au moyen du budget ordinaire de la Confédération. Il en irait de même d’une éventuelle augmentation durable des moyens alloués à la coopération internationale.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.