Grundwasserschutzzone

1.1

Angefochten ist vorliegend ein Entscheid des Baurekursgerichts über ein von der Baudirektion bereits genehmigtes Grundwasser-Schutzzonenreglement; die Genehmigung bildet Voraussetzung für eine Anfechtbarkeit (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019, S. 148). Das (genehmigte) Schutzzonenreglement kommt seinem Wesen nach einer Allgemeinverfügung gleich und ist wie eine gewöhnliche Verfügung anfechtbar (VGr, 4. September 2014, VB.2014.00063, E. 1; VGr, 15. Januar 2015, VB.2014.00507, E. 1). Zu dessen Beurteilung ist das Verwaltungsgericht nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit 19 Abs. 1 lit. a und § 19a Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Mangels eines bezifferbaren Streitwerts ist die Kammer zum Entscheid berufen (§ 38 Abs. 1 und § 38b Abs. 1 VRG e contrario; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 38b N. 10).

1.2

Richtig ist, dass das Baurekursgericht nicht dafür zuständig wäre, über die Entschädigung des oder der Betroffenen für eine auf dem Grundeigentum lastende öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung im Ausmass einer Enteignung zu entscheiden, sondern die Schätzungskommission (§ 183bis Abs. 1 des Einführungsgesetzes zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch vom 2. April 1911 [EG ZGB]; §§ 26, 32 ff. des Gesetzes über die Abtretung von Privatrechten vom 30. November 1879 [AbtrG]). Darum geht es vorliegend jedoch nicht. Im Unterschied zum Verfahren vor Vorinstanz, wo Bestimmungen des Schutzzonenreglements auch noch angefochten waren, verlangt die Beschwerdeführerin nur noch die Ergänzung des Reglements um einen Passus für die Entschädigung aus Mehraufwand und Minderertrag aufgrund der Unterstellung ihres Waldgrundstücks unter die Regeln der Schutzzone S3, deren Auswirkungen das Ausmass einer materiellen Enteignung nicht erreichen. Zur Beurteilung der Frage, ob das Schutzzonenreglement in dieser Weise ergänzt werden müsste, war das Baurekursgericht aber zuständig (vorn E. 1.1).

1.3

Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz habe mit der Verweigerung der beantragten Ergänzung im Schutzzonenreglement eine gesetzeskonforme Umsetzung der Waldentwicklungspläne verhindert und sich mit dem Inhalt des behördenverbindlichen Waldentwicklungsplans (WEP) nicht auseinandergesetzt, worin eine Verletzung des rechtlichen Gehörs liege. Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der Schweizerischen Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Sie muss wenigstens kurz die wesentlichen Überlegungen nennen, von denen sie sich hat leiten lassen und auf welche sie sich stützt, sodass der Betroffene den Entscheid in voller Kenntnis der Sache anfechten kann. Nicht erforderlich ist, dass sich der Entscheid mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt (BGr, 11. Juli 2017,1C_176/2017, E. 3.1; BGE 142 III 433, E. 4.3.2; BGr, 13. November 2013,6B_669/2013, E. 3.1; BGE 138 IV 81 E. 2.2).

Diesen Anforderungen genügt die Begründung des vorinstanzlichen Entscheids. Die Vor­instanz ging darin davon aus, dass eine Entschädigungspflicht im von der Beschwerdeführerin verlangten Sinn nur bei Einschränkungen im Ausmass einer materiellen Enteignung nach § 183^bis Abs. 1 EG ZGB als gesetzliche Grundlage möglich sei. Selbst bei einer Ergänzung des Schutzzonenreglements würde die Frage einer Entschädigung deshalb im enteignungsrechtlichen Verfahren geprüft werden müssen. Damit verneinte die Vorinstanz dem Sinn nach, der WEP verlange, dass Eigentumsbeschränkungen, die sich als Mehraufwand oder Minderertrag im Vermögen der Waldeigentümerin niederschlagen, vollumfänglich, das heisst unabhängig vom Erreichen der Schwelle der materiellen Enteignung, zu entschädigen seien. Deswegen ging sie weiter darauf nicht ein, dass das Schutzzonenreglement dementsprechend anzupassen wäre. Darin liegt nach dem Ausgeführten keine Verletzung des rechtlichen Gehörs, würdigte doch die Vorinstanz das Vorbringen der Beschwerdeführerin nach Massgeblichkeit des WEP, wenn auch nur kurz (dazu Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 1010).

1.4

Nach § 63 Abs. 1 VRG entscheidet das Verwaltungsgericht selbst, wenn es die angefochtene Anordnung aufhebt. Bei der Beschwerde handelt es sich insofern um ein reformatorisches Rechtsmittel. Der Entscheid des Verwaltungsgerichts tritt nicht nur an die Stelle des vorinstanzlichen Entscheids, sondern ebenso an die Stelle der das Rechtsmittelverfahren – in der Regel – auslösenden erstinstanzlichen Anordnung. Dabei verfügt das Verwaltungsgericht entsprechend seiner eigenen Praxis über dieselbe Entscheidbefugnis wie die Vorinstanz, deren Anordnung es aufgehoben hat (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 63 N. 17; § 50 N. 70). Die Beschwerdeführerin verlangt ausdrücklich einen reformatorischen Entscheid des Verwaltungsgerichts, indem dieses das Schutzzonenreglement in Gutheissung der Beschwerde gleich selber anpassen solle. Demgegenüber beantragt der Beschwerdegegner 1, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, weil die Beschwerdeführerin um einen reformatorischen Entscheid ersucht habe. Das von der Schutzzone S3 erfasste Gebiet liege sowohl auf dem Gebiet des Kantons Zürich als auch auf demjenigen des Kantons Aargau, was gegen einen reformatorischen Entscheid spreche. Sollte das Verwaltungsgericht dennoch die Beschwerde gutheissen, wäre die Sache deshalb an die ersten Instanzen zurückzuweisen. Das habe die Beschwerdeführerin jedoch nicht verlangt, weshalb auf die Beschwerde nicht einzutreten sei.

Nach § 64 Abs. 1 VRG kann das Verwaltungsgericht die Angelegenheit zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückweisen, insbesondere, wenn mit der angefochtenen Anordnung nicht auf die Sache eingetreten oder der Tatbestand ungenügend festgestellt wurde. Massgebend für die Frage, ob das Gericht bei der Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids einen (reformatorischen) Neuentscheid oder einen Rückweisungsentscheid fällen muss, ist zum einen die Art des Mangels, der zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids führt, und zum anderen die Art der Tätigkeit, die für den Neuentscheid erforderlich ist (Donatsch, § 64 N. 3). Es obliegt demnach in erster Linie der Beurteilung der Streitsache durch das Verwaltungsgericht, ob ein reformatorischer oder ein Rückweisungsentscheid gefällt wird, unabhängig von den Parteianträgen. Diese dienen zwar dazu, den Streitgegenstand im Rechtsmittelverfahren zu bestimmen, können das Gericht jedoch nicht zwingend auf ein prozessuales Vorgehen verpflichten. Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.

2.

2.1

Das Bundesgesetz vom 24. Januar 1991 über den Schutz der Gewässer (GSchG) dient nach seinem Art. 1 lit. b unter anderem der Sicherstellung und haushälterischen Nutzung des Trink- und Brauchwassers. Nach Art. 20 Abs. 1 GSchG scheiden die Kantone Schutzzonen für die im öffentlichen Interesse liegenden Grundwasserfassungen und -anreicherungsanlagen aus; sie legen die notwendigen Eigentumsbeschränkungen fest. Abs. 2 derselben Bestimmungen hält fest, dass die Inhaber von Grundwasserfassungen für allfällige Entschädigungen von Eigentumsbeschränkungen aufkommen müssen. Ob eine Nutzungsbeschränkung bzw. eine Eigentumsbeschränkung entschädigungspflichtig ist, hängt aber davon ab, ob sie einer materiellen Enteignung gleichkommt (Veronika Huber-Wälchli, Kostentragung für Massnahmen bei bestehenden Anlagen in neuen Grundwasserschutzzonen, URP 2003, 790, 800; Arnold Brunner in: Peter Hettich/Luc Jansen/Roland Norer [Hrsg.], Kommentar zum Gewässerschutzgesetz und zum Wasserbaugesetz, Zürich etc. 2016, Art. 20 Rz. 22, 25).

2.2

Die Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV) regelt in ihrem Art. 2 Abs. 1 lit. f den planerischen Schutz der Gewässer. Die Kantone scheiden zum Schutz der im öffentlichen Interesse liegenden Grundwasserfassungen und -anreicherungsanlagen die in Anhang 4 Ziffer 12 umschriebenen Grundwasserschutzzonen aus (Art. 29 Abs. 2 GSchV). Die Grundwasserschutzzone S3 soll sicherstellen, dass bei unmittelbar drohenden Gefahren (z. B. Unfällen mit Stoffen, die Wasser verunreinigen können) genügend Zeit und Raum zur Verfügung stehen, um eine Gefahr für das gefasste Trinkwasser abzuwehren. Sie bildet eine Pufferzone um die Zone S2 und sichert den Schutz vor Anlagen und Tätigkeiten, die ein besonderes Risiko für das Grundwasser bedeuten (Brunner, Art. 20 N. 19). Ziff. 221 von Anhang 4 zur GSchV enthält die Auflistung dessen, was in der Zone S3 nicht zulässig ist (etwa die Versickerung von Abwasser, nachteilige Verminderungen der schützenden Überdeckung [Boden- und Deckschicht] und weitere; vgl. Anhang 4 zur GSchV Ziff. 124 und Ziff. 221 lit. c und d).

2.3

Gemäss der bundesgerichtlichen Formel kommt die auf eine Planung zurückzuführende Eigentumsbeschränkung nur dann einer Enteignung gleich, wenn einer Grundeigentümerschaft der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch ihres Grundeigentums untersagt oder besonders stark eingeschränkt wird, weil ihr eine aus dem Eigentumsinhalt wesentliche Befugnis entzogen wird. Geht der Eingriff weniger weit, kann eine Eigentumsbeschränkung ausnahmsweise einer Enteignung gleichkommen, falls einzelne Grundeigentümerschaften so betroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unverhältnismässig erscheint und es mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar ist, wenn hierfür keine Entschädigung geleistet würde (sog. Sonderopfer; BGr, 15. Oktober 2019,1C_275/2018, E. 2.1 m. H.; BGr, 31. Juli 2019,1C_412/2018, E. 4.2 m. H.; Brunner, Art. 20 N. 29 mit weiteren Hinweisen). Andere Eingriffe kommen einer Enteignung nicht gleich und bleiben daher entschädigungslos (Huber-Wälchli, S. 800). Insbesondere dürfte die nötige Eingriffsintensität in der Schutzzone S3 vielfach nicht erreicht werden; die weitere Schutzzone S3 verträgt sich grundsätzlich mit einer Landwirtschaftszone und mit einer Bauzone. Die Nutzungseinschränkungen sind nicht sehr einschneidend (Brunner, Art. 20 N. 29). In der Schutzzone S3 müssen sodann Massnahmen bei bestehenden Anlagen nur getroffen werden, bei denen eine konkrete Gefahr einer Gewässerverunreinigung besteht (Art. 31 Abs. 2 lit. a GSchV). Für solche Massnahmen ist wohl nie eine Entschädigung wegen materieller Enteignung geschuldet, ist doch nach Art. 3 und 6 GSchG ohnehin jedermann verpflichtet, zur Abwendung einer konkreten Gefahr einer Gewässerverunreinigung die erforderlichen Massnahmen zu treffen, unabhängig davon, wo sich die Anlage befindet. Ferner trifft die Pflicht zur Tragung der Kosten für die Massnahmen zum Schutz des Grundwassers bei bestehenden Bauten und Anlagen die Inhaber dieser Anlagen und damit die "richtigen" Verursacher, es sei denn, die erforderlichen Massnahmen kämen einer materiellen Enteignung gleich (Huber-Wälchli, S. 801 f.).

2.4

Wirkt eine auf dem Grundeigentum lastende öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung ähnlich einer Enteignung, so ist der Betroffene berechtigt, vom Gemeinwesen, das die Eigentumsbeschränkung erlassen hat, angemessene Entschädigung zu verlangen (§ 183bis Abs. 1 EG ZGB). Diese Bestimmung setzt somit mindestens einen enteignungsähnlichen Eingriff in das Eigentum des oder der Betroffenen voraus (vorn E. 2.3).

2.5

Der Wald soll seine Funktionen – den natürlichen Rohstoff Holz produzieren, vor Naturgefahren schützen, Lebensraum für Pflanzen und Tierarten bieten und der Bevölkerung als Erholungsraum dienen – dauernd und uneingeschränkt erfüllen können. Um diese nicht immer deckungsgleichen Interessen und Ansprüche im Kanton Zürich zu koordinieren, wurde im Jahr 2010 der behördenverbindliche Waldentwicklungsplan mit Verfügung der Baudirektion vom 7. September 2010 festgesetzt (§ 4 der kantonalen Waldverordnung vom 28. Oktober 1998 [KWaV]; Waldentwicklung Kanton Zürich, Zwischenbericht 2015, Einleitung). Die Waldentwicklungspläne erfassen und gewichten die an den Wald gestellten Ansprüche, legen die langfristigen Ziele der Waldentwicklung fest und bezeichnen die Flächen, für die besondere Ziele festgelegt werden oder bei denen Interessenkonflikte bestehen, setzen Prioritäten für den Vollzug und machen Ausführungen über das weitere Vorgehen. Die Waldentwicklungsplanung stellt nach § 12 Abs. 1 des kantonalen Waldgesetzes vom 7. Juni 1998 (KWaG) für das gesamte Waldgebiet sicher, dass der Wald seine Funktionen nachhaltig erfüllen kann. Die Waldentwicklungspläne sind genehmigungspflichtig und für die Behörden verbindlich (§ 12 Abs. 4 KWaG). Die Erhaltung und Bewirtschaftung des Waldes ist Sache der Waldeigentümerin oder des Waldeigentümers. Sie halten sich an die Ausführungsplanung, berücksichtigen den naturnahen Waldbau und schonen Boden, Flora und Fauna (§ 16 KWaG). Die Waldentwicklungspläne werden in der Regel alle 15 Jahre überprüft und nötigenfalls angepasst (§ 6 KWaV).

3.

3.1

Die Vorinstanz erkannte im angefochtenen Entscheid ein öffentliches Interesse an der Quellfassung der Quelle Bollenhof, die I und Dietikon mit einer durchschnittlichen Schüttung von 562 l/min mit Trinkwasser versorge. Aus der Unterstellung unter die Schutzzone S3 entstehe jedoch keine unzumutbare Einschränkung in der Grundstücksnutzung. Massgebend für Entschädigungen sei § 183bis Abs. 1 EG ZGB, wenn eine auf dem Grundeigentum lastende öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung ähnlich einer Enteignung wirke. Die gesetzliche Grundlage für Entschädigungen aus Mehraufwand und Minderertrag finde sich somit im EG ZGB, weshalb es keiner Aufnahme einer entsprechenden Bestimmung im Schutzzonenreglement bedürfe. Das stehe auch nicht in Widerspruch zum Waldentwicklungsplan des Kantons Zürich 2010.

3.2

Demgegenüber erkennt die Beschwerdeführerin im WEP die rechtliche Grundlage für die Entschädigung der Waldeigentümer für ihre Leistungen (Mehraufwand und Mindererträge) gemäss dem Schutzzonenreglement. Der WEP verlange, dass die Mehraufwendungen von Waldeigentümerinnen und Waldeigentümern infolge Grundwasserschutzzonen abgegolten werden, ohne dass das Erreichen der Schwelle zur materiellen Enteignung vorausgesetzt wäre. Die Voraussetzungen der Entschädigungspflicht gegenüber Waldeigentümern für ein Waldgrundstück, das mit einer Schutzzone S3 überlagert werde, fielen nicht unter § 183bis Abs. 1 EG ZGB und würden nicht präzisiert. Sie (die Beschwerdeführerin) werde in ihrer Waldbewirtschaftung weit mehr als ein Landwirt mit Landwirtschaftsparzelle belastet. Die Beschwerdeführerin gesteht zu, dass die geltend gemachten Einschränkungen nicht das Ausmass einer materiellen Enteignung erreichen. Sie fühlt sich dennoch derart betroffen, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unverhältnismässig erscheine, sofern hierfür keine Entschädigung geleistet würde. Die Entschädigung aufgrund einer materiellen Enteignung stehe im Widerspruch zum behördenverbindlichen WEP, der eine Abgeltung im verlangten Sinn gerade vorsehe. Da eine entsprechende Bestimmung im Schutzzonenreglement fehle, sei es lückenhaft und im beantragten Sinn zu ergänzen.

3.3

In der Beschwerdeantwort vom 28. November 2019 machte die E AG geltend, die von der Beschwerdeführerin verlangte Ergänzung des Schutzzonenreglements wäre von erheblicher Tragweite, würde damit doch ein Schuldverhältnis zwischen zwei Privaten insofern verbindlich geregelt, als ausschliesslich die Höhe der Schuld (noch) nicht bestimmt wäre. Dafür bedürfte es indessen einer formell-gesetzlichen Grundlage, die in Form des WEP nicht bestehe. Dieser sei eine Verfügung der Baudirektion des Kantons Zürich und bilde selbstredend keine Grundlage für die Festsetzung einer Entschädigungspflicht des Quellfassungsinhabers gegenüber einem Waldeigentümer. Der WEP regle denn auch eine solche Entschädigungspflicht nicht. Soweit sich die Beschwerdeführerin auf das Erbringen eines Sonderopfers berufe, widerspreche sie sich, sei solches doch Ausprägung eines enteignungsähnlichen Tatbestandes.

3.4

Die Baudirektion verwies in der Beschwerdeantwort vom 3. Dezember 2019 auf den Mitbericht des AWEL vom 29. November 2019. Darin verwies dieses mit dem angefochtenen Entscheid auf die Bestimmung von § 183bis EG ZGB zur Entschädigung von öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkämen. Die Aufnahme einer entsprechenden Bestimmung in das Schutzzonenreglement sei daher nicht notwendig. Für seine Rechtsauffassung verwies das AWEL sodann auf das erstinstanzliche Verfahren. In der Vernehmlassung vom 11. Juli 2019 hatte das AWEL die Entschädigungspflicht für Einschränkungen aus der Schutzzonenfestlegung einzig im Ausmass einer materiellen Enteignung erkannt. Dafür bestehe die Bestimmung von § 183bis Abs. 1 EG ZGB. Demgegenüber sei der WEP ein behördenverbindliches Planungsinstrument, der auf dem Waldgesetz basiere; dieses bilde Grundlage für die Abgeltung von Mehraufwand und Mindererträgen. Diese Abgeltungen bildeten jedoch nicht Bestandteil der öffentlich-rechtlichen Schutzzonenausscheidung.

3.5

In der Vernehmlassung vom 11. Dezember 2019 hielt die Stadt Dietikon fest, der WEP bilde keine (gesetzliche) Grundlage für die Entschädigung von Waldeigentümern aus allfälligen Nutzungsbeschränkungen durch eine Schutzzonenfestlegung gemäss GSchG. Ob ein Anspruch auf Entschädigung bestehe oder nicht, sei eine Frage der materiellen Enteignung. Eine besonders starke Einschränkung der gegenwärtigen oder zukünftig voraussehbaren Nutzung des Waldes der Beschwerdeführerin sei aber nicht ersichtlich und ihren Angaben auch nicht zu entnehmen. Mit der Schutzzonenzuweisung entstünden der Beschwerdeführerin jedenfalls keine enteignungsähnlichen Eigentumsbeschränkungen und auch kein Sonderopfer. Die Bemühungen von Interessenverbänden, Abgeltungen für Einschränkungen aufgrund der Waldgesetzgebung und des Gewässerschutzgesetzes zu erhalten, stellten keine gesetzliche Grundlage dafür dar.

4.

4.1

In Konstellationen, in denen sich die Frage stellt, ob eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung (hier in Form der Anordnung einer Grundwasserschutzzone S3) eine Entschädigungspflicht nach sich zieht, gilt im Wesentlichen ein Verfahrensdualismus: Im Rahmen eines wie vorliegend gegen die Festsetzung der Zone gerichteten Verfahrens stellt sich nur die Frage, ob der Eingriff in die Bestandesgarantie der Eigentumsgarantie gerechtfertigt ist. Der Einzelne hat einen grundsätzlichen Anspruch, sein konkretes Eigentum zu bewahren, zu nutzen und darüber zu verfügen. In ihrer Erscheinungsform als Bestandesgarantie schützt die Eigentumsgarantie den Einzelnen vor ungerechtfertigten Eingriffen in den Bestand seiner konkreten vermögenswerten Rechte; dazu gehören in erster Linie Hoheitsakte, die darauf gerichtet sind, ein durch die Eigentumsgarantie geschütztes Nutzungs- und Verfügungsrecht mindestens zu beschränken (Bernhard Waldmann in: Bernhard Waldmann/Eva Maria Belser/Astrid Epiney [Hrsg.], Basler Kommentar zur Bundesverfassung, 2015, Art. 26 N. 43, 49). Unter diesem Titel ist daher zu prüfen, wie weit diese Einschränkungen gehen, ob sie notwendig und erforderlich sind. Ob die einmal festgesetzte Eigentumsbeschränkung zu entschädigen ist, ist hingegen in einem separaten Verfahren zu prüfen. Die Auseinandersetzung über Entschädigungsfolgen von planungs- und baurechtlichen Massnahmen erfolgt erst, wenn rechtskräftig über die Zulässigkeit dieser Massnahmen entschieden ist (Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 5. A., Zürich etc. 2019, Rz. 3652). Entsprechend ist vorab zu prüfen, ob die aus der Anordnung der Schutzzone S3 resultierenden Einschränkungen auf der Parzelle der Beschwerdeführerin Bestand haben können (dazu E. 4.1). In einem zweiten Schritt ist sodann zu prüfen, ob ausserhalb einer Nutzungsbeschränkung, die das Ausmass einer materiellen Enteignung oder eines Sonderopfers erreicht (vorn E. 2.3), eine rechtliche Grundlage für die von der Beschwerdeführerin geforderte Entschädigung aus Mehraufwand und Minderertrag besteht (dazu E. 4.2 ff.).

4.2

Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie werde vom Schutzzonenreglement derart stark betroffen und eingeschränkt, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit als unverhältnismässig erscheine und mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar sei, sollte hierfür keine Entschädigung geleistet werden.

4.2.1

Führen Planungen zu Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, so wird voll entschädigt (sog. materielle Enteignung; Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung [RPG]; ebenso Art. 26 Abs. 2 der Bundesverfassung). Wie erwähnt (vorn E. 2.3) liegt eine materielle Enteignung vor, wenn ein Eigentümer in der Nutzung seines Eigentums besonders stark eingeschränkt wird oder – wenn der Eingriff weniger weit geht – ein einziger oder einzelne Grundeigentümer so getroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar erscheint (sog. Sonderopfer).

4.2.2

Wie es sich damit verhält, kann im vorliegenden Verfahren, wo es um die Festsetzung einer Zone S3 im Umfeld der Bollenhofquellen geht, dahingestellt bleiben (vorn E. 4). Ob von einer materiellen Enteignung oder von einem Sonderopfer auszugehen wäre, hätte entsprechend keinen Einfluss darauf, ob die Festlegung der Zone bzw. die im zugehörigen Schutzreglement vorgesehenen Schutzmassnahmen gerechtfertigt sind, sondern wäre erst eine mögliche Folge von deren erfolgter Festlegung. Es stellt sich damit einzig die Frage, ob der Schutzzweck die bewirkten Nutzungseinschränkungen rechtfertigt oder ob diese die Eigentumsgarantie in einem Ausmass verletzen, dass sie als nicht zumutbar erscheinen. Die Festlegung einer Zone S3 stellt in der Regel einen leichten Eingriff in die Bestandesgarantie dar, weil die Nutzung nur unwesentlich eingeschränkt wird (vorn E. 2.3). Ob es sich vorliegend so verhält, bleibt somit im Hinblick auf den Bestand der getroffenen Massnahmen zu prüfen.

4.2.3

Das Schutzzonenreglement 2016 regelt in Art. 3 die Auswirkungen der Grundwasserschutzzone S3 in verschiedener Hinsicht. Gemäss Ziff. 3.6 wird empfohlen, den Wald möglichst kleinflächig mit standortheimischen Laubbaumarten zu verjüngen, was gemäss Beschwerdeführerin mit nicht näher bezeichnetem Mehraufwand und Mindererträgen verbunden sei. In Ziff. 3.7 wird ausführlich die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln geregelt, wofür es einer Bewilligung der Abteilung Wald des Departements Bau Verkehr und Umwelt bedürfe. Die Einholung einer Ausnahmebewilligung ist gemäss Beschwerdeführerin mit Kosten und Aufwand sowie einem Wertverlust des Holzes, falls eine Bewilligung nicht erteilt würde, verbunden. Weiter führt sie an, die Erstellung und der Unterhalt der Waldwege sei mit wesentlich höherem Aufwand verbunden (Sanierung und Neubau würden praktisch unmöglich), weshalb generell mit höheren Bewirtschaftungskosten aufgrund längerer Rücke- und Maschinendepotdistanzen und des Verbots von Bodenverdichtungen zu rechnen sei. Der zusätzliche Aufwand des Försters (höherer Koordinationsaufwand bezüglich Absprachen, Planung, Waldpflege, Holzernte, allgemeine Arbeiten sowie auch im Ereignisfall) sei zu entschädigen. Insgesamt sei mit einer wesentlichen Wertverminderung ihrer Grundstücke aufgrund der negativen Anmerkung der Schutzzonenüberlagerung zu rechnen.

4.2.4

Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin ist damit ein schwerer Eingriff in die Bestandesgarantie der Eigentumsgarantie nicht dargetan (vorn E. 4.1.2). Zu bedenken ist vorab, dass die Beschwerdeführerin insgesamt 218 von 238 ha Wald betreut, wovon die von der Schutzzone S3 betroffenen 3,5 ha nur rund 1,5 % ausmachen. Ausserdem hat die Beschwerdeführerin nicht substanziiert dargetan, inwiefern sich der behauptete Mehraufwand im Rahmen der Betreuung der gesamten Waldfläche als unzumutbar oder unverhältnismässig erweise. Dass der Wald im Schutzbereich möglichst kleinflächig mit Laubbäumen verjüngt werden soll, ist einerseits eine blosse Empfehlung und dürfte anderseits vor allem dort anfallen, wo ohnehin Bäume ersetzt werden müssen. Dass der Beschwerdeführerin hieraus ein unzumutbarer Aufwand entstehen soll, weil sie nur kleinräumig Ersatz pflanzen dürfte, macht sie substanziiert nicht geltend. Dasselbe gilt für die restriktive Anwendung von Pflanzenschutzmitteln, wobei die Einholung der dafür notwendigen Bewilligung zwar einen gewissen Aufwand erfordert, aber letztlich die Pflicht der Beschwerdeführerin wie aller anderen betrifft, jegliche Gefahr einer Gewässerverschmutzung zu vermeiden (vorn E. 2.3). Nachdem die Beschwerdeführerin den Wald schon seit 170 Jahren betreut, ist auch davon auszugehen, dass die zur Pflege der von der Schutzzone betroffenen Parzelle notwendigen Erschliessungsanlagen längst erstellt sind. Zur Schonung von Boden, Flora und Fauna darf für die Waldbewirtschaftung in der Regel nur auf Strassen, Maschinenwegen und Rückegassen gefahren werden (§ 10 KWaV). Weshalb der Unterhalt der Wege künftig mit höherem Aufwand verbunden sein und eine wesentliche Wertverminderung ihres Grundstücks eintreten soll, legt sie nicht dar. Vielmehr ergibt sich, dass die getroffenen Anordnungen zum Schutz des Grundwassers gerechtfertigt, das heisst, notwendig und erforderlich sind. Insgesamt ist nicht ersichtlich, dass eine bestimmungsgemässe, wirtschaftlich sinnvolle und gute Nutzung ihres Waldes nicht mehr möglich wäre (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2484 mit Bezug auf eine Liegenschaft; vgl. auch VGr, 10. Juni 2015, VB.2014.00453, E. 3.4.3, wonach die mit der Zuweisung in die Schutzzone S3 einhergehenden Einschränkungen sich mit Bezug auf eine landwirtschaftliche Nutzung als leicht erweisen). Schliesslich ist die Beschwerdeführerin auch nicht als Einzige betroffen; vielmehr erstreckt sich die Zone S3 auch noch über die Wald-Parzelle Kat.-Nr. 02 und wird die Parzelle Nr. 03 von der Zone S2 und S1 erfasst.

4.2.5

Wie erwähnt, verneint die Beschwerdeführerin selber einen einer materiellen Entschädigung gleichkommenden Eigentumseingriff durch die Überlagerung ihres Grundstücks mit einer Schutzzone S3 (vorn E. 3.2), was ebenfalls für eher geringfügige Einwirkungen der Schutzzone S3 spricht. Sofern sie eine Entschädigung für Einschränkungen wegen der Auflagen innerhalb der Schutzzone S3 verlangt, welche die Schwelle einer materiellen Enteignung nicht erreichen, wäre auch dieses Anliegen nicht im vorliegenden, sondern in einem separaten Verfahren zur Feststellung der Erheblichkeit des Eingriffs und einer daraus allenfalls resultierenden Entschädigungspflicht zu prüfen.

4.3

Allerdings erkennt die Beschwerdeführerin im Waldentwicklungsplan eine mögliche gesetzliche Grundlage und damit einen anderen Rechtsgrund für die von ihr verlangte Entschädigung für Mehraufwand und Minderertrag, die sie im Grundwasserschutzreglement verkörpert haben will. Gestützt auf den Waldentwicklungsplan, festgesetzt von der Baudirektion mit Verfügung vom 7. September 2010 (vorn E. 2.5), verlangt sie sinngemäss eine Entschädigung für die Einschränkung der Ausübung ihres Eigentumsrechts durch die Schutzzone S3. Damit macht sie die Einschränkung eines Grundrechts geltend, die zu entschädigen sei (dazu E. 4.1.1). Die Frage stellt sich, ob der Waldentwicklungsplan als Grundlage für eine Entschädigungspflicht für Eigentumsbeschränkungen taugt, die – wie vorliegend geltend gemacht (vorn E. 3.2) – die Schwelle einer materiellen Enteignung nicht erreichen.

4.3.1

Die Umsetzung des Waldentwicklungsplans (WEP) erfolgt überwiegend unter Federführung des Forstdienstes. Basis für die Finanzierung bilden die heute gültigen Finanzgrundlagen gemäss NFA (Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen) und KEF (Konsolidierter Entwicklungs- und Finanzplan des Kantons Zürich; WEP 2010, S. 4, 11). Der WEP wird über die Ausführungsplanung (Betriebspläne, Verträge und Projekte) umgesetzt. Darin werden die Massnahmen örtlich und zeitlich fixiert sowie deren Abgeltung geregelt (WEP 2010, S. 6).

4.3.2

Im WEP 2010 (S. 4) sind für den Kanton Zürich unter der Funktion "Schutz" insgesamt 2'964 ha Wald in der Schutzzone S3 (Grund- und Trinkwasser) ausgeschieden. Diese Wälder schützen durch Regulierung des Wasserabflusses gegen Hochwasser und dienen als Filter und Wasserspeicher für die Trinkwassergewinnung. Die Erfüllung der Schutzfunktion erfordert eine minimale Bewirtschaftung. Als besonderes Ziel ist für Grundwasserschutzzonen S3 die dauernde Bestockung mit stabilen Beständen vorgesehen (WEP 2010, S. 23, 25).

4.3.3

Das Themenblatt S3 Grund- und Trinkwasser hält unter dem Ist-Zustand fest, dass die Bevölkerung einwandfreies Trinkwasser verlange. Der Wald erbringe Leistungen zum Schutz des Grundwassers mit erheblichem Nutzen für die Öffentlichkeit, bisher mehrheitlich ohne Entschädigung des Mehraufwandes. Hauptziel bleibt die dauernde Bestockung von Grundwasserschutzzonen mit stabilen Beständen. Als Soll-Zustand wird angeregt, dass die Mehraufwendungen von Waldeigentümerinnen und Waldeigentümern infolge Grundwasserschutzzonen abgegolten seien. Unter Massnahmen sind aufgeführt: Abgeltung der Mehraufwendungen sowie der Waldleistung Trinkwasserschutz (Nutzen); regelmässige Eingriffe zum Erhalt einer dauernden Bestockung; Einhaltung der gesetzlichen Auflagen wie keine Transporte oder Lagerung von wassergefährdenden Stoffen in bezeichneten Zonen, Verwendung von biologisch abbaubaren Ketten- und Hydraulikölen, Installation von Holzlagerplätzen ausserhalb der bezeichneten Zonen zu Lasten der Nutzniesser, Holzernte und -transport ausschliesslich auf den bezeichneten Rückegassen und Waldstrassen. Für die Entschädigung der besonderen Ziele in der Zone S3 ist für 300 ha pro Jahr eine Pauschale von Fr. 1'000.- pro ha vorgesehen (Fr. 300'000.-), deren Finanzierung jedoch noch nicht (im KEF) gesichert sei (WEP 2010, S. 55–59).

4.3.4

Im Zwischenbericht Waldentwicklung Kanton Zürich von 2015 wird mit Bezug auf den Grund- und Trinkwasserschutz die Abgeltung von Mehraufwendungen verlangt. Damit bis 2025 den Gemeinden und der Bevölkerung der Nutzen des Waldes für den Grund- und Trinkwasserschutz bekannt sei und die Mehraufwendungen der Waldbesitzer abgegolten würden, seien verstärkte Anstrengungen notwendig (Zwischenbericht 2015, S. 10).

4.4

Der Ruf nach Abgeltung von Mehraufwand und Minderertrag für Waldteile, die dem Grund- und Trinkwasserschutz dienten, wird vor allem von den Waldeigentümern erhoben. So sollen die Massnahmen zur optimalen Pflege der Trinkwasserwälder für die Waldeigentümer jährlich einen Mehraufwand von Fr. 300.-/ha verursachen, der von den lokalen Wasserversorgern zu entgelten wäre. Eine Untersuchung der WSL (Eidgenössische Forschungsanstalt für Wald, Schnee und Landschaft, vermutlich 2009) legte die Kosten für den Schutz der Trinkwasserressourcen im Wald auf bis zu Fr. 360.-/ha fest, wobei die Einschränkungen innerhalb der Zone S3 einer materiellen Enteignung nicht gleichkämen. Gleichwohl sollte versucht werden, für den Mehraufwand freiwillige Vereinbarungen mit den lokalen Wasserwerken abzuschliessen. Dasselbe empfiehlt Simon Ammann (Leiter Waldentwicklung & Ressourcen, Abt. Wald Kanton Zürich, in: Zürcher Wald 5/2018, S. 5), während Stefan Studhalter (Kreisforstmeister, Forstkreis 7, Kanton Zürich) verlangt, die dem Waldeigentümer anfallenden Bewirtschaftungs-Mehrkosten sollten mindestens teilweise durch den Eigentümer des Wassers übernommen werden (Zürcher Wald 5/2018, S. 8, 12).

4.5

Dies alles führt dazu, dass der WEP entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin keine taugliche gesetzliche Grundlage dafür darstellt, anfallende Mehrkosten aus der Bewirtschaftung von in der Zone S3 gelegenem Wald dem Eigentümer des Grundwassers oder dessen Fassung anzulasten. Auch könnte er nicht als Grundlage für eine Entschädigung etwa im Sinn einer zu entrichtenden Gebühr dienen, ist der WEP doch kein dazu erforderliches Gesetz im formellen Sinn, sondern lediglich eine behördenverbindliche Verordnung der Baudirektion (zum Legalitätsprinzip im Gebührenrecht vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2795 ff.). Ausserdem schreibt der WEP keine Entschädigungspflicht vor für Einschränkungen in der Waldbewirtschaftung, welche das Ausmass einer materiellen Enteignung nicht erreichen. Vielmehr dient er in erster Linie der Koordination verschiedener Massnahmen, damit dem Wald unter anderem seine Schutzfunktionen erhalten bleiben. Zwar erkennt auch der WEP als eine der erwünschten Massnahmen, dass anfallender Mehraufwand entschädigt werde; soweit darin aber überhaupt eine Entschädigungspflicht (und nicht nur ein Entschädigungswunsch) gesehen werden könnte, deutet Vieles zunächst auf eine staatliche Entschädigung und nicht auf eine solche von Privaten hin (vorn E. 4.2.1, 4.2.3). Ferner wird eine mögliche Entschädigung durch den Grundwassereigentümer nur in Form einer (freiwilligen) Vereinbarung gesehen (vorn E. 4.3), was nicht auf eine Entschädigungspflicht schliessen lässt. Eine solche lässt sich dem WEP vielmehr nicht entnehmen.

4.6

Unter diesen Umständen ist jedoch nicht ersichtlich und wird auch nicht dargetan, auf welche rechtliche Grundlage sich ein Entschädigungsanspruch der Beschwerdeführerin ausserhalb von § 183bis Abs. 1 EG ZGB stützen könnte. Mangels eines solchen besteht daher kein Anlass, das Schutzzonenreglement um eine entsprechende Bestimmung zu ergänzen. Selbst wenn aber eine entschädigungspflichtige Eigentumsbeschränkung vorläge, wäre das Schutzzonenreglement nicht wie beantragt zu ergänzen, denn Ausgangspunkt einer wie immer gearteten Entschädigung muss stets das (zu klärende) Ausmass der Eigentumsbeschränkung als Folge der Festsetzung einer Zone S3 sein und nicht eine entsprechende Bestimmung im Schutzzonenreglement. Die Beschwerde ist daher abzuweisen.

5.

Bei diesem Ausgang sind der Beschwerdeführerin die Kosten des Verfahrens zu auferlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Entsprechend hat sie dem Beschwerdegegner 1 und der Mitbeteiligten 1 eine Parteientschädigung auszurichten (§ 17 Abs. 2 VRG). Mit Bezug auf den Beschwerdegegner 1, der ein Gemeinwesen vertritt, könnte sich allerdings die Frage nach der Berechtigung einer Parteientschädigung stellen, besteht doch bei Gemeinwesen nur unter bestimmten Voraussetzungen ein Anspruch darauf. Allerdings stellten sich vorliegend relativ komplexe Rechtsfragen mit Bezug auf die rechtliche Grundlage einer Entschädigung, die das Ausmass einer materiellen Enteignung nicht erreiche, worin der Beschwerdegegner 1 kaum auf einen massgebenden Wissensvorsprung auf die Beschwerdeführerin zurückgreifen konnte (vgl. dazu Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 51 und 54) und war das Verfahren doch von einiger Bedeutung, nachdem die Beschwerdeführerin davon ausgegangen war, dass das Schutzzonenreglement ohne Ergänzung über die geforderte Entschädigungspflicht nicht genehmigungsfähig sei. Entsprechend besteht ein Anspruch auf Parteientschädigung. Die Beschwerdegegnerin 2 hat keine Entschädigung beantragt, ebenso wenig die Mitbeteiligte 2.