CDAP - PE.2018.0229 - 2019-09-05 - A.________, B.________/Service de la population (SPOP)

1.

Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il satisfait également aux conditions formelles de recevabilité énoncées à l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

Les recourants contestent le refus du SPOP de leur reconnaître le droit de demeurer en application de l'art. 4 Annexe I ALCP.

a) Le droit de séjour et d'accès à une activité économique est garanti conformément aux dispositions de l'Annexe I de l'ALCP (art. 4 ALCP). Selon l'art. 2 par. 1 Annexe I ALCP, les ressortissants d’une partie contractante ont le droit de séjourner et d’exercer une activité économique sur le territoire de l’autre partie contractante selon les modalités prévues aux chapitres II à IV (art. 6 à 23).

La qualité de travailleur salarié constitue une notion autonome de droit européen, qui ne dépend donc pas de considérations nationales, mais doit s'interpréter en tenant compte de la jurisprudence de la Cour de justice de la Communauté européenne (CJCE; ATF 140 II 117 consid. 3.2; ATF 131 II 339 consid. 3.1; TF 2C_761/2015 du 21 avril 2016 consid. 4.2; TF 2C_1061/2013 du 14 juillet 2015 consid. 4.2 et les réf. citées). La CJCE, respectivement la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE), estime que la notion de travailleur doit être interprétée de façon extensive, tandis que les exceptions et les dérogations à cette liberté fondamentale doivent, au contraire, faire l'objet d'une interprétation stricte. Doit ainsi être considérée comme un travailleur la personne qui accomplit, pendant un certain temps, en faveur d'une autre personne et sous la direction de celle-ci, des prestations en contrepartie desquelles elle touche une rémunération. Cela suppose l'exercice d'activités réelles et effectives, à l'exclusion d'activités tellement réduites qu'elles se présentent comme purement marginales et accessoires (ATF 141 II 1 consid. 2.2.4; TF 2C_761/2015 du 21 avril 2016 consid. 4.2.1; TF 2C_1061/2013 du 14 juillet 2015 consid. 4.2.1; TF 2C_495/2014 du 26 septembre 2014 consid. 3.1; TF 2C_390/2013 du 10 avril 2014 consid. 3.1; CJUE Petersen du 28 février 2013, C-544/11, point 30; CJCE Bernini du 26 février 1992, C-3/90, Rec. 1992 I-1071, point 14; CJCE Brown du 21 juin 1988, 197/86, Rec. 1988 p. 3205, point 21). Ne constituent pas non plus des activités réelles et effectives celles qui ne relèvent pas du marché normal de l'emploi, mais qui sont destinées à permettre la rééducation ou la réinsertion de personnes diminuées sur le plan physique ou psychique. En revanche, ni la nature juridique de la relation de travail en cause au regard du droit national (par ex. contrat de travail sui generis), ni la productivité plus ou moins élevée du travailleur, ni son taux d'occupation (par ex. travail sur appel), ni l'origine des ressources pour le rémunérer (privées ou publiques), ni même l'importance de cette rémunération (par ex. salaire inférieur au minimum garanti), ne sont – en eux-mêmes et à eux seuls – des éléments décisifs pour apprécier la qualité de travailleur au sens du droit communautaire (TF 2C_761/2015 du 21 avril 2016 consid.

4.2.1; TF 2C_1061/2013 du 14 juillet 2015 consid. 4.2.1; CJCE Raulin du 26 février 1992, C-357/89, Rec. 1992 I-1027, points 9-13; CJCE Bernini, précité, points 16 et 17; CJCE Bettray du 31 mai 1989, 344/87, Rec. 1989 p. 1621, points 15 et 16).

Il découle de ce qui précède que la qualité de travailleur selon l'ALCP s'applique également aux "working poor", c'est-à-dire aux personnes qui, bien qu'exerçant une activité réelle et effective, touchent un revenu qui ne suffit pas pour vivre ou faire vivre leur famille dans l'Etat d'accueil (TF 2C_1061/2013 du 14 juillet 2015 consid. 4.2.1 in fine et les réf. citées; cf. CJCE Levin du 23 mars 1982, 53/81, Rec. 1982 p. 1036, points 11 à 18; CJCE Kempf du 3 juin 1986, 139/85, Rec. 1986 p. 1746, points 13 à 16).

Selon la jurisprudence toutefois, le fait qu'un travailleur n'effectue qu'un nombre très réduit d'heures – dans le cadre, par exemple, d'une relation de travail fondée sur un contrat de travail sur appel – ou qu'il ne gagne que de faibles revenus, peut être un élément indiquant que l'activité exercée n'est que marginale et accessoire (ATF 131 II 339 consid. 3.4 et les arrêts de la CJCE cités; TF 2C_761/2015 du 21 avril 2016 consid. 4.2.2; TF 2C_1061/2013 du 14 juillet 2015 consid. 4.2.2).

La CJCE a d'ailleurs relevé, dans une affaire concernant un contrat de travail sur appel, que le "juge national est en droit, lors de son appréciation du caractère réel et effectif de l'activité en question, de tenir compte du caractère irrégulier et de la durée limitée des prestations effectivement accomplies dans le cadre d'un contrat de travail occasionnel" (CJCE Raulin, précité, point 14). Jusqu’à ce jour, la Cour de justice n’a toutefois pas posé de limite absolue et ne s’est pas prononcée sur des taux d’occupation minimums, voire a refusé de fixer un seuil précis (cf. CJUE Genc du 4 février 2010, C-14/09, Rec. 2010 I-931, points 29 à 31).

b) S'agissant des travailleurs salariés, l'art. 6 Annexe I ALCP prévoit que le travailleur salarié ressortissant d'une partie contractante (ci-après: travailleur salarié) qui occupe un emploi d'une durée égale ou supérieure à un an au service d'un employeur de l'Etat d'accueil reçoit un titre de séjour d'une durée de cinq ans au moins à dater de sa délivrance. Il est automatiquement prolongé pour une durée de cinq ans au moins. Lors du premier renouvellement, sa durée de validité peut être limitée, sans pouvoir être inférieure à un an, lorsque son détenteur se trouve dans une situation de chômage involontaire depuis plus de douze mois consécutifs (par. 1).

Aux termes de l'art. 23 al. 1 de l’ordonnance du 22 mai 2002 sur l'introduction progressive de la libre circulation des personnes entre, d'une part, la Confédération suisse et, d'autre part, l'Union européenne et ses Etats membres, ainsi qu'entre les Etats membres de l'Association européenne de libre-échange (OLCP; RS 142.203), en relation avec l'art. 6 par. 6 Annexe I ALCP, les autorisations de séjour de courte durée, de séjour et frontalières UE/AELE peuvent être révoquées ou ne pas être prolongées, si les conditions requises pour leur délivrance ne sont plus remplies.

En procédant à une interprétation de ces principes, le Tribunal fédéral a jugé qu'un étranger au bénéfice d'une autorisation de séjour UE/AELE peut perdre le statut de travailleur au sens de l'ALCP et par conséquent se voir refuser la prolongation, respectivement se voir révoquer l'autorisation de séjour dont il est titulaire si 1) il se trouve dans un cas de chômage volontaire; 2) l'on peut déduire de son comportement qu'il n'existe (plus) aucune perspective réelle qu'il soit engagé à nouveau dans un laps de temps raisonnable ou 3) il adopte un comportement abusif par exemple en se rendant dans un autre Etat membre pour y exercer un travail fictif ou d'une durée extrêmement limitée dans le seul but de bénéficier de prestations sociales meilleures que dans son Etat d'origine ou que dans un autre Etat membre (ATF 141 II 1 consid. 2.2.1; TF 2C_761/2015 du 21 avril 2016 consid. 4.3;2C_1122/2015 du 12 janvier 2016 consid. 3.2 et les réf. cit.).

Le Tribunal fédéral n'a jamais eu à déterminer à partir de quel moment exact un étranger perdait la qualité de travailleur une fois au chômage involontaire; en revanche, il a déjà jugé que le détenteur d'une autorisation de séjour CE/AELE au chômage involontaire pendant dix-huit mois - durant lesquels la personne était restée inactive et avait touché des indemnités de chômage puis des prestations d'assistance - perdait le statut de travailleur (TF 2C_390/2013 du 10 avril 2014 consid. 4.3 et les réf. cit.). Il a également estimé qu'une personne retrouvant un emploi qui n'avait duré que trois mois, après une période d'inactivité de plus d'un an et demi durant laquelle des indemnités de chômage et des prestations d'assistance avaient été perçues, ne pouvait pas se voir à nouveau qualifiée de travailleur au sens de l'ALCP (TF 2C_390/2013 précité consid. 4.4;2C_967/2010 du 17 juin 2011 consid. 4.2). Dans un arrêt plus récent, concernant une personne se trouvant depuis quelques mois au chômage involontaire et assistée par les services sociaux au moment où l'autorité de première instance avait statué, le Tribunal fédéral a retenu que l'intéressée avait été très activement à la recherche d'un emploi et avait produit tout au long de la procédure les nombreuses offres d'emploi qu'elle avait faites, de même que les réponses reçues de potentiels employeurs; ainsi, elle avait apporté la preuve qu'elle était à la recherche réelle d'un emploi; par ailleurs, pour maintenir le statut de travailleur, la jurisprudence n'exigeait pas que le ressortissant étranger "trouve un emploi durable" mais uniquement qu'il ait une "perspective réelle de travail" (TF 2C_1162/2014 du 8 décembre 2015 consid. 4.3; voir aussi ATF 141 II 1 consid. 2.2.1;2C_412/2014 du 27 mai 2014 consid. 3.2). Il faut encore relever qu'une autorisation de séjour UE/AELE ne peut être révoquée pour la seule raison qu'un ancien travailleur fait appel à l'aide sociale (TF 2C_412/2014 du 27 mai 2014 consid. 3.2; Silvia Gastaldi, L'accès à l'aide sociale dans le cadre de l'ALCP in: Libre circulation des personnes et accès aux prestations étatiques, Zurich 2015, p. 141). Cela n'empêche toutefois pas l'autorité de refuser de renouveler une autorisation de séjour non pas pour ce motif uniquement, mais parce que la personne concernée a perdu le statut de travailleur (TF 2C_1162/2014 du 8 décembre 2015 consid. 4.1).

c) Entré en vigueur le 1er juillet 2018, l'art. 61a de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers (LEtr; RS 142.20), actuellement loi fédérale sur les étrangers et l'intégration (LEI), prévoit désormais une réglementation uniforme de la fin du droit au séjour des ressortissants des Etats membres de l'UE/AELE au bénéfice d'une autorisation de séjour avec activité lucrative en cas de cessation involontaire des rapports de travail (cf. Message du Conseil fédéral du 4 mars 2016 relatif à la modification de la loi sur les étrangers, FF 2016 2835, spéc. p. 2882 ss). Selon l'al. 4 de cette disposition, qui traite de l'extension du droit de séjour après les douze premiers mois de séjour, en cas de cessation involontaire des rapports de travail, le droit de séjour des ressortissants des Etats membres de l'UE ou de l'AELE titulaires d'une autorisation de séjour prend fin six mois après la cessation des rapports de travail. Si le versement d'indemnités de chômage perdure à l'échéance du délai de six mois, le droit de séjour prend fin six mois après l'échéance du versement de ces indemnités. Cet alinéa pose le principe selon lequel, une fois ces délais expirés, la personne concernée n'a plus de réelles chances d'être engagée et la qualité de travailleur s'éteint (FF 2016 2889).

d) Selon l'art. 4 al. 1 Annexe I ALCP, les ressortissants d'une partie contractante ont le droit de demeurer sur le territoire d'une autre partie contractante après la fin de leur activité économique. L'art. 4 al. 2 Annexe I ALCP renvoie expressément au règlement (CEE) 1251/70 et à la directive 75/34/CEE. L'art. 2 al. 1 let. b première phrase du règlement (CEE) 1251/70 dispose notamment qu'a le droit de demeurer sur le territoire d'un Etat membre le travailleur qui, résidant d'une façon continue sur le territoire de cet Etat depuis plus de deux ans, cesse d'y occuper un emploi salarié à la suite d'une incapacité permanente de travail. Si cette incapacité résulte d'un accident du travail ou d'une maladie professionnelle ouvrant droit à une rente entièrement ou partiellement à charge d'une institution de cet Etat, aucune condition de durée de résidence n'est requise.

Selon la Directive du Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM) concernant l'introduction progressive de la libre circulation des personnes, le droit de demeurer s'interprète comme le droit du travailleur de maintenir sa résidence sur le territoire de l'Etat d'accueil lorsqu'il cesse d'y exercer une activité. Les bénéficiaires du droit de demeurer conservent leurs droits acquis en qualité de travailleur (maintien du droit à l'égalité de traitement avec les nationaux) en vertu de l'ALCP et de ses protocoles, bien qu'ils ne bénéficient plus du statut de travailleur. Ce droit de séjour est en principe maintenu, indépendamment du fait que la personne ait bénéficié ou non d'éventuelles prestations de l'aide sociale, et s'étend aux membres de la famille indépendamment de leur nationalité (Directives SEM OLCP, novembre 2017, ch. 10.3.1). Toutefois, pour pouvoir prétendre à demeurer en Suisse sur la base de l'art. 4 annexe I ALCP en relation avec l'art. 2 al. 1 let. b du règlement 1251/70, il est indispensable qu'au moment où survient l'incapacité permanente de travail, le travailleur ait encore effectivement ce statut (cf. TF 2C_289/2017 du 4 décembre 2017 consid. 4.5.1;2C_1034/2016 du 13 novembre 2017 consid. 2.2 et 4.2).

Ainsi que cela ressort de la jurisprudence du Tribunal fédéral, peut se prévaloir d'une incapacité permanente de travail lui permettant d'invoquer un droit de demeurer le ressortissant de l'Union européenne qui a obtenu une décision positive de l'Office AI en relation avec une demande d'octroi d'une rente (ATF 141 II 1 consid. 4.2.1; PE.2017.0480 du 14 mars 2018 et les arrêts cités). Lorsqu’une demande AI est en cours et que l’Office AI doit encore statuer, l’étranger a en principe droit à la délivrance d’une autorisation de séjour jusqu’à ce que sa situation soit clarifiée à cet égard. On ne saurait opposer à l’étranger une absence d’incapacité permanente tant que l’Office AI ne s’est pas prononcé et celui-ci doit pouvoir rester en Suisse pendant la procédure tendant à la délivrance de prestations AI.

3.

En l'espèce, il n'est pas contesté que le recourant a acquis la qualité de travailleur au sens de l'art. 6 par. 1 annexe I ALCP à son arrivée en Suisse. Reste à déterminer s'il n'a pas perdu cette qualité au moment où est survenu l'incapacité de travail permanente à l'origine de son invalidité actuelle, condition nécessaire pour qu'il puisse se prévaloir d'un droit de demeurer au sens de l'art. 4 al. 1 Annexe I ALCP.

a) Il résulte du dossier que le recourant a travaillé régulièrement entre 2002 et 2005 réalisant des revenus lui permettant de subvenir à ses besoins et à ceux de son épouse. Il a touché des indemnités chômage en 2016, de sorte que sa qualité de travailleur s'est poursuivie durant cette période. Entre le mois de mars et le mois de septembre 2007, le recourant a été mis au bénéfice d'une rente entière AI limitée dans le temps. Dès septembre 2007 toutefois, le recourant s'est vu reconnaitre par l'OAI une pleine capacité de travail dans une activité adaptée et une mesure de placement a été prononcée en sa faveur. Il a alors enchaîné des missions temporaires et des stages d'insertion professionnelle non rémunérés qui lui ont procuré peu ou pas de revenus. Ainsi, il ressort du décompte AVS du recourant qu'en 2007, il a été considéré comme personne sans activité lucrative sous réserve de la rétrocession par l'assurance chômage de deux indemnités, en septembre et octobre 2007 de 1'224 fr. respectivement 1'142 fr.; en 2008, 2009, 2010, 2011 et 2013 le recourant n'a réalisé aucun revenu; entre septembre et décembre 2013, il a obtenu les rémunérations suivantes: 2'222 fr. pour C.________ SA et 2'007 fr. pour D.________ Sàrl; en 2014, aucun revenu sous réserve de 584 fr. aux mois de février et mars pour D.________ Sàrl; en 2015, aucun revenu.

Il en résulte que depuis le mois de septembre 2007, date à partir de laquelle une capacité de travail entière dans une activité adaptée a été reconnue au recourant par l'OAI, le recourant n'a réalisé que peu ou pas de revenus, de sorte qu'il avait perdu sa qualité de travailleur bien avant la nouvelle incapacité de travail à l'origine de son invalidité survenue en septembre 2015. Les quelques emplois et stages de réinsertion professionnelles effectués durant cette période ne suffisent à l'évidence pas à faire renaître la qualité de travailleur communautaire et doivent être qualifiées d'activités marginales et accessoires (cf. consid. 2 a ci-dessus).

Au vu de ce qui précède, faute de qualité de travailleur au moment de la survenance de l'incapacité de travail permanente, c'est donc à juste titre que le SPOP a nié le droit de demeurer au sens de l'art. 4 Annexe I ALCP au recourant. Son épouse, au bénéfice d'un droit dérivé pour regroupement familial, ne dispose d'aucun droit propre au renouvellement de son autorisation de séjour. Son sort suit donc celui du recourant.

4.

Reste à déterminer si la situation des recourants et constitutive d'un cas de rigueur au sens de l'art. 20 OLCP.

a) Cette disposition doit être interprétée en relation avec l'art. 31 de l'ordonnance fédérale du 24 octobre 2007 relative à l'admission, au séjour et à l'exercice d'une activité lucrative (OASA; RS 142.201), lequel énumère de manière non exhaustive les critères que les autorités doivent prendre en considération pour octroyer une autorisation de séjour dans les cas individuels d'extrême gravité. Les éléments évoqués à l'art. 31 al. 1 OASA peuvent jouer un rôle important dans l'appréciation faite, même si pris individuellement, ils ne suffisent en principe pas à fonder un cas individuel d'une extrême gravité (ATF 137 II 345 consid. 3.2.3). Ils se rapportent notamment au degré d'intégration du requérant (let. a), au respect de l'ordre juridique suisse par le requérant (let. b), à la situation familiale, particulièrement à la période de scolarisation et à la durée de la scolarité des enfants (let. c), à la situation financière et à la volonté de prendre part à la vie économique et d'acquérir une formation (let. d), à la durée de la présence en Suisse (let. e), à l'état de santé (let. f) et aux possibilités de réintégration dans l'Etat de provenance (let. g).

La jurisprudence n'admet que restrictivement l'existence d'un cas personnel d'extrême gravité. L'étranger doit se trouver dans un cas de détresse personnelle. Il ne suffit pas que, comme d'autres compatriotes appelés à rentrer dans le pays d'origine, cet étranger se voie alors confronté à une mauvaise situation économique et sociale. Il faut que ses conditions de vie, comparées à celles applicables à la moyenne des étrangers, soient mises en cause de manière accrue et comportent pour lui des conséquences particulièrement graves. Pour porter une appréciation, il y a lieu de tenir compte de l'ensemble des circonstances. La reconnaissance d'un cas personnel d'extrême gravité n'implique pas forcément que la présence de l'étranger en Suisse constitue l'unique moyen pour échapper à une situation de détresse. Par ailleurs, le fait que l'étranger ait séjourné en Suisse pendant une assez longue période, qu'il y soit bien intégré, socialement et professionnellement, et que son comportement n'ait pas fait l'objet de plaintes ne suffit pas, à lui seul, à constituer un cas personnel d'extrême gravité; il faut encore que la relation du requérant avec la Suisse soit si étroite qu'on ne puisse pas exiger qu'il aille vivre dans un autre pays, notamment dans son pays d'origine. A cet égard, les relations de travail, d'amitié ou de voisinage que le requérant a pu nouer pendant son séjour ne constituent normalement pas des liens si étroits avec la Suisse qu'ils justifieraient une exemption des mesures de limitation du nombre des étrangers (ATF 130 II 39 consid. 3; 128 II 200 consid. 4; 124 II 110 et les arrêts cités).

Des motifs médicaux peuvent, suivant les circonstances, conduire à la reconnaissance d'un cas individuel d'une extrême gravité, lorsque l'intéressé démontre souffrir d'une sérieuse atteinte à la santé qui nécessite, pendant une longue période, des soins permanents ou des mesures médicales ponctuelles d'urgence, indisponibles dans le pays d'origine, de sorte qu'un départ de Suisse serait susceptible d'entraîner de graves conséquences pour sa santé. En revanche, le seul fait d'obtenir en Suisse des prestations médicales supérieures à celles offertes dans le pays d'origine ne suffit pas (TF 2C_2016/2009 du 20 août 2009 consid. 4.2; CDAP PE.2016.0087 du 1er juin 2016 consid. 6a/aa; PE.2016.0077 du 7 avril 2016 consid. 3a).

b) En l'occurrence, le recourant vit en Suisse depuis 2002, même s'il allègue, sans le prouver, qu'il y est déjà venu en 1999. Son épouse partage sa vie depuis 2006. Le couple n'a pas d'enfant commun. Agés de respectivement 48 et 50 ans, les recourants n'allèguent aucun lien particulier avec la Suisse. Leur intégration ne peut pas être considérée comme particulièrement réussie, malgré une présence en Suisse de 17 ans pour le recourant et de 13 ans pour la recourante. Financièrement, le couple émarge à l'aide sociale depuis 2007 et a cumulé une dette de plus de 276'000 fr. au mois d'août 2017. Ils sont actuellement au bénéfice de rentes AI dont le faible montant ne suffit pas à subvenir à leurs besoins et doivent être complétées par des prestations complémentaires cantonales, assimilables à de l'aide sociale. Sous l'angle médical, l'invalidité du recourant découle principalement d'une acromégalie dont il souffre; celle de la recourante, d'un trouble psychiatrique (syndrome dépressif selon le recourant). Ces deux affections peuvent être prises en charge sans difficultés au Portugal, pays qui dispose d'infrastructures médicales comparables à celles de la Suisse. Arrivé en Suisse à l'âge de 31 ans, le recourant a passé la majorité de sa vie au Portugal, pays dont il est ressortissant et dont la recourante, d'origine brésilienne, parle également la langue. Le recourant semble par ailleurs avoir gardé toutes ses attaches familiales dans son pays d'origine, de sorte qu'un retour ne devrait pas lui poser de difficultés particulières.

En définitive, le renvoi des recourants dans le pays d'origine de l'époux est admissible et leur situation n'est pas constitutive d'un cas de rigueur au sens de l'art. 20 OLCP et de la jurisprudence susmentionnée. La décision du SPOP doit ainsi être confirmée sur ce point également.

5.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision entreprise. L'émolument de justice sera laissé à la charge de l'Etat, les recourants ayant été dispensés de l'avance de frais en raison de leur situation d'indigence (art. 45, 50, 91 et 99 LPA-VD). Il n'est pas alloué de dépens (55, 91 et 99 LPA-VD).