CDAP - AC.2007.0243 - 2008-12-04 - CROISIER/Municipalité de Lonay, Service du développement territorial

1.

Conformément à l’art. 2 de la loi du 12 juin 2007 modifiant celle du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36), les causes pendantes au 1er janvier 2008 sont traitées par la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, qui a remplacé le Tribunal administratif.

2.

Les recourants soutiennent que les travaux réalisés au sous-sol relèvent de l'entretien et de la petite transformation intérieure, pour lesquelles aucune autorisation n'est nécessaire.

Selon la jurisprudence, les travaux d'entretien et de réparation consistent en des travaux de rénovation (toitures, façades, fenêtres) et de modernisation (nouvelle installation de chauffage, équipements sanitaires). Il importe de ne pas modifier la structure existante ou de le faire de façon très peu importante, l'aspect, la distribution et la destination de la construction restant inchangés. De tels travaux visent donc à protéger l'ouvrage ou l'installation existante des effets de la dégradation due au temps, voire à la moderniser (de façon raisonnable) en fonction des exigences de confort moderne (v. AC.2005.0233 du 31 mars 2006 consid. 4 et l'arrêt cité). En revanche, la transformation est l'opération tendant à modifier la répartition intérieure des volumes construits ou l'affectation de tout ou partie de ces volumes, sans que le gabarit de l'ouvrage ne soit augmenté et sans que l'affectation des nouveaux locaux ne soit contraire au règlement (AC.2001.0089 du 1er avril 2003 consid. 3; AC.2001.0161 du 7 janvier 2002 et les références citées).

Lors de l'inspection locale, il a été constaté que dans le local lui-même les murs avaient été isolés, qu'un faux plafond avait été réalisé et qu'un carrelage avait été posé sur le sol. Ces travaux, conjugués à l'installation d'une nouvelle cuisine, au remplacement des sanitaires et à la rénovation de la petite chambre à l'est, confirment qu'il s'agit d'aménager la partie sud du sous-sol en appartement, destiné à accueillir Michel Croisier. Or, auparavant, le local a servi de réfectoire, de lieu de travail, d'atelier, de place de stockage et de débarras; il ne disposait d'aucun confort et était d'ailleurs séparé du "logement" des ouvriers de l'exploitation viticole par une porte en bois à double battants. Ainsi, les travaux réalisés par les recourants dépassent manifestement le cadre du simple entretien ou de la transformation mineure et entraînent, au surplus, une nouvelle affectation du local en question, qui perd un usage technique pour un usage d'habitation. Une autorisation communale était dès lors nécessaire. A cet égard, il y a lieu de déterminer si le permis de construire accordé le 7 août 2006 comprend les travaux précités, comme le soutiennent les recourants.

3.

a) La forme de la demande de permis de construire, ainsi que la constitution du dossier d'enquête sont régies, en vertu de la délégation figurant à l'art. 108 al. 2 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), par les art. 68 à 73 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RATC; RSV 700.11.1). Le principe général est que la demande de permis doit être accompagnée de toutes les indications nécessaires pour se rendre compte de l'importance et de la nature des travaux projetés (art. 69 al. 3 RATC; AC.2003.0063 du 18 septembre 2003). Sont exigés notamment en cas de transformation, de démolition ou de changement de destination, le numéro d'assurance et la note au recensement architectural du ou des bâtiments (art. 69 al. 1 ch. 1 let. h RATC); s'agissant des objets pouvant être dispensés d'enquête publique ou des transformations ou des changements d'affectation de constructions ou d'installations conformes aux dispositions légales et réglementaires n'impliquant pas de modification de volumes ou de surfaces au sol, un extrait cadastral ou une copie du plan de situation à jour comportant les indications nécessaires (ch. 1bis); les plans à l'échelle du 1 : 100 ou du 1 : 50 des sous-sols, rez-de-chaussée, étages et combles avec destination de tous les locaux et l'indication des mesures de prévention contre les incendies (ch. 2, 1ère phrase) et les documents et pièces démontrant que la construction est conforme aux dispositions applicables à l'utilisation rationnelle et aux économies d'énergie, ainsi qu'aux énergies renouvelables dans les constructions (ch. 7) et les plans des aménagements extérieurs avec le tracé précis du raccordement au réseau routier (ch. 8).

Le Tribunal fédéral attache certes une grande importance à la mise à l'enquête publique de tous les plans; il a ainsi notamment jugé que l'absence d'un plan des aménagements extérieurs, qui a pour but de renseigner les propriétaires voisins et de leur permettre, cas échéant, de s'opposer au projet en toute connaissance de cause, constituait une violation du droit d'être entendu (v. RDAF 1989 p. 456). Le Tribunal administratif a confirmé qu'il convenait de se conformer à cette jurisprudence et de tenir pour obligatoire l'exigence de la mise à l'enquête des aménagements extérieurs (arrêt AC.1991.0179 du 10 juin 1992). Toutefois, lorsque les plans d'enquête présentent des lacunes, celles-ci n'entraînent la nullité du permis de construire que si elles sont de nature à gêner les tiers dans l'exercice de leurs droits ou qu'elles ne permettent pas de se faire une idée précise, claire et complète des travaux envisagés et de leur conformité aux règles de la police des constructions (AC.2003.0104 du 2 mars 2004; AC.2001.0224 du 6 août 2003; AC.2000.0119 du 10 octobre 2001; AC.1996.0220 du 19 août 1998; AC.1995.0120 du 18 décembre 1997 et les références citées). Tel est le cas en l’espèce, comme il sera exposé ci-dessous.

b) Au dossier de l'autorité intimée figure une lettre du 6 février 2006, émanant des architectes mandatés par les recourants, qui demande à la municipalité si une enquête publique est nécessaire pour refaire la dalle supérieure et installer une pompe à chaleur. La demande de permis de construire mentionne la démolition du garage n° 690, la construction d'un nouveau garage, l'installation d'une pompe à chaleur et la transformation d'un local en sous-sol. Les plans joints en annexe concernent uniquement le garage et la dalle supérieure. La lettre accompagnant cette demande précise en outre "qu'il y aura quelques travaux de rénovation de la maison, soit l'isolation de la toiture, rhabillage et crépissage des façades". On peine à comprendre les raisons pour lesquelles les architectes ont détaillé les travaux supplémentaires en toiture et sur les façades, et ont omis ceux envisagés au sous-sol. Il n'y a ailleurs aucune indication quant à d'éventuels travaux concernant l'intérieur du local semi-enterré. La teneur des informations fournies permettait de comprendre uniquement que la dalle supérieure du local en question allait être refaite, mais en tout cas pas que le local lui-même serait aménagé en appartement. Il en va de même en ce qui concerne les aménagements extérieurs. Quand bien même les recourants prétendent qu'ils ont uniquement refait les murs de soutènement et escaliers existants auparavant, aucun plan ni relevé de l'état avant travaux ne permet de le confirmer. Aucune indication ne figurant dans le dossier et sur les plans mis à l'enquête du 2 au 22 juin 2006, c'est à juste titre que la municipalité a exigé des recourants l'établissement de plans des travaux réalisés sans autorisation et une nouvelle mise à l'enquête. Ces plans devront également concerner les aménagements extérieurs.

Reste à déterminer si, au vu de la zone dans laquelle se situe la parcelle, l'accord préalable du SDT est nécessaire, ce que contestent les recourants.

4.

Selon le plan général d'affectation, la parcelle des recourants est une "zone viticole constructible", créant une enclave dans la zone viticole. Seules deux parcelles du territoire communal sont colloquées dans cette zone. Le règlement relatif au plan général d'affectation de la Commune de Lonay (ci-après: RPGA), approuvé par le Département des infrastructures le 10 avril 2001 ne prévoit pas de chapitre relatif à la « zone viticole constructible ». L’art. 88 RPGA précise que la zone viticole est destinée à l'exploitation de la vigne et aux activités en relation étroite avec celle-ci. En dehors des territoires localisés sur le plan, elle est inconstructible à l'exception des capites.

En droit cantonal vaudois, la zone viticole est une zone agricole, l’art. 52 LATC définissant d’ailleurs ces deux types de zones dans les mêmes termes (« les zones agricoles et viticoles sont destinées à l’exploitation agricole, horticole et viticole liée au sol ainsi qu’aux activités reconnues conformes à ces zones par le droit fédéral »). C’est une zone en principe non constructible, avec deux catégories d’exceptions : pour les projets conformes à l’affectation de la zone agricole (art. 22 al. 2 let. a LAT), d’une part, et pour les projets non-conformes à l’affectation mais satisfaisant néanmoins aux conditions strictes posées par les art. 24 ss LAT, d’autre part (ATF 1A.205/2004 du 11 février 2005 ad AC.2000.0211 du 31 août 2004).

L'art. 89 al. 1 RPGA précise que pour les territoires localisés sur plan et sous réserve de l'art. 81 LATC (autorisation spéciale du Département des Travaux publics), les constructions existantes peuvent être maintenues, subir des transformations intérieures et extérieures et être l'objet d'agrandissements. Elles peuvent aussi être démolies. L’art. 89 al. 2 RPGA dispose que les constructions nouvelles sont autorisées et que leurs volumes, dimensions, hauteurs et toitures doivent s’intégrer au site bâti et non bâti ainsi qu’au caractère des lieux. Dès lors que l’art. 81 LATC régit les constructions hors de la zone à bâtir, l’art. 89 al. 1er RPGA peut uniquement signifier que la « zone viticole constructible » doit être assimilée à la zone viticole. Or, l’art. 89 al. 2 RPGA semble contredire cette affirmation en autorisant des constructions nouvelles, sans mentionner l’art. 81 LATC. Le rapport préalable 26 OAT de mars 1999 ne permet pas de lever cette contradiction dans la mesure où il précise uniquement que « à l’exception des bâtiments existants au lieu-dit « Roman Dessous », la zone viticole devient inconstructible sauf pour les capites ». Surtout, une lecture littérale de cet article impliquerait que les conditions soient plus strictes pour la transformation d’une construction existante que pour une construction nouvelle, ce qui est absurde. Au demeurant, la séparation entre les zones constructibles et inconstructibles est un principe fondamental du droit de l’aménagement du territoire, de sorte qu’il n’est pas conforme au droit fédéral de prévoir une zone viticole qui peut être constructible (dans ce sens, ATF 1C_167/2007 du 7 décembre 2007 consid. 5b; AC.2001.0189 du 10 janvier 2002 consid. 4a; Eric Brandt, Le principe constitutionnel de la séparation des zones constructibles et non constructibles, RDAF 1995 p. 197 ss, spéc. 203; v. aussi Pierre Moor, Commentaire de la LAT, n. 73 ad. art. 14).

Ainsi, il convient d’admettre que les deux parcelles sises en « zone viticole constructible » sont des « territoires localisés sur plan » au sens de l’art. 89 al. 1er RPGA et qu’ils ne peuvent échapper au régime applicable au territoire viticole, dont l’une des caractéristique est l’inconstructibilité.

Au surplus, dans l’arrêt 1A.205/2004 du 11 février 2005 précité qui concernait la Commune de Riex, le Tribunal fédéral a jugé que le droit fédéral ne laisse pas au droit cantonal ou communal la possibilité de créer dans la zone viticole un secteur où les bâtiments de l'exploitant et de son personnel seraient admis à des conditions différentes des conditions ordinaires de la zone agricole ou viticole (cf. également AC.2005.0038 du 18 juin 2007 qui fait suite à cet arrêt du Tribunal fédéral). A fortiori, il ne saurait être question de zone viticole où des constructions pourraient être érigées selon les règles applicables à une zone d’habitation.

Comme on l'a vu, les travaux réalisés par les recourants conduisent à un changement d'affectation du local semi-enterré, ce qui nécessite une mise à l'enquête. L'art. 89 al 1 RPGA dispose que dans un tel cas le Département de la sécurité et de l'environnement (qui a succédé au Département des Travaux publics; v. sur ce point AC.2007.0095 du 17 juillet 2008, consid. 3), par son SDT, soit consulté et donne une autorisation préalable. Le fait que ce service n'ait, à tort, pas été consulté avant la délivrance du permis de construire n° 248/06 résulte d'erreurs ou de négligences. Etablir la responsabilité de celles-ci importe peu en l’espèce, dès lors que les travaux réalisés dans le local semi-enterré et les aménagements extérieurs ne figuraient de toute façon pas dans les documents et plans mis à l'enquête publique. En conséquence, le projet ne peut être réalisé sans l’aval du SDT.

5.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision entreprise confirmée.

Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, les frais et dépens seront mis à la charge de la partie déboutée. Conformément à la jurisprudence, il n’est pas alloué de dépens au SDT (ATF 1P.755/2001 du 11 mars 2002 ad AC.2001.0097 du 1er novembre 2001).