CDAP - PE.2015.0195 - 2015-11-17 - A________/Service de la population (SPOP)

1.

Interjeté en temps utile auprès de l'autorité compétente, le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. art. 79 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36], applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

a) Les ressortissants étrangers ne bénéficient en principe d'aucun droit à l'obtention d'une autorisation de séjour et de travail, sauf s'ils peuvent le déduire d'une norme particulière du droit fédéral ou d'un traité international (ATF 130 II 281 consid. 2.1 p. 284, 493 consid. 3.1 p. 497/498; 128 II 145 consid. 1.1.1 p. 148, et les arrêts cités).

b) En l’occurrence, la recourante se prévaut uniquement de l’art. 84 al. 5 de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers (LEtr; RS 142.20), à teneur duquel les demandes d'autorisation de séjour déposées par un étranger admis provisoirement et résidant en Suisse depuis plus de cinq ans sont examinées de manière approfondie en fonction de son niveau d'intégration, de sa situation familiale et de l'exigibilité d'un retour dans son pays de provenance.

3.

a) L’art. 84 al. 5 LEtr ne constitue pas un fondement autonome pour l’octroi de l’autorisation de séjour, mais s’analyse comme un cas de dérogation aux conditions d’admission, selon l’art. 30 LEtr (arrêt du Tribunal fédéral 2C_766/2009 du 26 mai 2010). Les conditions auxquelles un cas individuel d'extrême gravité peut être reconnu en faveur d'étrangers admis provisoirement en Suisse, fixées par l'art. 84 al. 5 LEtr, ne diffèrent pas fondamentalement des critères retenus pour l'octroi d'une dérogation aux conditions d'admission, au sens de l'art. 30 al. 1 let. b LEtr. Tout en s'inscrivant dans le contexte plus général de cette dernière disposition et de la jurisprudence y relative, elles intégreront néanmoins naturellement la situation particulière inhérente au statut résultant de l'admission provisoire (cf. arrêt de principe du Tribunal administratif fédéral C-5769/2009 du 31 janvier 2011 consid. 4, repris dans ATAF C-5718/2010 du 27 janvier 2012). On peut dès lors se référer à la jurisprudence relative à l’art. 13 let. f de l'ancienne ordonnance fédérale du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE), abrogée le 1er janvier 2008 - lequel prévoyait que n'étaient pas comptés dans les nombres maximums les étrangers qui obtenaient une autorisation de séjour dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de considérations de politique générale - pour appliquer l'art. 30 al. 1 let. b LEtr (Message du Conseil fédéral, FF 2002 III 3469, spéc. p. 3543). L'art. 31 al. 1 de l'ordonnance fédérale du 24 octobre 2007 relative à l'admission, au séjour et à l'exercice d'une activité lucrative (OASA; RS 142.021) complète, selon son titre marginal, cette dernière disposition; il définit la notion de cas individuel d'extrême gravité de la manière suivante:

«Une autorisation de séjour peut être octroyée dans les cas individuels d’extrême gravité. Lors de l’appréciation, il convient de tenir compte notamment:

a. de l’intégration du requérant;

b. du respect de l’ordre juridique suisse par le requérant;

c. de la situation familiale, particulièrement de la période de scolarisation et de la durée de la scolarité des enfants;

d. de la situation financière ainsi que de la volonté de prendre part à la vie économique et d’acquérir une formation;

e. de la durée de la présence en Suisse;

f. de l’état de santé;

g. des possibilités de réintégration dans l’Etat de provenance.»

Le Tribunal administratif fédéral a rappelé, notamment dans l'arrêt C-5479/2010 du 18 juin 2012, que cette disposition comprenait une liste exemplative des critères à prendre en considération pour la reconnaissance de cas individuels d'une extrême gravité. Il ressort par ailleurs de la formulation de l'art. 30 al. 1 let. b LEtr, qui est rédigé en la forme potestative, que l'étranger n'a aucun droit à l'octroi d'une dérogation aux conditions d'admission pour cas individuel d'une extrême gravité et, partant, à l'octroi d'une autorisation de séjour fondée sur cette disposition (cf. Andrea Good/Titus Bosshard, Abweichungen von den Zulassungsvoraussetzungen, in: Caroni/Gächter/Thurnherr [éds], Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer [AuG], Berne 2010, p. 226 s. n° 2 et 3 ad art. 30 LEtr).

Conformément à l'art. 4 de l'ordonnance du 24 octobre 2007 sur l'intégration des étrangers (OIE; RS 142.205), les critères permettant d'apprécier le degré d'intégration d'un étranger sont les suivants: le respect de l'ordre juridique, le respect des valeurs de la Constitution fédérale, l'apprentissage de la langue nationale parlée sur le lieu de domicile, la connaissance du mode de vie suisse, la volonté de prendre part à la vie économique et d'acquérir une formation. Le fait qu'un étranger n'arrive pas à gérer sa situation financière de manière autonome et dépende, dans une large mesure, de la collectivité publique représente indéniablement un échec au niveau de l'intégration. La jurisprudence et la doctrine admettent qu'une telle situation permet de refuser à l'étranger concerné l'octroi d'une autorisation de séjour fondée sur l'art. 84 al. 5 LEtr (ATAF C-1230/201 du 3 avril 2013 consid. 6.2; C-835/20 du 13 novembre 2012 consid. 6.2, référence citée). L'art. 31 al. 5 OASA précise que si le requérant n'a pu, jusqu'à présent, exercer une activité lucrative en raison de son âge, de son état de santé ou d'une interdiction de travailler en vertu de l'art. 42 de la loi du 26 juin 1998 sur l’asile (LAsi; RS 142.31), il convient d'en tenir compte lors de l'examen de sa situation financière et de sa volonté de prendre part à la vie économique (al. 1 let. d). Cette disposition a repris la plupart des critères développés par le Tribunal fédéral, puis par le Tribunal administratif fédéral d¿ 2007, sous l'empire de l'art. 13 let. f aOLE, lorsqu'il s'agissait de définir les cas de rigueur permettant d'obtenir une autorisation de séjour exemptée des mesures de limitation (v. arrêt 2C_216/2009 du 20 août 2009 consid. 2.2).

Le Tribunal fédéral a en outre précisé que les séjours illégaux en Suisse n'étaient pas pris en compte dans l'examen d'un cas de rigueur. La longue durée d'un séjour en Suisse n'est pas, à elle seule, un élément constitutif d'un cas personnel d'extrême gravité dans la mesure où ce séjour est illégal - sans quoi l'obstination à violer la législation en vigueur serait en quelque sorte récompensée. Dès lors, il appartient à l'autorité compétente d'examiner si l'intéressé se trouve pour d'autres raisons dans un état de détresse justifiant une exception aux mesures de limitation du nombre des étrangers; dans ce cadre, il y a lieu de se fonder notamment sur les relations familiales de l'intéressé en Suisse et dans sa patrie, sur son état de santé, sur sa situation professionnelle et sur son intégration sociale (ATF 130 II 39 consid. 3 pp. 41/42; arrêt 2A.69/2007 du 10 mai 2007 consid. 3).

b) Une autorisation de séjour ne peut être octroyée en présence d'un motif de révocation d'une autorisation (arrêt PE.2014.0412 du 3 décembre 2014). En particulier, l'art. 62 let. e LEtr permet à l'autorité compétente de révoquer une autorisation de séjour si l'étranger lui-même ou une personne dont il a la charge dépend de l'aide sociale. Conformément à l'art. 10 al. 1er let. d de l'ancienne loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l’établissement des étrangers (aLSEE) en vigueur jusqu'au 31 décembre 2007, un étranger pouvait être expulsé de Suisse ou d'un canton, si lui-même ou une personne aux besoins de laquelle il était tenu de pourvoir tombait d'une manière continue et dans une large mesure à la charge de l'assistance publique. Sur la base de cette disposition, l'ancien Tribunal administratif puis la CDAP ont considéré, de jurisprudence constante, que la dépendance de l'assistance publique faisait obstacle à toute transformation d'un permis F en permis B (voir notamment arrêts PE.2011.0321 du 2 novembre 2011; PE.2010.0258 du 2 novembre 2010; PE.2008.0350 du 30 juin 2009; PE.2008.0350 du 30 juin 2009; PE.2008.0216 du 27 février 2009).

Ce n'est que dans quelques très rares cas que le tribunal a jugé que des personnes pouvaient se voir délivrer une autorisation de séjour pour cas d'extrême gravité, malgré leur dépendance de l'aide sociale. Tel a ainsi été notamment le cas pour une mère, veuve, à l'état de santé déficient, sans formation professionnelle et élevant deux enfants (PE.2001.0392 du 15 avril 2002); pour une mère, veuve, sans formation professionnelle mais travaillant à 80 % et pour ses quatre enfants, dont deux d'entre eux présentaient des difficultés de santé (PE.2008.0099 du 30 juin 2008); pour une mère, divorcée et incapable de travailler en raison de son état de santé, de même que pour son fils aîné, handicapé placé à demeure dans une institution (PE.2010.0162 du 30 septembre 2010); ainsi que pour une famille dont la mère était invalide à 100% et le père devait prendre en charge l'éducation des quatre plus jeunes enfants, dont l'un était considérablement atteint dans sa santé (PE.2011.0070 du 27 juin 2011). La jurisprudence retient également que la détention d'un permis F n'est pas un obstacle en soi à une intégration professionnelle en Suisse; le titulaire d'un tel permis ne saurait par conséquent prétendre à l'octroi d'un permis B au seul motif qu'il éprouve des difficultés à trouver du travail (arrêts PE.2011.0038 du 4 juillet 2011 consid. 4a; PE.2010.0269 du 22 février 2011 consid. 5a). Au demeurant, une intégration particulièrement réussie, qui pourrait justifier l'octroi d'un permis B, suppose précisément une insertion dans le monde du travail et la capacité pour l'étranger d'être financièrement autonome (arrêts PE.2015.0233 du 30 septembre 2015; PE.2013.0115 du 30 septembre 2013; PE.2006.0661 du 27 avril 2007 consid. 4b).

Cela dit, un simple risque d’être à la charge de l’assistance publique ne suffit pas; il faut bien davantage un danger concret de dépendance des services sociaux (ATF 125 II 633 consid. 3c p. 641; 122 II 1 consid. 3c p. 8). Pour apprécier si une personne se trouve dans une large mesure à la charge de l'assistance publique, il faut tenir compte du montant total des prestations déjà versées à ce titre. Pour évaluer si elle tombe d'une manière continue à la charge de l'assistance publique, il faut examiner sa situation financière à long terme. Il convient, en particulier, d'estimer, en se fondant sur la situation financière actuelle de l'intéressé et sur son évolution probable, s'il existe, dans l'hypothèse où il réaliserait un revenu, des risques que, par la suite, il se trouve à la charge de l'assistance publique (ATF 125 et 122 précités; cf. en outre, arrêts PE.2008.0004 du 14 avril 2008, PE.2003.0315 du 21 juin 2004). Le revenu doit être concret et vraisemblable et, autant que possible, ne pas apparaître purement temporaire. Pour le reste, la notion d'assistance publique s'interprète dans un sens technique. Elle comprend l'aide sociale traditionnelle et les revenus minima d'aide sociale, à l'exclusion des prestations d'assurances sociales comme les indemnités de chômage (arrêt 2A.11/2001 du 5 juin 2001, consid. 3a). Ainsi, le recours d’une étudiante parfaitement intégrée en Suisse a été admis, bien qu’elle ait bénéficié de prestations sociales, d'abord dans sa famille puis à titre individuel dès sa majorité; son impécuniosité actuelle ne lui était pas imputable à faute et l'évolution de sa situation financière pouvait être envisagée avec optimisme dans la mesure où elle avait de bonnes chances d'intégrer le marché du travail, une fois sa formation terminée (arrêt PS.2012.0093 du 18 juin 2013).

c) Quant aux conditions auxquelles la reconnaissance d'un cas de rigueur est soumise, on rappelle qu’elles doivent être appréciées de manière restrictive. II est nécessaire que l'étranger concerné se trouve dans une situation de détresse personnelle. Cela signifie que ses conditions de vie et d'existence, comparées à celles applicables à la moyenne des étrangers, doivent être mises en cause de manière accrue, c'est-à-dire que le refus de déroger aux conditions d’admission comporte pour lui de graves conséquences. Lors de l'appréciation d'un cas personnel d'extrême gravité, il y a lieu de tenir compte de l'ensemble des circonstances du cas particulier. La reconnaissance d'un cas personnel d'extrême gravité n'implique pas forcément que la présence de l'étranger en Suisse constitue l'unique moyen pour échapper à une situation de détresse. D'un autre côté, le fait que l'étranger ait séjourné en Suisse pendant une assez longue période, qu'il s'y soit bien intégré, socialement et professionnellement, et que son comportement n'ait pas fait l'objet de plaintes ne suffit pas, à lui seul, à constituer un cas personnel d'extrême gravité; il faut encore que la relation du requérant avec la Suisse soit si étroite qu'on ne puisse pas exiger qu'il aille vivre dans un autre pays, notamment dans son pays d'origine (ATF 124 II 110 consid. 2 p. 112). A cet égard, les relations de travail, d'amitié ou de voisinage que le requérant a pu nouer pendant son séjour ne constituent normalement pas des liens si étroits avec la Suisse qu'ils justifieraient une exemption des mesures de limitation du nombre des étrangers (ATF 130 II 39 consid. 3 p. 41/42 et la jurisprudence citée).

Selon la jurisprudence, des motifs médicaux peuvent, selon les circonstances, conduire à la reconnaissance d'un cas de rigueur lorsque l'intéressé démontre souffrir d'une sérieuse atteinte à la santé qui nécessite, pendant une longue période, des soins permanents ou des mesures médicales ponctuelles d'urgence, indisponibles dans le pays d'origine, de sorte qu'un départ de Suisse serait susceptible d'entraîner de graves conséquences pour sa santé. En revanche, le seul fait d'obtenir en Suisse des prestations médicales supérieures à celles offertes dans le pays d'origine ne suffit pas à justifier une exception aux mesures de limitation. De même, l'étranger qui entre pour la première fois en Suisse en souffrant déjà d'une sérieuse atteinte à la santé ne saurait se fonder uniquement sur ce motif médical pour réclamer une telle exemption (ATF 128 II 200 consid. 5.3 et les réf. citées).

d) En outre, il est à relever que l’étranger admis à titre provisoire peut choisir librement son lieu de résidence sur le territoire du canton où il séjourne ou du canton auquel il a été attribué (art. 85 al. 5, 1ère phrase, LEtr). Les personnes admises provisoirement peuvent obtenir de la part des autorités cantonales une autorisation d'exercer une activité lucrative, indépendamment de la situation sur le marché de l'emploi et de la situation économique (art. 85 al. 6 LEtr). Dans sa directive «I. Domaine des étrangers» (ci-après: directive; état au 1er septembre 2015) consacrée à la réglementation de l'activité lucrative des personnes admises à titre provisoire (permis F) n'ayant pas la qualité de réfugié, le Secrétariat d’Etat aux migrations (ci-après: SEM) précise que, dans la mesure où la majeure partie des personnes admises à titre provisoire séjournent durablement en Suisse, il convient de favoriser leur intégration précoce sur le marché du travail (ch. 4.8.5.3). Sur ce point, cette directive se réfère à la circulaire conjointe du Secrétariat d’Etat à l’économie (SECO) et de l’ODM (Office fédéral des migrations, remplacé par le SEM) du 30 novembre 2007, dont on extrait le passage suivant:

«Les personnes admises à titre provisoire bénéficient d’un accès facilité au marché du travail depuis le 1er janvier 2007. En référence à l'arrêté du Conseil fédéral du 22 août 2007 sur les mesures d'intégration, nous souhaitons vous informer des possibilités d'encourager l'intégration de cette catégorie de personnes au marché du travail.

Contexte

L'art. 85, al. 6, LEtr a facilité l'accès au marché du travail pour les personnes admises à titre provisoire. Ainsi, les autorités cantonales peuvent octroyer une autorisation d'exercer une activité lucrative aux personnes admises à titre provisoire sans tenir compte de la situation du marché du travail ou de l'économie. Dès lors, la priorité des travailleurs indigènes disparaît également. Depuis le 1er janvier 2008, le financement des coûts dans le domaine de l'asile fera l'objet d'une nouvelle réglementation entre la Confédération et les cantons.

D'une part, la responsabilité financière des personnes admises à titre provisoire passera de la Confédération aux cantons sept ans après leur entrée en Suisse. D'autre part, la Confédération versera désormais aux cantons une contribution aux coûts d'intégration; notamment sous la forme d'un forfait d'intégration.

Du fait que la grande majorité des personnes admises à titre provisoire demeurent longtemps en Suisse, cette modification de la loi vise à améliorer leur intégration sur le marché de l'emploi; à moyen terme, cette mesure se traduira par des économies aussi bien pour la Confédération que pour les cantons.»

Il ressort également du chiffre 4.8.5.3.1 de la directive du SEM, ce qui suit:

«Conditions requises pour exercer une activité lucrative

Les autorités cantonales du marché du travail peuvent octroyer une autorisation en vue de l'exercice d'une activité lucrative et, en vertu de l'art. 30, al. 1, let. l, LEtr, déroger aux conditions d'admission (art. 18 à 29 LEtr).

Les personnes admises à titre provisoire (art. 85, al. 6, LEtr) peuvent être autorisées à exercer une activité lucrative indépendamment de la situation sur le marché du travail ou de la situation économique. Cependant, elles ne peuvent faire valoir de droit à obtenir une autorisation de travail. Afin d'assurer une protection contre les abus et le dumping social, les activités salariées font l’objet d’un examen des conditions de rémunération et de travail (art. 53, al. 1, OASA). Il n'y a pas lieu d'examiner la question de la priorité des travailleurs indigènes (art. 21, al. 2, LEtr)».

Le chiffre 4.8.5.6.2 de la directive précise encore que l’activité lucrative des personnes relevant du domaine de l'asile (dont, notamment, les personnes au bénéfice d'une admission provisoire) n'est pas soumise aux contingents. Ainsi, le Tribunal cantonal a annulé une décision de l’autorité cantonale compétente, celle-ci ayant tenu compte, dans l’examen de la demande d’un ressortissant étranger admis provisoirement en Suisse, de la situation du marché du travail, ce qui, d'après l'art. 85 al. 6 LEtr, n'est pas autorisé (arrêt PE.2014.0277 du 8 octobre 2014).

4.

a) En la présente espèce, la recourante vit en Suisse, sans interruption, depuis au moins huit ans. Comme tous les membres de sa famille, elle ne bénéficie toutefois de l’admission provisoire que depuis cinq ans. Ceci étant, le simple fait pour un étranger de séjourner en Suisse pendant plusieurs années, y compris titre légal, ne permet toutefois pas d'admettre un cas personnel d'extrême gravité sans que n'existent d'autres circonstances tout à fait exceptionnelles à même de justifier l'existence d'un cas de rigueur (v. ATAF C-5769/2009 du 31 janvier 2011 consid. 6.1 et la jurisprudence citée). La recourante ne saurait ainsi tirer parti de la seule durée de son séjour en Suisse pour bénéficier d'une autorisation de séjour en application de l'art. 84 al. 5 LEtr (dans le même sens, arrêts PE.2014.0114 du 5 octobre 2015; PE.2013.0479 du 11 février 2014).

b) Sans doute, la recourante n’a aucune inscription au casier judiciaire vierge; de même, aucune poursuite ne lui a été notifiée et aucun acte de défaut de biens n’a été délivré à ses créanciers. A cet égard, il y a lieu de rappeler que l'on peut légitimement attendre d'un étranger qu'il ait adopté un comportement irréprochable et se soit adapté à son nouveau milieu après un séjour prolongé sur le territoire suisse (cf. ATAF C-757/2010 du 15 novembre 2011 consid. 7.3). Ainsi, si une inscription au casier judiciaire ou des actes de poursuites sont des éléments plaidant à l'encontre de la personne concernée, leur absence ne conduit pas à admettre une intégration particulièrement remarquable (arrêt PE.2015.0168 du 9 septembre 2015).

c) Comme tous les membres de sa famille, la recourante a bénéficié des prestations des services sociaux. Cette assistance a continué lorsque la recourante est devenue majeure. Elle se poursuit à l’heure actuelle, puisque la recourante n’est pas parvenue à l’autonomie financière. Sans doute, cette situation ne lui est pas imputable. Comme le relève le Dr F________, durant trois ans, la recourante a été empêchée de suivre une formation, du fait de l’extrême précarité du statut administratif de sa famille en Suisse. Il est du reste possible que ses difficultés à suivre une formation initiale d’aide de bureau trouvent précisément son origine dans cette interruption. En effet, son ancien maître d’apprentissage a préféré mettre un terme à la formation de la recourante après une année, les résultats obtenus par cette dernière se révélant insuffisants. La recourante est à la recherche d’une formation dans un autre domaine et suit des stages; elle semble vouloir s’orienter vers la gestion de vente. On ignore cependant si ses espoirs se sont concrétisés, puisqu’elle n’a produit aucun contrat d’apprentissage, ni aucune attestation en ce sens à l’appui de son recours. Ainsi qu’on l’a vu ci-dessus, l’admission provisoire dont elle bénéficie ne devrait pas constituer un obstacle dans ses recherches à cet égard. Dans ces conditions, même si la motivation de la recourante n’est pas mise en doute, il est, en l’état, prématuré de se prononcer sur l'évolution de sa situation financière. Aucun élément ne permet actuellement de retenir que la recourante va dans un proche avenir intégrer le marché du travail, ceci d’autant mois que l’on ignore encore vers quelle formation celle-ci va s’orienter. Par conséquent, le danger que la recourante continue de dépendre des services sociaux ne peut être sérieusement écarté. Pour l’instant, l’intégration de la recourante en Suisse demeure plutôt aléatoire. Cette appréciation vaut en l’état actuel du dossier; si la recourante parvient à acquérir une formation ou à occuper un emploi lui permettant de devenir autonome financièrement, elle pourra requérir à nouveau l’octroi d’une autorisation de séjour.

c) Au vu de ces éléments concordants, on ne saurait dès lors reprocher à l’autorité intimée d’avoir abusé du pouvoir d’appréciation qui lui est reconnu en la présente espèce lorsqu’elle a refusé de délivrer à la recourante une autorisation de séjour. En appréciant sa situation au regard des critères pour la reconnaissance d'un cas de rigueur, elle a correctement appliqué les normes du droit fédéral. L’autorité intimée était donc fondée à refuser de transmettre le dossier au SEM. Les griefs à l'encontre du refus d'une autorisation de séjour à la recourante doivent ainsi être écartés. Cela étant, la décision attaquée ne porte que sur le refus d'entrer en matière sur la transformation d'un permis F en permis B. En tout état de cause, le refus de délivrer une autorisation de séjour fondée sur l'art. 84 al. 5 LEtr n'empêche nullement le maintien de relations familiales, puisque la recourante est autorisée à poursuivre son séjour en Suisse au titre de l'admission provisoire; elle n’est donc pas tenue de quitter la Suisse et peut dès lors continuer à y résider.

5.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Vu l'issue du pourvoi, un émolument judiciaire est mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). En outre, l’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).