Jagdpachtvergabe

1.1

Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde funktionell und sachlich zuständig.

1.2

Im Streit liegt der von der Gemeinde Y vorgenommene Zuschlag der Jagdpacht. In analoger Anwendung der so genannten Zweistufentheorie, wonach der dem Abschluss eines privatrechtlichen Vertrages vorausgehende behördliche Entscheid eine Verfügung darstellt, unterliegt auch der Zuschlag der Jagdpacht den Rechtsmitteln der Verwaltungsrechtspflege (VGr, 21. Oktober 2009, VB.2009.00271, E. 1.2 mit Hinweisen, www.vgrzh.ch).

1.3

Zur Beschwerde ist berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat (§ 70 in Verbindung mit § 21 lit. a VRG). Parteifähig sind die natürlichen und juristischen Personen des Privatrechts. Gesamthandverhältnisse wie die einfache Gesellschaft nach Art. 530 ff. des Schweizerischen Obligationenrechts (OR) sind als solche nicht parteifähig (Alfred Kölz/ Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 10). Unter den Personen, die sich gemeinsam um eine Jagdpacht bewerben, entsteht – sofern nichts anderes vereinbart wird – eine einfache Gesellschaft im Sinn von Art. 530 ff. OR (§ 9 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über Jagd und Vogelschutz vom 12. Mai 1929 [JagdG, LS 922.1]). Die Gesellschafter haben einen im Kanton Zürich niedergelassenen Bevollmächtigten zu bezeichnen, der sie gegenüber Behörden und Privaten vertritt (Satz 2). Für den Pachtzins haften sie solidarisch (Satz 3). Auch wenn nur die Gesellschafter parteifähig sind, wird im Folgenden der Einfachheit halber von den Jagdgesellschaften als Beschwerdeführerin bzw. Beschwerdegegnerin gesprochen. Auf eine Korrektur des Rubrums ist zu verzichten.

1.4

Mangels anderer Vereinbarung ist anzunehmen, dass sich die Mitglieder der beschwerdeführenden Jagdgesellschaft zu einer einfachen Gesellschaft zusammengeschlossen und K als ihren Bevollmächtigten bezeichnet haben. Der Anwalt, der die vorliegende Beschwerde eingereicht hat, vertrat ursprünglich nur K. Aufgrund der im Rekurs und der Beschwerde verwendeten Bezeichnungen muss davon ausgegangen werden, dass K im Namen seiner Bewerbergruppe (Jagdgesellschaft K) Rekurs bzw. Beschwerde führt. Die Mitglieder der einfachen Gesellschaft als eines Gesamthandverhältnisses bilden grundsätzlich eine notwendige Streitgenossenschaft. Die Voraussetzungen, unter denen einzelnen Gesamthandschaftern eine selbständige Anfechtungsbefugnis hätte zugestanden werden können, waren vorliegend nicht erfüllt (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 10).

Auch die Bestellung eines Bevollmächtigten im Sinn von § 9 Abs. 2 JagdG rechtfertigt allein nicht den Schluss, dass damit die Ermächtigung zur Rechtsmittelerhebung gegen den Zuschlag bzw. die entsprechende Verfügung umfasst sei. § 9 Abs. 2 JagdG lässt sich nichts Derartiges entnehmen (vgl. auch Antrag und Weisung des Regierungsrats vom 6. November 1974, ABl 1974, 2036 und 2045; Ernst Baur, Zürcherisches Jagdrecht, 2. A., Zürich 1967, § 9 N. 4). Nicht einmal die Berechtigung zur Beteiligung an der Steigerung fällt den zukünftigen Bevollmächtigten automatisch zu (Ziff. II Abs. 2 der Steigerungs- und Pachtbedingungen für die Jagdpachtperiode 2009/2017 [http://www.fjv.zh.ch/internet/bd/aln/fjv/de/jagd/bewertrevier.html]). Sodann scheinen die Lehre und Rechtsprechung davon auszugehen, dass ein Generalbevollmächtigter im Sinn von Art. 535 Abs. 3 OR in der Regel nicht zur Prozessführung befugt ist (Walter Fellmann/Karin Müller, Berner Kommentar, 2006, Art. 535 OR N. 88–91; VGr, 17. Juni 2002, VR.2002.00003, E. 2b/bb [je mit Hinweisen]).

Damit war im vorliegenden Fall eine spezielle Ermächtigung der Mitglieder der beschwerdeführenden Jagdgesellschaft zur Rechtsmittelerhebung durch K notwendig, sofern der Rechtsweg im Namen der Jagdgesellschaft K beschritten werden sollte. In Frage kam zwar grundsätzlich auch eine stillschweigende Bevoll­mächtigung, die sich im Verwaltungsprozess nach herrschender Ansicht aus den Umstän­den ergeben kann, obschon die Vollmacht grundsätzlich schriftlich vorliegen muss (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 22 N. 16, § 53 N. 11). Hier bestanden jedoch keinerlei Anzeichen für eine stillschwei­gende Bevollmächtigung.

In Anwendung von § 56 Abs. 1 VRG wurden deshalb die fehlenden Vollmachten mit der erwähnten Präsidialverfügung vom 8. März 2010 nachgefordert und fristgerecht eingereicht (Kölz/Bosshart/Röhl, § 56 N. 8).

1.5

Die Rechtsmittelbefugnis steht der im vorinstanzlichen Verfahren unterlegenen Beschwerdeführerin als erfolglose Mitbewerberin um eine Jagdpacht zu, obgleich sie auf deren Verleihung – da es sich um eine Konzession handelt (BGE 90 II 422, 96 I 554, 88 I 18 E. 6.) – keinen Rechtsanspruch hat (RB 1971 Nr. 10). Bereits unter der Herrschaft der früheren Fassung von § 21 VRG, die eine Betroffenheit in den Rechten voraussetzte, hat das Verwaltungsgericht die Legitimation erfolgloser Bewerbender um eine Fischerei- oder Jagdpacht grundsätzlich bejaht (vgl. RB 1977 Nr. 11 und Nr. 20). Vorauszusetzen ist ein eigener praktischer Nutzen am Verfahren, der bei der Beschwerde nicht berücksichtigter Bewerbender darin liegt, dass die Gutheissung der Beschwerde ihnen eine realistische Chance verschaffen würde, mit ihrem eigenen Angebot zum Zuge zu kommen, oder zur Wiederholung des Verfahrens führen würde, in der sie ein neues Angebot einreichen könnten (VGr, 21. Oktober 2009, VB.2009.00271, E. 1.3 Abs. 3 mit Hinweis, www.vgrzh.ch).

1.6

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.7

Vorab ist sodann festzuhalten, dass die Frage der Vereinigung der Jagdreviere 01 und 02 nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet, weshalb diesbezügliche Ausführungen in den verschiedenen Eingaben unbeachtlich bleiben.

Des Weiteren ist klarzustellen, dass das anonyme Schreiben (vorn unter III) nicht verwertet wird (vgl. BGr, 14. November 2005,1P.508/2005, E. 5.5, www.bger.ch).

2.

2.1

Gemäss § 1 Abs. 2 JagdG erfolgt die Verleihung der Jagdberechtigung durch die politischen Gemeinden nach den Grundsätzen der Revierpacht. Dabei geschieht die Verpachtung der Jagd auf dem Weg der öffentlichen Versteigerung aufgrund einheitlicher, von der zuständigen Direktion festzusetzender Bedingungen. Die Gemeinde schlägt die Pacht dem Bewerber mit dem höchsten oder zweithöchsten Angebot zu (§ 7 Abs. 1 JagdG). Die Gemeinde kann ortsansässige Bewerber oder Bewerbergruppen, deren Mitglieder mehrheitlich in der Gemeinde niedergelassen sind, ohne Rücksicht auf höhere Angebote bevorzugen, wenn sie für einen weidgerechten Jagdbetrieb hinreichende Gewähr bieten und ihr Steigerungsangebot angemessen erscheint (§ 7 Abs. 3 JagdG). Unter den gleichen Bedingungen (Gewähr für einen weidgerechten Jagdbetrieb und angemessenes Steigerungsangebot) kann die Gemeinde die bisherige Jagdgesellschaft ohne Rücksicht auf höhere Angebote bevorzugen (§ 7 Abs. 4 JagdG).

Als Regel gilt damit der Zuschlag an den Bewerber mit dem höchsten oder zweithöchsten Angebot (§ 7 Abs. 1 JagdG). Zugunsten ortsansässiger Bewerber oder der bisherigen Jagdgesellschaft können unter bestimmten Voraussetzungen Ausnahmen von dieser Regel gemacht werden (vgl. § 7 Abs. 3 und 4 JagdG). Eine Reihenfolge der Berücksichtigung lässt sich daraus aber nicht ableiten. Die Gemeinde ist frei, innerhalb des gesetzlich abgesteckten Rahmens den geeignetsten Bewerber auszuwählen. Dabei wird der Zuschlag richtigerweise an denjenigen Bewerber erfolgen, welcher nach dem Ermessen der Gemeinde die beste Gewähr für einen weidgerechten Jagdbetrieb bietet. Ein Zusammentreffen mehrerer Privilegierungsgründe verschafft einem Bietenden keinen Anspruch auf den Zuschlag. Sie geben der Gemeinde einzig die Möglichkeit, von der Regel des Zuschlags an einen der beiden Höchstbietenden abzuweichen (Baur, § 7 N. 4 mit Hinweisen).

2.2

Der Gesetzgeber hat mit § 7 Abs. 3 und 4 JagdG die Stellung Ortsansässiger und der bisherigen Jagdgesellschaft besonders hervorgehoben. Aus dem Wortlaut der Bestimmungen lässt sich ebenso ableiten, dass sie nur privilegiert werden können, wenn sie für einen weidgerechten Jagdbetrieb Gewähr bieten. Was unter weidgerechtem Jagdbetrieb zu verstehen ist, sagt weder das kantonale Jagdgesetz noch das entsprechende Bundesgesetz. Immerhin lässt sich aus zahlreichen gesetzlichen Verboten ableiten, welche Jagdmittel und -methoden nach allgemeiner Auffassung als nicht weidgerecht bewertet werden (z.B. §§ 29–33 oder § 36 JagdG; Baur, § 7 N. 6). Die Frage des weidgerechten Jagdbetriebs ist aufgrund der gesamten Umstände zu beantworten.

2.3

Der Entscheid darüber, wer für die Hege und Pflege eines Jagdreviers die beste Gewähr bietet, ist weitgehend ein von einer Prognose bestimmter Ermessensent­scheid, den das Verwaltungsgericht in Anwendung von § 50 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 2 lit. c VRG nur beschränkt über­prüfen kann (RB 1979 Nr. 21). Dass der Gemeinde bei der Reviervergabe ein erheblicher Ermessensspielraum zusteht, ergibt sich insbesondere auch aus der in § 7 Abs. 3 und 4 JagdG enthaltenen "Kann"-Formulierung. Der eingeräumte Ermessensspielraum bedeutet aber nicht, dass die Gemeinde in ihrer Entscheidung völlig frei ist. Eine korrekte und gesetzeskonforme Ermessenshandhabung erfordert die Beurteilung und Würdigung aller für den Entscheid sachlich massgebenden Gesichtspunkte. Die Behörde muss insbesondere das Rechtsgleichheitsgebot, das Verhältnismässigkeitsprinzip und die Pflicht zur Wahrung der öffentlichen Interessen befolgen. Ausserdem sind Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung auch bei Ermessensentscheiden zu beachten. Das Ermessen muss mit anderen Worten stets pflichtgemäss ausgeübt werden (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 441; VGr, 21. Oktober 2009, VB.2009.00271, E. 2.3, www.vgrzh.ch).

3.

3.1

Die Vorinstanz erachtete den Zuschlag an die Beschwerdegegnerin als rechtmässig, weil der Gemeinderat Y berechtigterweise das Kriterium der weidgerechten Jagd höher bewertet habe. Dieser habe eine Zusammenarbeit mit der Beschwerdegegnerin in persönlicher Hinsicht als unbelasteter und für die Interessen der Jagd insgesamt als vorteilhafter betrachtet. Es seien keine Anhaltspunkte für eine fehlerhafte Ermessensausübung erkennbar.

3.2

Die Beschwerde bringt dagegen vor, das Kriterium des Umgangs mit den Behörden, welches beim Zuschlag ausschlaggebend gewesen sein soll, liege ausserhalb des Ermessensbereichs, weshalb es willkürlich sei, darauf abzustellen. Ausserdem gehe es nicht an, die positiven Ereignisse der letzten Pachtperiode der Beschwerdegegnerin zuzuordnen und die negativen der Beschwerdeführerin. Wenn sich eine Jagdgesellschaft in zwei neue aufteile, müssten die Kriterien objektiv zugeordnet werden. Jedes andere Vorgehen sei Ermessensmissbrauch, bzw. Ermessensunterschreitung. Der Beschwerdegegnerin könne zudem kein weidgerechter Umgang zugeschrieben werden. Die Vorinstanz habe die geltend gemachten Vorfälle weder geprüft noch nachvollziehbar kommentiert. Sodann definierten sowohl die Vorinstanz wie auch der Gemeinderat Y die Beschwerdeführerin als neue Jagdgesellschaft und die Beschwerdegegnerin als bisherige, was klar aktenwidrig und daher willkürlich sei. Angesichts der Widersprüche und in Anbetracht der nahe beieinanderliegenden Wohnadressen von D und dem Vorsitzenden der Jagdkommission und Gemeindepräsidenten Q an der gleichen Strasse sei die Vorinstanz verpflichtet gewesen, den Zuschlag näher zu überprüfen. Der Verdacht der Vetternwirtschaft sei zumindest nicht unbesehen von der Hand zu weisen.

4.

4.1

Zunächst ist festzuhalten, dass alle Jagdgesellschaften gleich hohe Angebote gemacht haben. Der Angebotshöhe kommt vorliegend somit keine Bedeutung zu. Die Beschwerdeführerin ist mit zwei ortsansässigen Mitgliedern gegenüber der Beschwerdegegnerin mit einem Ortsansässigen leicht im Vorteil. Dies allein rechtfertigt den Zuschlag an die Beschwerdeführerin aber nicht (vorn 2.1 f.). Der Auszug aus dem Protokoll des Gemeinderats vom 20. Mai 2009 hält fest, dass sich zwei bisherige Jagdgesellschaften (neu formiert) und eine Mitbewerberin für das Jagdrevier 01 beworben haben. Beide bisherigen Jagdgesellschaften verfügten über zwei bisherige Mitglieder. Auch aus einem eingereichten Protokoll vom 9. März 2009 geht hervor, dass sich die bisherige Gesellschaft des Jagdreviers 01 aufgeteilt und zwei verschiedene Bewerbungen eingereicht habe. Von einer Definition der Beschwerdeführerin als neue Jagdgesellschaft kann keine Rede sein.

4.2

Somit ist zu beurteilen, welche Jagdgesellschaft für eine weidgerechte Jagd am besten Gewähr bietet.

4.2.1

Der Begriff der weidgerechten Jagd ist auslegungsbedürftig. Weidgerecht bedeutet zunächst das fachgerechte Jagen unter Einhaltung der geschriebenen und ungeschriebenen jagdlichen Regeln und Pflichten. Anhaltspunkte bilden dabei die bereits genannten gesetzlichen Verbote (vorn 2.2). Diesbezüglich bescheinigte die Gemeinde Y sowohl der Beschwerdegegnerin wie auch der Beschwerdeführerin die notwendigen Fähigkeiten. Die Behauptung, die Gemeinde Y habe die positiven Ereignisse der letzten Pachtperiode nur der Beschwerdegegnerin zugeordnet, lässt sich aufgrund der Akten nicht erhärten. Die Gemeinde Y betont in ihrer Vernehmlassung vom 9. Dezember 2009, dass sowohl die Beschwerdeführerin wie auch die Beschwerdegegnerin in der letzten Pachtperiode im Revier 01 einwandfreie Hege und Pflege betrieben hätten. Es ist deshalb nicht notwendig, zu dieser Frage eine Expertise einzuholen oder Zeugen zu befragen. Was die Vorwürfe der Beschwerdeführerin an die Beschwerdegegnerin anbelangt, sie habe keinen weidgerechten Umgang, bestand für den Bezirksrat kein Anlass, die geltend gemachten Vorfälle zu prüfen und untersuchen. Wie selbst die Beschwerde festhält, ist der anlässlich einer Treibjagd zu verantwortende Wildunfall vom 4. Februar (recte: Januar) 2007 nach wie vor ungeklärt. Es kann nicht Aufgabe der Rechtsmittelbehörde sein, diese Untersuchungen anlässlich der Überprüfung der Jagdpachtvergabe nachzuholen. Die Gemeinde Y vermag aufgrund ihrer Erfahrungen die Leistungen der bisherigen Jäger im Revier besser zu beurteilen als die Vorinstanz. Obwohl der Bezirksrat seinen Entscheid äusserst knapp begründet hat, ist seinem Schluss zuzustimmen.

4.2.2

Den Jägern kommt in der heutigen Zeit ein umfassender Leistungsauftrag der Öffentlichkeit zu. Ökologische und wirtschaftliche Aspekte aus Landwirtschaft und Forst gehören ebenso dazu wie der gesetzliche Auftrag, sich nachhaltig für Lebensräume, Artenvielfalt und Schadensverhütung einzusetzen. Die Natur wird von immer mehr Menschen und divergierenden Interessengruppen genutzt. Ein Jäger braucht demnach neben der Fähigkeit, einen sicheren Schuss auf ein Wildtier anbringen zu können, auch die Fähigkeit, die Jagd so auszuüben, dass ein vernünftiges Nebeneinander aller legitimen Nutzungsansprüche des Lebensraumes der Wildtiere möglich ist (vgl. Fischerei- und Jagdverwaltung des Kantons Zürich, Jägerprüfungen im Kanton Zürich, Version 1.03, Februar 2010, S. 3–5). Dies bedingt eine entsprechende Zusammenarbeit mit Behörden, Landwirten, Bevölkerung usw. Dass die Gemeinde Y bei der Vergabe der Jagdpacht das Verhalten gegenüber den Behörden mit in die Beurteilung einbezogen hat, ist demnach nicht zu beanstanden und liegt in ihrem Ermessen.

4.2.3

Im Auszug aus dem Protokoll des Gemeinderats vom 20. Mai 2009 wird ausgeführt, dass es Aufgabe der Gemeinde sei, die unterschiedlichen Funktionen des Waldes und damit die teils gegensätzlichen Interessen ausgewogen zu berücksichtigen. Ein wichtiges Element hierbei sei eine auf gegenseitigem Verständnis und Rücksichtnahme aufbauende Zusammenarbeit zwischen Jägerschaft und Gemeinde. Aufgrund bisheriger Erfahrungen stelle sich der Gemeinderat die Zusammenarbeit mit D einfacher und aufbauender vor als jene mit K. Die Überlegungen des Gemeinderats sind sachlich begründet und orientieren sich – wie geboten – daran, welche der Jagdgesellschaften für einen weidgerechten Jagdbetrieb im umfassenden Sinn am besten Gewähr bietet.

Laut § 50 Abs. 2 lit. c in Verbindung mit Abs. 3 VRG beschränkt sich die verwaltungsgerichtliche Prüfungsbefugnis betreffend Ausübung von Ermessen regelmässig auf dessen Missbrauch, Über- oder Unterschreiten (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 70 ff. und 109 ff.). In solchem Sinn umschreibt auch der Bezirksrat seine Kognition, obwohl dies kraft § 20 Abs. 1 VRG für eine Rekursbehörde gerade nicht gilt (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 17 ff.; VGr, 21. April 2010, VB.2010.00146, E. 4.1 Abs. 2, 28. April 2004, PB.2003.00041, E. 2, und 18. August 2004, PB.2004.00009, E. 2 je unter www.vgrzh.ch [alles ebenso zum Folgenden]). Letztere darf sich insoweit freilich Zurückhaltung auferlegen, etwa wenn persönliche oder örtliche Verhältnisse zu berücksichtigen sind. Dies trifft insbesondere dann zu, wenn die Gemeinde beim Vergabeentscheid über die Zuteilung eines Jagdreviers die persönlichen, für die Jagdausübung wesentlichen Eigenschaften der einzelnen Mitglieder einer Bewerbergruppe besser zu beurteilen vermag (vgl. VGr, 21. Oktober 2009, VB.2009.00271, E. 3.7, www.vgrzh.ch). Wie nun die Erwägungen des angefochtenen Beschlusses zeigen, bestand für die Vorinstanz kein Anlass, den Zuschlag aufzuheben.

4.3

Sollte die Beschwerde mit dem Vorwurf der Vetternwirtschaft die Unbefangenheit des Vorsitzenden der Jagdkommission und Gemeindepräsidenten in Frage stellen, ist zu bemerken, dass ein Ausstandsbegehren wohl verspätet ist. Das Untätigbleiben oder die Einlassung in ein Verfahren im Wissen um das Vorliegen von Ausstandsgründen gilt als Verzicht und führt grundsätzlich zum Verwirken des Anspruchs (Kölz/Bosshart/Röhl, § 5a N. 5). Es ist anzunehmen, dass der Beschwerdeführerin die Nachbarschaft des Gemeindepräsidenten und eines Mitglieds der Beschwerdegegnerin bereits beim Zuschlag bekannt war. Die Tatsache, dass der Gemeindepräsident und ein Mitglied der beschwerdegegnerischen Jagdgesellschaft benachbart wohnen, ist überdies allein nicht geeignet, Misstrauen in die Unparteilichkeit des Behördenmitglieds zu erwecken (vgl. § 70 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 in Verbindung mit § 5a VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 5a N. 10 ff.). Das Misstrauen in die Unvoreingenommenheit ist vorliegend nicht in objektiver Weise begründet.

4.4

Damit erweist sich der Zuschlag der Gemeinde Y an die Beschwerdegegnerin als rechtmässig und je­denfalls im Rahmen des der Gemeinde zustehenden Er­messens­spielraums liegend, weshalb das Verwaltungsgericht nicht dazu berufen ist, dar­an etwas zu ändern.

Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.

5.

Entsprechend dem Verfahrensausgang sind die Kosten den Gesellschaftern der Beschwerdeführerin anteilsmässig aufzuerlegen. Aufgrund der zwischen ihnen bestehenden einfachen Gesellschaft haftet jeder Einzelne zudem solidarisch für die Anteile der andern (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 14 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 14 N. 3). Sie sind ausserdem zur Leistung einer angemessenen Parteientschädigung zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).