CDAP - PE.2013.0132 - 2013-05-22 - A. X.________ c/Service de la population (SPOP)

1.

Les ressortissants étrangers ne bénéficient en principe d'aucun droit à l'obtention d'une autorisation de séjour et de travail, sauf s'ils peuvent le déduire d'une norme particulière du droit fédéral ou d'un traité international (ATF 130 II 281 consid. 2.1 p. 284, 493 consid. 3.1 p. 497/498; 128 II 145 consid. 1.1.1 p. 148, et les arrêts cités). La Suisse et la Belgique, dont le recourant est ressortissant, sont parties à l'accord du 21 juin 1999 entre, d'une part, la Confédération suisse et, d'autre part, la Communauté européenne et ses Etats membres sur la libre circulation des personnes (ALCP; RS 0.142.112.681). Ce texte a notamment pour but d’accorder un droit d’entrée et un droit de séjour, sur le territoire des parties contractantes, aux personnes avec ou sans activité économique dans le pays d’accueil (art. 1er ALCP). Aux termes de l'art. 2 al. 1 de l'annexe I de l'ALCP:

"(1) Sans préjudice des dispositions de la période transitoire arrêtée à l’art. 10 du présent accord et au chap. VII de la présente annexe, les ressortissants d’une partie contractante ont le droit de séjourner et d’exercer une activité économique sur le territoire de l’autre partie contractante selon les modalités prévues aux chap. II à IV. Ce droit est constaté par la délivrance d’un titre de séjour ou spécifique pour les frontaliers.

Les ressortissants des parties contractantes ont aussi le droit de se rendre dans une autre partie contractante ou d’y rester après la fin d’un emploi d’une durée inférieure à un an pour y chercher un emploi et y séjourner pendant un délai raisonnable, qui peut être de six mois qui leur permette de prendre connaissance des offres d’emplois correspondant à leurs qualifications professionnelles et de prendre, le cas échéant, les mesures nécessaires aux fins d’être engagés. Les chercheurs d’emploi ont le droit, sur le territoire de la partie contractante concernée, de recevoir la même assistance que celle que les bureaux d’emploi de cet Etat accordent à ses propres ressortissants. Ils peuvent être exclus de l’aide sociale pendant la durée de ce séjour."

Le droit de séjour est toutefois soumis aux conditions exposées dans l’annexe I (cf. art. 4-7 ALCP).

a) L'art. 6 annexe I ALCP dispose ce qui suit:

«(1) Le travailleur salarié ressortissant d’une partie contractante (ci-après nommé travailleur salarié) qui occupe un emploi d’une durée égale ou supérieure à un an au service d’un employeur de l’Etat d’accueil reçoit un titre de séjour d’une durée de cinq ans au moins à dater de sa délivrance. Il est automatiquement prolongé pour une durée de cinq ans au moins. Lors du premier renouvellement, sa durée de validité peut être limitée, sans pouvoir être inférieure à un an, lorsque son détenteur se trouve dans une situation de chômage involontaire depuis plus de douze mois consécutifs.

(2) Le travailleur salarié qui occupe un emploi d’une durée supérieure à trois mois et inférieure à un an au service d’un employeur de l’Etat d’accueil reçoit un titre de séjour d’une durée égale à celle prévue dans le contrat.

Le travailleur salarié qui occupe un emploi d’une durée ne dépassant pas trois mois n’a pas besoin d’un titre de séjour.

(3) Pour la délivrance des titres de séjour, les parties contractantes ne peuvent demander au travailleur que la présentation des documents ci-après énumérés:

a) le document sous le couvert duquel il a pénétré sur le territoire;

b) une déclaration d’engagement de l’employeur ou une attestation de travail.

(…)

(6) Le titre de séjour en cours de validité ne peut être retiré au travailleur salarié du seul fait qu’il n’occupe plus d’emploi, soit que l’intéressé ait été frappé d’une incapacité temporaire de travail résultant d’une maladie ou d’un accident, soit qu’il se trouve en situation de chômage involontaire dûment constatée par le bureau de main-d’oeuvre compétent. »

L’accomplissement des formalités relatives à l’obtention du titre de séjour ne peut faire obstacle à la mise en exécution immédiate des contrats de travail conclus par les requérants (art. 6 al. 7 annexe I ALCP). Le droit de séjour des personnes soumises au régime de la libre circulation est un droit subjectif qui découle directement de l’ALCP et n’est pas soumis au pouvoir d’appréciation des autorités nationales. Il en résulte que les titres de séjour qui leur sont délivrés n’ont qu’une valeur déclaratoire, en ce sens qu’ils ne font que constater ce droit. Cela a notamment pour conséquence qu’un ressortissant de l’UE peut commencer à travailler en Suisse même avant qu’un tel titre ne lui ait été délivré (cf. Alvaro Borghi, La libre circulation des personnes entre la Suisse et l’UE, Genève/Lugano/Bruxelles 2010, nos 158-159).

b) En vertu de l'art. 7 let. c ALCP, les parties contractantes règlent, conformément à l'annexe I, notamment les droits mentionnés ci-dessous liés à la libre circulation des personnes, tel celui de demeurer sur le territoire d'une partie contractante après la fin d'une activité économique, soit le "droit de demeurer", lequel est régi par l'art. 4 al. 1 Annexe I ALCP ainsi qu'il suit:

« (…) (1) Les ressortissants d’une partie contractante et les membres de leur famille ont le droit de demeurer sur le territoire d’une autre partie contractante après la fin de leur activité économique.(…) »

L’al. 2 de cette dernière disposition précise que, conformément à l'art. 16 de l'accord, il est fait référence au règlement (CEE) 1251/70 (JO n° L 142, 1970, p. 24) et à la directive 75/34/CEE (JO n° L 14, 1975, p. 10). L'art. 2 du règlement 1251/70 prévoit:

«1. A le droit de demeurer sur le territoire d'un Etat membre:

a) (…)

b) le travailleur qui, résidant d'une façon continue sur le territoire de cet Etat depuis plus de 2 ans, cesse d'y occuper un emploi salarié à la suite d'une incapacité permanente de travail.

Si cette incapacité résulte d'un accident du travail ou d'une maladie professionnelle ouvrant droit à une rente entièrement ou partiellement à charge d'une institution de cet Etat, aucune condition de durée de résidence n'est requise.

c) (…)

(…)»

Selon l'art 22 de l’ordonnance fédérale du 22 mai 2002 sur l’introduction progressive de la libre circulation des personnes entre, d’une part, la Confédération suisse et, d’autre part, la Communauté européenne et ses Etats membres, ainsi qu’entre les Etats membres de l’Association européenne de libre-échange (OLCP; RS 142.203), les ressortissants de la CE, de l'AELE ou les membres de leur famille qui ont le droit de demeurer en Suisse selon l'accord sur la libre circulation des personnes ou selon la Convention instituant l'AELE, reçoivent une autorisation de séjour CE/AELE. Les Directives de l'Office fédéral des migrations (ODM) sur l'introduction progressive de la libre circulation des personnes, état au 1er mai 2011, précisent à leur ch. 11.1 que le droit de demeurer s'interprète comme le droit du travailleur de maintenir sa résidence sur le territoire de l'Etat d'accueil lorsqu'il cesse d'y occuper un emploi. Les bénéficiaires du droit de demeurer conservent leurs droits acquis en qualité de travailleur (maintien du droit à l'égalité de traitement avec les nationaux) en vertu de l'ALCP et son protocole bien qu'ils ne bénéficient plus du statut de travailleur. Ce droit de séjour est maintenu, indépendamment du fait que la personne ait bénéficié ou non d'éventuelles prestations de l'aide sociale et s'étend aux membres de la famille, indépendamment de leur nationalité. L'interruption de l'activité lucrative suite à une maladie ou à un accident, une période de chômage involontaire, dûment constatée par l'autorité compétente, et l'interruption involontaire de l'activité s'agissant d'un indépendant sont considérées comme des périodes d'activité. Le droit de demeurer s'éteint si le ressortissant UE/AELE ne l'exerce pas dans un délai de deux ans consécutifs à son ouverture. Il est maintenu si son bénéficiaire quitte la Suisse durant cette période (v. sur ce point arrêts PE.2011.0333 du 4 mai 2012; PE.2007.0427 du 24 janvier 2008).

Conformément au chiffre 11.1.1 des Directives OLCP, qui se fondent elles-mêmes sur le règlement 1251/70 CEE et la directive 75/34 CEE, ont le droit de demeurer en Suisse au terme de l'activité lucrative en particulier les ressortissants CE/AELE qui sont frappés d'une incapacité permanente de travail et ont résidé en Suisse de façon continue depuis plus de deux ans (lettre b) ou ceux qui, suite à un accident de travail ou à une maladie professionnelle, ont été frappés d'une incapacité permanente de travail leur ouvrant le droit à une rente à la charge d'une institution suisse (lettre c). Un travailleur ayant été frappé d'une incapacité permanente de travail à la suite d'un accident non professionnel ne peut bénéficier d'un tel droit qu'à la condition d'avoir résidé en Suisse de façon continue depuis plus de deux ans; ce critère temporel doit être réalisé au moment de l'accident (v. arrêt PE.2005.0575 du 9 février 2007). La continuité de résidence en Suisse n'est pas affectée par des absences temporaires ne dépassant pas au total trois mois par an. L'interruption de l'activité lucrative suite à une maladie ou un accident ou une période de chômage involontaire, dûment constatée par l'autorité compétente, sont notamment considérées comme des périodes d'activité (cf. aussi arrêts PE.2006.0600 du 8 décembre 2006 et PE.2006.0459 du 4 décembre 2006). Enfin, la dépendance de l’aide sociale publique ne constitue pas un motif de refus de l’autorisation de séjour du travailleur et des membres de sa famille (ibid.).

c) La situation de la personne qui réside en Suisse sans exercer d’activité économique doit en revanche faire l’objet d’un examen particulier. Le droit de séjour sur le territoire d’une partie contractante est en effet garanti aux personnes n’exerçant pas d’activité économique selon les dispositions de l’annexe I relatives aux non actifs (art. 6 ALCP). Dans cette hypothèse, c’est l’art. 24 al. 1 annexe I ALCP qui est applicable. Cette disposition prévoit qu’une personne ressortissante d’une partie contractante n’exerçant pas d’activité économique dans l’Etat de résidence et qui ne bénéficie pas d’un droit de séjour en vertu d’autres dispositions du présent accord reçoit un titre de séjour d’une durée de cinq ans, à condition qu’elle prouve aux autorités nationales compétentes qu’elle dispose pour elle-même et les membres de sa famille de moyens financiers suffisants pour ne pas devoir faire appel à l’aide sociale pendant leur séjour (a) et d’une assurance-maladie couvrant l’ensemble des risques (b). Sont considérés comme suffisants les moyens financiers nécessaires qui dépassent le montant en dessous duquel les nationaux, eu égard à leur situation personnelle et, le cas échéant, à celle des membres de leur famille, peuvent prétendre à des prestations d’assistance; lorsque cette condition ne peut s’appliquer, les moyens financiers du demandeur sont considérés comme suffisants lorsqu’ils sont supérieurs au niveau de la pension minimale de sécurité sociale versée par l’Etat d’accueil (art. 24 al. 2 annexe I ALCP). Selon l'art. 16 al. 1 OLCP, tel est le cas si ces moyens dépassent les prestations d’assistance qui seraient allouées en fonction des directives "Aide sociale: concepts et normes de calcul" (directives CSIAS), à un ressortissant suisse, éventuellement aux membres de sa famille, suite à la demande de l’intéressé et compte tenu de sa situation personnelle. En d'autres termes, on considère que la condition de l'art. 16 al. 1 OLCP est remplie si les moyens financiers d'un citoyen suisse, dans la même situation, lui fermeraient l'accès à l'aide sociale (ATF 135 II 265 consid. 3.3. p. 269;2C_574/2010 du 15 novembre 2010 consid. 2.2.2; arrêt PE.2010.0280 du 16 novembre 2011 consid. 7a).

En ce qui concerne les retraités nouvellement entrés qui perçoivent uniquement une assurance sociale étrangère, il convient de s'assurer que les moyens financiers dépassent le montant donnant droit à un ressortissant suisse qui en fait la demande, à des prestations complémentaires au sens de la loi fédérale du 19 mars 1965 sur les prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité (LPC; RS 831.30; cf. art. 16 al. 2 OLCP). Les personnes qui n'ont jamais exercé d'activité lucrative en Suisse, ni versé de contributions aux assurances sociales suisses, ne sauraient bénéficier des prestations complémentaires. Si le rentier fait appel à l'aide sociale ou fait valoir le droit aux prestations complémentaires, l'autorisation peut être révoquée ou non renouvelée (art. 24 al. 8 annexe I ALCP; cf. Directives ODM 01.05.2011, ch. 8.2.3).

d) Enfin selon l'art. 20 OLCP, si les conditions d’admission sans activité lucrative ne sont pas remplies au sens de l’ALCP ou de la Convention instituant l’AELE, une autorisation de séjour UE/AELE peut être délivrée lorsque des motifs importants l’exigent.

Il n’existe pas de droit en la matière (cf. ATF 2C_643/2009 du 24 novembre 2009 et la référence); l’autorité cantonale statue librement (art. 96 LEtr), après avoir soumis le cas à l’ODM pour approbation (cf. Directives de l'ODM "II. Accord sur la libre circulation des personnes", version provisoire 01.5.011, ch. 8.2.7). L'art. 20 OLCP doit être interprété en relation avec les art. 13 let. f et 36 de l’ancienne ordonnance fédérale du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE; RO 1986 1791), en vigueur jusqu'au 31 décembre 2007 (depuis le 1er janvier 2008, cf. art. 30 al. 1 let. b de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers - LEtr; RS 142.20 - et art. 31 de l'ordonnance fédérale du 24 octobre 2007 relative à l'admission, au séjour et à l'exercice d'une activité lucrative - OASA; RS 142.201). Selon la jurisprudence, cette disposition dérogatoire présente un caractère exceptionnel; les conditions à la reconnaissance d'un tel cas de rigueur (ou cas d'extrême gravité) doivent être appréciées restrictivement. Pour pouvoir en bénéficier, l'étranger concerné doit se trouver dans une situation de détresse personnelle, en ce sens que ses conditions de vie et d'existence, comparées à celles applicables à la moyenne des étrangers, doivent être mises en cause de manière accrue. Il y a lieu de tenir compte dans ce cadre de l'ensemble des circonstances du cas particulier. La reconnaissance d'un cas de rigueur n'implique pas nécessairement que la présence de l'étranger en Suisse constitue l'unique moyen pour échapper à une situation de détresse. Cela étant, le fait que l'intéressé ait séjourné en Suisse pendant une assez longue période, qu'il s'y soit bien intégré socialement et professionnellement et que son comportement n'ait pas fait l'objet de plaintes ne suffit pas, à lui seul, à constituer un cas d'extrême gravité; il faut encore que la relation du requérant avec la Suisse soit si étroite qu'on ne saurait exiger qu'il aille vivre dans un autre pays, notamment dans son pays d'origine. A cet égard, les relations de travail, d'amitié ou de voisinage que le requérant a pu nouer pendant son séjour ne constituent normalement pas des liens si étroits avec la Suisse qu'ils justifieraient une exemption des mesures de limitation du nombre des étrangers (ATF 130 II 39 consid. 3; arrêt PE.2011.0302 du 8 mai 2012 consid. 3a).

Des motifs médicaux peuvent, selon les circonstances, conduire à la reconnaissance d'un cas de rigueur lorsque l'intéressé démontre souffrir d'une atteinte sérieuse à la santé qui nécessite, pendant une longue période, des soins permanents ou des mesures médicales ponctuelles d'urgence indisponibles dans le pays d'origine, de sorte qu'un départ de Suisse serait susceptible d'entraîner de graves conséquences pour sa santé. En revanche, le seul fait d'obtenir en Suisse des prestations médicales supérieures à celles offertes dans le pays d'origine ne suffit pas à justifier une exception aux mesures de limitation (ATF 128 II 200 consid. 5.3; arrêt PE.2010.0584 du 29 septembre 2011 consid. 6a). La cour de céans a ainsi régulièrement constaté que les raisons médicales invoquées pour obtenir une autorisation de séjour ou son renouvellement devaient être écartées dès lors que, sur le plan de sa situation médicale, le fait de renvoyer un étranger ne le plaçait pas dans une situation plus grave que celle de la plupart de ses compatriotes souffrant des mêmes atteintes, mais qui ne pouvaient pas exiger de ce fait une autorisation de séjour en Suisse (arrêt PE.2011.0302 précité, consid. 3a in fine et la référence).

2.

a) En l’occurrence, le recourant séjourne en Suisse depuis 2006 au bénéfice d’une autorisation de séjour CE/AELE sans activité lucrative; en effet, le recourant exerçait à l’époque de son arrivée en Suisse une activité lucrative à l’étranger. Dès lors, l’autorité intimée a examiné au regard de l’art. 24 al. 1 Annexe I ALCP exclusivement les conditions permettant le renouvellement de son autorisation de séjour. Comme le relève l’autorité intimée, bien qu’il ait exercé deux emplois en Suisse sur une période totalisant près de seize mois, le recourant n’a sans doute jamais requis d’autorisation en ce sens, comme l’exigent pourtant les art. 6 al. 1 annexe I ALCP et 11 al. 1 LEtr. Cela ne signifie pas pour autant, compte tenu de la valeur déclaratoire du titre de séjour délivré à un ressortissant de l’Union européenne, qu’il faille exclure le recourant du statut du travailleur en Suisse. En effet, le recourant était au bénéfice d’un contrat de travail avec un employeur suisse, à savoir Z.________ SA, d’une durée d’au moins un an puisqu’il a été au service de cette entreprise du 6 décembre 2007 au 5 décembre 2008. Ainsi, dès lors qu’il en remplissait les conditions, le recourant aurait pu prétendre à la délivrance d’un permis de séjour avec activité lucrative valable cinq ans, ceci conformément à l’art. 6 al. 1 annexe I ALCP. Ceci n’a du reste pas échappé aux organes de l’assurance-chômage qui, ainsi qu’on l’a vu plus haut, ont ouvert en faveur du recourant un délai-cadre d’indemnisation de douze mois. Dès lors que sa décision ne peut de toute façon être maintenue, il appartiendra à l’autorité intimée d’instruire sur cette question et de confirmer ce qui précède.

b) Le recourant s’est trouvé une première fois sans emploi à compter du 6 décembre 2008, avant de reprendre une activité chez A.________ SA du 25 août au 18 décembre 2009. On ignore pour quelle raison il a perdu ce dernier emploi, s’il s’agit d’un chômage involontaire ou non. Or, la notion de travailleur salarié s'interprète de façon extensive (ATF 131 II 339 consid. 3.2 p. 345); dans cette perspective, il faut être prudent et circonspect avant de dénier le caractère "involontaire" du chômage. Selon la doctrine européenne et la jurisprudence qu'elle cite (arrêt PS.2011.0252 du 3 novembre 2011, consid. 2c, référence citée), le chômage peut être involontaire même si le travailleur a lui-même résilié son contrat de travail; le travailleur doit cependant chercher un nouvel emploi comme doit normalement le faire un chômeur dans l'Etat d'accueil. Toujours est-il que le recourant a revendiqué et obtenu les prestations de l’assurance-chômage à compter du 21 décembre 2009. A ce moment-là pourtant, son statut en Suisse était régi au demeurant par l’art. 6 al. 6 annexe I ALCP. Il reste que l'autorité intimée n'a pas examiné cette dernière question, ni par conséquent si les conditions au renouvellement de l'autorisation de séjour CE/AELE avec activité lucrative posées par l'art. 6 al. 1 de l'annexe I de l'ALCP étaient, lorsque le recourant s’est trouvé au chômage, réunies. Ce point s’avère pourtant décisif en l’occurrence, afin que le droit du recourant à pouvoir demeurer en Suisse, le cas échéant, puisse être reconnu ou au contraire, nié.

c) Son droit à l’assurance-chômage ayant été épuisé, le recourant a perçu les prestations de l’assistance publique à compter du 1er août 2011. En décembre 2011, il a été victime d’un accident vasculaire cérébral; depuis lors, il est frappé apparemment par une incapacité permanente de travail. Or, comme on l’a vu ci-dessus, il est possible que le recourant n’ait pas perdu son statut de travailleur du fait de l'interruption de son activité lucrative, pour autant que l’on retienne que la période de chômage ayant suivi revête un caractère involontaire, ce que l’on ignore. Si cela était confirmé, la dépendance ultérieure du recourant à l’aide sociale publique ne constituerait pas un motif de refus de renouveler son autorisation de séjour CE/AELE. Dans ces conditions, il est possible que l’autorité intimée ait exclu de manière hâtive que le recourant puisse se prévaloir des droits que confère l'art. 7 let. c ALCP au travailleur ressortissant de l’Union européenne, tel celui de demeurer sur le territoire d'une partie contractante après la fin d'une activité économique, notamment en cas d’incapacité de travail permanente (v. arrêt PE.2011.0333 du 4 mai 2012).

3.

Les considérants qui précèdent conduisent à l’admission du recours et à l’annulation de la décision attaquée. La cause sera renvoyée à l’autorité intimée pour complément d’instruction et nouvelle décision au sens du considérant 2 du présent arrêt. Vu le sort du recours, il n’y a pas lieu de percevoir un émolument d’arrêt (art. 49 al. 1 et 52 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]. Des dépens, dont le montant correspond à la note d’honoraires et débours du conseil du recourant, du 8 mai 2013, seront en outre alloués à celui-ci (art. 55 al. 1 LPA-VD).