Neugestaltung des Finanzausgleichs

Binder Max · 1VP-M · Nationalrat · Zürich · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

1. Bundesbeschluss zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen

1. Arrêté fédéral concernant la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons

Art. 62 Abs. 3

Antrag der Mehrheit

Zustimmung zum Beschluss des Ständerates

Antrag der Minderheit

(Goll, Berberat, Bühlmann, Fässler, Gross Jost, Marti Werner, Rossini, Strahm)

Bund und Kantone sorgen ....

Antrag Graf

Bund und Kantone sorgen für ausreichende schulische Fördermassnahmen zugunsten aller behinderten Kinder und Jugendlichen ....

Schriftliche Begründung

Im Sinne der Bemühungen zur Behindertengleichstellung wie auch im Hinblick auf die Finanzfolgen für die Sozialsysteme ist es im allgemeinen Interesse, dass auch behinderte Kinder und Jugendliche die bestmögliche Ausbildung erhalten und nicht von vornherein in die typische Behindertenkarriere "Sonderschule, Heim/Werkstätte, Rente" gedrängt werden. Absatz 2, wonach der Grundschulunterricht allen Kindern offen stehen soll, ist bezüglich behinderter Kinder und Jugendlicher nur dann praktikabel, wenn hierfür begleitende Fördermassnahmen zur Verfügung stehen. Diese sind darum nicht einseitig an Sonderschulen zu binden.

Antrag Suter

Bund und Kantone fördern die Integration behinderter Kinder oder Jugendlicher in die Regelschule. Sie sorgen für eine Grundschulung, welche den besonderen Bedürfnissen von behinderten Kindern und Jugendlichen angepasst ist, längstens bis zum vollendeten 20. Altersjahr.

Schriftliche Begründung

Ausgangslage

Der Bund will sich aus der bisherigen Mitfinanzierung bei der Schulung behinderter Kinder zurückziehen. Die Umsetzung und Finanzierung soll, wie bei nichtbehinderten Kindern, künftig nur noch durch die Kantone erfolgen. Diese Ausrichtung wäre aus Sicht der Gleichstellung zu begrüssen, wenn damit nicht die Gefahr verbunden wäre, dass die Schulung behinderter Kinder in Zukunft je nach Kanton Qualitätseinbussen erfahren würde.

Für den NFA schlägt der Bundesrat vor, bei Artikel 62 der Bundesverfassung neu einen Absatz 3 einzufügen, gemäss dem die Kantone bis längstens zum vollendeten 20. Altersjahr für eine ausreichende Sonderschulung aller behinderten Kinder sorgen. Aus der Spezialkommission des Nationalrates zum NFA liegt aber ein Minderheitsantrag vor, der nebst den Kantonen, wie bisher, auch den Bund in die Pflicht nehmen will.

Bundesrechtliche Vorgaben

Die verfassungsrechtliche Grundlage über das Schulwesen auf der Stufe Grundschule (Art. 62 Abs. 2 BV) bzw. Primarschule (Art. 27 Abs. 2 aBV) wurde im Rahmen der "Nachführungsreform" einerseits im Wortlaut geändert, indem die Kantone in der alten Verfassung für genügend Primarunterricht zu sorgen hatten, während sie nach der geltenden Formulierung in Artikel 62 Absatz 2 der Bundesverfassung für einen ausreichenden Grundschulunterricht, der allen Kindern offen steht, sorgen. Zusätzlich erfolgte eine grundrechtliche Verankerung des Anspruchs auf Grundschulunterricht in Artikel 19 der Bundesverfassung.

Gemäss Botschaft des Bundesrates zur Reform der Bundesverfassung, 1996, S. 277, wurde zum Artikel über das Schulwesen festgehalten, dass die Schulen "grundsätzlich in die alleinige Kompetenz der Kantone" fallen. Diese haben folgende bundesrechtliche, auf Gesetzesstufe nicht näher bestimmte Anforderungen zu beachten: "Der Unterricht muss qualitativ und räumlich/organisatorisch ausreichend sein. Für Behinderte ist eine ihren Fähigkeiten angepasste Schulung vorzusehen." Somit kann davon ausgegangen werden, dass Artikel 62 Absatz 2 der Bundesverfassung die Grundschulung auch der behinderten (und damit aller) Kinder mit einschliesst.

Gemäss Artikel 20 Absatz 1 BehiG sorgen die Kantone dafür, dass behinderte Kinder und Jugendliche eine Grundschulung erhalten, die ihren besonderen Bedürfnissen angepasst ist. In Artikel 20 Absatz 2 BehiG fördern die Kantone die Integration behinderter Kinder und Jugendlicher in die Regelschule. Diese beiden gesetzlichen Normen stützen sich heute auf Artikel 8 der Bundesverfassung.

Aufgrund dieser aktuellen verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Grundlagen ist die Schulung behinderter Kinder bereits Sache der Kantone.

Zusammenfassung

Bereits heute sichert die Verfassung den ausreichenden Grundschulunterricht für alle Kinder, indem auch für behinderte Kinder eine ihren Fähigkeiten angepasste Schulung vorzusehen ist (vgl. Bundesverfassung und erläuternden Botschaftstext).

Das Behindertengleichstellungsgesetz verlangt, dass behinderte Kinder und Jugendliche eine Grundschulung erhalten sollen, die ihren besonderen Bedürfnissen angepasst ist.

Die für den NFA vorliegende Verfassungsänderung soll daher auf diese bundesrechtlichen Vorgaben abgestimmt werden, indem nicht mehr von ausreichender Sonderschulung gesprochen wird, sondern von der Integration in die Regelschule und in die Grundschule als gemeinsame Aufgabe von Bund und Kantonen.

Art. 62 al. 3

Proposition de la majorité

Adhérer à la décision du Conseil des Etats

Proposition de la minorité

(Goll, Berberat, Bühlmann, Fässler, Gross Jost, Marti Werner, Rossini, Strahm)

La Confédération et les cantons pourvoient ....

Proposition Graf

La Confédération et les cantons pourvoient à des mesures d'encouragement scolaire suffisantes en faveur de tous les enfants et adolescents handicapés, jusqu'à ....

Développement par écrit

Eu égard aux efforts consentis en faveur de l'égalité des handicapés, mais aussi aux dépenses que doivent supporter les assurances sociales, l'intérêt de tous est d'éviter autant que possible que les enfants et les adolescents handicapés soient cantonnés au cursus habituel "institution spécialisée, home/atelier, rente", et donc de faire en sorte qu'ils reçoivent la meilleure formation possible. Or, l'alinéa 2, qui prévoit que l'enseignement de base est ouvert à tous les enfants, ne pourra s'appliquer aux enfants et aux adolescents handicapés que s'ils font l'objet de mesures d'accompagnement, sans que celles-ci concernent uniquement les institutions spécialisées.

Proposition Suter

La Confédération et les cantons encouragent l'intégration des enfants et des adolescents handicapés dans l'école régulière. Ils pourvoient à l'enseignement de base, qui est adapté aux besoins spécifiques des enfants et des adolescents handicapés, jusqu'à l'âge de 20 ans révolus au plus.

Développement par écrit

Situation initiale

La Confédération entend abandonner le cofinancement qu'elle assurait jusqu'à lors en matière d'instruction des enfants handicapés. La mise en oeuvre et le financement devraient à l'avenir être du ressort exclusif des cantons, comme c'est le cas pour les enfants non handicapés. Du point de vue de l'égalité, il conviendrait de saluer cette orientation, mais en l'occurrence, le risque de voir l'instruction des enfants handicapés subir à l'avenir une perte de qualité en fonction du canton y est directement lié.

Dans le cadre de la RPT, la Confédération propose d'intégrer un nouvel alinéa 3 à l'article 62 de la constitution, lequel stipule que les cantons pourvoient à un enseignement spécial suffisant pour tous les enfants handicapés jusqu'à l'âge de 20 ans révolus. Mais la commission spéciale du Conseil national chargée de la RPT dispose d'un amendement de minorité qui prévoit d'engager non seulement les cantons, comme c'est le cas aujourd'hui, mais aussi la Confédération.

Dispositions de droit fédéral

Le fondement constitutionnel relatif à l'enseignement au niveau de l'école primaire (art. 62 al. 2 cst.) ou école primaire (art. 27 al. 2 aCst.) a été modifié dans le cadre de la "réforme du droit constitutionnel" d'une part quant à la teneur, puisque les cantons devaient, selon l'ancienne constitution, pourvoir à un enseignement de base suffisant, tandis qu'ils pourvoient, d'après la formulation en vigueur à l'article 62 alinéa 2, à un enseignement primaire suffisant, destiné à tous les enfants. Par ailleurs, l'ancrage légal du droit à un enseignement de base était concrétisé à l'article 19 de la constitution.

Selon le message du Conseil fédéral concernant la réforme de la Constitution fédérale, 1996, p. 277, il était consigné, à propos de l'article sur l'enseignement, que les écoles sont "par définition du ressort exclusif des cantons". Ceux-ci doivent respecter les dispositions de droit fédéral suivantes, qui n'ont pas été décrites plus précisément dans le cadre d'une loi: "L'enseignement doit être suffisant quant à la qualité et à l'aménagement des bâtiments. En ce qui concerne les handicapés, il convient de prévoir une instruction qui corresponde à leurs capacités." Il est donc possible de supposer que l'article 62 alinéa 2 de la constitution inclue également l'enseignement de base des enfants handicapés (et donc de tous les enfants).

Selon l'article 20 alinéa 1er de la loi sur les handicapés (Lhand), les cantons veillent à ce que les enfants et les adolescents handicapés bénéficient d'une instruction de base qui corresponde à leurs besoins spécifiques. A l'article 20 alinéa 2 Lhand, les cantons encouragent l'intégration des enfants et des adolescents handicapés dans l'école régulière. Ces deux normes légales s'appuient aujourd'hui sur l'article 8 de la constitution.

Selon ces bases constitutionnelles et légales actuellement en vigueur, l'instruction des enfants handicapés est déjà du ressort des cantons.

Goll Christine · Nationalrat · Zürich · Sozialdemokratische Fraktion

Wir kommen hier bei Artikel 62 zur Frage des Schulwesens, insbesondere zur Frage der spezifischen Förderung und Schulung von behinderten Kindern und Jugendlichen.

Wie sieht die heutige Regelung aus? Heute ist der Bund mit seiner Gesetzgebung über die Invalidenversicherung für die Schulung und Förderung von behinderten Kindern und Jugendlichen auch im Rahmen der Sonderschulen zuständig. Anstelle eines vollständigen Rückzuges des Bundes aus diesem spezifischen sozialen Bereich müssen künftig Bund und Kantone dafür sorgen, dass allen behinderten Kindern und Jugendlichen eine ausreichende Schulung und Förderung zugestanden wird. Sie müssen sich vorstellen, was jetzt passieren würde, wenn sich der Bund - wenn auch mit einem riesigen Geldtransfer von 600 Millionen Franken vom Bund zu den Kantonen und mit einer Delegation der Verantwortung vom Bund an die Kantone - vollständig aus der finanziellen Verantwortung zurückzieht: Sie können damit rechnen, dass die ganze Übung nicht nur teurer und unübersichtlicher, sondern dass sie auch intransparenter wird und dazu führen wird, dass sich die Regelungsdichte vervielfachen wird. Weshalb?

Heute garantiert der Bund im Verbund mit den Kantonen die Konzeption, die Koordination, die Administration und die Kontrolle der Sonderschulen bzw. der schulischen Einrichtungen für behinderte Kinder und Jugendliche. Der bestehende Rechtsanspruch von Kindern mit Behinderungen auf Sonderschulung, auf spezifische Förderung, ist mit diesem Vorschlag, mit dieser Verfassungsänderung, gefährdet, weil der Bund sich aus der Mitfinanzierung zurückzieht. Wir wissen aber alle, dass gerade die Schulbildung sich nicht nur auf die gesellschaftliche Integration von Kindern und Jugendlichen auswirkt, sondern vor allem auch auf ihre späteren Bildungschancen und auf ihre spätere Integration in den Arbeitsmarkt.

Ich möchte darauf hinweisen, dass der Bundesrat diese Verfassungsänderung mit dem Recht, in die Regelschule integriert zu werden, begründet. Sie schreiben das so auch in Ihrer Botschaft. Ich möchte den Bundesrat in diesem Zusammenhang fragen, ob er sich nicht auch überlegt hat, dass jetzt gerade mit Bezug auf das neue Behindertengleichstellungsgesetz auch eine notwendige Anpassung in der Formulierung vorgenommen werden müsste.

Sie haben einen Antrag Suter auf dem Tisch, den Herr Suter leider nicht selber begründen kann, weil die Einzelanträge aus dem Plenum in Kategorie IV behandelt werden. Er war auch nicht Mitglied der Spezialkommission NFA. Ich möchte hier aber bekannt geben, dass ich meinen Minderheitsantrag zu Artikel 62 zugunsten des Einzelantrages Suter zurückziehe. Dies deshalb, weil sich der Antrag Suter genau an das neue Behindertengleichstellungsgesetz anlehnt, das wir verabschiedet haben und das bald in Kraft treten wird. Herr Suter beantragt, dass Bund und Kantone die Integration behinderter Kinder oder Jugendlicher in die Regelschule fördern. In seiner Formulierung ist auch explizit festgehalten, dass Bund und Kantone für eine Grundschulung sorgen, welche den besonderen Bedürfnissen von behinderten Kindern und Jugendlichen angepasst ist.

Im Bereich der Förderung und der Schulung von behinderten Kindern und Jugendlichen braucht es Rahmenbedingungen vonseiten des Bundes; es braucht gesamtschweizerische Qualitätsstandards. Der Antrag Suter erlaubt eben, dass behinderte Kinder und Jugendliche sowohl in die Regelklassen integriert werden als auch in besonderen sonderpädagogischen Einrichtungen gefördert und geschult werden können. Ich möchte Sie also bitten, dem Antrag Suter zuzustimmen. Dies vor allem auch deshalb, weil die Schulung und Förderung behinderter Kinder und Jugendlicher nicht nur auf schulischen Massnahmen basiert, sondern weil es ein Zusammenspiel zwischen pädagogischen, medizinischen, therapeutischen und schulischen Massnahmen geben muss.

Im Sinne einer Anpassung an das neue Behindertengleichstellungsgesetz bitte ich Sie, dem Antrag Suter zuzustimmen. Mein Minderheitsantrag ist damit zurückgezogen.

Rossini Stéphane · Nationalrat · Wallis · Sozialdemokratische Fraktion

A l'article 62 alinéa 3, je m'exprime donc sur la proposition Suter, puisque Mme Goll a retiré sa proposition de minorité.

Sur le fond, le propos ne change pas puisque la proposition de la majorité ne nous satisfait pas. Désormais, dans tout ce volet social, il nous faudra très concrètement dépasser les a priori que nous nous fabriquons entre nous, les a priori qui veulent que nous nous opposions - que nous soyons de gauche ou de droite - sur des questions idéologiques, alors que la réalité que nous devons appréhender est tout simplement la réalité des faits, la réalité du vécu des différentes personnes qui sont concernées directement par les décisions que nous sommes en train de prendre dans ce projet de révision.

Nous nous opposons à la proposition de la majorité et nous nous rallions à la proposition Suter parce que son libellé intègre, comme cela a été dit, le contenu de la nouvelle loi sur l'égalité pour les handicapés et qu'elle est par conséquent plus pertinente. En cela, notre souci est de comprendre véritablement quelles sont les conséquences, pour les personnes concernées, des mesures qui sont prises directement en leur faveur et par les institutions. Or, il faut bien admettre, et on aura l'occasion d'y revenir de manière plus précise sur d'autres points, que, dans tout ce débat, ni dans le message du Conseil fédéral, ni dans le débat au Conseil des Etats, ni dans celui de la commission, des réponses précises n'ont été apportées sur les conséquences effectives au bas de l'échelle, c'est-à-dire au niveau opérationnel, des décisions que nous sommes en train de prendre.

Bien évidemment, il y a deux attitudes. On nous a dit: "Vous ne faites pas confiance aux cantons." La question n'est pas de faire ou de ne pas faire confiance aux cantons, la question est de voir qu'aujourd'hui, il y a un certain nombre d'inégalités de traitement qui risquent d'être amplifiées avec les décisions que nous sommes en train de prendre. Et ce que nous voulons, c'est tout simplement éviter de donner un blanc-seing et essayer de conserver un certain nombre de garde-fous. La situation actuelle a le mérite, d'une part, de contenir une définition des règles du jeu et de mettre en place toute une série d'efforts de coordination et d'harmonisation, au niveau notamment de la Confédération, et d'autre part de tenir compte de la proximité opérationnelle de ce qui est fait sur le terrain et, par conséquent, d'avoir une démarche cohérente dans l'ensemble.

Donc aujourd'hui, pour nous, il s'agit tout simplement de ne pas accepter gratuitement une simplification des structures avec comme corollaire le risque de l'accroissement d'un certain nombre de cloisonnements. Nous pensons que tout l'équilibre qui a été construit au cours des années repose sur la complémentarité et un équilibre intelligent; et cet équilibre, à notre avis, est désormais le moindre mal. Je crois que, pour tenir compte à la fois des aspects de définition politique, de définition des moyens financiers, et des éléments pédagogiques et des éléments finaux d'intégration, nous devons impérativement ne pas démolir un édifice qui fonctionne et qui est exemplaire, notamment en comparaison internationale.

C'est la raison pour laquelle, au nom du groupe socialiste, je vous demande de soutenir la proposition Suter.

Favre Charles · Nationalrat · Waadt · Freisinnig-demokratische Fraktion

Le groupe radical-démocratique est bien entendu attentif à la qualité de la formation des enfants handicapés, et il soutient la proposition de la majorité à l'article 62 alinéa 3.

En effet, nous sommes ici à l'article de la constitution qui traite de l'instruction publique, et son alinéa 1er est clair: "L'instruction publique est du ressort des cantons". Ceci marque le respect pour les différences culturelles, linguistiques et religieuses de ce pays, nous le savons tous. Dès le moment où il y a une responsabilité des cantons dans la formation, ils ont une responsabilité en matière de collaboration, pour que l'instruction publique permette une mobilité, notamment à l'intérieur de notre pays, et permette d'aplanir les différences qui n'ont pas lieu d'être.

Ce principe général, nous l'appliquons également en ce qui concerne la formation spécialisée pour les enfants handicapés. En effet, nous considérons qu'il n'y a aucune raison de faire de ces enfants des cas particuliers. J'irai même plus loin, la plupart de ces enfants ou leurs parents demandent une intégration dans l'école "normale". Les demandes vont même des fois au-delà de ce qui est raisonnable. Mais la tendance est claire, il y a un souhait d'être traités comme les autres des enfants. Donc l'attribution de compétence et le système de financement doivent correspondre au système de l'instruction publique.

J'ai entendu affirmer tout à l'heure que la Confédération allait se désengager de ce secteur et que cela signifiait automatiquement que chaque canton allait faire sa petite cuisine dans son petit coin; que tous les cantons allaient se désengager. J'aimerais rappeler à ce sujet les termes que j'ai utilisés dans le débat d'entrée en matière: je crois qu'il y a en effet, Monsieur Rossini, un manque de confiance dans les cantons et dans la population des cantons, qui réagira s'il y a un désengagement des cantons dans ce secteur.

Ainsi donc, on peut maintenir la qualité des prestations que nous connaissons aujourd'hui, et à laquelle nous tenons, en déléguant la compétence dans ce secteur aux cantons, et en étant ainsi totalement cohérents avec le but de ce projet, à savoir le désenchevêtrement des tâches et des financements.

Je vous demande de soutenir la proposition de la majorité de la commission.

Bühlmann Cécile · Nationalrat · Luzern · Grüne Fraktion

Artikel 62 regelt das Schulwesen neu. Der Minderheitsantrag Goll, der jetzt zugunsten des Antrages Suter zurückgezogen wurde, will, dass nicht, wie der Bundesrat es vorschlägt, in Zukunft allein die Kantone für die Sonderschulung zuständig sein werden, sondern Bund und Kantone. Die Verfassungsgrundlage wird in Absatz 3 neu geregelt.

Heute ist die Zuständigkeit im Bereich der Sonderschulung in Artikel 19 IVG geregelt. Ich zitiere aus Artikel 19 IVG, was der Bund im Bereich der Sonderschulung im Moment alles tut: Er bezahlt Beiträge an Schulgelder; er bezahlt ein Kostgeld für Kinder, die auswärts verpflegt werden müssen, weil sie einer Sonderschulung bedürfen; er engagiert sich für zusätzliche Massnahmen im Sonderschulunterricht, wenn das nötig ist, zum Beispiel für pädagogisch-therapeutische Massnahmen, Sprachheilbehandlung, Hörtraining und Ableseunterricht für Hörgeschädigte sowie Sondergymnastik zur Förderung gestörter Motorik für Sinnesbehinderte und hochgradig geistig Behinderte. Im Weitern werden an Taxidienste, an Transporte, Beiträge bezahlt. Es heisst in Artikel 19 IVG: "besondere Entschädigungen für die mit der Überwindung des Schulweges im Zusammenhang stehenden invaliditätsbedingten Kosten"; im Klartext sind das Taxitransporte.

Das alles soll jetzt gestrichen werden. All das, was jetzt in Artikel 19 IVG geregelt ist, will der Bund komplett sistieren und den Kantonen zuweisen, und dagegen haben wir Grünen etwas.

Das Ganze wird uns jetzt nämlich schmackhaft gemacht mit dem - ich sage es etwas salopp: - Köder, dass dadurch, dass die Kantone zuständig werden, integrative Schulungsformen eher möglich würden. Ich zitiere einen Satz aus der Botschaft, wo das behauptet wird. Da schreibt der Bundesrat: "Den Kantonen wird die volle fachliche und finanzielle Verantwortung übertragen. Sie erhalten verfassungsrechtlich die Möglichkeit, das Schulwesen integrativ anzugehen, d. h. eigentliche Spezialschulen nur dann vorzusehen, wenn auch bei der Vornahme individueller Sondermassnahmen eine Integration in der Grundschule nicht möglich oder sinnvoll erscheint."

Ein wunderbares Prinzip, dagegen haben wir gar nichts. Aber es ist für uns überhaupt nicht einsichtig, wieso das erst mit dem neuen NFA möglich sein soll. Diese Möglichkeiten haben nämlich die Kantone bereits heute, aber in Tat und Wahrheit tun sie das praktisch nicht. Ganz wenig wird von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht; das hat mit dem neuen NFA überhaupt nichts zu tun. Die Widerstände dagegen sind ganz anderer Art. Die Lehrpersonen fürchten nämlich - angesichts des Spardrucks, der in den Kantonen auf den Schulen lastet, auch zu Recht -, dass der Schule bzw. den Regelklassen mit integrativen Schulungsformen - die übrigens nicht nur Behinderte umfassen, sondern überhaupt alle Kinder, die nicht ganz genau der Norm entsprechen - laufend neue und schwierige Aufgaben aufgebürdet werden, dass sie aber dafür zu wenig zusätzliche Mittel und Unterstützung erhalten. An diesen Befürchtungen ändert sich mit dem neuen Artikel 62 Absatz 3, wie ihn der Bundesrat vorschlägt, überhaupt nichts - im Gegenteil. Weil ja die Mittel des Bundes, die er nicht mehr für die Schulung von Kindern mit Behinderungen zur Verfügung stellt, nicht zweckgebunden an die Kantone zurückfliessen, fürchten die betroffenen Kreise - ich nenne Heimleiterkonferenzen, den Fachverband "Integras" für Sozial- und Heilpädagogik - nach unserer Auffassung zu Recht, dass ein Abbau der Mittel erfolgen wird. Das läuft natürlich den Integrationsbemühungen, wie wir sie vollkommen unterstützen, diametral entgegen.

Ich muss vielleicht noch einen Nachtrag machen. Für die Grünen ist Integration versus Ausgrenzung ein Grundprinzip unserer politischen Überzeugung und Tätigkeit. Wir sehen nicht ein, dass mit dieser Vorlage, mit dieser Umverteilung der Zuständigkeiten, diesen Gedanken Rechnung getragen wird - im Gegenteil. Deshalb bitten wir Sie, den Antrag Suter zu unterstützen.

Meine Kollegin Maya Graf hat auch noch einen Antrag eingereicht, der in die gleiche Richtung weist. Aber sowohl der Minderheitsantrag Goll wie der Antrag Graf werden zurückgezogen, weil der Antrag Suter der umfassendste Antrag ist und die Sache am besten regelt.

Deshalb bitten wir Sie, den Antrag Suter zu unterstützen.

Scherer Marcel · Nationalrat · Zug · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Im Namen der SVP-Fraktion beantrage ich Ihnen, der Mehrheit zu folgen und den Minderheitsantrag Goll, der jetzt zugunsten des Antrages Suter zurückgezogen worden ist, abzulehnen.

Die Kommission diskutierte lange, sehr lange über Artikel 62 Absatz 3. Das Schulwesen ist Sache der Kantone, und daran wollen wir nicht rütteln. Die Absätze 1 und 2 des Artikels sind unbestritten und regeln das Schulwesen. Das ist klar, unmissverständlich und ganz im Sinne der Aufgabentrennung und -entflechtung.

Den Minderheitsantrag Goll, der jetzt zugunsten des Antrages Suter zurückgezogen worden ist, lehnen wir ab. Auch die Anträge Suter und Graf sind abzulehnen. Sie sind inkonsequent und widersprechen grundsätzlich dem Ziel des NFA, der Entflechtung der Aufgaben. Noch etwas: Zu den Schulen gehören auch Sonderschulen. Kantonsübergreifende Zusammenarbeit ist hiermit überhaupt nicht ausgeschlossen.

Die SVP-Fraktion bittet Sie, der Mehrheit zu folgen und die Einzelanträge abzulehnen.

Leu Josef · Nationalrat · Luzern · Christlichdemokratische Fraktion

Ich bitte Sie im Namen der CVP-Fraktion, bei Artikel 62 mit der Mehrheit der NFA-Spezialkommission zu stimmen. Wir beantragen Ihnen also damit auch, die Anträge Suter und Graf abzulehnen.

Die Kantone sind aufgrund der Schulhoheit bereits heute für die Sonderschulung zuständig. Das Recht behinderter Kinder auf eine ihren Bedürfnissen angepasste Sonderschulung wird mit der im NFA vorgesehenen ausschliesslichen Finanzierungszuständigkeit der Kantone nicht tangiert. Dafür sorgt insbesondere der neue Absatz 3 in Artikel 62 der Bundesverfassung. Die Unentgeltlichkeit der Sonderschulung leitet sich direkt aus Artikel 62 Absatz 2 der Bundesverfassung ab und muss deshalb im neuen Absatz 3 nicht erwähnt werden. Die Kantone decken die behinderungsbedingten Mehrkosten der Sonderschulung im Vergleich zur Regelschule voll ab. Mit dem NFA wird zudem der Rechtsanspruch behinderter Kinder auf Sonderschulung erstmals in der Verfassung verankert.

Schon heute sind die 26 Kantone für die Sonderschulfinanzierung zuständig. Die IV leistet als Versicherung Beiträge an die Sonderschulen. Die mit dem NFA vorgesehene ausschliessliche Finanzierungszuständigkeit der Kantone für die Sonderschulung ist aufgrund der Schulhoheit der Kantone konsequent. Die IV als Versicherung sichert keinen Individualanspruch auf Sonderschulung zu. Sie leistet Beiträge an die Sonderschulung, sofern diese in einer Sonderschule durchgeführt wird.

Die heutigen Rechtsgrundlagen bieten auf Bundesebene für behinderte Kinder keinen Rechtsanspruch auf Sonderschulung. Auch die IV sichert keine Sonderschulmassnahmen zu. Sie beteiligt sich mit Beiträgen an den Sonderschulkosten, sofern die Eltern für ihr behindertes Kind eine Sonderschule finden. Durch den NFA wird den Kantonen mit dem neuen Absatz 3 in Artikel 62 der Bundesverfassung der Auftrag erteilt, das Recht behinderter Kinder auf eine ihren Bedürfnissen angepasste Sonderschulung zu gewährleisten. Der Verfassungsartikel sichert zusätzlich auch den Bereich der heilpädagogischen Früherziehung und die Vorbereitung auf die berufliche Eingliederung ab. Damit wird ein langjähriges Anliegen der Eltern von Behinderten und der Behindertenorganisationen erfüllt.

Neuartige Modelle und Ansätze aufzudecken und umzusetzen ist eine grosse Stärke föderalistischer Staatsgebilde. Die integrative Schulung ist nur ein Beispiel unter vielen. Mit der vorgeschlagenen Öffnung des Anspruchs auf Sonderschulung für alle behinderten Kinder, unabhängig von ihrem Anspruch auf IV-Leistungen, kann die globale Integrations- und Schulbildungspolitik ausgebaut werden. Die IV leistet heute nur Beiträge, wenn Kinder in einer Sonderschule gefördert werden, was die Umsetzung integrativer Massnahmen erschwert. Integrative Ansätze werden bereits heute auf der Basis der kantonalen Gesetzgebung realisiert. Die Ausgestaltung im Bereich der Sonderschulung ist also nicht als Sparprogramm konzipiert. Dafür sorgt der Verfassungsauftrag, wie ich es bereits erwähnt habe.

Ich bitte Sie also nochmals, hier bei Artikel 62 mit der Mehrheit der vorberatenden Kommission zu stimmen und die beiden Anträge Suter und Graf abzulehnen.

Ruey Claude · Nationalrat · Waadt · Liberale Fraktion

M. Rossini, tout à l'heure, nous a demandé de dépasser les a priori. Je veux bien pour ma part que M. Rossini nous demande de dépasser les a priori, mais précisément, il me semble que sur tous les amendements successifs qui vont être déposés par la gauche ou par ses alliés, on est dans l'a priori. En réalité, sur tout ce qui concerne le social, M. Rossini, qui n'est pourtant pas vaudois, applique avec ses amis deux principes bien vaudois, à savoir: "Méfiance, méfiance!" Par conséquent, chaque fois qu'on va distribuer une tâche à un canton, ils diront: "Il ne peut pas le faire."

C'est toujours le même débat. Est-ce qu'on a la crainte de la proximité? Est-ce qu'on a la crainte de la démocratie directe, de la démocratie proche des gens? C'est de ça qu'il s'agit finalement. On nous dit: "Il va y avoir des inégalités." Néanmoins, ce qu'on empêche ici, c'est l'uniformité et pas l'injustice. "L'ennui naquit un jour de l'uniformité", a dit le poète, et c'est cette uniformité que, par ennui ou par paresse intellectuelle, je l'ai déjà dit, on veut maintenir.

En réalité - je l'ai vécu dans mon canton et ça, ce n'est pas de l'a priori, ce ne sont pas des préjugés ou des idéologies -, nous avons établi dans notre canton une nouvelle répartition des tâches et une péréquation qui y était d'ailleurs liée. Dans un premier temps, nous avons songé à ce que toutes les interventions sociales soient centralisées au niveau cantonal, précisément pour les motifs évoqués par M. Rossini et ses amis ou par M. Suter. En effet, on a dit: "Evidemment, il faut que ça soit traité de la même manière partout et il faut assurer l'égalité la plus absolue." Or, après expérience, avec l'accord des gens du terrain et après discussion, on s'est rendu compte que cela aurait été une erreur que de vouloir centraliser toutes les interventions sociales, quelles qu'elles soient, parce que précisément, il faut pouvoir s'adapter aux réalités de chaque endroit. Il s'agissait évidemment d'interventions sociales de type plus différencié que celles dont nous parlons ici. Mais, mutatis mutandis, les circonstances sont les mêmes: il faut pouvoir s'adapter aux circonstances et l'expérience montre que c'est ainsi qu'on peut faire des progrès.

Ce ne sont pas des idéologues ou des gens qui ont des a priori, les socialistes de Basse-Saxe que j'ai eu l'occasion de croiser dans le cadre de l'Assemblée des régions d'Europe, qui se félicitaient d'avoir pu faire des avancées, dans le domaine social notamment, parce qu'ils avaient mis sur pied des organisations qui n'étaient pas centralisées et qui pouvaient s'adapter au terrain. Ce ne sont pas non plus des idéologues, ceux du Yorkshire, qui ont mis en place des soins à domicile qui sont plus efficients - plus efficients, ça signifie à la fois plus efficaces et bon marché - et qui ont pu réussir à le faire mieux que si cela avait été centralisé.

En l'occurrence, c'est ce qu'on nous demande. Si on veut faire une nouvelle répartition des tâches, c'est pour éviter précisément que l'on soit pétrifié dans des réglementations et cantonales et fédérales, avec des va-et-vient administratifs, et, au contraire, donner à chacun ses responsabilités. Donc, il s'agit d'aller dans ce sens-là et je ne m'exprimerai probablement plus sur la plupart des autres amendements parce que c'est toujours le même débat! Est-ce que, oui ou non, on accepte que des responsabilités puissent être prises à l'échelon cantonal? Est-ce que, oui ou non, on accepte de faire confiance aux élus des cantons? Est-ce que, oui ou non, on accepte de faire confiance au peuple des cantons qui ont, finalement, le dernier mot? En l'occurrence, je crois que M. Favre a clairement expliqué ce qu'il en était, et d'autres collègues aussi: l'intégration la plus grande possible, c'est de pouvoir aller dans l'école générale, et l'école générale est du ressort des cantons, si bien que même in casu, en plus, il y a des arguments concrets et pratiques qui conduisent à rejeter ces propositions et à suivre la majorité de la commission.

Antille Charles-Albert · Nationalrat · Wallis · Freisinnig-demokratische Fraktion

L'article 62 alinéa 3 prescrit que les cantons sont désormais responsables de l'ensemble de l'instruction publique, y compris de la formation spéciale. Il garantit à tous les enfants et adolescents handicapés un droit individuel à une formation spéciale, afin de les encourager et de les former de manière optimale. Ainsi, les cantons obtiennent la possibilité d'appliquer une approche intégrative de l'instruction obligatoire. Si l'intégration dans l'école primaire n'est pas possible, certains cantons devront créer ou adapter une institution pour qu'une formation spéciale puisse y être dispensée.

La minorité de la commission, cela été dit, a peur que les cantons ne puissent pas assurer ces prestations et pense que la Confédération ou/et l'AI doivent maintenir leurs prestations.

Pour la majorité, il est clair qu'on veut simplifier les choses. Il faut dire que la plupart des prestations sont déjà assurées aujourd'hui par les cantons. Depuis une quinzaine d'années, les choses ont évolué et les progrès ont été considérables dans ce domaine. Dans le bilan final de la péréquation financière, les cantons ont l'argent nécessaire pour assumer cette tâche.

C'est par 18 voix contre 8 que la commission vous demande de suivre le Conseil des Etats et donc de rejeter les autres propositions.

Weyeneth Hermann · Nationalrat · Bern · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Wenn Frau Goll ihren Minderheitsantrag zugunsten des Antrages Suter zurückzieht, ändert dies an der Auseinandersetzung bzw. am Gegenstand, der zu entscheiden ist, überhaupt nichts. Ich gehe deshalb davon aus, dass die Kommission auch beim Antrag Suter den gleichen Entscheid gefällt hätte.

Ich habe es Ihnen beim Eintreten gesagt: Diese Frage hat die Kommission ausserordentlich lange beschäftigt, und sie hat in dieser Frage auch Anhörungen durchgeführt, unter anderem auch mit Frau Staatsrätin Lüthi, der Präsidentin der Sozialdirektorenkonferenz. Sie hat sich auch schon in der Öffentlichkeit in ähnlichem Sinne geäussert; deshalb erlaube ich mir auch, sie hier zu zitieren. Sie hat sich gegen die Auffassung verwahrt, dass dadurch, dass die Entflechtung der Finanzierung dieser Sonderschulheime vorgenommen wird, die Qualität bzw. deren Bestand nicht sichergestellt sei. Rein mit der IV-Rente lösen Sie das Problem nicht.

Ich habe es Ihnen schon einmal gesagt: Ich betrachte es als einen grossen Erfolg dieser Gesellschaft, dass es gelungen ist, diese Leute nicht nur im Sozialversicherungsnetz aufzufangen, sondern ihnen auch die Chance zu geben, sich beruflich und schulisch entsprechend ihren Fähigkeiten und Neigungen ausbilden zu lassen, und sie deshalb möglichst weit gehend in die Gesellschaft zu integrieren.

Frau Staatsrätin Lüthi hat sich klar gegen die Unterstellung verwahrt, durch die Entflechtung sei die Finanzierung nicht mehr sichergestellt bzw. diese Heime seien in ihrem Bestand gefährdet. Sie hat darauf aufmerksam gemacht, dass es die Kantone sind, die diese Aufgabe schon heute wahrnehmen, und dass es die Kantone sind, die vorab jedem dieser Heime, sei es nun von einer kantonalen oder einer privaten Institution, die Defizitgarantie zur Sicherstellung der Finanzierung leisten - die Kantone und nicht der Bund.

Wir haben aber auch im Hinblick auf die Auseinandersetzung in der Kommission Unterlagen von solchen Sonderheimleitern erhalten, die uns darauf aufmerksam gemacht haben, dass nicht nur durch die intensive Begleitung der Finanzierung, sondern auch durch die Erstellung von Vorschriften durch den Bund, vom Hundertstel ins Tausendstel, die Führung dieser Sonderschulheime zunehmend schwieriger wird - wegen dieser ständigen Interventionen.

Ich möchte Sie darauf aufmerksam machen: Die Kommission hat in dieser Frage, nach all diesen Anhörungen und langen Diskussionen, einen sehr klaren Entscheid gefällt: Der Antrag Goll wurde mit 18 zu 8 Stimmen abgelehnt. Wie gesagt, ich glaube, daran ändern die Anträge Graf und Suter auch nichts.

Villiger Kaspar · BR-M · Bundesrat · Luzern

Auch hier spricht aus den Voten natürlich wieder ein bisschen das Misstrauen gegenüber den Kantonen. Ich bin nicht zuletzt aus meiner eigenen kantonalen Erfahrung immer noch der Meinung, dass das so nicht gerechtfertigt sei, und ich sehe nicht ein, warum die Kantone nicht in der Lage sein sollten, so etwas auch allein gut zu machen, auch angesichts all der Vorschriften, auf die ich noch zu reden kommen werde. Es sind die Kantone, die auch in der Lage sind, Universitäten und anderes ebenso Komplexes zu führen. Dieser Absatz - das ist das Hauptproblem, und deshalb muss ich dann vor allem auch gegen den Antrag Suter opponieren - will eben den Kantonen die ausschliessliche organisatorische und finanzielle Zuständigkeit zuweisen. Das ist eine eindeutige Zuweisung und eben nicht eine Doppelzuweisung. Wir sind klar der Meinung, dass gerade dadurch integrative Konzepte, also Durchlässigkeit zur Regelschule, erleichtert würden.

Ich sage hier auch gerne zuhanden des Amtlichen Bulletins, dass die Sonderschulinstitutionen zu den Institutionen zur Eingliederung und Betreuung von Invaliden gehören, für welche der Bund die Kantone gemäss Artikel 48a - das haben Sie gestern beschlossen - zur interkantonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich auch verpflichten kann.

Der verfassungsrechtliche Auftrag an die Kantone, für eine ausreichende Sonderschulung aller behinderter Kinder und Jugendlicher bis spätestens zum vollendeten 20. Altersjahr zu sorgen, wird mit dem neuen Absatz 3 in Artikel 62 ausdrücklich festgeschrieben und erwähnt. Die Behindertenorganisationen lehnen aber, wie Sie eben gehört haben, diese ausschliessliche Zuständigkeit der Kantone ab.

Die Ergänzung in diesem Absatz 3 präzisiert den verfassungsrechtlichen, allgemeinen Auftrag an die Kantone, für eine ausreichende Grundschulung der behinderten Kinder zu sorgen. Daraus lassen sich allerdings keine individuellen Rechtsansprüche gegenüber dem Kanton ableiten, aber die grundrechtlichen Ansprüche in Bezug auf den Schulbereich werden in Artikel 19 der Bundesverfassung festgehalten. Damit können auch hier Verfügungen kantonaler Behörden wegen Verletzung von Grundrechten vor Bundesgericht angefochten werden. Auch das ist wichtig. Innerhalb der Behindertenorganisationen - im Gegensatz dann zu Bestimmungen weiter hinten - stösst das bei gewissen Organisationen sogar auf Zustimmung. Hier ist es nicht so eine einhellige Front, weil eben die Chance betont wird, lokal angepasste Lösungen mit weniger administrativem Aufwand zu erreichen und die Integration dann eben zu verbessern.

Ich darf hier Frau Goll - sie hat die Frage nach dem Verhältnis zum Behindertengesetz gestellt - auf den Artikel 20 des Behindertengleichstellungsgesetzes verweisen, wo in Absatz 1 gesagt wird: "Die Kantone sorgen dafür, dass behinderte Kinder und Jugendliche eine Grundschulung erhalten, die ihren besonderen Bedürfnissen angepasst ist." Das ist generell. In Absatz 2 steht dann: "Sie fördern, soweit dies möglich ist und dem Wohl des behinderten Kindes oder Jugendlichen dient, mit entsprechenden Schulungsformen die Integration behinderter Kinder und Jugendlicher in die Regelschule." Das ist das Anliegen, das ja auch Herr Suter hat; aber das ist hier im Prinzip ja schon erfüllt. Ich bin also nicht gegen den Antrag Suter, weil er das noch einmal wiederholt, sondern weil er bei der Doppelzuweisung Bund/Kantone verbleibt.

Nun, das Behindertengleichstellungsgesetz verpflichtet die Kantone, eben für eine Schulung zu sorgen, die auf die Bedürfnisse ausgerichtet ist; es muss - und das ist die Verpflichtung - die integrierte Schulung aktiv gefördert werden. Aber eben, die Integration ist nicht in jedem Fall im wohlverstandenen Interesse der Behinderten, und deshalb ist im Einzelfall zu klären, was aus fachlicher Sicht sinnvoller ist, und deshalb heisst es auch "nach Möglichkeit". Damit wird das Verhältnismässigkeitsprinzip dort verankert.

Die Kantone müssen natürlich im Hinblick auf dieses Gesetz ihre eigenen Konzepte überprüfen und gegebenenfalls anpassen. Das Prozedere der Einschulung ist aber dann ganz die Sache der Kantone. Ich bin natürlich klar der Meinung, dass der Druck, das rasch zu vollziehen, auch in den Kantonen zunehmen wird. Ich wiederhole noch einmal: Die Kantone haben Parlamente; dort besteht die Möglichkeit, Motionen und Postulate einzureichen und Diskussionen zu führen - genau gleich, wie wir das hier machen. Nur: Die Ängste, Frau Bühlmann, einzelner Gruppen, sie seien dann etwas schlechter behandelt, die halte ich so für nicht gerechtfertigt. Ich meine, diese Gruppen haben ja auch wieder ihre Beziehungen zum Parlament usw., und die Mittel sind ja generell vorhanden. Wir machen ja eine Übung, die am Schluss aufgeht und wo die Kantone nicht weniger Mittel zur Verfügung haben.

Aber es ist klar: Es sind freie Mittel. Wenn Sie Mittel mit einer Zweckbindung versehen, können Sie auch die Zuständigkeiten gleich belassen. Es ist ja gerade der Sinn der Übergabe von mehr Verantwortung, dass eben auch mehr freie Mittel zur Verfügung stehen. Ich bin überzeugt, dass man überall ohne Leistungsverlust mit der neuen Philosophie aus dem einzelnen Franken mehr herausholen wird - ich will jetzt nicht wieder mein beliebtes Beispiel der Mehrzweckhalle hervornehmen.

Aber es ist mir wichtig, hier noch einmal ganz klar zweierlei zu sagen: Wir müssen erstens diese Entflechtung vornehmen, denn sie ist finanziell bedeutend. Wir brauchen ein gewisses Volumen, weil sonst die ganze Übung so nicht machbar ist. Das Zweite ist: Diese Sonderschulung gehört zu den Institutionen, bei denen die Kantone zur Zusammenarbeit verpflichtet werden können. Auch hier: Es ist auch schon heute dadurch dokumentiert, dass die Sonderschulen in der Interkantonalen Vereinbarung für soziale Einrichtungen (IVSE) enthalten sind. Hier ergibt sich dann auch schon dadurch ein gewisser gegenseitiger Standard. Deshalb meinen wir und sind überzeugt davon, dass die Ängste so nicht berechtigt sind.

Jetzt noch zu den beiden Einzelanträgen, der Minderheitsantrag wurde ja zurückgezogen: Es ist also nicht der Zusatz der Förderung der Integration - aber das ist schon recht heute -, sondern es ist die Tatsache, dass man eben die Doppelzuständigkeit belassen will, die uns auch dazu führt, Ihnen zu empfehlen, den Antrag Suter abzulehnen. Das gleiche Problem besteht beim Antrag Graf.

Binder Max · 1VP-M · Nationalrat · Zürich · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Der Antrag der Minderheit Goll und der Antrag Graf sind zugunsten des Antrages Suter zurückgezogen.

Abstimmung - Vote

Für den Antrag der Mehrheit .... 94 Stimmen

Für den Antrag Suter .... 58 Stimmen

Die Beratung dieses Geschäftes wird unterbrochen

Le débat sur cet objet est interrompu