Zwei Pumptracks

1. Die Beschwerdeführerin ist Eigentümerin des Grundstücks Bern (Mattenhof) Grundbuchblatt Nr. E.________ mit der sich darauf befindenden Liegenschaft an der F.________strasse 46, in welcher sich mehrere Mietwohnungen befinden.

2. Gestützt auf eine Meldung der zuständigen Einwohnerdienste stellte das Bauinspektorat der Stadt Bern fest, dass sich in der betreffenden Liegenschaft eine Person angemeldet hatte, die jedoch keiner Wohnung zugeteilt werden konnte. Nach Rückfrage bei der Liegenschaftsverwaltung und nach einer Begehung der Liegenschaft kam das Bauinspektorat der Stadt Bern zum Schluss, dass die Räume der ehemaligen Backstube im Untergeschoss zu einer Wohnung umgenutzt worden waren.

3. Das Bauinspektorat der Stadt Bern gewährte mit Schreiben vom 13. August 2024 der Beschwerdeführerin das rechtliche Gehör und teilte ihr mit, dass die erwähnte Umnutzung baubewilligungspflichtig sei; allerdings hierzu weder eine Baubewilligung erteilt noch ein entsprechendes Baugesuch eingereicht worden sei.

4. Mit Schreiben vom 6. September 2024 bestritt die Beschwerdeführerin die Ausführungen des Bauinspektorats der Stadt Bern und verwies dabei auf einen Kaufvertrag über die betreffende Liegenschaft. Auch wies sie darauf hin, dass sie die Wohnung im Untergeschoss immer schon vermietet habe.

5. Mit Wiederherstellungsverfügung vom 3. Dezember 2024, zugestellt am 19. Dezember 2024, forderte das Bauinspektorat der Stadt Bern die Beschwerdeführerin auf, die Wohnnutzung im Untergeschoss ihres Wohnhauses bis am 30. Juni 2025 aufzugeben und somit den rechtmässigen Zustand wiederherzustellen. Gleichzeitig wies es auf die Möglichkeit eines nachträglichen Baugesuchs hin und drohte die Ersatzvornahme und eine Busse bei Nichtbefolgung an.

6. Die Beschwerdeführerin verzichtete auf die Einreichung eines nachträglichen Baugesuchs, reichte aber am 10. Januar 2025 gegen die Wiederherstellungsverfügung vom 3. Dezember 2024 Beschwerde bei der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern (BVD) ein. Sinngemäss verlangt sie die Aufhebung der Verfügung und bringt dabei vor, dass sie von einem Umbau einer Backstube in eine Wohneinheit nichts wisse und daher die Wiederherstellung nicht nachvollziehen könne.

7. Das Rechtsamt, das die Beschwerdeverfahren für die BVD leitet[1], führte den Schriftenwechsel durch und holte die Vorakten ein. Mit Schreiben vom 25. Februar 2025 verzichtete das Bauinspektorat der Stadt Bern auf die Einreichung einer materiellen Stellungnahme und verwies vollumfänglich auf die angefochtene Wiederherstellungsverfügung vom 3. Dezember 2024.

8. Auf die Rechtsschriften wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

II. Erwägungen

1. Sachurteilsvoraussetzungen

a) Gemäss Art. 49 Abs. 1 BauG[2] können baupolizeiliche Verfügungen nach Art. 45 bis 48 BauG innert 30 Tagen seit Eröffnung mit Beschwerde bei der BVD angefochten werden. Die Beschwerdeführerin ist als Adressaten durch die angefochtene Verfügung beschwert und daher zur Beschwerde legitimiert. Auf ihre form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten.

b) Das Beschwerdeverfahren ist auf den Streitgegenstand beschränkt. Ausgangspunkt für dessen Bestimmung bildet die angefochtene Verfügung, das sogenannte Anfechtungsobjekt. Dieses gibt den Rahmen des Streitgegenstands vor, welcher folglich nicht über das hinausgehen kann, was die Vorinstanz geregelt hat. Die Parteien können den Streitgegenstand im Verlauf des Verfahrens nicht erweitern, sondern nur einschränken.[3]

Die Beschwerdeführerin verlangt in ihrer Beschwerde unter anderem, dass der Dachwohnung und der Subparterrewohnung in ihrer Liegenschaft eine Nummer zu vergeben sei. Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist aber einzig die strittige Wohnnutzung im Untergeschoss bzw. die diesbezügliche Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands. Alles Weitere kann nach dem Gesagten nicht zum Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahren gemacht werden und auf den betreffenden Antrag der Beschwerdeführerin hinsichtlich der Vergabe von Wohnungsnummern kann somit nicht eingetreten werden.

2. Formelle und materielle Rechtswidrigkeit der Wohnnutzung im Untergeschoss

a) Der Erlass einer Wiederherstellungsverfügung setzt voraus, dass ein unrechtmässiger Zustand besteht. Dies ist beispielsweise der Fall, wenn eine Bauherrschaft ein baubewilligungspflichtiges Vorhaben ausgeführt hat, ohne im Besitz einer Baubewilligung dafür zu sein (Art. 45 Abs. 2 und Art. 46 Abs. 1 BauG). Umnutzungen von Bauten und Anlagen sind baubewilligungspflichtig, wenn baurechtlich relevante Tatbestände betroffen sind (Art. 6 Abs. 1 Bst. c BewD[4] e contrario). Bauliche Änderungen im Gebäudeinnern sind zudem baubewilligungspflichtig, wenn sie die Brandsicherheit betreffen (Art. 6 Abs. 1 Bst. d BewD e contrario).

Die Baubewilligungspflicht soll es der Behörde ermöglichen, das Bauprojekt in Bezug auf die räumlichen Folgen vor der Ausführung auf die Übereinstimmung mit der raumplanerischen Nutzungsordnung und der übrigen einschlägigen Gesetzgebung zu überprüfen.[5] Massstab dafür ist die Frage, ob mit der Realisierung des Vorhabens im Allgemeinen, nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge, so wichtige räumliche Folgen verbunden sind, dass ein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle besteht.[6] Die Baubewilligungspflicht hat eine präventive Funktion; sie soll vorsorglich verhindern, dass die massgebenden Vorschriften verletzt werden. Sie muss daher greifen, bevor feststeht, dass dies der Fall ist.[7]

Der Nachweis, dass eine Baute oder Anlage bewilligt worden ist, seinerzeit bewilligungsfähig oder bewilligungsfrei gewesen wäre, obliegt der Bauherrschaft.[8] Grundsätzlich gilt, dass Bauarbeiten, die nicht aus der Baubewilligung oder den genehmigten Plänen hervorgehen, nicht bewilligt worden sind. Es ist Sache der Bauherrschaft, diese Vermutung zu zerstören. Die Beweislast für das Vorhandensein einer Baubewilligung liegt somit bei ihr.[9]

Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts gilt es als unverhältnismässig, eine an sich bewilligungsfähige Baute oder Anlage bloss wegen Fehlens der Baubewilligung beseitigen zu lassen (sog. formelle Rechtswidrigkeit). In Fällen wie dem vorliegenden, in dem kein nachträgliches Baugesuch gestellt wurde, hat die Rechtsmittelbehörde deshalb summarisch zu prüfen, ob das Vorhaben bewilligt werden könnte (sog. materielle Rechtswidrigkeit).[10]

Die gesundheitspolizeilichen Vorschriften in Art. 62 ff. BauV[11] legen die minimalen Anforderungen an Wohn- und Arbeitsräume, Küchen und sanitäre Einrichtungen fest. Wohnräume müssen unmittelbar von aussen genügend Licht und Luft erhalten. Die Fensterfläche soll mindestens einen Zehntel der Bodenfläche betragen und zu jeder Zeit zu einem genügend grossen Teil geöffnet werden können (Art. 64 Abs. 1 BauV). Weiter müssen Wohnräume mit einer Heizeinrichtung oder -möglichkeit versehen und genügend gegen Wärmeverlust isoliert sein (Art. 65 BauV). In ebenem Gelände dürfen die Fussböden der Wohnräume zudem nicht unter dem fertigen Terrain liegen (Art. 66 Abs. 2 BauV). [12] Gemäss Art. 47 Abs. 1 BauV sind in Mehrfamilienhäusern den Bewohnern sodann genügende Abstellräume (Reduits, abschliessbarer Estrich- oder Kellerteil) zur Verfügung zu stellen. Schliesslich bestimmt Art. 3 FFG[13] als Grundsatz, dass Gebäude und andere Anlagen so zu erstellen, zu betreiben und zu unterhalten sind, dass Feuerschäden bestmöglich verhütet werden, um vorab die Sicherheit von Mensch und Tier zu gewährleisten.

b) Gemäss der von der Vorinstanz erstellten Übersicht über die Historie der Liegenschaft der Beschwerdeführerin wurde für eine Wohnnutzung im Untergeschoss niemals eine Baubewilligung erteilt: Der letzte bewilligte Stand betreffend das Untergeschoss datiert vom 11. Mai 1904 und betraf den Einbau einer Bäckerei mit Backstube.[14] Im sich in den Vorakten befindenden Grundrissplan zum Untergeschoss ist allerdings ersichtlich, dass nun eine Fläche von 36 m2 der Wohnnutzung dient. Es handelt sich dabei um den als «Backraum» bezeichneten Bereich sowie um zwei Kellerabteile. Weiter ist im erwähnten Plan ersichtlich, dass im betreffenden Bereich des Untergeschosses lediglich eine anrechenbare Fensterfläche von ca. 0.8 m2 vorhanden ist.[15] Schliesslich ist in der erwähnten Übersicht festgehalten, dass im Untergeschoss keine Bodenisolierung vorhanden ist, die Brandschutzanforderungen und die Fluchtwege allenfalls nicht gewährleistet sind sowie in der Liegenschaft aufgrund der Wohnnutzung in den Kellerabteilen unter Umständen nicht mehr genügend Abstellräume vorhanden sind.

Die Umnutzung der Räumlichkeiten im Untergeschoss in Wohnraum berührt einen baurechtlich relevanten Tatbestand sowie die Brandsicherheit; sie ist daher baubewilligungspflichtig. Mit Schreiben vom 13. August 2024 teilte die Vorinstanz der Beschwerdeführerin mit, dass für die Wohnnutzung im Untergeschoss keine Baubewilligung erteilt worden sei und unter anderem die oben erwähnten Gesundheitsvorschriften nicht eingehaltenen seien. Die Beschwerdeführerin bestreitet die Wohnnutzung nicht und führt in ihrem Schreiben vom 6. September 2024 sogar aus, dass sie seit dem Kauf der Liegenschaft im Jahr 2006 die betreffenden Räume im Untergeschoss schon an diverse Mieter vermietet habe. Eine entsprechende Baubewilligung für die Wohnnutzung im Untergeschoss der Liegenschaft weist sie allerdings keine vor. Auch bestreitet sie die Ausführungen der Vorinstanz lediglich pauschal, ohne dabei geltend zu machen, dass die Nutzungsänderung bewilligt sei oder diese bewilligt werden könnte. Der von ihr vorgebrachte Hinweis auf den Kaufvertrag der Liegenschaft ist schliesslich nicht zu hören, da ein privatrechtlicher Vertrag keine Baubewilligung ersetzen kann. Damit steht fest, dass die Umnutzung des betreffenden Teils im Untergeschoss der Liegenschaft der Beschwerdeführerin nicht bewilligt ist und somit ein formell rechtswidriger Zustand vorliegt.

c) Nach summarischer Prüfung und mit Blick auf die obigen Ausführungen ist ersichtlich, dass die ohne Bewilligung ausgeübte Wohnnutzung im Untergeschoss der Liegenschaft der Beschwerdeführerin insbesondere gegen die Vorschriften über die Gesundheit bzw. Wohnhygiene verstösst: Mit der anrechenbaren Fensterfläche von nur 0.8 m2 bei einer Bodenfläche von 36 m2 sind die Voraussetzungen von Art. Art. 64 Abs. 1 BauV, wonach die Fensterfläche mindestens einen Zehntel der Bodenfläche betragen müsste, nicht annähernd erfüllt. Ausserdem ist in den Fotos in den Vorakten ersichtlich, dass sich die strittigen Räumlichkeiten unter dem fertigen Terrain in ebenem Gelände befinden,[16] weshalb sie gestützt auf Art. 66 Abs. 2 BauV ohnehin nicht zur Wohnnutzung zugelassen sind. Die Beschwerdeführerin bestreitet dies nur pauschal und legt insbesondere betreffend die zu geringe Fensterfläche sowie die fehlende Bodenisolation keine gegenteiligen Beweise vor.

Für die vorliegende Wohnnutzung kann folglich keine Bewilligung erteilt werden. Sie ist damit auch materiell rechtswidrig. Offenbleiben kann, ob vorliegend die Brandschutzvorschriften und die Vorschriften betreffend Abstellräume eingehalten sind; beides erscheint aufgrund der erwähnten Übersicht in den Vorakten zumindest als fraglich.

3. Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands

Wurde ein Bauvorhaben ohne Baubewilligung ausgeführt, so setzt die Baupolizeibehörde eine angemessene Frist zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands unter Androhung der Ersatzvornahme (Art. 46 Abs. 1 und 2 BauG). Die Wiederherstellungsverfügung muss im öffentlichen Interesse liegen, verhältnismässig sein und darf den Vertrauensgrundsatz nicht verletzen. Eine Wiederherstellungsmassnahme ist verhältnismässig, wenn sie geeignet ist, das angestrebte Ziel zu erreichen, nicht weiter geht, als zur Herstellung des rechtmässigen Zustands nötig ist und die Belastung für die pflichtige Person in einem vernünftigen Verhältnis zum verfolgten Ziel steht.[17]

Ein öffentliches Interesse an der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands ist im Allgemeinen gegeben, da das Interesse an der Einhaltung der baurechtlichen Bestimmungen und an der konsequenten Verhinderung von Bauten, die der baurechtlichen Ordnung widersprechen, generell gross ist.[18]

Gemäss Art. 46 Abs. 3 BauG kann im Regelfall die Wiederherstellung nach Ablauf von fünf Jahren seit Erkennbarkeit der Baurechtsverletzung nicht mehr angeordnet werden. Das Gesetz stellt auf die Erkennbarkeit (für die zuständige Behörden) ab, weil sonst schwer feststellbare Änderungen im Innern von Gebäuden wie Nutzungsänderungen oft nicht rechtzeitig baupolizeilich erfasst werden können. Erkennbar ist ein rechtwidriger Zustand, wenn er von der Behörde bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt hätte erkannt werden können und müssen. Der Ablauf der Frist darf aber nicht leichthin angenommen werden, denn die Baupolizeibehörden sind nicht gehalten, regelmässig nach allfälligen widerrechtlichen Bauten zu suchen. Die Beweislast dafür, dass seit der Erkennbarkeit mehr als fünf Jahre verstrichen sind, liegt bei der Bauherrschaft.[19]

b) Die Abweichung vom Erlaubten ist vorliegend nicht unbedeutend und das öffentliche Interesse an der Einhaltung der baurechtlichen Gesundheitsvorschriften bei Wohnräumen ist gross. Die Anordnung der Vorinstanz, die unbewilligte Wohnnutzung im Untergeschoss aufzugeben, ist zudem sowohl geeignet als auch erforderlich. Ein milderes Mittel ist nicht ersichtlich und wird auch nicht geltend gemacht. Insofern sich die Beschwerdeführerin mit ihren Hinweisen auf den Kaufvertrag der Liegenschaft und darauf, dass das strittige Untergeschoss seit 18 Jahren an diverse Mieter vermietet worden sei, sinngemäss auf den guten Glauben berufen will, ist folgendes entgegenzuhalten: Der Käuferin oder dem Käufer einer Liegenschaft obliegt die Pflicht, sich über die zulässigen Nutzungsmöglichkeiten zu informieren. Dass Räume im Untergeschoss danach jahrelang – und gegebenenfalls auch schon vor dem Kauf der Liegenschaft – vermietet wurden und somit unrechtmässig der Wohnnutzung dienten, entlastet sie nicht von dieser Pflicht. Das Vertrauensprinzip ist folglich nicht verletzt.

Aufgrund des unmittelbaren Handelns der Vorinstanz, nachdem diese von den zuständigen Einwohnerdiensten auf den unrechtmässigen Zustand hingewiesen wurde, wird schliesslich klar, dass die Frist gemäss Art. 46 Abs. 3 BauG eingehalten wurde. Die Beschwerde ist nach dem Gesagten folglich abzuweisen.

4. Wiederherstellungsfrist

a) Die Baupolizeibehörde hat gemäss Art. 46 Abs. 2 BauG der Grundeigentümerschaft eine angemessene Frist zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands anzusetzen. Die Wiederherstellungsfrist soll der pflichtigen Person die zur Vorbereitung und Durchführung der Massnahme notwendige Zeit einräumen. Die Frist ist so zu bemessen, dass die pflichtige Person nach allgemeiner Erfahrung ihre Pflicht bis zum Ablauf der Frist erfüllen kann.[20] Vertragliche Vereinbarungen der Bauherrschaft mit Dritten stehen einer Wiederherstellung nicht entgegen. Hingegen sind gesetzliche Minimalfristen (Kündigungsfristen) bei der Festsetzung der Wiederherstellungsfrist zu beachten.[21]

b) Die Vorinstanz hat in ihrer Verfügung vom 3. Dezember 2024 die Frist für die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands auf den 30. Juni 2025 festgesetzt. Diese Frist wird aufgrund der während des Beschwerdeverfahrens verstrichenen Zeit um vier Monate, d.h. bis am 31. Oktober 2025 verlängert.

Weiter hat die Vorinstanz der Beschwerdeführerin in der angefochtenen Verfügung eine Frist bis am 31. März 2025 gewährt, um dem Bauinspektorat der Stadt Bern mitzuteilen, wie das Untergeschoss künftig genutzt werden soll. Diese Frist ist während des Beschwerdeverfahrens abgelaufen und wird neu angesetzt auf den 31. Juni 2025.

Mit den verlängerten Fristen verbleibt der Beschwerdeführerin genügend Zeit, um die verlangten Massnahmen vorzunehmen.

5. Kosten

Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegt die Beschwerdeführerin. Sie hat die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 108 Abs. 1 VRPG[22]). Diese werden bestimmt auf eine Pauschalgebühr von CHF 1500.– (Art. 103 Abs. 2 VRPG i.V.m. Art. 19 Abs. 1 GebV[23]). Parteikosten werden keine gesprochen (Art. 104 Abs. 1 und 4 VRPG).

III. Entscheid

Die Beschwerde wird abgewiesen.

Die Frist gemäss Ziffer 1 der Wiederherstellungsverfügung vom 3. Dezember 2024 (Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands; d.h. Aufgabe der Wohnnutzung im Untergeschoss) wird neu angesetzt auf den 31. Oktober 2025.

Die Frist gemäss Ziffer 2 der Wiederherstellungsverfügung vom 3. Dezember 2024 (Mitteilung an das Bauinspektorat der Stadt Bern, wie das Untergeschoss künftig genutzt werden soll) wird neu angesetzt auf den 31. Juni 2025.

Im Übrigen wird die Wiederherstellungsverfügung vom 3. Dezember 2024 bestätigt.

Die Verfahrenskosten von CHF 1500.– werden der Beschwerdeführerin zur Bezahlung auferlegt. Eine separate Zahlungseinladung folgt, sobald dieser Entscheid in Rechtskraft erwachsen ist.

4. Parteikosten werden keine gesprochen.

IV. Eröffnung

C.________, eingeschrieben

Baupolizeibehörde der Stadt Bern, eingeschrieben

Bau- und Verkehrsdirektion

Der Direktor

Christoph Neuhaus

Regierungsrat

Rechtsmittelbelehrung

Dieser Entscheid kann innert 30 Tagen seit seiner Eröffnung mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Speichergasse 12, 3011 Bern, angefochten werden. Eine allfällige Verwaltungsgerichtsbeschwerde, die mindestens in drei Exemplaren einzureichen ist, muss einen Antrag, die Angabe von Tatsachen und Beweismitteln, eine Begründung sowie eine Unterschrift enthalten; der angefochtene Entscheid und andere greifbare Beweismittel sind beizulegen.

[1] Art. 7 der Verordnung vom 18. Oktober 1995 über die Organisation und die Aufgaben der Bau- und Verkehrsdirektion (Organisationsverordnung BVD, OrV BVD; BSG 152.221.191).

[2] Baugesetz vom 9. Juni 1985 (BauG; BSG 721.0).

[3] Vgl. Ruth Herzog, in Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 72 N. 12 ff.; Michel Daum, a.a.O., Art. 20a N. 5 ff.

[4] Dekret vom 22. März 1994 über das Baubewilligungsverfahren (Baubewilligungsdekret, BewD; BSG 725.1).

[5] BGE 139 ll 134 E. 5.2; BVR 2015 S. 541 E. 3.1; vgl. auch BVR 2019 S. 550 (VGE 2017/220 vom 6. August 2019) nicht publ. E. 3.3.

[6] BGE 139 II 134 E. 5.2.

[7] BVR 2015 S. 541 E. 3.3 mit Hinweisen.

[8] Aldo Zaugg/Peter Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, Band I, 5. Aufl., Bern 2020, Art. 3 N. 2.

[9] Aldo Zaugg/Peter Ludwig, a.a.O., Art. 46 N. 9b Bst. c, mit weiteren Hinweisen.

[10] Aldo Zaugg/Peter Ludwig, a.a.O., Art. 46 N. 15a.

[11] Bauverordnung vom 6. März 1985 (BauV; BSG 721.1).

[12] Vgl. zum Ganzen Aldo Zaugg/Peter Ludwig, a.a.O., Art. 21 N. 18 f.

[13] Feuerschutz- und Feuerwehrgesetz vom 20. Januar 1994 (FFG; BSG 871.11).

[14] Vorakten, pag. 1.

[15] Vorakten, pag. 2.

[16] Vorakten, pag. 3 f.

[17] Aldo Zaugg/Peter Ludwig, a.a.O., Art. 46 N. 9; BVR 2013 S. 85 E. 5.1.

[18] Aldo Zaugg/Peter Ludwig, a.a.O., Art. 46 N. 9a mit Hinweisen.

[19] Vgl. Aldo Zaugg/Peter Ludwig, a.a.O., Art. 46 N. 11a mit Hinweisen.

[20] Vgl. BVR 2001 S. 207 E. 3d; VGE 2016/77 vom 1. Juni 2016, E. 2.2; Aldo Zaugg/Peter Ludwig, a.a.O., Art. 46 N. 9c Bst. a und N. 13 Bst. b.

[21] Aldo Zaugg/Peter Ludwig, a.a.O., Art. 46 N. 9b Bst. a/ee mit Hinweisen auf die Rechtsprechung.

[22] Gesetz vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21).

[23] Verordnung vom 22. Februar 1995 über die Gebühren der Kantonsverwaltung (Gebührenverordnung, GebV; BSG 154.21).

Art. 62 BauVart. 62 OCart. 62 BauV

Art. 65 BauVart. 65 OCart. 65 BauV

Art. 66 BauVart. 66 OCart. 66 BauV

Art. 46 BauGart. 46 LCart. 46 BauG

Art. 46 BauGart. 46 LCart. 46 BauG

BVR 2015 541

BVR 2019 550

VGE 2017/220

BVR 2015 541

BVR 2013 85

VGE 2016/77