fristlose Entlassung

1.1

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen einer Direktion etwa betreffend eine fristlose Entlassung nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 f. je lit. a, 19a, 19b Abs. 2 lit. a Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Der Beschwerdeführer beantragt Lohn bis zum ordentlichen Ende der Amtsperiode am 30. Juni 2017 zuzüglich einer Entschädigung in der Höhe von sechs Monatslöhnen sowie einer Abfindung in der Höhe von zwölf Monatslöhnen. Unter Berücksichtigung von 286,9 Stunden, welche ihm im Zeitpunkt der fristlosen Entlassung ausbezahlt wurden, liegen damit insgesamt gut 35 ½ Monatslöhne im Streit, was bei einem Jahreslohn von zuletzt Fr. […] einen Streitwert von rund Fr. […] ergibt.

2.

Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung von Verfahrensvorschriften, weil er an den im Rahmen der Administrativuntersuchung durchgeführten Befragungen nicht habe teilnehmen und erst zum Schlussbericht habe Stellung nehmen dürfen. Mit dieser Rüge verkennt er, dass es sich dabei nicht um eine Zeugenbefragung, sondern einzig um eine Befragung zur Feststellung des Sachverhalts gehandelt hat (vgl. § 7 Abs. 1 VRG). Anders als im Zivil- oder Strafprozess besteht im Verwaltungsverfahren kein Anspruch auf Parteiöffentlichkeit der Befragung von Aus­kunftspersonen oder auf Durchführung einer Konfrontationsbefragung (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 7 N. 56 und 59); dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) bzw. § 8 VRG ist Genüge getan, wenn die Parteien vor Fällung des Entscheids Gelegenheit erhalten, zu den Aussagen von Auskunftspersonen Stellung zu nehmen (RB 1997 Nr. 1). Dies konnte der Beschwerdeführer im Rahmen seiner Stellungnahme vom 18. November 2015 tun. Das Gleiche gilt hinsichtlich des Berichts zur Administrativuntersuchung; auch diesbezüglich ist dem Anspruch auf rechtliches Gehör Genüge getan, wenn der Beschwerdeführer nach Vorliegen des Berichts dazu Stellung nehmen und gegebenenfalls auf Mängel der Untersuchung hinweisen kann. Soweit der Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang rügt, seine Beweisanträge seien nicht gehört worden, ist darauf nachfolgend an jeweiliger Stelle einzugehen.

3.

3.1

Die Statthalterin oder der Statthalter wird gemäss Art. 80 Abs. 1 lit. a der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101), § 9 Abs. 1 lit. a des Bezirksverwaltungsgesetzes vom 10. März 1985 (BezVG, LS 173.1) sowie § 39 lit. b des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 (LS 161) als Bezirksratspräsidentin oder -präsident vom Volk an der Urne gewählt. Nach § 3 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10) fallen auch vom Volk gewählte Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter – im Gegensatz zu Magistratspersonen (vgl. § 1 Abs. 3 PG) – in den Anwendungsbereich des Personalgesetzes. Dabei gilt jedoch als Besonderheit, dass der Arbeitgeber das Anstellungsverhältnis nicht durch ordentliche Kündigung vorzeitig beenden kann; hingegen ist eine fristlose Entlassung aus wichtigen Gründen auch bei auf Amtsdauer gewählten Angestellten möglich (§ 25 Abs. 3 in Verbindung mit § 22 PG).

3.2

Nach § 25 Abs. 3 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 Satz 1 PG kann das Arbeitsverhältnis aus wichtigen Gründen ohne Einhaltung von Fristen jederzeit aufgelöst werden, wobei jeder Umstand, bei dessen Vorhandensein nach Treu und Glauben die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses nicht zumutbar ist, als wichtiger Grund gilt (§ 22 Abs. 2 PG). § 22 Abs. 4 Satz 1 PG verweist betreffend Tatbestand und Rechtsfolgen der fristlosen Auflösung ergänzend auf die Bestimmungen des Obligationenrechts (OR, SR 220). Entsprechend kann zur Auslegung von § 22 PG die Rechtsprechung zu Art. 337 und 337c OR beigezogen werden.

Die fristlose Auflösung eines Arbeitsverhältnisses seitens des Arbeitgebers ist nur zulässig, wenn die geltend gemachten Vorkommnisse einerseits objektiv geeignet sind, die für das Arbeitsverhältnis wesentliche Vertrauensgrundlage zu zerstören oder zumindest so tiefgreifend zu erschüttern, dass dem Arbeitgeber die Fortsetzung des Anstellungsverhältnisses nicht zumutbar ist. Anderseits müssen sie auch tatsächlich zu einer derartigen Zerstörung oder Erschütterung des gegenseitigen Vertrauens geführt haben. Sind die Verfehlungen weniger schwerwiegend, müssen sie trotz Verwarnung wiederholt vorgekommen sein (BGE 130 III 213 E. 3.1, 129 III 380 E. 2.1; vgl. zur Kritik an der subjektiven Voraussetzung des wichtigen Grunds Ullin Streiff/Adrian von Kaenel/Roger Rudolph, Arbeitsvertrag, 7. A., Zürich etc. 2012, Art. 337 N. 2 S. 1098). Ob ein wichtiger Grund vorliegt, bestimmt sich nach den konkreten Umständen des Einzelfalls. Dabei ist unter anderem die Stellung der betroffenen Person zu berücksichtigen, namentlich ob diese eine besondere Vertrauens- oder Verantwortungsposition bekleidet (vgl. BGE 130 III 28 E. 4.1, 127 III 86 E. 2c). Für das Vorliegen eines wichtigen Grundes ist auch von Bedeutung, wie lange das Arbeitsverhältnis bereits gedauert hat. So vermögen Verfehlungen eines langjährigen Arbeitnehmers das durch die längere Dauer gefestigte Vertrauensverhältnis weniger zu erschüttern als solche eines neu Eingetretenen (Adrian Staehelin, Zürcher Kommentar, 2014, Art. 337 OR N. 6 mit Nachweisen). Bei einer fristlosen Kündigung ist der Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten. Jene ist insbesondere dann unzulässig, wenn mildere Massnahmen wie zum Beispiel Verwarnung, vorübergehende Freistellung oder ordentliche Kündigung zur Verfügung stehen, um die eingetretene Störung des Arbeitsverhältnisses in zumutbarer Weise zu beheben (Staehelin, Art. 337 N. 4; VGr, 26. Juli 2012, VB.2012.00184, E. 2.3 und E. 6).

4.

4.1

Der Beschwerdeführer rügt zunächst sinngemäss, die Direktion der Justiz und des Innern sei für seine Entlassung nicht zuständig gewesen. Die Vorinstanz kommt diesbezüglich zum Schluss, die Aufsicht über die Bezirksräte und die Statthalterämter obliege der Direktion der Justiz und des Innern, weshalb diese auch für die fristlose Entlassung eines Statthalters bzw. Bezirksratspräsidenten zuständig sei.

4.2

Nach § 22 Abs. 3 PG ist bei vom Volk gewählten Angestellten die Aufsichtsbehörde für die fristlose Auflösung des Anstellungsverhältnisses zuständig. Die Bezirksverwaltung steht unter der Leitung des Regierungsrats (§ 45 Abs. 1 des Gesetzes über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005 [OG RR, LS 172.1]), womit der Regierungsrat grundsätzlich auch die Aufsicht über die Bezirksverwaltung ausübt (vgl. § 8 Abs. 1 OG RR). Nach § 38 Abs. 1 OG RR weist der Regierungsrat den Direktionen Zuständigkeitsbereiche und Aufgaben zu. In diesem Sinn weist § 58 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang 1 lit. A Ziff. 6 und 23 der Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 18. Juli 2007 (Organisationsverordnung [VOG RR, LS 172.11]) die Zuständigkeit für das Bezirkswesen sowie das Übertretungsstrafrecht und die Aufsicht über die Statthalterämter der Direktion der Justiz und des Innern zu. Eine Direktion bereitet in ihrem Zuständigkeitsbereich die Geschäfte des Regierungsrats vor und erledigt selbständig die ihr durch die Gesetzgebung oder durch besondere Delegation des Regierungsrats übertragenen Aufgaben (§ 58 Abs. 2 VOG RR). Zudem übt sie die Aufsicht über die Aufgabenerfüllung ihrer Verwaltungseinheiten und über den Geschäftsgang der ihnen angegliederten Einheiten aus (§ 58 Abs. 3 VOG RR).

§ 45 Abs. 1 OG RR weist die Zuständigkeit für die Leitung der Bezirksverwaltung – was auch die Zuständigkeit für aufsichtsrechtliche Entscheide einschliesst – dem Regierungsrat zu. Es ist auch nicht ersichtlich, dass der Regierungsrat in diesem Zusammenhang Entscheidkompetenzen an die Direktion der Justiz und des Innern delegiert hätte; deren Zuständigkeit für die Bezirksverwaltung und das Statthalteramt lässt sich im Sinn von § 58 Abs. 2 VOG RR nur als Zuständigkeit zur Vorbereitung der Geschäfte des Regierungsrats verstehen.

Dafür, dass die Zuständigkeit für den Erlass aufsichtsrechtlicher Massnahmen und damit auch die Zuständigkeit für eine Entlassung im Sinn von § 22 Abs. 3 PG nach dem Willen des Gesetzgebers beim Regierungsrat liegen soll, spricht auch die Regelung von § 11 Satz 2 BezVG, wonach die Genehmigung der Ernennung von Stellvertreterinnen und -vertretern des Statthalters oder der Statthalterin in die Zuständigkeit des Regierungsrats fällt. Zum gleichen Schluss führt § 19b Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 2 lit. a Ziff. 3 VRG, wonach der Regierungsrat und nicht eine Direktion die obere Behörde ist, an die ein Rekurs gegen Anordnungen eines Bezirksrats bzw. Statthalteramts zu richten ist.

Schliesslich ist zu beachten, dass es hier um die Entlassung einer vom Volk auf eine bestimmte Amtsdauer gewählten Person geht. Die Entlassungskompetenz der Aufsichtsbehörde hat einen Einbruch in die gesetzliche Regelung zur Folge, wonach die Anstellungsbehörde zuständig für die Kündigung gegenüber angestellten Personen ist (vgl. § 18 Abs. 1 Satz 1 PG), und stellt zugleich einen Eingriff in das verfassungsmässige Recht der Stimmberechtigten eines Bezirks dar, den Statthalter oder die Statthalterin auf eine bestimmte Amtsdauer zu wählen. Angesichts dieser Wirkungen muss die entlassende Behörde sich direkt aus einem Gesetz ergeben und vermöchte eine Delegation der Zuständigkeit im Rahmen einer Verordnung den Anforderungen an die gesetzliche Grundlage (Art. 38 KV) nicht zu genügen.

Nach dem Gesagten war die Direktion der Justiz und des Innern für die streitgegenständliche fristlose Entlassung sachlich nicht zuständig.

4.3

Im Rekursverfahren machte der Beschwerdeführer noch geltend, die Kündigung sei aufgrund der fehlenden Zuständigkeit der Direktion der Justiz und des Innern nichtig.

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist eine Verfügung nur ausnahmsweise nichtig, wenn der ihr anhaftende Mangel besonders schwer wiegt, wenn er offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und wenn zudem die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird. Inhaltliche Mängel haben nur in seltenen Ausnahmefällen die Nichtigkeit einer Verfügung zur Folge. Als Nichtigkeitsgrund fallen hauptsächlich funktionelle und sachliche Unzuständigkeit einer Behörde sowie schwerwiegende Verfahrensfehler in Betracht (BGE 132 II 21 E. 3.1 mit Hinweisen).

Hier war die Direktion der Justiz und des Innern zwar sachlich unzuständig, indessen war diese Unzuständigkeit nicht offensichtlich, was sich nur schon daran zeigt, dass auch die Vorinstanz sowie das kantonale Personalamt die Direktion für zuständig erachteten. Damit ist die Ausgangsverfügung zwar mit einem formellen Fehler behaftet, indes nicht nichtig.

5.

5.1

Der Beschwerdeführer macht sodann geltend, die fristlose Entlassung sei zu spät ausgesprochen worden. Die Direktion der Justiz und des Innern habe den Bericht der Administrativuntersuchung bereits am 16. Oktober 2015 erhalten; die Behauptung, der definitive Bericht sei erst am 30. Oktober 2015 eingegangen, sei "irreführend und manipulativ".

5.2

Eine fristlose Kündigung ist nach der Rechtsprechung zu Art. 337 OR umgehend zu erklären, weil der Arbeitgeber andernfalls zu erkennen gibt, dass das Einhalten der ordentlichen Kündigungsfrist für ihn subjektiv zumutbar ist (BGE 138 I 113 E. 6.3, auch zum Folgenden). In der Regel muss der Kündigende innert zwei bis drei Tagen reagieren, bei besonderen Verhältnissen – etwa längeren Entscheidungswegen in einer Gesellschaft – wird ihm eine wenige Tage längere Reaktionsfrist zugestanden (Streiff/von Kaenel/Ru-dolph, Art. 337 N. 17 S. 1125 f. mit zahlreichen Hinweisen).

Aufgrund der verwaltungsrechtlichen Verfahrensvorschriften lässt sich diese Rechtsprechung nicht unbesehen auf öffentlichrechtliche Dienstverhältnisse übertragen. So ist Angestellten vorgängig das rechtliche Gehör zu gewähren (§ 31 Abs. 1 PG) und erlauben die speziellen Verfahrensabläufe innerhalb der Verwaltung es nicht immer, unverzüglich zu entscheiden. Welche Verwirkungsfrist angemessen ist, ist insbesondere unter Berücksichtigung des Verhaltens der Verwaltung unter Einschluss von deren Bemühungen um Einhaltung der Erklärungsfrist zu entscheiden. Bei einer fristlosen Kündigung eines öffentlichrechtlichen Arbeitsverhältnisses sind die Arbeitgebenden nicht verpflichtet, ihren Entscheid bereits während laufender Frist zur Stellungnahme durch den Arbeitnehmer im Rahmen der Gewährung des rechtlichen Gehörs vorzubereiten (zum Ganzen BGE 138 I 113 E. 6.4 f.; VGr, 2. Mai 2007, PB.2006.00020, E. 4.2.4 f.; vgl. auch BGr, 10. Februar 2004,2A.518/2003, E. 5.2).

Die Rechtsprechung zur fristlosen Kündigung im privaten Arbeitsrecht fusst auf der Prämisse, dass eine arbeitgebende Person, die eine fristlose Kündigung nicht sofort ausspreche, damit zu verstehen gebe, dass ihr die Weiterführung des Arbeitsverhältnisses bis zum nächsten ordentlichen Kündigungstermin zumutbar sei. Bei vom Volk auf Amtsdauer gewählten Angestellten entfällt indes die Möglichkeit der ordentlichen Kündigung, weshalb das Anstellungsverhältnis bei Verwirkung des Rechts zur fristlosen Entlassung bis zum Ende der Amtsdauer weiterzuführen wäre. Weil die Entlassung einer vom Volk gewählten Person auch das Stimmrecht berührt, bedarf es sodann einer besonders sorgfäl­tigen Interessenabwägung, für die den Behörden genügend Zeit einzuräumen ist. Aus diesen Gründen ist bei einer fristlosen Entlassung vom Volk gewählter Angestellter primär darauf abzustellen, ob auch im Zeitpunkt der fristlosen Entlassung noch ein wichtiger Grund dafür vorlag.

5.3

Bezüglich des Berichts der Administrativuntersuchung macht die Direktion für Justiz und Inneres geltend, sie habe zwar am 16. Oktober 2015 einen Berichtsentwurf erhalten, der entscheidwesentliche Sachverhalt sei damit aber noch nicht festgestanden. Es hätten deshalb weitergehende Abklärungen des Personaldiensts stattgefunden, und der Bericht sei präzisiert worden.

In den Akten findet sich ein datierter und unterzeichneter Bericht vom 16. Oktober 2015, auf dessen Deckblatt mit Bleistift "Berichtsentwurf" geschrieben wurde. Der vom 30. Oktober 2015 datierende Bericht ist mit demjenigen vom 16. Oktober 2015 bis auf das Kapitel "Fazit & Empfehlungen" inhaltlich identisch; es wurden einzig einige wenige Umstellungen vorgenommen. Da der Bericht vom 16. Oktober 2015 unterzeichnet und die Bezeichnung als Entwurfexemplar nur mit Bleistift beigefügt wurde, ist der Vorwurf des Beschwerdeführers, dabei habe es sich tatsächlich schon um den definitiven Bericht gehandelt, begründet. Es ist denn auch nicht ersichtlich, weshalb eine Anpassung nur des Fazits und der Empfehlungen notwendig gewesen sein sollte. Der Entscheid über die zu treffenden Massnahmen oblag ohnehin nicht dem Berichtsverfasser, weshalb nicht einzusehen ist, dass er den Bericht einzig zur Anpassung seiner Empfehlungen noch einmal hätte überarbeiten müssen. Es ist deshalb davon auszugehen, dass die Direktion bereits am 16. Oktober 2015 Kenntnis von den Ergebnissen der Administrativuntersuchung hatte. Berechtigt ist hingegen der Hinweis der Direktion, sie habe aufgrund des Inhalts des Berichts bezüglich der Zeiterfassung noch weitergehende Abklärungen treffen müssen; genau dies hatte der Bericht vom 16. Oktober 2015 empfohlen. Allerdings ist nicht erkennbar, dass die Direktion solche Abklärungen in der Folge tatsächlich getätigt hätte.

Damit hat die Direktion nach Abschluss der Administrativuntersuchung zwar tatsächlich erhebliche Zeit verstreichen lassen, bis sie dem Beschwerdeführer am 4. November 2015 das rechtliche Gehör gewährte. Mit Blick auf die bei der Entlassung einer vom Volk gewählten Person zu beachtenden Besonderheiten ist die beanspruchte Überlegungsfrist aber noch innerhalb des zulässigen Rahmens, zumal nicht ersichtlich ist, inwiefern die gegenüber dem Beschwerdeführer erhobenen Vorwürfe – soweit sie zutreffend waren – in der Zwischenzeit an Aktualität verloren haben sollten. Sofern ein wichtiger Grund vorlag (dazu sogleich), war das Recht zur fristlosen Kündigung demnach noch nicht verwirkt.

6.

6.1

Die Direktion der Justiz und des Innern hält in der Ausgangsverfügung fest, der Beschwerdeführer habe das Statthalteramt bzw. den Bezirksrat mangelhaft geführt und zudem "mehrfach geltendes Recht verletzt". Er habe Übertretungsstrafverfahren von dazu nicht berechtigten Personen bearbeiten und rechtswidrig Akten entsorgen lassen. Weiter habe er weder Stellenbeschriebe erstellt noch Mitarbeiterbeurteilungen durchgeführt und die Zeiterfassung der Angestellten nicht kontrolliert. Sodann habe er den Mitarbeitenden zu Unrecht Zulagen in Form von Reka-Checks ausgerichtet. Schliesslich bestehe der Verdacht, dass er seine Arbeitszeit falsch erfasst habe.

6.2

Soweit dem Beschwerdeführer sinngemäss vorgeworfen wird, er habe seine Führungsrolle nicht wahrgenommen, rechtfertigt dies eine fristlose Entlassung offenkundig nicht. So führt auch die Direktion gestützt auf die Erkenntnisse der Administrativuntersuchung aus, dass sowohl das Statthalteramt als auch der Bezirksrat "grundsätzlich funktionieren" würden. Damit lag indes keine Situation vor, welche eine Entlassung des Beschwerdeführers unumgänglich erscheinen liess. Der Beschwerdeführer übte seine Funktion sodann im Zeitpunkt der Ausgangsverfügung schon mehr als 14 Jahre aus. Es ist nicht ersichtlich und wird vom Beschwerdegegner auch nicht dargetan, dass die Amtsführung des Beschwerdeführers während dieser Zeit von der Aufsichtsbehörde je bemängelt worden wäre. Die Aufsichtsbehörde hätte den Beschwerdeführer deshalb in analoger Anwendung von § 19 Abs. 1 PG bzw. gestützt auf den Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV) vielmehr unter Hinweis auf die behaupteten Mängel zunächst gestützt auf § 30 PG einen Verweis erteilen und ihm Gelegenheit geben müssen, seine Leistung zu verbessern.

6.3

Dem Beschwerdeführer werden sodann im Zusammenhang mit der Amtsführung verschiedene Rechtsverstösse vorgeworfen. Im Folgenden ist zu prüfen, ob diese Rechtsverstösse das Vertrauen in den Beschwerdeführer derart zu erschüttern vermochten, dass eine fristlose Entlassung gerechtfertigt erscheint.

6.3.1

Zunächst wird dem Beschwerdeführer vorgeworfen, er habe mehreren Mitarbeitenden mündlich die Unterschriftsberechtigung erteilt, ohne das Schrifterfordernis gemäss § 15 Abs. 1 lit. d der Organisationsverordnung der Direktion der Justiz und des Innern vom 16. September 2009 (LS 172.110.1) eingehalten beziehungsweise die nach § 11 Satz 2 BezVG notwendige Genehmigung des Regierungsrats eingeholt zu haben.

Als Statthalter war der Beschwerdeführer nach § 11 Satz 2 BezVG ausdrücklich berechtigt, Stellvertreter zu benennen. Er hat damit nicht Unterschriftsberechtigungen erteilt, die er per se nicht hätte erteilen dürfen. Der Beschwerdegegner legt denn auch nicht dar, dass beziehungsweise weshalb die notwendige Genehmigung zu verweigern gewesen wäre. Damit hat der Beschwerdeführer zwar im Zusammenhang mit der Unterschriftenregelung seine Amtspflichten verletzt, weil er keine Genehmigung einholte; dies wiegt indes nicht so schwer, dass deshalb eine fristlose Entlassung gerechtfertigt wäre. Es ist im Übrigen unverständlich, dass die Aufsichtsbehörde nie gegen die nur mündlich erteilte Unterschriftskompetenz einschritt – was ihr bei einer Kontrolle sofort hätte auffallen müssen –, dies später aber als derart gravierend betrachtet, dass es eine fristlose Entlassung rechtfertigen soll.

Dass – wie der Beschwerdegegner vor Verwaltungsgericht behauptet – unterzeichnende und ausstellende Person nicht identisch gewesen sein sollen, geht weder aus dem Bericht zur Administrativuntersuchung noch aus den weiteren Akten hervor, weshalb auf die entsprechenden Ausführungen nicht näher einzugehen ist.

6.3.2

Sodann wird dem Beschwerdeführer vorgeworfen, Akten auf rechtswidrige Weise entsorgt zu haben. Konkret habe er Akten, welche älter als vier Jahre gewesen seien, vernichten lassen, ohne diese vorgängig dem Staatsarchiv zur Übernahme anzubieten. Sodann seien mehrere Akten aus dem Übertretungsstrafbereich verloren gegangen, ohne dass dies bemerkt worden sei.

Letzteres betrifft die dem Beschwerdeführer vorgeworfene mangelhafte Führung des Statthalteramts, weshalb zunächst auf die Ausführungen unter 6.2 verwiesen werden kann. Sodann hat die Direktion der Justiz und des Innern den dem Beschwerdeführer vorgeworfenen Verlust von Akten im Rahmen eines Umzugs nicht näher abgeklärt und ist deshalb auch nicht klar, inwiefern dem Beschwerdeführer diesbezüglich eine Pflichtverletzung vorzuwerfen ist.

Bezüglich Archivierung ergibt sich aus den Ausführungen des Beschwerdeführers im Rahmen der Administrativuntersuchung, dass die ihm vorgeworfene Vernichtung von Akten nach vier Jahren nur die Akten des Statthalteramts zu Übertretungsstrafverfahren betrifft. Wie lange die Akten des Bezirksrats aufbewahrt werden, bleibt dagegen unklar und wurde durch den Beschwerdegegner auch nie näher abgeklärt. Der Bezirksratsschreiber erklärte im Rahmen der Administrativuntersuchung, solche Akten würden mindestens 20 Jahre aufbewahrt. Der Beschwerdeführer sprach in diesem Zusammenhang von einer Pendenz, die es noch zu erledigen gälte, wobei er darauf hinwies, die Akten "zu den Vormundschaftssache und Adoptionen" würden gemäss den gesetzlichen Vorschriften behalten. Weil der Beschwerdegegner im Übrigen den Vorwurf betreffend Aktenführung nicht näher abgeklärt hat, ist im Folgenden einzig auf die Akten von Übertretungsstrafverfahren einzugehen, die unbestrittenermassen nach vier Jahren vernichtet wurden, ohne vorgängig das Staatsarchiv betreffend Übernahme anzufragen.

Gemäss Art. 103 der Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 (SR 312.0) sind Akten mindestens bis zum Ablauf der Verfolgungs- und Vollstreckungsverjährung aufzubewahren. Bei Übertretungen verjähren die Strafverfolgung und die Strafe in drei Jahren (Art. 109 des Strafgesetzbuchs [StGB, SR 311.0]); die bundesrechtliche Aufbewahrungspflicht endet damit drei Jahre nach Eintritt der Vollstreckbarkeit des Strafbescheids (vgl. Art. 100 StGB) beziehungsweise drei Jahre nach der Tat, sofern bis dahin kein erstinstanzliches Straferkenntnis ergangen ist (Art. 97 Abs. 3 StGB; BGE 135 IV 196). Indem der Beschwerdeführer die Akten nach Eintritt der Rechtskraft während vier Jahren aufbewahren liess, hat er die bundesrechtliche Mindestaufbewahrungsfrist eingehalten. Es bleibt zu prüfen, ob er kantonalrechtliche Aufbewahrungsfristen nicht eingehalten hat. Nach § 151c Abs. 1 des Gesetzes über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 (LS 211.1) bewahren Staats- und Jugendanwaltschaften ihre Akten nach Abschluss des Verfahrens während mindestens 15 Jahren auf, wobei längere Fristen gemäss Strafprozessordnung vorbehalten bleiben. Mangels ausdrücklicher Erwähnung ist diese Vorschrift auf Statthalterämter indes nicht anwendbar. Ebenso wenig ist die Archivverordnung der obersten Gerichte vom 16. März 2001 (LS 211.16) auf die Statthalterämter anwendbar. Schliesslich ergibt sich auch aus dem Archivgesetz vom 24. September 1995 (ArchivG, LS 170.6) keine für die Statthalterämter geltende Mindestaufbewahrungsfrist. Aus § 8 Abs. 1 ArchivG ergibt sich aber eine Pflicht, Akten in der Regel innerhalb von zehn Jahren ab dem Zeitpunkt, ab dem diese nicht mehr benötigt werden, dem zuständigen Archiv zur Übernahme anzubieten. Über Akten, welche die Archive nicht übernehmen, verfügt die jeweilige Verwaltungsbehörde gemäss den für sie geltenden Vorschriften (§ 8 Abs. 3 ArchivG). Gemäss § 6 Abs. 1 der Archivverordnung vom 9. Dezember 1998 (ArchivV, LS 170.61) sind Akten archivwürdig, wenn sie voraussichtlich von dauerndem Wert sind für die Dokumentierung der Organisation und der Tätigkeit des öffentlichen Organs (lit. a), die Sicherung berechtigter Interessen betroffener Personen oder Dritter (lit. b), das Verständnis der Gegenwart und der Geschichte (lit. c), die Gesetzgebung, die Verwaltungstätigkeit oder die Rechtsprechung (lit. d) oder die Wissenschaft und Forschung (lit. e).

Der Beschwerdeführer hat nach dem vorgängig Ausgeführten mit der Vernichtung der Akten von Übertretungsstrafverfahren vier Jahre nach Rechtskraft weder gegen bundes- noch gegen kantonalrechtliche Mindestaufbewahrungsfristen verstossen. Er hat einzig insofern gegen geltendes Rechts verstossen, als er es unterliess, die Akten dem Staatsarchiv vor der Vernichtung zur Übernahme anzubieten. Da Akten von Übertretungsstrafverfahren indes kaum archivwürdig im Sinn von § 6 Abs. 1 ArchivV sind und der Beschwerdegegner auch nicht behauptet, dass das Staatsarchiv diese Akten übernommen hätte, erscheint der Verstoss des Beschwerdeführers nicht als schwerwiegend und rechtfertigt er jedenfalls keine fristlose Entlassung.

6.3.3

Im Weiteren wirft der Beschwerdegegner dem Beschwerdeführer vor, den Mitarbeitenden aus Rücklagen regelmässig Zulagen in Form von Reka-Checks ausgerichtet zu haben.

Rücklagen können nach § 17 Abs. 1 der Finanzcontrollingverordnung vom 5. März 2008 (FCV, LS 611.2) für Vorhaben verwendet werden, die mit den Leistungen der Leistungsgruppe zusammenhängen. Gemäss Weisung des Regierungsrats fallen darunter etwa der Sachaufwand für Personalausflüge, Jubiläumsfeiern bei einem "runden Geburtstag" einer Amtsstelle, Massnahmen zur Förderung der Unternehmenskultur und gesundheitsfördernder Arbeitsplatzbedingungen oder ein Beitrag für die Weiterbildung von Mitarbeitenden, soweit dies der Zielerreichung dient (ABl 2008 432 ff., 445, auch zum Folgenden). Einmalzulagen an Mitarbeitende sind hingegen gemäss § 17 Abs. 2 FCV ausdrücklich nicht zulässig. In diesem Sinn wurde § 26 aAbs. 4 der Personalverordnung vom 16. Dezember 1998 (PV, LS 177.11), wonach der Regierungsrat die Ausrichtung von einmaligen Zulagen an das Personal regelt, die über Rücklagen finanziert werden, per 1. Januar 2010 dahingehend geändert, dass Einmalzulagen nur im Rahmen der bewilligten Kredite und Quoten zulässig sind (OS 65, 98 ff., 100).

Entgegen der Auffassung der Direktion der Justiz und des Innern sind die den Mitarbeitenden gewährten Reka-Checks nicht als Einmalzulagen im Sinn von § 26 Abs. 3 Satz 1 PV, sondern im Sinn dieser Bestimmung als "andere Anreize" oder Naturalien zu qualifizieren, denn Reka-Checks können nur für bestimmte Leistungen eingesetzt werden, vornehmlich im Zusammenhang mit Ausflügen oder Ferien. Ob die Regelung von § 26 Abs. 4 PV auch für solche Leistungen gilt, ist unklar, braucht hier jedoch nicht abschliessend beurteilt zu werden. Soweit die in Form von Reka-Checks ausgerichteten Zulagen den Wert von Fr. 500.- überstiegen, hat der Beschwerdeführer jedenfalls gegen § 44 Abs. 3 Satz 1 der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 (VVO, LS 177.111) verstossen, wonach Naturalgeschenke nur bis zu einem Wert von Fr. 500.- ausgerichtet werden dürfen.

Auch diesbezüglich wiegt das Fehlverhalten des Beschwerdeführers indes nicht derart schwer, dass es eine fristlose Entlassung rechtfertigen würde. Zunächst wird dem Beschwerdeführer nicht vorgeworfen, sich dadurch selber begünstigt zu haben. Sodann erlaubte § 26 aAbs. 4 PV bis Ende 2009 die Ausrichtung von Einmalzulagen aus Rücklagen; in diesem Rahmen leisteten einzelne Direktionen etwa auch Beiträge an Abonnemente des Verkehrsverbunds oder Generalabonnemente (vgl. RRB 1648/2009, www.rrb.zh.ch). Der Beschwerdeführer scheint übersehen zu haben, dass dies mit der Rechtsänderung per Anfang 2010 im von ihm betriebenen Ausmass nicht mehr zulässig war. Es ist jedoch nicht ersichtlich, dass die Statthalterämter je ausdrücklich auf die Gesetzesänderung aufmerksam gemacht worden waren. Anlässlich einer Zeugenbefragung durch die Staatsanwaltschaft erklärte der Rechnungsführer hierzu, die Finanzkontrolle sei bei einer auf dem Amt durchgeführten Revision auf die Verwendung der Rücklagen hingewiesen worden und habe dies in der Folge nicht bemängelt; zudem sei die Verwendung der Rücklagen je nach verlangten Unterlagen auch im Rahmen der jährlich durchgeführten Revision ersichtlich gewesen. Da selbst die Finanzkontrolle die Verwendung der Rücklagen nicht bemängelte, bestand für den Beschwerdeführer keine Veranlassung, die Rechtmässigkeit seines Tuns zu hinterfragen. Dies vermag zwar nichts daran zu ändern, dass er mit der Ausrichtung von Reka-Checks eine Pflichtverletzung beging; diese wiegt aber nicht derart schwer, dass eine fristlose Entlassung gerechtfertigt wäre.

6.4

Sinngemäss wirft die Direktion der Justiz und des Innern dem Beschwerdeführer in der Ausgangsverfügung sodann vor, seine Arbeitszeit nicht richtig erfasst zu haben. In der Beschwerdeantwort wird in diesem Zusammenhang ausgeführt, die Zeiterfassung des Beschwerdeführers erweise sich "in höchstem Masse als unglaubwürdig". Werde die erfasste Arbeitszeit mit den Computerlogins verglichen, ergäben sich immer wieder Zeitspannen mit erheblicher Arbeitszeiterfassung, ohne dass der Beschwerdeführer an seinem Computerarbeitsplatz angemeldet gewesen sei; dies gelte insbesondere für die Zeit von 2. bis 9. Juni sowie von 13. bis 20. August 2015. Betreffend seine Tätigkeiten in der Woche von 13. bis 20. August 2015 äusserte der Beschwerdeführer sich im Rahmen der Administrativuntersuchung dahingehend, er habe am 13. August einer Evakuationsübung der Feuerwehr beigewohnt und am 14. August eine Schadenabschätzung in E vorgenommen sowie anschliessend im Büro gearbeitet. Der 15. und 16. August 2015 fielen auf ein Wochenende. Für den 17. August erwähnte er am Morgen einen Termin im Büro und am Nachmittag ein Interview mit einem Staatsanwalt. Am 19. August sei Bezirksratssitzung gewesen, und am 20. August habe einerseits eine Mitarbeiterinformation über das laufende Verfahren stattgefunden und habe er einer Schlichtung zwischen einem Betreibungsbeamten und einem Gemeindepräsidenten beigewohnt. Weiter führte er aus, er führe eine Papieragenda, aus der seine genauen Termine ersichtlich seien; zu seinen Tätigkeiten in der Zeit von 2. bis 9. Juni 2015 wurde der Beschwerdeführer nicht befragt. In seiner Stellungnahme im Rahmen der Gewährung rechtlichen Gehörs wies der Beschwerdeführer sodann darauf hin, seine Papieragenden seien bei der Staatsanwaltschaft und er bemühe sich um deren Herausgabe, um seine Arbeitstätigkeiten ausserhalb der Bürozeit belegen zu können.

Aus der Zeiterfassung ergibt sich, dass der Beschwerdeführer am 13. August 4 Stunden und 45 Minuten Arbeitszeit erfasste, am 14. August 7 Stunden, am 17. August 5 Stunden (und einen halben Tag Ferien), am 18. August 4 Stunden und 30 Minuten (und einen halben Tag Ferien), am 19. August 8 Stunden und 30 Minuten und am 20. August 8 Stunden Arbeitszeit. Es ist zumindest denkbar, dass der Beschwerdeführer für die im Rahmen der Administrativuntersuchung genannten Tätigkeiten eine Arbeitszeit in dieser Grössenordnung aufwandte.

Allerding ist tatsächlich seltsam, dass der Beschwerdeführer während der fraglichen Zeitspanne nie an seinem Arbeitsplatz angemeldet war. Dies beweist indes nicht, dass er die erfasste Arbeitszeit nicht tatsächlich auch geleistet hat. Für die Zeitspanne im August, in der er insgesamt 37 Stunden und 45 Minuten Arbeitszeit erfasste, nannte der Beschwerdeführer zahlreiche Termine, für die er Arbeitszeit aufwandte, ohne dass er sich am Arbeitsplatz hätte anmelden müssen. Die Direktion stützt ihren Vorwurf einzig auf Vermutungen, ohne den Verdacht je näher abgeklärt zu haben. Namentlich hat sie es unterlassen, bei der Staatsanwaltschaft die Papieragenden des Beschwerdeführers einzufordern, damit dieser seine jeweiligen Tätigkeiten hätte darlegen können. Damit hat die Direktion den Sachverhalt diesbezüglich ungenügend abgeklärt und ist nicht erstellt, dass der Beschwerdeführer mehr Arbeitszeit erfasste, als er tatsächlich für sein Amt leistete. Anzumerken bleibt, dass eine fristlose Entlassung in diesem Zusammenhang voraussetzte, dass der Beschwerdeführer zum Schaden des Beschwerdegegners mehr Arbeitszeit erfasste, als er tatsächlich leistete; allein die falsche Erfassung tatsächlich geleisteter Arbeitszeit (etwa eine falsche Anfangs- oder Endzeit) beziehungsweise die falsche Erfassung der Leistungsart genügte dafür nicht.

6.5

Nach dem Gesagten sind dem Beschwerdeführer zwar mehrere Pflichtverletzungen vorzuwerfen. Diese wiegen indes weder für sich allein noch in ihrer Gesamtheit schwer genug, um das Vertrauen in eine korrekte Amtsführung des Beschwerdeführers in einem solchen Mass erschüttern zu können, dass auch zukünftig keine korrekte Amtsführung gewährleistet gewesen wäre. Der Beschwerdegegner konnte nicht dartun, dass ein wichtiger Grund für eine fristlose Entlassung des Beschwerdeführers vorlag, weshalb diese sich auch in materieller Hinsicht als rechtswidrig erweist. Die Befragung verschiedener Zeugen, welche der Beschwerdeführer zu seiner Entlastung anbietet, erweist sich damit nicht als notwendig.

6.6

Da die fristlose Entlassung rechtswidrig ist, hat der Beschwerdeführer nach § 22 Abs. 4 Satz 1 PG in Verbindung mit Art. 337c Abs. 1 f. OR Anspruch auf den Lohn, den er verdient hätte, wenn das Anstellungsverhältnis erst mit dem Ablauf der Amtsdauer am 30. Juni 2017 geendet hätte; er muss sich daran anrechnen lassen, was er infolge der Beendigung des Arbeitsverhältnisses erspart hat und was er durch anderweitige Arbeit verdient oder zu verdienen absichtlich unterlassen hat. Diese Nachzahlungen haben Lohnersatzcharakter, weshalb darauf Sozialversicherungsbeiträge zu entrichten sind (VGr, 8. August 2006, PB.2006.00017, E. 3.3; vgl. Streiff/Kaenel/Rudolph, Art. 337c N. 2 und 15).

7.

7.1

Der Beschwerdeführer verlangt eine Pönalentschädigung von sechs Monatslöhnen. Gemäss § 22 Abs. 4 Satz 1 PG in Verbindung mit Art. 337c Abs. 3 OR kann das Gericht den Arbeitgeber zur Leistung einer Entschädigung verpflichten, wenn eine fristlose Entlassung ohne wichtigen Grund erfolgt. Die Höhe der Entschädigung legt das Gericht nach freiem Ermessen unter Würdigung aller Umstände fest, sie darf jedoch den sechsfachen Monatslohn der arbeitnehmenden Person nicht übersteigen. Bei der Bemessung der Entschädigung ist auf die massgeblichen Umstände des Einzelfalls abzustellen. Dabei sind insbesondere zu berücksichtigen: die Schwere des Eingriffs in die Persönlichkeit der entlassenen Person, Enge und Dauer der arbeitsvertraglichen Beziehung vor der Kündigung, die Art, wie gekündigt wurde, ein allfälliges Mitverschulden, das Alter im Kündigungszeitpunkt sowie die sozialen und wirtschaftlichen Auswirkungen der Kündigung (BGr, 2. Juni 2004,4C.135/2004, E. 3.1.2; Streiff/von Kaenel/Rudolph, Art. 337c N. 8 mit Nachweisen).

7.2

Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts sind Pönalentschädigungen bei ungerechtfertigten Kündigungen regelmässig geschuldet. Nur in aussergewöhnlich gelagerten Fällen soll von ihrer Zusprechung abgesehen werden (ausführlich hierzu VGr, 10. Februar 2016, VB.2015.00531, E. 6.1 f.; vgl. auch BGr, 6. Juli 2005,4C.155/2005, E. 5.2.1). Weil hier kein solcher Ausnahmefall vorliegt, ist der Anspruch auf eine Entschädigung für die ungerechtfertigte fristlose Entlassung somit dem Grundsatz nach zu bejahen.

7.3

Der Beschwerdeführer war im Zeitpunkt der fristlosen Entlassung seit mehr als 14 Jahren als Statthalter und Bezirksratspräsident tätig und in dieser Funktion mehrfach von den Stimmberechtigten bestätigt worden. Da es sich um ein öffentliches Amt handelt, wurde auch die fristlose Entlassung des Beschwerdeführers – unter anderem mit einer Medienmitteilung der Direktion der Justiz und des Innern vom 2. Dezember 2015 – öffentlich gemacht, weshalb der mit der rechtswidrigen Entlassung verbundene Eingriff in die Persönlichkeit besonders schwer wiegt. Umgekehrt hat der Beschwerdegegner dem Beschwerdeführer zu Recht verschiedene Pflichtverletzungen vorgeworfen und erscheint die fristlose Kündigung damit als durch den Beschwerdeführer mitverschuldet. Unter diesen Umständen ist eine Entschädigung von drei Monatslöhnen angemessen. Massgebend ist der zuletzt bezogene Bruttomonatslohn, zu dem anteilsmässig auch die regelmässig ausgerichteten Zulagen hinzuzurechnen sind (VGr, 8. Juli 2002, PB.2002.00008, E. 3b/bb). Auf dieser Entschädigung sind keine Sozialversicherungsbeiträge zu entrichten (VGr, 18. März 2009, PB. 2008.00041, E. 5, und 5. Juli 2002, PB.2002.00008, E. 3b/bb).

8.

8.1

Der Beschwerdeführer beantragt schliesslich, ihm sei eine Abfindung von zwölf Monatslöhnen zuzusprechen. Nach § 26 Abs. 1 Satz 1 PG haben Angestellte mit wenigstens fünf Dienstjahren, deren Arbeitsverhältnis auf Veranlassung des Staats und ohne ihr Verschulden aufgelöst wird, Anspruch auf eine Abfindung, sofern sie mindestens 35 Jahre alt sind.

Die Auflösung des Dienstverhältnisses ist dann unverschuldet, wenn sie auf Gründe zurückzuführen ist, welche nicht von der oder dem Angestellten zu vertreten sind (vgl. dazu RB 2001 Nr. 114; VGr, 29. August 2001, PB.2001.00011, ZBl 102/2001, S. 581, E. 7d, auch zum Folgenden). Typische Fälle sind die Aufhebung der Stelle oder der Tatbestand, dass der oder die Angestellte die gewachsenen Anforderungen einer Stelle aufgrund mangelnder Eignung nicht mehr erfüllen kann. Hingegen führt die Entlassung wegen ungenügender Leistungen aus anderen Gründen oder wegen des Verhaltens in aller Regel nicht zu einer Abfindung (Fritz Lang, Das Zürcher Personalgesetz vom 27. September 1998, in: Peter Helbling/Thomas Poledna [Hrsg.], Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999, S. 49 ff., 70). Die Rechtsprechung hat das Kriterium des Verschuldens dahingehend präzisiert, dass es mehr bedeutet als blosse Verursachung. Es setzt voraus, dass die betroffene Person die Kündigung hätte vermeiden können, etwa durch das Erbringen der erwarteten Leistung oder die geforderte Verhaltensänderung, wenn ihr solches zumutbar und aufgrund ihrer persönlichen Verhältnisse objektiv möglich war (vgl. VGr, 17. Mai 2006, PB.2005.00061, E. 2.4.1, und 9. März 2005, PB.2004.00075, E. 3.2 mit Hinweisen).

8.2

Weil kein wichtiger Grund für eine fristlose Entlassung vorlag, erscheint die Kündigung hier als unverschuldet und besteht dem Grundsatz nach ein Anspruch auf eine Abfindung. Der Beschwerdeführer war im Zeitpunkt der Entlassung 55 Jahre alt und war – unter Berücksichtigung seiner früheren Tätigkeit für den Kanton Zürich (vgl. § 13 Abs. 3 Satz 1 PG) – im 27. Dienstjahr. Die Höhe der Abfindung ist damit gemäss § 16g Abs. 2 VVO anhand der persönlichen Verhältnisse des Beschwerdeführers auf zwischen 9 und 14 Monatslöhne festzulegen. Im Rahmen der persönlichen Verhältnisse sind insbesondere die Unterstützungspflichten der Angestellten, ihre Arbeitsmarktchancen, ihre finanziellen Verhältnisse und die Umstände des Stellenverlusts zu berücksichtigen (§ 16g Abs. 3 VVO). Der Beschwerdeführer macht keine Unterstützungspflichten geltend und dürfte mit Blick auf seinen bisherigen Lohn in guten finanziellen Verhältnissen leben. Hingegen ist zu berücksichtigen, dass die fristlose Entlassung des Beschwerdeführers öffentlich verkündet wurde, was – ebenso wie sein Alter – seine zukünftigen Arbeitsmarktchancen beeinträchtigen dürfte. Insgesamt erscheint eine Abfindung von zwölf Monatslöhnen als angemessen. Als Monatslohn gilt ein Zwölftel des letzten Jahresbruttolohns (§ 16g Abs. 1 Satz 2 VVO). Zur Höhe des Bruttomonatslohns kann auf die vorstehenden Ausführungen zur Entschädigungshöhe verwiesen werden. Nach Art. 7 lit. q der Verordnung vom 31. Oktober 1947 über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHVV, SR 831.101) sind auf der Abfindung Sozialversicherungsbeiträge zu entrichten (vgl. auch Art. 8bis und 8ter AHVV).

Es gilt indes zu berücksichtigen, dass der Beschwerdeführer sich erneut um das Amt als Statthalter und Bezirksratspräsident bewirbt. Sollte er gewählt werden, wäre er bezogen auf die Lohnzahlung so gestellt, wie wenn er nie entlassen worden wäre. Die Abfindung ist deshalb nur geschuldet, sofern der Beschwerdeführer nicht mehr gewählt werden sollte (vgl. § 17 Abs. 3 VVO).

9.

Nach dem Gesagten ist der Rekursentscheid in teilweiser Gutheissung der Beschwerde teilweise aufzuheben und festzustellen, dass die fristlose Entlassung des Beschwerdeführers rechtswidrig war. Im Sinn der Erwägungen sind dem Beschwerdeführer der Lohn bis Ende Juni 2017, eine Entschädigung von drei Monatslöhnen sowie eine Abfindung von zwölf Monatslöhnen zuzusprechen. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.

10.

Da der Streitwert mehr als Fr. 30'000.- beträgt (vorn 1.2), ist das Verfahren kostenpflichtig (§ 65a Abs. 3 e contrario VRG). Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen und ist dieser zu verpflichten, dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren insgesamt eine Parteientschädigung von Fr. 5000.- zu bezahlen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG).