Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget. Evaluation und weiteres Vorgehen. Bericht (Evaluationsbericht FLAG) / Verankerung der finanziellen Steuerung mit Flag im Finanzhaushaltrecht. Weiterentwicklung des Flag-Bereichs der Verwaltung

Baumann Stephanie · Nationalrat · Bern · Sozialdemokratische Fraktion

Der Bundesrat und das Parlament haben sich in typisch schweizerischer Art sehr misstrauisch und vorsichtig auf dieses Experiment der neuen wirkungsorientierten Verwaltungsführung eingelassen. Schrittchenweise wurden seit 1997 einzelne Ämter auf Flag, das heisst "Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget", umgestellt. Die zwölf Bundesämter, die zurzeit nach den Grundsätzen des New Public Management geführt werden, betreffen nur gerade etwa 7 Prozent der Stellen und etwa 5 Prozent der Ausgaben.

Wenn wir heute eine Zwischenbilanz ziehen, können wir allerdings sagen, dass sich dieses zögerliche - oder positiver ausgedrückt: umsichtige - Vorgehen gar nicht so schlecht bewährt hat. Nach vier Jahren Flag-Pilotphase hat der Bundesrat jetzt seinen Evaluationsbericht abgeliefert. Er beurteilt das Flag-Modell als tauglich und stellt positive Veränderungen in Richtung Wirkungsorientierung fest. Der Bundesrat will Flag vom Pilot- in ein ordentliches Projekt überführen und die Reichweite von Flag nach dem Prinzip der Freiwilligkeit schrittweise verdoppeln bis verdreifachen.

Die Aufsichtskommissionen haben den Bericht des Bundesrates beraten und selber auch einen Bericht gemacht, der ihre Erfahrungen und ihre grundsätzlich positive Haltung gegenüber Flag enthält. Unsere Schlussfolgerungen lauten: Wir sind mit der Weiterführung und mit der Ausdehnung von Flag nach dem Prinzip der Freiwilligkeit einverstanden. Das heisst: Die Ämter sollen nicht zu Flag gezwungen werden. Wir verlangen auch keine flächendeckende Einführung von New Public Management, wie das in einzelnen Kantonen passiert. Wir weisen aber darauf hin, dass die Departemente aktiver als bisher geeignete Ämter auf Flag-Kurs führen und die zu Flag bereiten Ämter aktiv unterstützen sollten.

Denn die Aufsichtskommissionen haben in den vergangenen Jahren beim regelmässigen Kontakt mit den Amtsleitungen gesehen, dass für den Aufbau und die Verbesserung der neuen Führungsinstrumente enorm viel zusätzliche Arbeit geleistet werden muss, die hiermit an dieser Stelle auch einmal verdankt sein soll.

Künftig sollten mindestens mit der Vereinfachung und Standardisierung des Berichtswesens eine Erleichterung für die Ämter und auch eine bessere Vergleichbarkeit für die Aufsichtskommissionen resultieren. Bisher haben ja die Aufsichtskommissionen mit den Flag-Ämtern einen unverhältnismässigen Aufwand betrieben, den wir jetzt unbedingt reduzieren möchten.

Zu Beginn der Flag-Pilotphase haben die Büros beider Räte Richtlinien zur parlamentarischen Behandlung von Leistungsaufträgen und Globalbudgets aufgestellt. Ein Hauptpunkt darin war die Einsetzung von speziellen Flag-Subkommissionen im Ständerat und im Nationalrat, bestehend aus Mitgliedern der Finanz- und der Geschäftsprüfungskommissionen. Diese Kommissionen haben die Geschäftsberichte, die Rechnungen und die Budgets der Flag-Ämter beraten.

Neu soll nun die Oberaufsicht in die ordentlichen, bestehenden Kommissionen zurückgeführt werden. Das heisst, die Finanzkommissionen werden sich mit den Budgets und mit den Rechnungen der Flag-Ämter befassen, wie sie dies auch bei den anderen Ämtern tut. Die GPK behandeln in Zukunft die Geschäftsberichte, die dann nicht mehr separat daherkommen werden, sondern in den ordentlichen Geschäftsbericht des Bundesrates integriert sein werden.

Da sich mit einer Ausdehnung von Flag auf weitere Ämter auch die Möglichkeit der Einflussnahme durch das Parlament verändert, haben sich die Aufsichtskommissionen sehr intensiv mit der Frage der Kompetenzverteilung zwischen Bundesrat und Parlament auseinander gesetzt und dabei sehr sorgfältig die Vor- und Nachteile verschiedener Aufsichtsmodelle abgewogen. Wir haben uns gefragt, ob das Parlament sich mehr Kompetenzen bei der strategischen Zielsetzung geben soll, indem es die Leistungsaufträge künftig genehmigt, statt sie lediglich in den Fachkommissionen zu beraten, oder ob die Steuerung eher über das Budget erfolgen soll. Zu diesem Punkt hatten wir unterschiedliche Expertenmeinungen. Unsere Kommission hat sich schlussendlich mit der ständerätlichen Kommission darauf geeinigt, dass wir Ihnen empfehlen, die Leistungsaufträge wie bisher zur Konsultation in die Legislativkommissionen zu geben, welche ihre Bemerkungen und Anregungen zuhanden des Bundesrates machen. Die GPK und die Finanzkommission können aus ihrer Sicht einen Mitbericht zum Leistungsauftrag abgeben.

Nachdem die Pilotphase nun beendet ist, sollten auch die rechtlichen Grundlagen präzisiert werden. Dies ist auch der Inhalt der Motion des Ständerates 02.3381 (GPK-SR). Die finanzielle Steuerung mit Flag soll im Finanzhaushaltgesetz verankert werden. Der Bundesrat wird eingeladen, ein Modell vorzulegen, das die Steuerung über Produktegruppen ermöglicht.

Die GPK-NR bittet Sie, die Motion des Ständerates zu überweisen und vom Bericht des Bundesrates Kenntnis zu nehmen.

Müller Erich · Nationalrat · Zürich · Freisinnig-demokratische Fraktion

Gestatten Sie, dass ich Ihnen noch die Überlegungen der Finanzkommission bekannt gebe. Ich will nicht alles, was die Sprecherin der GPK ausgeführt hat, wiederholen, sondern lediglich auf einen aus der Sicht der finanziellen Oberaufsicht wichtigen Punkt hinweisen.

Der Bundesrat schlägt in seinem Evaluationsbericht eine kreditrechtlich nicht ganz unproblematische Änderung vor. Inskünftig sollen - aus Gründen der Vereinfachung der Budgetierung und der Schwierigkeit der Ausgabenaufteilung auf die Produktegruppen - die Zahlungskredite an die Ausgaben des ganzen Flag-Amtes und nicht an die einzelnen Produktegruppen des Flag-Amtes gebunden werden. Dies ist eine Kompetenzverschiebung zugunsten der Verwaltung, welche die Finanzkommission nicht ersatzlos akzeptiert.

Es bestehen zwei Möglichkeiten, diese Verschiebungen zu kompensieren. Entweder stellt das Parlament mit einer Parlamentarischen Initiative seine Einflussnahme sicher, indem es die Genehmigung des Leistungsauftrages der Flag-Ämter durch das Parlament verlangt. Dies war ursprünglich die Meinung der nationalrätlichen Kommission. Die andere Möglichkeit besteht darin, dass wir den Bundesrat mit einer Motion beauftragen, dem Parlament ein Modell vorzuschlagen, das die Steuerungs- und Kontrollfunktion des Parlamentes auch im Flag-Bereich, d. h. bis auf Stufe Produktegruppe, gewährleistet.

Für diesen Weg entschieden sich die ständerätliche Kommission und, letzte Woche, auch der Ständerat.

Da beide Vorgehensweisen unserer Meinung nach zielführend sind, haben sich Ihre Kontrollkommissionen der ständerätlichen Kommission angeschlossen und ersuchen Sie, der Motion des Ständerates 02.3381 (GPK-SR) "Verankerung der finanziellen Steuerung mit Flag im Finanzhaushaltrecht", zuzustimmen. Die Finanzkommission behält sich aber ausdrücklich vor, auf einen Kommissionsvorstoss zur Genehmigung der Leistungsaufträge durch das Parlament zurückzukommen, wenn das vom Bundesrat vorgeschlagene Modell die Bedürfnisse der Oberaufsicht nicht befriedigen sollte.

Die Finanzkommission bittet Sie darum, die Motion 02.3381 zu überweisen und vom bundesrätlichen Evaluationsbericht Kenntnis zu nehmen.

Beck Serge · Nationalrat · Waadt · Liberale Fraktion

C'est donc en 1997 que le Parlement a créé, dans la loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOGA), la base légale pour confier à certains groupements ou offices des mandats de prestations en leur donnant simultanément davantage d'autonomie de gestion. Les comptes des offices gérés par cette méthode continuent à faire partie du compte d'Etat et du budget de la Confédération, mais l'article 38a de la loi sur les finances de la Confédération, prévoit des dérogations aux principes comptables ordinaires, notamment concernant l'universalité, la spécialité et l'annualité.

La phase pilote, qui s'achève aujourd'hui avec ce débat, a vu 11 services administratifs - représentant environ 7 pour cent des postes et 5 pour cent des dépenses - pratiquer la gestion par mandat de prestations et enveloppe budgétaire. Cette méthode de responsabilisation des unités administratives pose des problèmes complexes quant à la haute surveillance que le Parlement doit exercer sur les acteurs des politiques publiques. C'est pour ces raisons que la Commission des finances et la Commission de gestion ont constitué une sous-commission chargée de l'examen annuel du budget, des comptes et de la gestion des unités concernées.

Conformément à ce qui était prévu au terme de la phase pilote de quatre ans, le Conseil fédéral a présenté un rapport d'évaluation sur la méthode en décembre dernier. Ce rapport conclut pour l'essentiel à la pertinence de la méthode, à l'adéquation des outils mis en place et à l'extension progressive de la gestion par mandat de prestations et enveloppe budgétaire, tout en simplifiant les instruments techniques de conduite et de surveillance. Pour l'essentiel, la Commission des finances et la Commission de gestion souscrivent aux conclusions du rapport d'évaluation tout en émettant un certain nombre de remarques, ainsi qu'en proposant de transmettre la motion 02.3381, visant à garantir des conditions permettant un exercice efficace des compétences du Parlement à l'égard des secteurs gérés par mandat de prestations et enveloppe budgétaire.

La volonté du Conseil fédéral est de voir doublé ou triplé le nombre d'offices gérés par la nouvelle méthode, et il pose les conditions permettant cette transformation, soit la mise en place des instruments que sont la définition des produits et prestations, la détermination des objectifs, la mise en place d'une comptabilité analytique et d'un controlling adapté. La commission insiste sur le fait qu'un office ne devra passer à la gestion par enveloppe budgétaire que si l'on est assuré d'y trouver les collaborateurs aptes à développer la nouvelle culture de gestion, avec une orientation clients, et à maîtriser les instruments comptables et de controlling adéquats. Le gouvernement entend conserver le caractère volontaire de l'adoption de la méthode pour les offices et départements compétents, ce qui devrait répondre aux soucis évoqués précédemment. Les commissions regrettent cependant l'absence d'une stratégie d'ensemble du gouvernement définissant l'ampleur et le contenu du secteur de la gestion par enveloppe budgétaire, et le calendrier de sa mise en place après définition et, si nécessaire, inscription dans la loi du modèle.

Favorables sur le principe à l'extension de ce type de gestion - qui permet un changement de culture bénéfique au sein de l'administration -, vos commissaires attirent l'attention du Parlement sur la nécessité d'un examen approfondi des répartitions de compétence entre les pouvoirs exécutif et législatif dans le secteur de la gestion par mandat de prestations et enveloppe budgétaire, de même que des conditions de la haute surveillance y relative. C'est pour cette raison que vos commissaires déposent la motion jointe (02.3381).

La base de la gestion aujourd'hui évaluée est le mandat de prestations quadriennal confié aux offices, ce mandat étant ensuite divisé en tranches annuelles. Le coeur du débat a été l'examen de l'opportunité de l'association du Parlement à la définition des mandats quadriennaux. Le Conseil fédéral, appuyé par une expertise juridique extérieure, entend maintenir le rôle consultatif des commissions. Les experts concluent en effet que la séparation des pouvoirs, avec une responsabilité claire du Conseil fédéral, selon l'article 178 de la constitution, dans la gestion de l'administration, doit exclure toute ratification des mandats de prestations quadriennaux par le Parlement. Les commissions de surveillance partagent en majeure partie les conclusions des experts. Leur rôle ne pourrait être qu'affaibli si elles étaient amenées à évaluer des mandats de prestations qu'elles auraient elles-mêmes contribué à définir.

Les mandats de prestations que le Parlement donne au gouvernement ne sont pas autre chose que les textes législatifs et ce sont eux qui doivent être la base essentielle de notre évaluation du Conseil fédéral et de son administration. Il est par contre indispensable, contrairement à l'avis des experts, que la consultation des commissions législatives spécialisées soit maintenue en ce qui concerne la conception des mandats de prestations. Il conviendra également que le gouvernement retienne, dans le cadre de ces mandats, des indicateurs probants qui permettent d'évaluer le degré d'atteinte des objectifs fixés. Cette question des indicateurs a été en permanence au coeur des débats de la période pilote et c'est sans doute la clé du succès de la gestion par mandats de prestations et enveloppe budgétaire.

Le Parlement doit lui aussi effectuer sa migration culturelle dans le domaine de la haute surveillance et apprendre à travailler avec d'autres instruments que la comptabilité ligne par ligne par exemple. Les difficultés qui se posent à la Commission des finances sont, et M. Müller Erich en a d'ailleurs parlé tout à l'heure, sans doute plus importantes que celles qui se posent à la Commission de gestion. Ainsi, à l'avenir, le Conseil fédéral renoncera à une présentation détaillée des dépenses, les décisions budgétaires du Parlement ne concernant plus que des montants globaux de recettes et de dépenses pour les unités à budget global. Les coûts et recettes par groupe de produits resteraient exprimés dans l'exposé des motifs à titre d'information.

Les commissions de surveillance approuvent cette clarification tout en s'interpellant sur la capacité de la Commission des finances à exercer sa fonction de pilotage dans le processus budgétaire. Une perte de compétence de détail réelle devrait être compensée par un pilotage contraignant, au moins à l'échelle des groupes de produits.

La base légale de l'article 38a de la loi sur les finances de la Confédération doit être clarifiée. Il convient à la fin de la phase pilote d'ancrer plus rigoureusement les principes de la gestion par mandat de prestations et enveloppe budgétaire dans la législation.

C'est pour ces raisons que nous vous proposons de prendre acte du rapport du Conseil fédéral et de transmettre la motion de la commission qui est annexée à cet objet.

Abate Fabio · Nationalrat · Tessin · Freisinnig-demokratische Fraktion

Una conduzione mirata, quindi la consapevolezza di una condotta imprenditoriale, hanno conseguito un tangibile miglioramento. Il modello degli uffici che operano mediante mandati di prestazione, negli ultimi quattro anni, ha dato prova di efficacia. Non è stata conseguita solamente una riduzione delle uscite, bensì anche un aumento di utile.

Il gruppo radicale-democratico è dell'avviso che il modello dei mandati di prestazione dev'essere applicato a tutti gli uffici che si prestano a questo esercizio. Il Consiglio federale non vuole prescrivere l'introduzione del modello ai singoli uffici ma desidera uno sviluppo marcato in modo spontaneo. Possiamo sottoscrivere questo obiettivo ma contemporaneamente attenderci dallo stesso Consiglio federale un esercizio di motivazione e di persuasione dei quadri dell'amministrazione stessa in merito a questo strumento innovativo di gestione.

Per quanto concerne le componenti tecnico-finanziarie, in particolare nell'ambito dell'approvazione del budget, le competenze del Parlamento devono essere garantite e mantenute. Soprattutto le facoltà di controllo delle commissioni competenti del Consiglio nazionale e del Consiglio degli Stati non possono essere diminuite né tantomeno sacrificate. Pertanto la gestione moderna ed efficace dell'amministrazione, rappresentata anche dagli uffici che operano mediante mandati di prestazione, non può dimenticare il principio della separazione dei poteri, segnatamente le facoltà di quello legislativo.

Il gruppo radicale-democratico prende atto del rapporto e chiede di trasmettere la mozione della Commissione di gestione del Consiglio degli Stati.

Wirz-von Planta Christine · Nationalrat · Basel-Stadt · Liberale Fraktion

Wirtschaftlichkeit, Förderung der Dienstleistung, Wettbewerbsfähigkeit innerhalb der Verwaltungsführung - diese Begriffe sind wie Schlagworte, die nun allerdings dank der wirkungsorientierten Verwaltungsführung, dem New Public Management, teilweise und in Raten umgesetzt werden. Dem Bericht der begleitenden Kommission ist zu entnehmen, dass dank der Einführung der Flag-Ämter effektiv gespart wird, dass der Handlungsspielraum innerhalb der jeweiligen Verwaltungsstelle vergrössert wird und dass mit der Einführung dieses neuen Instrumentariums auch Motivationen ausgelöst werden, was übrigens gar kein Wunder ist. Denn wenn die Verantwortung dem persönlichen Ermessen für das Handeln innerhalb von Rahmenbedingungen genügend Spielraum lässt, steigt schliesslich auch die Motivation. Zudem wird mit der Möglichkeit, Reserven zu bilden, der wirtschaftliche Anreiz erhöht. Es ist klar, dass sich nicht jede Verwaltungseinheit gleichermassen für die Einführung von Flag eignet. Die leidige Frage der Produktedefinition und der Kostentransparenz, die Voraussetzung für die Einführung von Flag ist, stellt viele Verwaltungseinheiten vor grössere Probleme.

Grundsätzlich sollte sich das neue System nach einer Anfangsphase, in der die Produktegruppen, die Ziele sowie die Kosten- und Leistungsrechnungen in den Griff zu bekommen sind, als weniger aufwendig erweisen. Dies ist im Grunde genommen ein Massstab, der für oder gegen die Einführung von Flag spricht.

Die Einführung sollte aber nicht ausschliesslich auf die verwaltungsinternen Einheiten beschränkt werden. Interessant wird doch das Aushandeln von Leistungsvereinbarungen, nicht das Erteilen von Leistungsaufträgen - das sind zwei verschiedene Paar Stiefel -, mit Globalbudget bei gleichzeitiger Auslagerung von dafür geeigneten Verwaltungseinheiten.

Schwierig wird es, wenn die Ausdehnung Bereiche betrifft, die heute der engen Führung der Politik unterliegen, denn die Abgabe von Kompetenzen wird von keinem Parlament geschätzt. Im Kanton Basel-Stadt war dies ein ewiger Streitpunkt, so zum Beispiel im Zusammenhang mit der Leistungsvereinbarung mit der Universität Basel oder der Leistungsvereinbarung zwischen Kanton und Bürgergemeinde für die Sozialhilfe Basel. Dort konnte ich die Verhandlungen für die Bürgergemeinde mit dem Kanton führen, und die Evaluation hat mich zur festen Überzeugung gebracht, dass dies wirklich der richtige Trend ist. Wichtig ist, dass in der ersten Periode der Einführung, die vorzugsweise vier Jahre dauern sollte, mindestens jährlich kontrolliert wird, ob die Ziele erreicht werden, damit in der Anfangsphase laufend Korrekturen angebracht werden können.

Der Bund hat hiermit eine Vorreiterrolle übernommen, und die Kantone können, weiter gehend als der Bund, Leistungsvereinbarungen und Globalbudgets für staatlich subventionierte Organisationen aushandeln. Das stellt einerseits hohe Ansprüche an ein Parlament, ist andererseits aber interessant; vorausgesetzt, man kann sich mit einer Einschränkung der Budgethoheit des Parlamentes anfreunden.

Es ist nun angezeigt, dass ein Konzept ausgearbeitet wird, mit welchem die Kontrolle des Parlamentes gewährleistet wird. Persönlich bin ich aber doch der Meinung, dass das Instrument der Kontrolle nicht zu eng sein darf, damit der Handlungsspielraum nicht eingeschränkt wird.

Die Liberalen begrüssen die Stossrichtungen und Vorstellungen des Bundesrates. Sie hoffen, dass bei der Reichweite von Flag aus der Verdoppelung eine Verdreifachung wird. Wir anerkennen die geleistete Arbeit der involvierten Stellen und Kommissionen und hoffen, dass mit dem eingeschlagenen Weg wo immer möglich eine Produktivitätssteigerung erzielt werden kann.

Wir stimmen der Überweisung der Motion 02.3381 zu und nehmen den Bericht des Bundesrates gerne zur Kenntnis.

Jossen Peter · Nationalrat · Wallis · Sozialdemokratische Fraktion

Ich kann Sie auch namens der SP-Fraktion bitten, den Bericht zur Kenntnis zu nehmen und die Motion des Ständerates zu überweisen.

Zunächst möchte ich mich auch als Mitglied der Flag-Subkommission für die grosse Arbeit bedanken, welche die GPK, aber auch die Finanzkommission samt ihren Sekretariaten hier geleistet haben, nicht nur die Sekretariate, sondern selbstverständlich auch die zuständigen Leute in der Verwaltung.

Der Pilotversuch und die sorgfältige Evaluation haben sich gelohnt, denn die Erkenntnisse, die wir heute haben, sind verwaltungsintern nicht nur auf Flag anwendbar, sondern haben eine Wirkung weit über die heute am Pilotversuch beteiligten Ämter hinaus. Denn niemand kann im Ernst dagegen sein, wenn wir Instrumente entwickeln, welche zur Steigerung der Effizienz der öffentlichen Verwaltungen beitragen.

Wir sind auch dafür, dass man Bereiche, die dafür geeignet sind - natürlich immer auf der Basis der Freiwilligkeit -, nach diesem System führt, eben mit Leistungsauftrag und Globalbudget. Es gibt bei uns auch keine Berührungsängste; wir sind dafür, dass man das staatliche Handeln stärker als bisher an messbaren Leistungen und Wirkungen orientiert. Wir sind auch dafür, dass man Aufgaben und Verantwortungen stufengerecht an die Verwaltungseinheiten delegiert, und wir sind auch dafür, dass man dort, wo es etwas bringt, Führungsinstrumente aus der Privatwirtschaft übernimmt.

Aber es müssen bei allen diesen Vorgaben die Mitwirkungsrechte des Parlamentes - bei den Leistungsaufträgen, bei der Budgetierung und bei der Rechnungsabnahme - gewährleistet bleiben. Eigentlich - das wurde ja angetönt - waren wir von der Flag-Subkommission des Nationalrates der Auffassung, dass die Leistungsaufträge dem Parlament zur Genehmigung zu unterbreiten wären. Wir haben uns dann aber dem Kompromiss mit dem Ständerat angeschlossen. Der Ständerat hat ja, wie das bereits ausgeführt wurde, gestützt auf ein Gutachten von Herrn Professor Zimmerli festgehalten: Es sei irgendwie nicht systemkonform, wenn das Parlament dort in Form einer eigentlichen Zustimmung - was immer das dann bedeutet - auf die Tätigkeit des Bundesrates, der die Verantwortung habe, Einfluss nehme. Wir sind aber mit dem Kompromiss einverstanden, den der Ständerat vorgezeichnet hat, und natürlich auch mit seiner Motion, welche die entscheidenden Details jetzt dann dem Bundesrat in Auftrag gibt.

Wir erwarten aber auch vom Bundesrat, dass er seine Führungsaufgabe ernst nimmt, und wir erwarten, dass er gelegentlich, vor allem jetzt in dieser ersten Phase, sich möglicherweise auch "die Hände schmutzig macht", indem er beim operativen Geschäft mitmischt.

Wir haben vorhin eine Diskussion über die Kaderlöhne gehabt. Dort wurde ja auch nach demselben Schema ein Leistungsauftrag mit Globalbudget erteilt - und was machten dann die Manager? Sie interpretierten die erhaltene Freiheit so, dass sie sich erst mal kräftig selbst bedienten. So ist es natürlich nicht gemeint. Wenn man Leistungsaufträge mit Globalbudget macht, dann darf man von allen Beteiligten auch erwarten, dass sie mit dem neuen Freiraum verantwortungsvoll umgehen.

Die für uns vielleicht zentralste Sache: Flag ist, das steht auch im Bericht der GPK und der FK auf Seite 7, nicht ein "Wartezimmer" für Privatisierung oder Auslagerung. Wir, die SP-Fraktion, sind dafür, dass man "privat" und "öffentlich" genau auseinander hält, dass man nichts privatisiert und nichts auslagert, was im öffentlichen Interesse eben von der öffentlichen Hand gemacht wird. Gerade wir legen Wert darauf, dass im ureigensten Interesse die öffentlichen Mittel effektvoll, kundenfreundlich und nach den heutigen Regeln der Kunst eingesetzt werden.

Brunner Toni · Nationalrat · St. Gallen · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Wir schauen auf eine bald fünfjährige Phase zurück, in der wir Erfahrungen mit Flag, dem neuen Verwaltungsführungsmodell, sammeln konnten. In diesen vier bis fünf Jahren wurden insgesamt elf Verwaltungsstellen auf Flag umgestellt. Das ging von Meteo Schweiz bis hin zu Swissmint, der Schweizerischen Münzwerkstätte. Auch wenn vom Umfang her erst ein bescheidener Teil der Verwaltung mit dem Instrument Flag Bekanntschaft machte, gab diese Pilotphase doch Aufschluss und Erkenntnisse darüber, wie und ob es überhaupt weitergehen soll. In dieser Hinsicht besteht Einigkeit: Flag ist grundsätzlich tauglich, vorausgesetzt jedoch, dass das Modell konsequent umgesetzt wird. Flag soll schrittweise ausgebaut werden; dem stimmen wir grundsätzlich zu. Allerdings wäre wohl vorerst das obere Limit bei 20 Prozent der Stellen und rund 15 Prozent der Funktionsausgaben des Bundes fürs Erste erreicht.

Auch wenn wir Flag grundsätzlich positiv gegenüberstehen, so ist der eigentliche, heikle Punkt natürlich die Frage, inwiefern bei einer weiteren Unterstellung von Ämtern unter Flag der Einfluss des Parlamentes gewährleistet werden kann. Das Parlament muss auf eine verstärkte Einflussnahme im Flag-Bereich drängen, weil natürlich - das ist die ganz grosse Gefahr - mehr Flag-Ämter mit einem Globalbudget letztlich die Budgethoheit des Parlamentes einschränken können.

Wir haben es gehört: Im Vordergrund standen zwei Möglichkeiten, die geprüft und eingehend angeschaut wurden, um dies verhindern zu können. Der eine Weg - mit Argumenten, die durchaus für sich sprechen - wäre natürlich derjenige über die Genehmigung der Leistungsaufträge durch das Parlament gewesen. Damit wären wir wohl dem Bundesrat etwas ins Gehege geraten; eine gewisse Vermischung der Verantwortlichkeiten wäre wohl nicht von der Hand zu weisen. Wir müssen uns aber diese Möglichkeit für spätere Erkenntnisse offen halten und müssen vor allem auch die bisherige Praxis des Konsultationsverfahrens, gepaart mit dem Instrument des Auftrages an den Bundesrat, konsequenter als bisher anwenden. Dies ist die Konsequenz daraus, dass wir vorerst von der Genehmigung der Leistungsaufträge absehen.

Zudem sollen - darauf hat man sich in der zuständigen Kommission letztlich geeinigt - die Steuerungsmöglichkeiten des Parlamentes im Budgetprozess verbessert werden. Zu diesem Zweck hat die ständerätliche Aufsichtskommission eine Motion formuliert, die wir von der SVP-Fraktion auch zur Überweisung empfehlen. Der Bundesrat soll, entgegen seiner Absicht, verpflichtet werden, ein Modell vorzulegen, das die Steuerung über Produktegruppen ermöglicht. Es soll pro Flag-Amt nicht einfach nur über ein Globalbudget, also über einen Betrag für die Ausgaben und die Einnahmen oder über einen Saldobetrag, verbindlich beschlossen werden müssen, sondern detaillierter, über Produktegruppen. Zudem soll nach Möglichkeiten der Mitwirkung des Parlamentes im Rahmen einer integrierten Finanz- und Aufgabenplanung im Flag-Bereich gesucht werden.

Wir von der SVP-Fraktion erwarten, dass der Bundesrat vorerst auf die vorgesehene Aufhebung der speziellen Produktegruppen-Budgets in der Finanzrechnung verzichtet. Zudem sind wir - das eine allgemeine Bemerkung - natürlich für einfache, messbare und kontrollierbare Indikatoren im ganzen Flag-Bereich, ein unverzichtbares Instrument, um Übersicht und Transparenz zu schaffen.

In diesem Sinne empfehle ich im Namen der SVP-Fraktion, vom Evaluationsbericht Kenntnis zu nehmen und die Motion des Ständerates zu überweisen.

Widrig Hans Werner · Nationalrat · St. Gallen · Christlichdemokratische Fraktion

7 Prozent der Stellen und 5 Prozent der Funktionsausgaben der Bundesverwaltung werden heute mit Leistungsauftrag und Globalbudget geführt. Der Bundesrat sieht eine Verdoppelung, im Maximum eine Verdreifachung vor. Das wären dann am Schluss etwa 12 Prozent der Funktionsausgaben im Bundesbudget. Wir sehen es in der CVP-Fraktion gleich, und zwar mit den folgenden drei Auflagen:

1. Die zeitliche Koordination: Die Integration von Finanz- und Aufgabenplanung ist eine Verknüpfung, die immer wichtiger wird. Das muss im Rahmen der Totalrevision des Finanzhaushaltgesetzes erfolgen. Das gehört zwingend zum neuen Rechnungsmodell des Bundes.

2. Die Steuerung über die Produktegruppen: Der entsprechende Satz in der Motion ist zentral; darum unterstützen wir die Motion des Ständerates. Die Steuerung muss aber individuell, je nach Departement, erfolgen. Nicht jedes Amt ist dafür prädestiniert. Es gibt nicht immer fünf oder sechs Produktegruppen. Im Ausnahmefall können es auch eine oder zwei sein, im Normalfall dürften es drei bis vier Produktegruppen sein.

3. Die parlamentarische Kontrolle über die Flag-Ämter: Die Aufhebung der bisherigen Flag-Subkommission mit Mitgliedern der GPK und der FK ist richtig, denn längerfristig gehört die Aufsicht nur in den Bereich der einzelnen Subkommissionen der sieben Departemente. Was die Finanzkommission des Nationalrates betrifft - dies entspricht übrigens auch den Bestimmungen des Geschäftsverkehrsgesetzes -, ist die Finanzkommission für den Voranschlag, das Globalbudget, die Finanzplanung und die Rechnung der Flag-Ämter zuständig.

Schliesslich unterstützen wir die Forderung im Bericht der GPK und der Finanzkommission, wonach der Bundesrat nach weiteren vier Jahren des definitiven Flag-Programms dem Parlament erneut Bericht erstattet und seine Überlegungen zur Weiterentwicklung der neuen Verwaltungsführung darlegt. Somit können auch die Entwicklungen in den Kantonen und in den Gemeinden mit einbezogen werden.

Die CVP-Fraktion unterstützt die Motion 02.3381 und beantragt ebenfalls, vom Bericht des Bundesrates Kenntnis zu nehmen.

Maury Pasquier Liliane · P-F · Nationalrat · Genf · Sozialdemokratische Fraktion

Le groupe écologiste communique qu'il prend acte du rapport et qu'il transmet la motion.

Villiger Kaspar · BPR-M · Bundesrat · Luzern

Ich versuche, es sehr summarisch zu machen. Generell gesehen sind die Erfahrungen mit Flag positiv. Die Leistungs- und Wirkungsorientierung des Handelns der Verwaltung und auch die Kundenorientierung konnten verstärkt werden. Wir haben eine erhöhte Transparenz über Leistungen und Kosten. Das Kostenbewusstsein ist besser geworden. Es ist auch besser gelungen, die strategische von der operativen Führung, dem Vollzug, zu trennen. Ich glaube, der Entscheidungs- und Handlungsspielraum auf Stufe Amt ist erheblich gewachsen. Es zeigt sich auch, dass die Direktoren der Flag-Ämter hinter Flag stehen. Im Allgemeinen kann man sagen, dass das eine gute Entwicklung ist. Ich bin auch nicht der Meinung, dass die parlamentarische Kontrolle irgendwo schwächer geworden ist. Ich stelle einfach fest: Sie ist anders geworden.

Ich danke sehr für den Aufwand, der getrieben worden ist. Ich verstehe auch, dass man ihn jetzt wieder herunterfährt. Aber ich glaube, dieses gemeinsame Verfolgen des Projektes durch das Parlament, die zuständigen Kommissionen und den Bundesrat hat sich recht gut bewährt.

Meine Erfahrung ist die, dass man jetzt viel mehr als bei der normalen Aufsicht davon spricht, was die Flag-Ämter eigentlich tun. Man spricht weniger darüber, welche Kosten überschritten worden sind und welche nicht und ob man das Budget eingehalten hat, sondern darüber, was diese Verwaltungsstellen wirklich tun, und ob es wirklich sinnvoll ist, was sie tun. Das scheint mir ein Fortschritt zu sein, auch wenn es vielleicht auf den ersten Blick - von der Budgethoheit her gesehen - eher ein Rückschritt ist. Ich empfinde es vom Managementdenken her gesehen als Fortschritt.

Es gibt ein paar Defizite, die wir bereinigen müssen. Ich denke, dass es sich dabei in vielen Fällen vor allem um das Fehlen geeigneter Indikatoren zur Messung des Zielerreichungsgrades handelt; das ist erst zum Teil möglich. Zum Teil ist man in der Verwaltung auch noch nicht so vertraut im Umgang mit diesen Instrumenten. Es zeigt sich, dass auch der Aufbau einer Kosten-Leistungs-Rechnung etwas Aufwendiges ist, etwas, was Zeit braucht und auch einen gewissen Kulturwandel zur Folge haben muss. Auch das Berichtswesen ist noch ungenügend standardisiert. Aber das alles kann man im Laufe der Zeit noch verbessern.

Der Bundesrat ist der Meinung, Konzept und Instrumentarium hätten sich bewährt, man könne nun eigentlich diese Flag-Geschichte vorantreiben und bei konsequenter Umsetzung könne man die positiven Veränderungen, die sich jetzt abzeichnen, auch auf andere Bereiche übertragen. Wir glauben aber, dass Flag langfristig nur dann ein Erfolg sein wird, wenn wir den Aufwand auf allen Stufen reduzieren können - auch beim Parlament, das ja jetzt einen entsprechenden Schritt macht.

Das bedingt namentlich eine Vereinfachung der Instrumente und Regelungen, auch eine gewisse Standardisierung der Berichterstattung. Ich glaube, dass das, was Frau Wirz gesagt hat, richtig ist: Die Kontrolle darf auch nicht zu eng sein, sonst könnte wahrscheinlich die Motivation für Flag zugrunde gehen. Wir sind auch mit Ihnen der Meinung, dass Flag ausgedehnt werden kann und ausgedehnt werden muss, allerdings in Bereichen, die das verkraften können. Wir glauben auch, dass eine flächendeckende Umwandlung der ganzen Bundesverwaltung gemäss Flag unmöglich ist. Aber es gibt Bereiche, die sich besonders dafür eignen, zum Beispiel die zentralen Beschaffungsstellen, wahrscheinlich mit der Zeit auch die IT-Leistungserbringer, die klassischen politischen Verwaltungsämter vielleicht eher weniger. Aber wir glauben doch, dass man die Reichweite von Flag sicherlich noch etwa verdoppeln kann. Wenn wir das nämlich nicht wollten, müsste man wieder aufhören, dann wäre es für diesen kleinen Bereich zu aufwendig.

Noch zur Motion 02.3381 des Ständerates: Wir können die Motion entgegennehmen. Es wird nicht ganz einfach sein, ein gutes Modell zu schaffen, aber wir werden das zeitgerecht zu machen versuchen. Wir möchten versuchen, ein Modell zur Steuerung der Produktegruppen zu realisieren. Wir sind froh, dass die Motion einen gewissen Spielraum offen lässt. Wir möchten aber auch Abklärungen im Hinblick auf eine bessere Integration der Finanz- und Aufgabenplanung im Flag-Bereich vornehmen. Die Abstimmung mit dem neuen Rechnungsmodell des Bundes ist selbstverständlich. Ich habe auch den leisen Wink mit dem Zaunpfahl von Herrn Müller bzw. von der Finanzkommission zur Kenntnis genommen, wonach man auf den Leistungsauftrag zurückkommen müsse, wenn das Modell nicht befriedige. Wir sind der Meinung, dass man aufgrund dieser Motion etwas Kluges tun kann.

Aber auch wenn wir nun die Produktegruppenbudgets irgendwie hineinnehmen, müssen wir aufpassen, dass es nicht zu eng wird und auch dort wieder Handlungsspielraum verloren geht. Wir müssen wahrscheinlich einfach die Regeln im Finanzhaushaltrecht dann genügend klar festlegen, sodass die Leitplanken stimmen und der Handlungsspielraum trotzdem nicht verloren geht. Aber hier werden wir Modelle vorschlagen und dann mit Ihnen den Dialog wieder aufnehmen. Nochmals besten Dank für die wohlwollende Begleitung von Flag.

Wir sind bereit, die Motion entgegenzunehmen.

Maury Pasquier Liliane · P-F · Nationalrat · Genf · Sozialdemokratische Fraktion

02.028

Antrag der Kommission

Vom Bericht Kenntnis nehmen

Proposition de la commission

Prendre acte du rapport

Angenommen - Adopté

02.3381

Überwiesen - Transmis