CDAP - PE.2015.0114 - 2015-10-05 - A. X.________, B. X.________/Service de la population (SPOP)

1.

Interjeté en temps utile auprès de l'autorité compétente, le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. art. 79 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36], applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

a) A titre préliminaire, on relève que, dans sa décision négative précédente, l’autorité intimée avait laissé entendre que son refus initial de délivrer une autorisation de séjour aux recourants serait susceptible d’être réexaminé, pour autant qu’A. X.________ perçoive les prestations complémentaires. Depuis lors, le droit des recourants à l’octroi de telles prestations a été ouvert. On pourrait se demander de prime abord si l’autorité intimée n’était pas tenue de réexaminer la situation des recourants, sauf à violer le principe constitutionnel de la bonne foi. On rappelle sur ce point que le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Ce principe découle des art. 5 al. 3 et 9 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101) et vaut pour l'ensemble de l'activité étatique (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1; 129 I 161 consid. 4.1; 128 II 112 consid. 10b/aa; 126 II 377 consid. 3a et les arrêts cités).

b) Les recourants ne sont toutefois pas fondés à invoquer ce principe pour obtenir l’annulation de la décision attaquée, ce dont ils se gardent du reste. Tout d’abord, l’autorité intimée a expressément indiqué, dans sa décision du 3 août 2011, qu’elle réservait le contenu d’une nouvelle décision à cet égard; cela signifie qu’elle se réservait d’examiner si les conditions de l’octroi d’une autorisation de séjour seraient remplies à l’occasion d’une nouvelle demande. Il ne s’agissait par conséquent pas d’une promesse ou d’une assurance dont les recourants puissent revendiquer l’exécution. En outre, les recourants ne se sont pas fondés sur cette prétendue promesse de l’autorité intimée pour requérir l’octroi de prestations complémentaires, puisque leur demande en ce sens était antérieure à la décision du 3 août 2011. Du reste, vu la modicité de leurs rentes AVS et l’absence de tout autre revenu, les recourants auraient de toute façon requis l’octroi de prestations complémentaires. Par conséquent, ils n’ont pris, à la suite de cette première décision négative, des dispositions auxquelles ils ne sauraient renoncer, sans subir de préjudice. Le droit constitutionnel à la protection de la bonne foi n’entre pas en considération ici.

3.

a) Les ressortissants étrangers ne bénéficient en principe d'aucun droit à l'obtention d'une autorisation de séjour et de travail, sauf s'ils peuvent le déduire d'une norme particulière du droit fédéral ou d'un traité international (ATF 130 II 281 consid. 2.1 p. 284, 493 consid. 3.1 p. 497/498; 128 II 145 consid. 1.1.1 p. 148, et les arrêts cités).

b) En l’occurrence, ressortissants d’un pays avec lequel la Suisse n’est liée par aucun traité, les recourants se prévalent uniquement de l’art. 84 al. 5 de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers (LEtr; RS 142.20), à teneur duquel les demandes d'autorisation de séjour déposées par un étranger admis provisoirement et résidant en Suisse depuis plus de cinq ans sont examinées de manière approfondie en fonction de son niveau d'intégration, de sa situation familiale et de l'exigibilité d'un retour dans son pays de provenance.

4.

a) L’art. 84 al. 5 LEtr ne constitue pas un fondement autonome pour l’octroi de l’autorisation de séjour, mais s’analyse comme un cas de dérogation aux conditions d’admission, selon l’art. 30 LEtr (arrêt 2C_766/2009 du 26 mai 2010). Les conditions auxquelles un cas individuel d'extrême gravité peut être reconnu en faveur d'étrangers admis provisoirement en Suisse, fixées par l'art. 84 al. 5 LEtr, ne diffèrent pas fondamentalement des critères retenus pour l'octroi d'une dérogation aux conditions d'admission, au sens de l'art. 30 al. 1 let. b LEtr. Tout en s'inscrivant dans le contexte plus général de cette dernière disposition et de la jurisprudence y relative, elles intégreront néanmoins naturellement la situation particulière inhérente au statut résultant de l'admission provisoire (cf. arrêt de principe ATAF C-5769/2009 du 31 janvier 2011 consid. 4 repris plus récemment dans ATAF C-5718/2010 du 27 janvier 2012). On peut dès lors se référer à la jurisprudence relative à l'ancien art. 13 let. f de l'ancienne ordonnance fédérale du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE), abrogée le 1er janvier 2008 - lequel prévoyait que n'étaient pas comptés dans les nombres maximums les étrangers qui obtenaient une autorisation de séjour dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de considérations de politique générale - pour appliquer l'art. 30 al. 1 let. b LEtr (Message du Conseil fédéral, FF 2002 III 3469, spéc. p. 3543). L'art. 31 al. 1 de l'ordonnance fédérale du 24 octobre 2007 relative à l'admission, au séjour et à l'exercice d'une activité lucrative (OASA; RS 142.021) complète, selon son titre marginal, cette dernière disposition; il définit la notion de cas individuel d'extrême gravité de la manière suivante:

«Une autorisation de séjour peut être octroyée dans les cas individuels d’extrême gravité. Lors de l’appréciation, il convient de tenir compte notamment:

a. de l’intégration du requérant;

b. du respect de l’ordre juridique suisse par le requérant;

c. de la situation familiale, particulièrement de la période de scolarisation et de la durée de la scolarité des enfants;

d. de la situation financière ainsi que de la volonté de prendre part à la vie économique et d’acquérir une formation;

e. de la durée de la présence en Suisse;

f. de l’état de santé;

g. des possibilités de réintégration dans l’Etat de provenance.»

Le Tribunal administratif fédéral a rappelé, notamment dans l'arrêt C-5479/2010 du 18 juin 2012, que cette disposition comprenait une liste exemplative des critères à prendre en considération pour la reconnaissance de cas individuels d'une extrême gravité. Il ressort par ailleurs de la formulation de l'art. 30 al. 1 let. b LEtr, qui est rédigé en la forme potestative, que l'étranger n'a aucun droit à l'octroi d'une dérogation aux conditions d'admission pour cas individuel d'une extrême gravité et, partant, à l'octroi d'une autorisation de séjour fondée sur cette disposition (cf. Andrea Good/Titus Bosshard, Abweichungen von den Zulassungsvoraussetzungen, in: Caroni/Gächter/Turnherr [éd.], Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer [AuG], Berne 2010, p. 226 s. n° 2 et 3 ad art. 30 LEtr).

Conformément à l'art. 4 de l'ordonnance du 24 octobre 2007 sur l'intégration des étrangers (OIE; RS 142.205), les critères permettant d'apprécier le degré d'intégration d'un étranger sont les suivants: le respect de l'ordre juridique, le respect des valeurs de la Constitution fédérale, l'apprentissage de la langue nationale parlée sur le lieu de domicile, la connaissance du mode de vie suisse, la volonté de prendre part à la vie économique et d'acquérir une formation. Concernant le degré de maîtrise de la langue nationale que l'on est en droit d'exiger d'un ressortissant étranger, le Tribunal fédéral a jugé qu'il pouvait varier en fonction de la situation socio-professionnelle pour autant que l'étranger soit en mesure de communiquer de façon intelligible (arrêt 2C_839/2010 du 25 février 2011 consid. 7.1.2). Les connaissances linguistiques requises doivent permettre à l’étranger de se faire comprendre dans les situations de la vie quotidienne (par exemple dans les relations avec les autorités du marché du travail, avec un enseignant en charge de ses enfants, avec les services d'orientation professionnelle ou lors d'une consultation médicale). L'étranger peut comprendre et utiliser des expressions familières et quotidiennes ainsi que des énoncés très simples qui visent à satisfaire des besoins concrets. Il peut se présenter ou présenter quelqu'un et poser à une personne des questions la concernant. Il peut communiquer de façon simple si l'interlocuteur parle lentement et distinctement et se montre coopératif. Comme exigence minimale, il faut se référer au niveau A1 du Cadre européen commun de référence pour les langues (Directives du Secrétariat d’Etat aux migrations [SEM], Domaine des étrangers, état au 1er juillet 2015, ch. I.5.6.4.1.2). Ainsi, il a été jugé qu’un étranger vivant en Suisse depuis plus de dix ans, ne parlant pas la langue française, ayant travaillé dans plusieurs établissements publics n'impliquant pas nécessairement un entourage étranger et n’ayant jamais pris aucune leçon de français, n’était pas intégré en Suisse sur le plan professionnel (arrêt PE.2013.0250 du 3 juin 2014).

L'art. 31 al. 5 OASA précise que si le requérant n'a pu, jusqu'à présent, exercer une activité lucrative en raison de son âge, de son état de santé ou d'une interdiction de travailler en vertu de l'art. 42 de la loi du 26 juin 1998 sur l’asile (LAsi; RS 142.31), il convient d'en tenir compte lors de l'examen de sa situation financière et de sa volonté de prendre part à la vie économique (al. 1 let. d).

Le Tribunal fédéral a en outre précisé que les séjours illégaux en Suisse n'étaient pas pris en compte dans l'examen d'un cas de rigueur. La longue durée d'un séjour en Suisse n'est pas, à elle seule, un élément constitutif d'un cas personnel d'extrême gravité dans la mesure où ce séjour est illégal - sans quoi l'obstination à violer la législation en vigueur serait en quelque sorte récompensée. Dès lors, il appartient à l'autorité compétente d'examiner si l'intéressé se trouve pour d'autres raisons dans un état de détresse justifiant une exception aux mesures de limitation du nombre des étrangers; dans ce cadre, il y a lieu de se fonder notamment sur les relations familiales de l'intéressé en Suisse et dans sa patrie, sur son état de santé, sur sa situation professionnelle et sur son intégration sociale (ATF 130 II 39 consid. 3 pp. 41/42; arrêt 2A.69/2007 du 10 mai 2007 consid. 3).

b) Une autorisation de séjour ne peut être octroyée en présence d'un motif de révocation d'une autorisation (arrêt PE.2014.0412 du 3 décembre 2014). En particulier, l'art. 62 let. e LEtr permet à l'autorité compétente de révoquer une autorisation de séjour si l'étranger lui-même ou une personne dont il a la charge dépend de l'aide sociale. Conformément à l'art. 10 al. 1er let. d de l'ancienne loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l’établissement des étrangers (aLSEE) en vigueur jusqu'au 31 décembre 2007, un étranger pouvait être expulsé de Suisse ou d'un canton, si lui-même ou une personne aux besoins de laquelle il était tenu de pourvoir tombait d'une manière continue et dans une large mesure à la charge de l'assistance publique. Sur la base de cette disposition, l'ancien Tribunal administratif puis la CDAP ont considéré, de jurisprudence constante, que la dépendance de l'assistance publique faisait obstacle à toute transformation d'un permis F en permis B (voir notamment arrêts PE.2011.0321 du 2 novembre 2011; PE.2010.0258 du 2 novembre 2010; PE.2008.0350 du 30 juin 2009; PE.2008.0350 du 30 juin 2009; PE.2008.0216 du 27 février 2009).

Ce n'est que dans quelques très rares cas que le tribunal a jugé que des personnes pouvaient se voir délivrer une autorisation de séjour pour cas d'extrême gravité, malgré leur dépendance de l'aide sociale. Tel a ainsi été notamment le cas pour une mère, veuve, à l'état de santé déficient, sans formation professionnelle et élevant deux enfants (PE.2001.0392 du 15 avril 2002); pour une mère, veuve, sans formation professionnelle mais travaillant à 80 % et pour ses quatre enfants, dont deux d'entre eux présentaient des difficultés de santé (PE.2008.0099 du 30 juin 2008); pour une mère, divorcée et incapable de travailler en raison de son état de santé, de même que pour son fils aîné, handicapé placé à demeure dans une institution (PE.2010.0162 du 30 septembre 2010); ainsi que pour une famille dont la mère était invalide à 100% et le père devait prendre en charge l'éducation des quatre plus jeunes enfants, dont l'un était considérablement atteint dans sa santé (PE.2011.0070 du 27 juin 2011). Selon la jurisprudence, la détention d'un permis F n'est pas un obstacle en soi à une intégration professionnelle en Suisse, et le titulaire d'un permis F ne saurait par conséquent prétendre à l'octroi d'un permis B au seul motif qu'il éprouve des difficultés à trouver du travail (voir arrêts PE.2011.0038 du 4 juillet 2011 consid. 4a et les références citées; PE.2010.0269 du 22 février 2011 consid. 5a et les références citées). Au demeurant, une intégration particulièrement réussie, qui pourrait justifier l'octroi d'un permis B, suppose précisément une insertion dans le monde du travail et la capacité pour l'étranger d'être financièrement autonome (arrêt PE.2006.0661 du 27 avril 2007 consid. 4b p. 8).

Cela dit, un simple risque d’être à la charge de l’assistance publique ne suffit pas; il faut bien davantage un danger concret de dépendance des services sociaux (ATF 125 II 633 consid. 3c p. 641; 122 II 1 consid. 3c p. 8). Pour apprécier si une personne se trouve dans une large mesure à la charge de l'assistance publique, il faut tenir compte du montant total des prestations déjà versées à ce titre. Pour évaluer si elle tombe d'une manière continue à la charge de l'assistance publique, il faut examiner sa situation financière à long terme. Il convient, en particulier, d'estimer, en se fondant sur la situation financière actuelle de l'intéressé et sur son évolution probable, s'il existe, dans l'hypothèse où il réaliserait un revenu, des risques que, par la suite, il se trouve à la charge de l'assistance publique (ATF 125 et 122 précités; arrêts PE.2008.0004 du 14 avril 2008, PE.2003.0315 du 21 juin 2004). Le revenu doit être concret et vraisemblable et, autant que possible, ne pas apparaître purement temporaire. Pour le reste, la notion d'assistance publique s'interprète dans un sens technique. Elle comprend l'aide sociale traditionnelle et les revenus minima d'aide sociale, à l'exclusion des prestations d'assurances sociales comme les indemnités de chômage (ATF 2A.11/2001 du 5 juin 2001, consid. 3a). Si l'intéressé devait ensuite quand même prétendre à l'aide sociale ou à des prestations complémentaires, le droit de séjour cesserait et des mesures mettant fin à celui-ci pourraient être prises (ATF 135 II 265 consid. 3.6 pp. 271/272). Cette conséquence ne contredit pas la jurisprudence constante selon laquelle les prestations complémentaires dans le droit suisse des étrangers ne font pas partie de l'aide sociale (ibid., consid. 3.7 pp. 272/273).

c) Quant aux conditions auxquelles la reconnaissance d'un cas de rigueur est soumise, on rappelle qu’elles doivent être appréciées de manière restrictive. II est nécessaire que l'étranger concerné se trouve dans une situation de détresse personnelle. Cela signifie que ses conditions de vie et d'existence, comparées à celles applicables à la moyenne des étrangers, doivent être mises en cause de manière accrue, c'est-à-dire que le refus de déroger aux conditions d’admission comporte pour lui de graves conséquences. Lors de l'appréciation d'un cas personnel d'extrême gravité, il y a lieu de tenir compte de l'ensemble des circonstances du cas particulier. La reconnaissance d'un cas personnel d'extrême gravité n'implique pas forcément que la présence de l'étranger en Suisse constitue l'unique moyen pour échapper à une situation de détresse. D'un autre côté, le fait que l'étranger ait séjourné en Suisse pendant une assez longue période, qu'il s'y soit bien intégré, socialement et professionnellement, et que son comportement n'ait pas fait l'objet de plaintes ne suffit pas, à lui seul, à constituer un cas personnel d'extrême gravité; il faut encore que la relation du requérant avec la Suisse soit si étroite qu'on ne puisse pas exiger qu'il aille vivre dans un autre pays, notamment dans son pays d'origine (ATF 124 II 110 consid. 2 p. 112). A cet égard, les relations de travail, d'amitié ou de voisinage que le requérant a pu nouer pendant son séjour ne constituent normalement pas des liens si étroits avec la Suisse qu'ils justifieraient une exemption des mesures de limitation du nombre des étrangers (ATF 130 II 39 consid. 3 p. 41/42 et la jurisprudence citée).

Selon la jurisprudence, des motifs médicaux peuvent, selon les circonstances, conduire à la reconnaissance d'un cas de rigueur lorsque l'intéressé démontre souffrir d'une sérieuse atteinte à la santé qui nécessite, pendant une longue période, des soins permanents ou des mesures médicales ponctuelles d'urgence, indisponibles dans le pays d'origine, de sorte qu'un départ de Suisse serait susceptible d'entraîner de graves conséquences pour sa santé. En revanche, le seul fait d'obtenir en Suisse des prestations médicales supérieures à celles offertes dans le pays d'origine ne suffit pas à justifier une exception aux mesures de limitation. De même, l'étranger qui entre pour la première fois en Suisse en souffrant déjà d'une sérieuse atteinte à la santé ne saurait se fonder uniquement sur ce motif médical pour réclamer une telle exemption (ATF 128 II 200 consid. 5.3 et les réf. citées).

5.

a) En l’occurrence, les recourants sont âgés aujourd’hui de septante, respectivement soixante-cinq ans. Ils vivent en Suisse sans interruption depuis près de quatorze ans. Toutefois, le simple fait pour un étranger de séjourner en Suisse pendant plusieurs années, y compris à titre légal, ne permet toutefois pas d'admettre un cas personnel d'extrême gravité sans que n'existent d'autres circonstances tout à fait exceptionnelles à même de justifier l'existence d'un cas de rigueur (v. ATAF C-5769/2009 du 31 janvier 2011 consid. 6.1 et la jurisprudence citée). Les recourants ne sauraient ainsi tirer parti de la seule durée de leur séjour en Suisse pour bénéficier d'une autorisation de séjour en application de l'art. 84 al. 5 LEtr (dans le même sens, arrêt PE.2013.0479 du 11 février 2014). Cela étant, en présence d'un séjour particulièrement long en Suisse, comme en l'espèce, les exigences posées aux critères d'appréciation du cas de rigueur doivent être assouplies (ATAF C-1136/2013 du 24 septembre 2013 consid. 6.1).

b) Les recourante se prévalent d'un casier judiciaire vierge et de l'absence de poursuites ou d'actes de défaut de biens. A cet égard, il y a lieu de rappeler que l'on peut légitimement attendre d'un étranger qu'il ait adopté un comportement irréprochable et se soit adapté à son nouveau milieu après un séjour prolongé sur le territoire suisse (cf. ATAF C-757/2010 du 15 novembre 2011 consid. 7.3). Ainsi, si une inscription au casier judiciaire ou des actes de poursuites sont des éléments plaidant à l'encontre de la personne concernée, leur absence ne conduit pas à admettre une intégration particulièrement remarquable (arrêt PE.2015.0168 du 9 septembre 2015)..

Les recourants n’ont jamais exercé d’activité lucrative en Suisse, même à temps partiel. Par surcroît, ils n’ont jamais entrepris de démarche aux fins d’exercer une telle activité; à tout le moins, le contraire n’est-il pas allégué. A aucun moment, les recourants n’ont par conséquent démontré une quelconque volonté de participer à la vie économique et de se former, alors même qu’ils auraient pu le faire à leur arrivée en Suisse. Par surcroît, en dépit d’un séjour en Suisse romande de bientôt quinze ans, aucun d’eux ne parle, ni ne comprend le français, si ce n’est de façon très limitée si l’on se réfère aux rapports de l’EVAM, versés aux dossiers. Au demeurant, ils n’évoluent que dans le cercle restreint de leur famille, puisqu’ils ont des sœurs et un neveu qui habitent la Suisse, sinon celui de la communauté à laquelle ils appartiennent. Cette circonstance n’est guère révélatrice d’un désir particulier d’intégration en Suisse. A cela s’ajoute que le couple a longtemps vécu des prestations d’assistance qui lui ont été servies par les institutions de ce canton (la FAREAS, puis l’EVAM), ceci jusqu’au 1er juillet 2013, date à laquelle A. X.________ a pu bénéficier des prestations complémentaires à sa rente AVS. Par conséquent, le moins que l’on puisse dire est que l’intégration des recourants en Suisse demeure, en l’état, très aléatoire.

c) A l’appui de cette situation, les recourants ne sont pas fondés à invoquer des motifs liés à leur état de santé. On ne retire pas des diverses pathologies dont ils se sont plaints de souffrir une impossibilité objective d’exercer la moindre activité lucrative, ni a fortiori d’améliorer les conditions de leur intégration en Suisse lorsqu’ils étaient encore en âge de le faire. Tous deux ont en effet requis l’octroi de prestations de l’AI et ont essuyé le refus de l’office compétent à cet égard. La capacité de travail d’A. X.________ dans une activité adaptée à ses maux de dos a été estimée comme étant pleine et entière. Quant à B. X.________, aucune atteinte invalidante susceptible d’amoindrir sa capacité de travail n’a été constatée chez elle. L’état de santé des recourants était sur ce point comparable à celui de nombreuses personnes de leur âge qui ont souffert de divers maux, sans pour autant cesser définitivement de travailler (dans le même sens, arrêt PE.2015.0177 du 11 août 2015).

d) Au vu de ces éléments concordants, on ne saurait dès lors reprocher à l’autorité intimée d’avoir excédé le pouvoir d’appréciation qui lui est reconnu en la présente espèce lorsqu’elle a refusé de délivrer aux recourants une autorisation de séjour. En appréciant leur situation au regard des critères pour la reconnaissance d'un cas de rigueur, elle a correctement appliqué les normes du droit fédéral. L’autorité intimée était donc fondée à refuser de transmettre le dossier au SEM. Les griefs à l'encontre du refus d'une autorisation de séjour aux recourants doivent ainsi être écartés. Cela étant, la décision attaquée ne porte que sur le refus d'entrer en matière sur la transformation d'un permis F en permis B. Sans doute, les recourants n’ont pas d’enfant, mais une partie de leur famille réside en Suisse. En tout état de cause, le refus de délivrer une autorisation de séjour fondée sur l'art. 84 al. 5 LEtr n'empêche nullement le maintien de relations familiales à cet égard, puisque les recourants sont autorisés à poursuivre leur séjour en Suisse au titre de l'admission provisoire; ils ne sont donc pas tenus de quitter la Suisse et peuvent dès lors continuer à y résider.

6.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Malgré l'issue du pourvoi, il est renoncé à percevoir des frais de justice (art. 50, 91 et 99 LPA-VD). En outre, l’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).