BBl 2024 2481
Botschaft über die Beteiligung der Schweiz an der Kapitalerhöhung der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung zugunsten der Ukraine und über die Genehmigung der Änderung des Artikels 1 des Übereinkommens zur Errichtung der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung
1 Ausgangslage
1.1 Problemlage und Anlass des Finanzbegehrens, Bedeutung des zu finanzierenden Vorhabens
1.1.1 Auftrag und Prioritäten der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung
Die Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (EBRD) wurde nach dem Fall der Berliner Mauer und dem Ende das Kalten Krieges im Jahr 1991 gegründet. Sie fungiert als zentraler multilateraler Partner der Schweiz bei der Unterstützung von Ländern bei deren wirtschaftlichen Transition sowie bei der Entwicklungsfinanzierung. Zusammen mit den anderen multilateralen Entwicklungsbanken (MDBs), beispielsweise der Weltbank (WB), unterstützt die EBRD die Schwellen- und Transitionsländer massgeblich dabei, die Mehrfachkrisen und globalen Herausforderungen zu bewältigen. Zudem leistet sie vor dem Hintergrund der militärischen Aggression Russlands einen wesentlichen Beitrag zur Hilfe an die Ukraine. Der Auftrag der EBRD besteht darin, in ihren 37 Einsatzländern1 die Transition zu Mehrparteiendemokratien und zur Marktwirtschaft zu begünstigen und dabei insbesondere die Reformen der wirtschaftlichen Gouvernanz sowie die private und unternehmerische Initiative zu fördern. Seit der militärischen Aggression Russlands im Februar 2022 konzentriert sich die Bank primär auf die Hilfe für die Ukraine; ihre Tätigkeiten in allen ihren Einsatzländern setzt sie jedoch fort. Die EBRD misst dem Aufbau des Privatsektors Priorität bei, setzt sich aber auch im öffentlichen Sektor ein. Die drei strategischen Schwerpunkte sind deckungsgleich mit den Prioritäten der Schweiz: Bekämpfung des Klimawandels, Förderung der Chancengleichheit und digitale Transformation. Aus Effizienzgründen konzentriert sie sich auf drei Sektoren: 1) Finanzinstitutionen, 2) Industrie, Handel und Agrarwirtschaft sowie 3) nachhaltige Infrastrukturen. In der Vergangenheit unterstützte die EBRD die wirtschaftliche Transition in mittel- und osteuropäischen Ländern. 2012 beschlossen die EBRD-Mitgliedsländer, darunter die Schweiz2, infolge des Arabischen Frühlings die Reichweite der Geschäftstätigkeit der Bank auf die Länder des südlichen und östlichen Mittelmeerraums zu erweitern. In einer mittel- bis langfristigen strategischen und operativen Perspektive beabsichtigt die Bank nun, ihre Geschäftstätigkeit begrenzt, schrittweise und ohne finanzielle Folgen für ihr Kapital auf Subsahara-Afrika und den Irak auszuweiten.
1.1.2 Funktionsweise
1.1.2.1 Leitungsgremien
Wie bei anderen MDBs bestehen die Leitungsgremien der EBRD aus dem Gouverneursrat und dem Direktorium. Der Gouverneursrat ist das oberste Entscheidungsgremium der Bank für politische, finanzielle und personalbezogene Fragen von besonderem strategischem Interesse. Er hält in der Regel eine Jahrestagung ab. Jedes Mitgliedsland ist im Gouverneursrat vertreten und trägt entsprechend seiner Stimmenzahl zur Entscheidungsfindung bei (System der Stimmengewichtung). Die Schweiz wird durch das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF) vertreten; als Gouverneur amtiert die Vorsteherin oder der Vorsteher des WBF und als Vize-Gouverneur die Leiterin oder der Leiter des Leistungsbereichs Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung des Staatssekretariats für Wirtschaft (SECO). Der Gouverneursrat delegiert den Grossteil seines Mandats an das permanent am Hauptsitz der EBRD in London angesiedelte Direktorium, durch das die Mitgliedsländer ihre Aufsichtspflicht wahrnehmen und im Alltag ihre Interessen vertreten. Acht Mitglieder (Deutschland, die Europäische Investitionsbank EIB, die EU, Frankreich, Italien, Japan, die USA und das Vereinigte Königreich) benennen ihre Direktorin oder ihren Direktor direkt; die übrigen Mitglieder bilden Stimmrechtsgruppen und wählen jeweils ein Direktoriumsmitglied, das sie vertritt.
1.1.2.2 Ergebnisse und Effizienz
Hauptkriterien für die Interventionen der EBRD sind die erwarteten Auswirkungen auf der Transition sowie solide Bankenpraktiken. Seit ihrer Gründung hat die EBRD über 6000 Projekte finanziert und dazu rund 190 Milliarden Euro aufgewendet. Der Einfluss auf die Transition und die Entwicklung wird mit einem stabilen analytischen und operativen Rahmen gemessen und maximiert. Das Projektportfolio der Bank umfasst 57 Milliarden Euro. Davon sind 63 Prozent für den Privatsektor und 37 Prozent für Finanzierungen im öffentlichen Sektor bestimmt. Die EBRD setzt sich intensiv für die Mobilisierung von Drittmitteln ein. Ziel ist es, im Jahr 2024 zusätzlich zu den aus der eigenen Bilanz zur Unterstützung der Einsatzländer verfügbaren 14 Milliarden Euro weitere 2 Milliarden Euro an privaten Finanzmitteln zu mobilisieren. Seit dem 1. Januar 2023 werden zudem alle von der Bank finanzierten Aktivitäten auf die Grundsätze des Pariser Klimaübereinkommens vom 12. Dezember 20153 ausgerichtet. Die hohen klimapolitischen Ambitionen widerspiegeln sich auch im Ziel, mindestens die Hälfte der Investitionen in grüne Finanzierungen fliessen zu lassen. Die EBRD engagiert sich auch für die Geschlechtergleichstellung. 2024 sollen mindestens 35 Prozent der Aktivitäten diesem Ziel dienen, im Jahr 2025 sollen es 40 Prozent sein.
Im Hinblick auf einen effizienten Kapitaleinsatz wendet die EBRD die Empfehlungen der G20 zu den Eigenkapitalvorschriften (Capital Adequacy Framework) der MDBs4 an. So soll die Darlehenskapazität erhöht werden, ohne das AAA-Kreditrating zu gefährden. Ebenfalls im Sinne der Effizienz misst sie ferner dem erzielten Kosten-Ertrags-Verhältnis grosse Bedeutung bei; zu diesem Zweck reduziert sie unter anderem den Administrationsaufwand abhängig von den erwarteten Erträgen.
1.1.2.3 Umwelt- und Sozialstandards sowie Corporate Governance
Die EBRD verfügt mit ihrer Umwelt- und Sozialpolitik über einen umfassenden Katalog an ökologischen und sozialen Anforderungen, die für die von ihr finanzierten Projekte gelten. Abgedeckt werden Themen wie Beschäftigungs- und Arbeitsbedingungen, Vermeidung und Verminderung von Umweltverschmutzung, Erhaltung der Biodiversität, nachhaltige Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen und Bewahrung des kulturellen Erbes. Die Bank kann die Finanzierung von Projekten aus ökologischen oder sozialen Gründen ablehnen. Von der Finanzierung ausgeschlossene Aktivitäten sind auf einer Liste aufgeführt, z. B. Erdölförderung, Zwangsvertreibungen, Herstellung und Verwendung von Asbestfasern oder jegliche Aktivitäten im Zusammenhang mit der Herstellung von ozonabbauenden Stoffen oder dem Handel mit diesen Stoffen. Die EBRD berücksichtigt bei ihren Aktivitäten auch die Förderung der Good Corporate Governance, um das System der Regeln und Praktiken und die Abläufe zu stärken, nach denen die Unternehmen verwaltet, geleitet und kontrolliert werden.
1.1.2.4 Unabhängige Kontrollorgane
Ergänzend zum System der gegenseitigen Kontrolle der Leitungsgremien nehmen mehrere unabhängige Kontrollorgane in der EBRD eine Aufsichtsfunktion wahr. So fördert das Büro des Chief Compliance Officer (OCCO) die Good Governance und stellt sicher, dass bei allen Aktivitäten der Bank die höchsten Integritätsstandards gemäss international bewährten Praktiken zur Anwendung kommen. Das OCCO befasst sich insbesondere mit Themen wie Interessenskonflikte, Korruption, Vertraulichkeit und Geldwäscherei. Bevor eine Aktivität dem Direktorium zur Genehmigung unterbreitet wird, analysiert das OCCO die jeweiligen Integritätsrisiken. Zudem verfügt die Bank über einen unabhängigen Projektrechenschaftsmechanismus (Independent Project Accountability Mechanism, IPAM). Mit dem IPAM werden Beschwerden von Privatpersonen oder Gruppen, die von EBRD-Projekten betroffen sind, unabhängig vom Management und vom Personal der Bank untersucht und bewertet. Der IPAM überprüft insbesondere, ob bei den Aktivitäten der Bank die Umwelt- und Sozialstandards und die Grundsätze für die Veröffentlichung von Informationen befolgt werden.
1.1.3 Bedeutung für die Schweiz
Aufgrund ihres derzeitigen Kapitalanteils von 2,30 Prozent an der EBRD ist die Schweiz ständig im Direktorium vertreten. Sie leitet eine Stimmrechtsgruppe, zu der die Ukraine (Stellvertreterin), Liechtenstein, Montenegro, Usbekistan, Serbien und Turkmenistan gehören. In dieser leitenden Funktion kann die Schweiz ihre Interessen vertreten und entsprechend ihren Prioritäten Einfluss auf die Beschlüsse der EBRD nehmen. Die EBRD ist für die Schweizer Aussenpolitik und Aussenwirtschaftspolitik sowie für die internationale Zusammenarbeit der Schweiz von grosser Bedeutung. Über die Jahrzehnte haben sich die MDBs zu wichtigen Bausteinen der internationalen Transitions- und Entwicklungsarchitektur etabliert. Sie spielen bei der Steuerung des Globalisierungsprozesses, der Integration der Transitions- und Entwicklungsländer in die Weltwirtschaft, der Bekämpfung von Armut und Klimawandel sowie bei der nachhaltigen Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen eine Schlüsselrolle. Durch die Bereitstellung von Finanzierungen und über ihre Projekte schaffen die MDBs für den Schweizer Privat- und Finanzsektor zudem Beteiligungsmöglichkeiten. Laut Angaben der EBRD haben seit 1991 Anlegerinnen und Anleger mit Sitz in der Schweiz rund 4,5 Milliarden Franken in die Aktivitäten der Bank investiert.
Das in die MDBs eingezahlte Kapital erzeugt eine enorme Hebelwirkung. Die von den Mitgliedsländern seit der Gründung der EBRD im Jahr 1991 eingezahlten 6,2 Milliarden Euro haben Finanzierungen in Höhe von rund 210 Milliarden Euro generiert. Seit 2014 hat die Bank im Übrigen 16,5 Milliarden Euro an privaten Mitteln mobilisiert. 16 Milliarden Euro an Gewinnen wurden den Rücklagen zugewiesen.
1.1.4 Kapitalerhöhung der EBRD zugunsten der Ukraine
Die am 24. Februar 2022 von Russland gegen die Ukraine eingeleitete militärische Aggression verursacht schwere Verluste an Menschenleben, umfangreiche Vertreibungen in der ukrainischen Bevölkerung und grossflächige Zerstörung. Die destabilisierenden Auswirkungen sind weltweit zu spüren: Der Krieg hat das Risiko einer akut angespannten Finanzlage in den Schwellen- und Entwicklungsländern verschärft und generell zu Ernährungs- und Energieunsicherheit geführt.5 2022 sank das Bruttoinlandprodukt (BIP) der Ukraine um 29,2 Prozent, legte 2023 jedoch wieder 3,4 Prozent zu. Rund 7 Millionen Menschen wurden in die Armut getrieben, was die Fortschritte von 15 Jahren zunichtemachte.6 Über 11 Millionen Menschen wurden aufgrund des Konflikts vertrieben. Davon sind 5 Millionen Binnenvertriebene, während die übrigen im Ausland Schutz suchten, auch in der Schweiz. Der finanzielle Bedarf für den Wiederaufbau wird auf 486 Milliarden US-Dollar geschätzt (Stand: Dezember 2023); dies entspricht dem 2,8-Fachen des ukrainischen BIP von 2023.7 In den Sektoren Verkehr, Wohnen und Energie dürfte der Bedarf am grössten sein.
1.1.4.1 Die EBRD in der Ukraine
Die EBRD hat als langjährige Partnerin der Ukraine seit 1992 mitgeholfen, die Transition zu einer nachhaltigen und leistungsstarken Marktwirtschaft voranzutreiben, die in das regionale und globale Handelssystem eingebunden ist. In den letzten 30 Jahren hat sich die Bank mit Investitionen von über 18 Milliarden Euro im Rahmen von mehr als 500 Projekten in der Ukraine als wichtigster institutioneller Anleger positioniert. Die Ukraine steht unter den Einsatzländern der EBRD nach der Türkei somit an zweiter Stelle. In den Vorkriegsjahren wurden die Jahresinvestitionen der Bank in der Ukraine auf rund 1 Milliarde Euro erhöht. Zwei Drittel davon (80 % gemessen an der Zahl der Projekte) waren für den Privatsektor bestimmt. Die EBRD engagierte sich auch für die Ausarbeitung der Wirtschaftspolitik, die Unterstützung von Reformen und die Korruptionsbekämpfung und schuf so ein günstiges Umfeld für den Aufbau eines resilienten Privatsektors.
Ergänzend zu den direkten Budgetfinanzierungen seitens Partner wie der WB oder dem Internationalen Währungsfonds (IWF) für die ukrainische Regierung setzte sich die EBRD unmittelbar nach der militärischen Aggression Russlands dafür ein, die Resilienz der Ukraine zu stärken und die realwirtschaftlichen Subsistenzmittel zu sichern. Gleichzeitig stand die EBRD ihren vom Krieg unmittelbar betroffenen Einsatzländern zur Seite (Polen, Ungarn, Slowakei, Kroatien, Tschechische Republik, Estland, Lettland, Litauen, Slowenien, Rumänien, Bulgarien und Moldau). Um die Ukraine unterstützen zu können, ging die Bank innovative Partnerschaften mit grossen Gebern und namentlich den USA, Norwegen und Frankreich ein, die das hohe Risiko von Investitionen in der Ukraine im Verhältnis von durchschnittlich 50:50 mit der EBRD teilten. So konnte die EBRD von 2022–2023 zugunsten der Ukraine Finanzierungen in Höhe von 3,8 Milliarden Euro in Schwerpunktbereichen wie kritische Infrastrukturen, Energie- und Ernährungssicherheit, Handelsfinanzierung und Pharmaunternehmen bereitstellen.
Nothilfeprojekt im Wassersektor in Mikolajiw Die EBRD gewährte der Stadt Mikolajiw eine Finanzierung von 33 Millionen Euro zur Instandsetzung von Infrastrukturen für die Wasserversorgung und ‑aufbereitung. Die in die Jahre gekommenen Anlagen befanden sich auch wegen Schäden durch russische Bombenangriffe in schlechtem Zustand. Das SECO finanziert durch seine Beteiligung am Treuhandfonds E5P (Partnerschaft für Energieeffizienz und Umweltschutz in Osteuropa) einen Teil der projektbezogenen technischen Hilfe. Mit dem Projekt der EBRD liess sich die Trinkwasserversorgung der Stadt, u. a. in medizinischen Einrichtungen, wiederherstellen, Wasserverluste konnten verringert, die Wasserqualität verbessert, Energie gespart und so Treibhausgasemissionen gesenkt werden. Das Projekt wird in Koordination mit anderen internationalen Finanzinstitutionen und Gebern durchgeführt, die in Mikolajiw Nothilfe leisten, wie etwa der Europäischen Investitionsbank. |
Dabei ist es von zentraler Bedeutung, dass sich die internationalen Partner gegenseitig ergänzen und koordinieren. In der Ukraine arbeitet die EBRD im Rahmen der Verpflichtung der ukrainischen Regierung, die makroökonomische Stabilität wiederherzustellen und zu bewahren, eng mit den anderen internationalen Partnern zusammen, wobei der IWF und der EU-Beitrittsprozess klare Leitplanken vorgeben. Die Unterstützung wird über eine Geberplattform koordiniert, unter dem gemeinsamen Vorsitz von EU, USA und der Ukraine. Ziel ist es, die Ressourcen kohärent, transparent und ganzheitlich einzusetzen, um die Hilfe für die Ukraine effizient zu planen und zu erbringen sowie Doppelspurigkeiten zu vermeiden. Die EBRD hat daneben eine Investitionsplattform für die Ukraine eingerichtet, um Kofinanzierungen, Kooperationen und den Informationsaustausch zu fördern. Die Plattform ist für die Institutionen für Entwicklungsfinanzierung der G7- und der europäischen Länder bestimmt. Der Swiss Investment Fund for Emerging Markets (SIFEM), die Entwicklungsfinanzierungsgesellschaft der Schweiz, ist dort vertreten.8 Schliesslich haben die EBRD, die WB, der IWF, die EIB und die Entwicklungsbank des Europarates (Council of Europe Development Bank, CEB) formell eine Koordination ihrer Massnahmen vereinbart, um für die Ukraine und ihre Nachbarländer in finanzieller und politischer Hinsicht eine wirksame Unterstützung zu gewährleisten und vor Ort die grösstmögliche Wirkung zu erzielen.
1.1.4.2 Ziele der Kapitalerhöhung
Die Schweiz ist aufgefordert, sich solidarisch an einer Erhöhung des eingezahlten Kapitals um 4 Milliarden Euro zu beteiligen. Bei der Festlegung des Betrags wurden mehrere Faktoren berücksichtigt, u. a. der Bedarf und die Absorptionskapazität der Ukraine, der durch die EBRD geschaffene Mehrwert sowie die mögliche Entwicklung der Situation in der Ukraine mit einem allmählichen Übergang vom Krieg zu einer gänzlich dem Wiederaufbau gewidmeten Phase. Das Geschäftsmodell der EBRD und insbesondere die Hebelwirkung auf das Kapital ermöglichen es, mit den zusätzlich eingezahlten 4 Milliarden Euro im Zeitraum 2024–2032 rund 24 Milliarden Euro an Darlehen für die Ukraine zu generieren, wobei sich der Höchstbetrag bei den Jahresinvestitionen auf 3 Milliarden Euro beläuft.
Die EBRD wird in enger Zusammenarbeit mit der ukrainischen Regierung und anderen internationalen Akteuren die politischen Reformen begleiten und die Fortschritte der Ukraine beim EU-Beitrittsprozess unterstützen. Im Vordergrund stehen dabei die Verbesserung der branchen- und unternehmensspezifischen Corporate-Governance-Standards gemäss den Leitsätzen der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD), die Umsetzung von Reformen zur Korruptionsbekämpfung bei staatseigenen Betrieben sowie die Förderung von Transparenz und Effizienz im Beschaffungswesen. Indem die EBRD der Ukraine im Rahmen des Annäherungsprozesses an die EU im Finanzbereich helfen wird, stärkt sie die finanzielle Resilienz und die nationalen Finanzierungsflüsse.
Dank der Kapitalerhöhung wird die EBRD in einer ersten Phase prioritär den öffentlichen Sektor unterstützen. Die entsprechenden Investitionen dienen insbesondere zur Instandsetzung bzw. Verbesserung der grundlegenden Infrastrukturen – ein zentraler Pfeiler für die langfristige Entwicklung des Privatsektors. Im Laufe der Zeit dürften die bessere Sicherheitslage und die Angleichung an die EU-Normen mehr Vertrauen schaffen und das Geschäftsklima verbessern, sodass die Investitionen im Privatsektor wieder überwiegen werden. Die EBRD wird sich auf ihre drei folgenden traditionellen Tätigkeitsbereiche konzentrieren: Finanzinstitutionen, Industrie, Handel und Agrarwirtschaft sowie nachhaltige Infrastrukturen. Die Bank wird sich weiterhin bemühen, mit ihren Massnahmen die ukrainische Realwirtschaft zu erreichen, und sie wird die Angleichung der Regulierung von Banken und Industriebetrieben an die EU‑Anforderungen fördern. Während dem Krieg sind die Aktivitäten der Bank im Unternehmenssektor aufgrund des unsicheren Investitionsklimas eingeschränkt. In der Wiederaufbauphase wird die EBRD hingegen in der Lage sein, ihr gesamtes Massnahmen- und Produkteportfolio in diesem Bereich einzusetzen. Zu Kriegszeiten finanziert die EBRD im Infrastrukturbereich im Wesentlichen Investitionen für dringliche Instandsetzungen und die Bereitstellung von Liquidität für die Betreiberinnen von grundlegenden Infrastrukturen. Beim Wiederaufbau wird die Bank ihren Wirkungsbereich auf alle Infrastrukturbereiche ausweiten, in denen sie einen Mehrwert bieten kann. Die EBRD wird in sämtlichen Sektoren und im Sinne ihres Mandats zur Förderung einer grünen Wirtschaft darauf hinarbeiten, dass der Wiederaufbau der ukrainischen Volkswirtschaft im Einklang mit den Zielen des Pariser Klimaübereinkommens und mit ehrgeizigen Klimainvestitionen erfolgt. Projekte in der Ukraine werden von der EBRD nicht finanziert, 1) wenn der Schuldendienst voraussichtlich nicht geleistet werden kann; 2) bei Zahlungsverzug der Gegenpartei gegenüber der Bank; 3) bei inakzeptabel hohen Risiken hinsichtlich Integrität, Umwelt oder Beschaffungsangelegenheiten; 4) wenn die Risiken die finanziellen Ziele der Bank gefährden, z. B. ihr AAA-Rating.
1.1.5 Reaktion der Schweiz auf die militärische Aggression Russlands gegen die Ukraine
Die Beteiligung an der Kapitalerhöhung bildet einen wesentlichen Bestandteil der Reaktion der Schweiz auf die militärische Aggression Russlands gegen die Ukraine, wo sie sich seit den 1990er-Jahren engagiert. Dank der langjährigen Partnerschaft und der Eröffnung eines Kooperationsbüros im Jahr 1999 geniesst die Schweiz in der Ukraine grosse Glaubwürdigkeit. Diese guten Beziehungen trugen im Juli 2022 auch zum Erfolg der Ukraine Recovery Conference (URC) in Lugano bei. An der URC wurde der Rahmen für den politischen Wiederaufbauprozess in der Ukraine geschaffen. Die Schweiz hat zudem die von der EU gegenüber Russland verhängten Sanktionen übernommen und somit deren Wirkung verstärkt. Die Hauptpfeiler des schweizerischen Engagements sind die humanitäre Hilfe, die Ausweitung und Anpassung des bestehenden Kooperationsprogramms Schweiz–Ukraine sowie die multilaterale Unterstützung über die WB und die EBRD und deren jeweiligen Treuhandfonds. Infolge der militärischen Aggression Russlands hat die Schweiz ihre Finanzierungen zugunsten der Ukraine von 27 Millionen Franken im Jahr 2021 auf 400 Millionen Franken für den Zeitraum 2022–2023 erhöht. Der Bundesrat hat beschlossen, im Rahmen der Strategie der internationalen Zusammenarbeit (IZA) der Schweiz für 2025–20289 1,5 Milliarden Franken für die Ukraine bereitzustellen. Diese Unterstützung steht im Einklang mit dem Beschluss des Bundesrates, die IZA und die Migrationspolitik strategisch zu verknüpfen: So trägt die Schweiz insbesondere zur Stabilisierung der Ukraine bei und bietet damit den rund 90 000 Personen aus der Ukraine, die in der Schweiz Schutz suchen und für deren Aufnahme die Schweiz 2,3 Milliarden Franken aufgewendet hat, eine Rückkehrperspektive (Stand: Ende Januar 2024).
1.1.6 Beteiligung der Schweiz an den Kapitalerhöhungen der EBRD
Der Grossteil – rund 90 Prozent – der Beteiligungen der Schweiz an der Kapitalisierung der MDBs wurde als Garantiekapital geleistet, das keine finanziellen Auswirkungen hat (vgl. Anhang 1). Die letzten Kapitalerhöhungen, an denen die Schweiz sich beteiligt hat, fanden 2020 statt und betrafen die WB10 und die Afrikanische Entwicklungsbank (AfDB)11. Die Schweiz brachte dreimal Kapital in die EBRD ein – erstmals 1990 im Rahmen ihres Beitritts.12 Die zweite Kapitalerhöhung im Jahr 1997 hatte angesichts der steigenden Nachfrage in den Einsatzländern zum Ziel, die Investitionstätigkeiten anzukurbeln.13 Dank der letzten Kapitalerhöhung im Jahr 2011, durch die vor allem Garantiekapital bereitgestellt wurde, konnte die Bank ihre Aktivitäten intensivieren und eine wichtige antizyklische Rolle spielen, indem sie ihre Einsatzländer bei der Bewältigung der Folgen der globalen Finanzkrise von 2007–2008 unterstützte.14 Insgesamt brachte die Schweiz 202 Millionen Franken als eingezahltes Kapital und 848 Millionen Franken als Garantiekapital in die EBRD ein.
Tabelle 1
Übersicht über die Beteiligung der Schweiz an den Kapitalerhöhungen der EBRD
(in Mio. CHF) | Gesamtbeteiligung | Einzuzahlender Betrag | Garantiekapital |
|---|---|---|---|
1990 | 410 | 125 | 285 |
1997 | 342 | 77 | 265 |
2011 | 298 | − | 298 |
Total | 1050 | 202 | 848 |
1.1.7 Änderung des Artikels 1 des Übereinkommens zur Errichtung der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung
Die vom Gouverneursrat im Mai 2023 gebilligte Änderung des Artikels 1 des Übereinkommens vom 29. Mai 199015 zur Errichtung der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung ermöglicht der EBRD, die geografische Reichweite ihrer Geschäftstätigkeit ab 2025 begrenzt und schrittweise auf Subsahara-Afrika und Irak zu erweitern. Beschlüsse zur Genehmigung von Änderungen des Gründungsabkommens obliegen dem Gouverneursrat (Art. 56 Kapitel IX Abs. 1 des Übereinkommens zur Errichtung der EBRD). Die Mitgliedsländer werden daraufhin ersucht, die Änderungen unter Einhaltung ihrer jeweiligen innerstaatlichen Verfahren zu ratifizieren. Haben mindestens drei Viertel der Mitglieder, darunter mindestens zwei mittel- oder osteuropäische Länder, die über mindestens vier Fünftel der Gesamtstimmenzahl der Mitglieder verfügen, die vorgeschlagene Änderung angenommen, tritt sie in Kraft.
Die EBRD ist im Norden des afrikanischen Kontinents und insbesondere in Ägypten, Tunesien und Marokko bereits aktiv. Diese Länder haben die erforderlichen Verfahren abgeschlossen, um Einsatzländer zu werden. Dieses Engagement ergab sich aus der Erweiterung der Geschäftstätigkeit der EBRD auf die Länder des südlichen und östlichen Mittelmeerraums nach dem Arabischen Frühling im Jahr 2013. Die seit 2020 in den Leitungsgremien geführten Diskussionen zeigen, dass eine begrenzte und schrittweise Erweiterung der Aktivitäten in Subsahara-Afrika im strategischen und operativen Interesse der EBRD sowie der Länder dieser Region, die finanzielle und technische Hilfe benötigen, wäre. Über die Hälfte der von extremer Armut betroffenen Menschen leben in Subsahara-Afrika. Zudem machen der Klimawandel und Ernährungskrisen der Region schwer zu schaffen. Gleichzeitig verzeichnet die Region, die reich an für die Weltwirtschaft wesentlichen Rohstoffen ist, eine Zunahme der Auslandsinvestitionen, und sie steht zunehmend im Fokus des geopolitischen Interesses. Im Übrigen wird über die Hälfte der bis 2050 prognostizierten Bevölkerungszunahme auf Subsahara-Afrika entfallen.16 Aufgrund dieser Dynamiken verfügt die Region über das Potenzial, zum nächsten Wachstumsmotor der Weltwirtschaft zu werden. Gleichzeitig benötigt die Region weiterhin viel Unterstützung, um die Errungenschaften bei der menschlichen und wirtschaftlichen Entwicklung zu bewahren und weiter voranzutreiben.
Die Erweiterung der geografischen Reichweite der Geschäftstätigkeit auf Subsahara-Afrika wird begrenzt und schrittweise erfolgen. Die EBRD wird bis 2030 nur sechs neue Einsatzländer aus Subsahara-Afrika zulassen. Bei den sechs vorausgewählten Ländern handelt es sich um Benin, Côte d’Ivoire, Ghana, Kenia, Nigeria und Senegal. Diese Auswahl beruht auf einer Analyse, die Kriterien wie die Wirtschaftsentwicklung der Länder in Subsahara-Afrika, ihr Bekenntnis zu den Grundsätzen der Mehrparteiendemokratie und des Pluralismus sowie ihre Verbindungen zu den derzeitigen Einsatzländern der Bank berücksichtigte. Eine allfällige nächste Erweiterungsphase nach 2030 muss vom Gouverneursrat genehmigt werden und aufgrund der in der ersten Etappe erzielten Ergebnisse gerechtfertigt sein. Durch eine begrenzte und schrittweise Erweiterung wird gewährleistet, dass die EBRD sich weiterhin umfassend der Unterstützung der Ukraine und der anderen bestehenden Einsatzländer widmen kann. Die Erweiterung kann aus den bestehenden Mitteln der EBRD und aus den mit den Darlehenstätigkeiten generierten Erträgen finanziert werden; sie wird das Kapital der Bank daher nicht belasten.
1.1.7.1 Ergänzende Rolle der EBRD und Zusammenarbeit mit den anderen Entwicklungsakteuren in Subsahara-Afrika
Damit die internationale Hilfe kohärent und effizient ist, müssen die Akteure sich gegenseitig ergänzen und koordiniert vorgehen. Die EBRD wird ein besonderes Augenmerk darauf richten, dass sie die Interventionen der bereits vor Ort präsenten Institutionen ergänzt, besonders der WB, der AfDB und der EIB sowie der bilateralen Institutionen für Entwicklungsfinanzierung. Sie wird die Hilfe anderer Akteure ergänzen und sich bewusst engagieren in 1) Bereichen, in denen andere kaum oder gar nicht tätig sind (z. B. Entwicklung von Aktivitäten in Landeswährung); 2) Bereichen, in denen andere Institutionen zwar bereits tätig sind, die EBRD aber einen anderen, komplementären Ansatz verfolgt (insb. bei der Entwicklung und beim Aufbau der Kapazitäten von kleinen und mittleren Unternehmen); und 3) Bereichen, in denen die EBRD einen ähnlichen Ansatz verfolgt, aber angesichts des grossen Bedarfs auch andere Akteure einen Beitrag leisten können, z. B. bei Infrastruktur und Energie. Als neuer Akteur muss die EBRD ihre Aktivitäten in die bestehenden Plattformen für Kooperation und Koordination einbinden, in denen die Schweiz häufig vertreten ist, um den Abgleich mit den wichtigen strategischen und operativen Prioritäten zu gewährleisten.
1.2 Geprüfte Alternativen
Die Option, anstelle von – oder ergänzend zu – eingezahltem Kapital Garantiekapital einzusetzen, wurde geprüft und verworfen. Angesichts der Verlustabsorption von Garantiekapital wäre es nicht möglich, die Darlehenskapazität der EBRD zu steigern bzw. die Ukraine zu unterstützen und gleichzeitig das AAA-Rating zu behalten. Sich wie unmittelbar nach der russischen Aggression weiter auf die Garantien grosser Geber zu verlassen (vgl. Ziff. 1.1.4), wäre mit erheblichen Unsicherheiten verbunden gewesen und hätte nicht die erforderlichen Beträge mobilisiert, weil Garantien im Gegensatz zu Kapital keine Hebelwirkung erzielen. Die Analyse der Eigenkapitalvorschriften schliesslich hat Massnahmen aufgezeigt, mit denen die EBRD ihre Darlehenskapazität vor allem durch die Ausgabe von Hybridkapital ausweiten kann. Diese Massnahmen liefern keine Antwort auf die unmittelbare Herausforderung, die die Vergabe weiterer Kredite in der Ukraine darstellt, sondern werden langfristig Wirkung zeigen.
Mit ihrem Beitrag zur Kapitalerhöhung der EBRD sendet die Schweiz ein klares Signal mit Blick auf ihr Engagement für die Ukraine sowie hinsichtlich der Bedeutung des Multilateralismus für die Lösung globaler Krisen. Ein Abseitsstehen ginge mit erheblichen Reputationsrisiken einher und würde die Schweiz bei ihren Bestrebungen zur Unterstützung der Ukraine marginalisieren. Zudem würde dies die Schweiz gegenüber den anderen Anteilseignern der Bank oder wichtigen Partnern wie den USA und den europäischen Ländern – u. a. der Ukraine, die übrigens in der gleichen Stimmrechtsgruppe vertreten ist wie die Schweiz – in ein schlechtes Licht rücken. Mit der Entscheidung, sich nicht an der Kapitalerhöhung zu beteiligen, würde die Schweiz auch die einmalige Gelegenheit verpassen, den Wiederaufbau in der Ukraine über eine mit den erforderlichen Kompetenzen und Fachkenntnissen ausgestattete Institution wie die EBRD zu finanzieren. Zudem würden der Anteil der Schweiz von 2,30 Prozent am Kapital der EBRD sowie die damit verbundenen Stimmrechte reduziert, was die leitende Position der Schweiz in der Stimmrechtsgruppe in Frage stellen und ihren Einfluss verringern würde. Ein Verzicht würde sich auch negativ auf ihre bilateralen Beziehungen zur Ukraine und die Zusammenarbeit innerhalb der Stimmrechtsgruppe auswirken. Die Ukraine könnte die Stimmrechtsgruppe beispielsweise verlassen, was die Position der Schweiz in der EBRD schwächen würde.
1.3 Verhältnis zur Legislaturplanung und zu den Strategien des Bundesrates
1.3.1 Verhältnis zur Legislaturplanung
Am 24. Januar 2024 hat der Bundesrat die Botschaft zur Legislaturplanung 2023–2027 verabschiedet, in der auch die geplante Kapitalerhöhung der EBRD erwähnt wird.17 Die Kapitalerhöhung der EBRD ist auch in den Zielen des Bundesrates 2024 aufgelistet (Ziel 13.5).18
1.3.2 Verhältnis zur Finanzplanung
1.3.2.1 Zahlungsplan
In der Botschaft vom 23. August 2023 zum Voranschlag 2024 mit integriertem Aufgaben- und Finanzplan 2025–202719 wird der Wiederaufbau der Ukraine unter den möglichen Mehrbelastungen aufgeführt.
Die Zeichnungsfrist für die allgemeine Erhöhung des eingezahlten Kapitals wurde auf den 30. Juni 2025 festgelegt. Die Schweiz muss ihren Anteil von 91,97 Millionen Euro (87,37 Mio. CHF, angenommener Wechselkurs: 1 EUR = 0.95 CHF) bis 2029 einzahlen. Die definitive Höhe des eingezahlten Betrags in Schweizerfranken wird erst nach Abschluss der Transaktion bekannt sein. Zur Absicherung des Wechselkursrisikos wird ab 2026 bei der Bundestresorerie des Eidgenössischen Finanzdepartements für die einzuzahlenden Beträge eine Absicherung gegen Währungsschwankungen abgeschlossen.
Die Verpflichtung im Rahmen des Verpflichtungskredits kann bis 2025 eingegangen werden. Die für die Jahre 2026–2028 erforderlichen Mittel werden im Voranschlag 2026 und im integrierten Aufgaben- und Finanzplan für die Jahre 2027 und 2028 unter dem Kredit A235.0111 «Beteiligung an der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung» mittels einer Kompensation über die im Rahmen der internationalen Zusammenarbeit zugunsten der Ukraine reservierten Mittel verbucht. Die Kompensation erfolgt zu 3/4 über den Voranschlagskredit A231.0202 «Wirtschaftliche Entwicklungszusammenarbeit» des Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung und zu 1/4 über die zugunsten der Ukraine reservierten Mittel im Voranschlagskredit A231.0457 «Unterstützung Ukraine und Region» des Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten. Die Entscheidung zu den erforderlichen Mitteln für 2029 wird zu einem späteren Zeitpunkt getroffen, wenn die Ausnützung der Reserve für Währungsschwankungen bekannt ist. Zu diesem Zweck wird das Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung dem Bundesrat 2028 einen Antrag stellen.
Tabelle 2
Geplante Einzahlungen der Schweiz 2026−2029 (in Mio. CHF, gerundet, angenommener Wechselkurs: 1 EUR = 0.95 CHF. Abweichungen sind auf Rundungsdifferenzen zurückzuführen)
2026 | 2027 | 2028 | 2029 | Total | |
|---|---|---|---|---|---|
Kapitalerhöhung | 34,96 | 18,88 | 18,88 | 14,64 | 87,37 |
Reserve für Wechselkursschwankungen | 3,49 | 1,89 | 1,89 | 1,47 | 8,74 |
Total in A235.0111 vorgesehene Einzahlungen | 38,45 | 20,78 | 20,78 | 16,11 | 96,11 |
davon über A231.0202 kompensiert | 28,84 | 15,58 | 15,58 | – | 60,00 |
davon über A231.0457 kompensiert | 9,61 | 5,19 | 5,19 | – | 20,00 |
Davon später zu entscheidende Finanzierung (Maxmialbetrag) | – | – | – | 16,11 | 16,11 |
1.3.3 Verhältnis zu den Strategien des Bundesrates
Die Umsetzung der vorliegenden Botschaft entspricht den folgenden Strategien des Bundesrates: Botschaft vom 19. Februar 202020 zur Strategie der internationalen Zusammenarbeit 2021–2024, IZA-Strategie 2025–202821, Strategie zur Aussenwirtschaftspolitik22, Aussenpolitische Strategie 2024–202723 sowie Strategie Nachhaltige Entwicklung 203024.
2 Vorverfahren, insbesondere Vernehmlassungsverfahren
Gemäss Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe. c des Vernehmlassungsgesetzes vom 18. März 200525 (VlG) wird bei den Vorarbeiten zu völkerrechtlichen Verträgen, die dem Referendum oder der Volksabstimmung unterstehen oder wesentliche Interessen der Kantone berühren, eine Vernehmlassung durchgeführt. Der Bundesbeschluss über die Genehmigung der Änderung des Artikels 1 des Übereinkommens zur Errichtung der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung unterliegt nicht dem Referendum und berührt keine wesentlichen Interessen der Kantone; er unterliegt daher nicht dem Vernehmlassungsverfahren.
3 Inhalt der Bundesbeschlüsse
3.1 Antrag des Bundesrates und Begründung
3.1.1 Antrag des Bundesrates
3.1.1.1 Beteiligung an der Kapitalerhöhung der EBRD
Der Bundesrat beantragt die Bewilligung eines Verpflichtungskredits in Höhe von insgesamt 96,11 Millionen Franken zur Finanzierung der Beteiligung der Schweiz an der Erhöhung des eingezahlten Kapitals der EBRD zugunsten der Ukraine. Die Beteiligung erfolgt über die Zeichnung von 9197 Anteilen mit einem Nennwert von 10 000 Euro pro Anteil. Der Verpflichtungskredit von 96,11 Millionen Franken umfasst das eingezahlte Kapital von 87,37 Millionen Franken sowie eine Reserve von 8,74 Millionen Franken für Wechselkursschwankungen. Diese Reserve von 10 Prozent ist erforderlich, weil die Schweiz sich gegenüber der EBRD in Euro verpflichtet, der Kredit jedoch in Schweizerfranken bewilligt wird.
3.1.1.2 Änderung des Artikels 1 des Übereinkommens zur Errichtung der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung
Der Bundesrat beantragt die Genehmigung der Änderung des Artikels 1 des Übereinkommens zur Errichtung der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung, um eine begrenzte und schrittweise Erweiterung der geografischen Reichweite der Geschäftstätigkeit der Bank auf Subsahara-Afrika und Irak zu ermöglichen.
3.1.2 Begründung
3.1.2.1 Hilfe für den Wiederaufbau in der Ukraine
Der Wiederaufbau in der Ukraine und die mit dem ukrainischen EU-Beitrittsprozess einhergehenden Reformen fördern die Stabilität, eröffnen der ukrainischen Bevölkerung sozioökonomische Perspektiven, verbessern für die Geflüchteten die Aussicht auf Rückkehr und sind für die Schweiz von grosser Bedeutung. Eine Beteiligung an der Kapitalerhöhung der EBRD – einer Institution, in deren Leitungsgremien die Schweiz Einsitz hat (vgl. Ziff. 1.1.2) – trägt zur Erreichung der für die Ukrainehilfe gesetzten Ziele der Schweiz bei (vgl. Ziff. 1.1.5). Darüber hinaus stärkt diese Beteiligung die internationale Position der Schweiz gegenüber der Ukraine, wichtigen Partnern in Europa sowie den USA; sie erfolgt zudem im Einklang mit der führenden Rolle, die die Schweiz bei der Schaffung des politischen Rahmens für den Wiederaufbau anlässlich der URC im Jahr 2022 gespielt hat.
Die Kapitalerhöhung bildet für die EBRD die wirksamste finanzielle Massnahme zur Unterstützung der Ukraine: Dank des Geschäftsmodells der EBRD, das u. a. auf einem AAA-Rating basiert, wird jeder Euro eingezahltes Kapital ungefähr 6 Euro an Darlehen generieren. Die Erhöhung des Kapitals um insgesamt 4 Milliarden Euro wird somit Darlehen in Höhe von 24 Milliarden generieren; dank der 87 Millionen Franken an Kapital, die die Schweiz einzahlen soll, können zusätzliche Darlehen für die Ukraine in Höhe von rund 522 Millionen gewährt werden. Die EBRD verfügt über die erforderlichen Kompetenzen, um in der Ukraine Aktivitäten durchführen zu können (vgl. Ziff. 1.1.4), und sie wird gezielt Projekte in den Schwerpunktbereichen finanzieren. Zudem wird sie Reformen im Bereich der wirtschaftlichen Gouvernanz unterstützen, darunter auch zur Korruptionsbekämpfung und ganz allgemein zur Verbesserung der Gouvernanz auf Branchen- und Unternehmensebene. Die EBRD strebt einen Wiederaufbau im Einklang mit den Zielen des Pariser Klimaübereinkommens und mit ehrgeizigen Klimainvestitionen an. Damit teilt sie die internationalen Prioritäten der Schweiz im Kampf gegen den Klimawandel. Das Engagement der EBRD in Klimafragen wird zudem einen günstigen Rahmen für die Umsetzung des Durchführungsabkommens vom 4. Juli 2022 zum Übereinkommen von Paris zwischen dem Schweizerischen Bundesrat und der Regierung der Ukraine schaffen. Schliesslich wird die EBRD dank ihrer wichtigen Rolle bei der Koordination und Kooperation der Entwicklungsakteure in der Ukraine zur Kohärenz und Wirksamkeit der internationalen Hilfe beitragen.
3.1.2.2 Beitrag zur wirtschaftlichen Transition, zur Nachhaltigkeit und zur Wohlfahrt der Schweiz
Gemäss ihrem verfassungsmässigen Auftrag setzt sich die Schweiz dafür ein, zur Linderung von Not und Armut in der Welt, zur Achtung der Menschenrechte und zur Förderung der Demokratie, zu einem friedlichen Zusammenleben der Völker sowie zur Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen beizutragen (Art. 54 Abs. 2 Bundesverfassung [BV]26). Die Kapitalerhöhung zugunsten der Ukraine sowie die begrenzte und schrittweise Erweiterung der Reichweite der Geschäftstätigkeit der Bank auf Subsahara-Afrika und Irak ermöglichen es der Schweiz, über die EBRD einen wichtigen Beitrag zur wirtschaftlichen Transition und zur Umsetzung der Agenda 2030 der Vereinten Nationen mit ihren 17 Zielen für nachhaltige Entwicklung (SDGs) zu leisten. Darüber hinaus bietet dies einerseits dem Schweizer Privatsektor die Gelegenheit, an Ausschreibungen für von der EBRD-finanzierte Projekte teilzunehmen, und andererseits dem Schweizer Finanzsektor, in die Projekte der Bank zu investieren. So erhielten beispielsweise von 2018 bis 2023 Schweizer Unternehmen im Zusammenhang mit der Arbeit der EBRD in den Einsatzländern den Zuschlag für Aufträge im Wert von rund 332 Millionen Euro. Die Annahme der beiden Vorlagen des Bundesrates wird auch zum Wohlstand der Schweiz beitragen. Eine stabile und unabhängige Ukraine sowie günstige Wirtschaftsaussichten in der Ukraine und auf dem afrikanischen Kontinent werden die Stabilität und Sicherheit der Welt und damit auch der Schweiz stärken.
3.1.2.3 Einsitz in den Leitungsgremien der EBRD und Stimmrechte
Mit der Unterstützung der beiden Vorlagen festigt die Schweiz ihre Position in der EBRD. Durch ihre Präsenz in den Leitungsgremien nimmt sie eine wichtige Entscheidungsfunktion wahr und leitet eine Stimmrechtsgruppe, zu der auch die Ukraine gehört (vgl. Ziff. 1.1.2). Der Einsitz im 23-köpfigen Direktorium wird wesentlich durch die Kapitalanteile bestimmt; er ermöglicht es, die Ziele und Strategien der EBRD gemäss den schweizerischen Prioritäten aktiv mitzugestalten. Wenn die Schweiz sich an der Kapitalerhöhung beteiligt, kann sie ihren Kapital- und Stimmrechtsanteil von 2,30 Prozent halten, ihre Position in der Stimmrechtsgruppe sichern sowie weiterhin Einfluss auf die strategischen Entscheidungen der Bank nehmen. Dazu gehören auch die Entscheidungen über die Aktivitäten der EBRD in der Ukraine und die Erweiterung der Geschäftstätigkeit auf Subsahara-Afrika.
3.2 Inhalt der Vorlage, Erläuterungen zu einzelnen Bestimmungen
3.2.1 Beteiligung an der Kapitalerhöhung der EBRD
Die Schweiz wird aufgefordert, sich mit insgesamt 91,97 Millionen Euro an der Kapitalerhöhung der EBRD zu beteiligen. Falls die Bundesversammlung die Vorlage genehmigt, wird die Schweiz diesen Betrag bis 2029 einzahlen.
3.2.2 Änderung des Artikels 1 des Übereinkommens zur Errichtung der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung
Die Schweiz wird aufgefordert, die Änderung des Artikels 1 des Übereinkommens zur Errichtung der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung zu genehmigen.
3.3 Teuerungsannahmen
Die Beiträge wurden anlässlich der internationalen Verhandlungen nominal festgelegt und werden nicht an die Teuerung angepasst.
4 Auswirkungen
4.1 Auswirkungen auf den Bund
4.1.1 Finanzielle Auswirkungen
Die Kapitalbeteiligung an der EBRD wird als Anteilskauf in der Bilanz der Eidgenossenschaft aufgeführt. Im Falle eines Austritts der Schweiz aus der EBRD (Art. 37 des Übereinkommens zur Errichtung der EBRD) werden dem Bund die Anteile zum Buchwert zurückerstattet. Damit unterscheiden sich Beteiligungen an MDBs grundlegend von den Kernbeiträgen an wichtige multilaterale Organisationen, die nicht rückzahlbar sind und über die Rahmenkredite für technische Zusammenarbeit und Finanzhilfe für Entwicklungsländer finanziert werden. Die spezifischen Zahlungen zum Kauf von EBRD-Anteilen können ausserdem bis zu 71 Prozent als öffentliche Entwicklungshilfe (Aide publique au développement, APD) angerechnet werden.
Die begrenzte und schrittweise Erweiterung der geografischen Reichweite der Geschäftstätigkeit der Bank auf Subsahara-Afrika und Irak hat keine finanziellen Auswirkungen auf den Bund.
4.1.2 Auswirkungen auf den Eigenaufwand und das Personal
Die geplanten Massnahmen haben keine Erhöhung des Personalbestands zur Folge. Die Bundesbeschlüsse werden in Bern vom bestehenden Personal des SECO sowie in London vom Büro der schweizerischen Direktorin bzw. des schweizerischen Direktors bei der EBRD vollzogen.
4.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete
Die Umsetzung der in dieser Botschaft unterbreiteten Bundesbeschlüsse liegt ausschliesslich beim Bund und belastet die Kantone und Gemeinden nicht.
4.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft
Die Verwirklichung der Ziele der EBRD in der Ukraine, in Subsahara-Afrika, Irak und generell in allen Einsatzländern dürfte zu einem günstigeren Investitionsklima führen und den internationalen Handel erleichtern. Dies bringt auch Vorteile für die Schweizer Unternehmen, zumal das Wirtschaftswachstum und die Öffnung der Volkswirtschaften Investitionen fördern und Absatzmärkte schaffen. Angesichts des Ausmasses des Wiederaufbaus in der Ukraine werden sich dem Schweizer Privat- und Finanzsektor weitreichende Möglichkeiten zur Mitwirkung an EBRD-Projekten eröffnen. Zudem verfügen die Schweizer Unternehmen über Knowhow, das den Prioritäten der EBRD in der Ukraine, beispielsweise im Bereich der nachhaltigen Infrastrukturen, optimal entspricht.
4.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft
Die beiden Vorlagen tragen zur Stabilität in der Ukraine und auf dem europäischen Kontinent sowie zur Verwirklichung der wirtschaftlichen Dimension der Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung bei. Sie werden sich somit – auch in der Schweiz – positiv auf die Gesellschaft auswirken. Stabilität und nachhaltiges Wirtschaftswachstum kommen allen Gesellschaftsschichten zugute und helfen mit, Armut und soziale Ungleichheit zu verringern, indem insbesondere der Zugang zu Gesundheitsversorgung, Bildung und Beschäftigung erleichtert wird. Der Wiederaufbau in der Ukraine wird der Bevölkerung vor Ort wirtschaftliche Perspektiven geben; er wird zudem die Aussicht der ukrainischen Geflüchteten in der Schweiz und in anderen Ländern auf eine Rückkehr verbessern und damit zur sozialen Stabilität beitragen.
4.5 Auswirkungen auf die Umwelt
Die Programme der EBRD enthalten auch Umweltziele der Agenda 2030. Ihre Projekte tragen zur Erreichung der 17 SDGs bei und sind grossteils gezielt auf die Umwelt ausgerichtet. Wie die anderen MDBs spielt die EBRD bei der Umsetzung des Pariser Klimaübereinkommens eine zentrale Rolle, indem sie den Schwerpunkt auf grüne Projekte legt und den Ländern hilft, ihre Klimaziele zu erreichen. Mindestens die Hälfte ihrer Finanzierungen hat einen Bezug zum Klimawandel: So engagiert sich die EBRD in Bereichen wie erneuerbare Energien, Energieeffizienz, Resilienz, Biodiversität, Wassersicherheit oder auch in grünen Technologien. Zusammen mit einer breiten Allianz von Mitgliedsländern verstärkt die Schweiz in den Leitungsgremien ihr Engagement für hohe Umweltstandards und ehrgeizige Klimaziele.
4.6 Auswirkungen auf die Aussenpolitik
Die Mitarbeit in der EBRD erhöht die Sichtbarkeit der Schweiz im Ausland. Als aktives Mitglied der Bank kann die Schweiz über die bilateralen Kontakte hinaus Einfluss auf die internationalen Beziehungen nehmen und ihren Prioritäten globale Wirkung verleihen. In einer multipolaren Welt muss die Schweiz zur Gestaltung ihres Umfelds beitragen, um ihre Sicherheit, ihren Wohlstand und ihre Unabhängigkeit zu wahren. Die Beteiligung an der Kapitalerhöhung zugunsten der Ukraine unterstreicht die Glaubwürdigkeit und die Rolle der Schweiz als verlässlicher Akteur in Europa; sie wirkt sich mithin positiv auf ihre Beziehungen mit wichtigen europäischen Partnern und den USA aus. Die Erweiterung der Geschäftstätigkeit der Bank auf Subsahara-Afrika und Irak fördert die Stabilität dieser Regionen, die zu Fluchtbewegungen und irregulärer Migration beitragen. Im Falle von Irak – ein wichtiger Partner der Schweiz in der Migrationspolitik – würde die Unterstützung der Erweiterung durch die Schweiz positiv wahrgenommen.
5 Rechtliche Aspekte
5.1 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit
5.1.1 Beteiligung an der Kapitalerhöhung der EBRD
Die internationale Zusammenarbeit des Bundes beruht auf Artikel 54 Absatz 1 BV, der festhält, dass die auswärtigen Angelegenheiten Sache des Bundes sind. Gemäss Artikel 167 BV ist die Bundesversammlung für den vorliegenden Finanzierungsbeschluss zur Kapitalerhöhung der EBRD zuständig. Das Bundesgesetz vom 30. September 201627 über die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas bleibt noch bis am 31. Dezember 2024 in Kraft. Diese Vorlage zur Kapitalerhöhung wird unter das Bundesgesetz vom 19. März 197628 über die internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe («EZA-HH» Gesetz) fallen. In der Botschaft zur Strategie der internationalen Zusammenarbeit 2021–202429 steht: «Die Geltungsdauer des Ostgesetzes ist bis zum 31. Dezember 2024 befristet. Danach fällt die Weiterführung der Entwicklungszusammenarbeit mit den Ländern, die von diesem Gesetz betroffen sind, unter das EZA-HH Gesetz».30 Der Bundesbeschluss über die Beteiligung der Schweiz an der Kapitalerhöhung der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung zugunsten der Ukraine stützt sich auf Artikel 9 Absatz 1 des EZA-HH Gesetzes.
5.1.2 Änderung des Artikels 1 des Übereinkommens zur Errichtung der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung
Der Entwurf des Bundesbeschlusses über die Genehmigung der Änderung des Artikels 1 des Übereinkommens zur Errichtung der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung stützt sich auf Artikel 54 Absatz 1 BV, wonach der Bund für die auswärtigen Angelegenheiten zuständig ist. Artikel 184 Absatz 2 BV ermächtigt den Bundesrat, völkerrechtliche Verträge zu unterzeichnen und zu ratifizieren. Gemäss Artikel 166 Absatz 2 BV genehmigt die Bundesversammlung die völkerrechtlichen Verträge, es sei denn, für ihren Abschluss ist aufgrund von Gesetz oder völkerrechtlichem Vertrag der Bundesrat zuständig (Art. 24 Abs. 2 des Parlamentsgesetz [ParlG]31; Art. 7a Abs. 1 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz [RVOG]32). Mangels einer solchen Bestimmung ist die Bundesversammlung für die Genehmigung der Änderung des Übereinkommens zur Errichtung der EBRD zuständig.
Gestützt auf Artikel 3 Absatz 2 des Publikationsgesetzes vom 18. Juni 200433 und Artikel 4 der Publikationsverordnung vom 7. Oktober 201534 wird die Bundeskanzlei beauftragt, die Änderung des Artikels 1 des Übereinkommens zur Errichtung der EBRD im Einvernehmen mit dem Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten in der Amtlichen Sammlung zu veröffentlichen.
5.2 Erlassform
Für die Bewilligung des Verpflichtungskredits durch das Parlament ist nach Artikel 163 Absatz 2 BV und Artikel 25 Absatz 2 ParlG ein Erlass in Form eines einfachen Bundesbeschlusses vorgesehen (der nicht dem Referendum untersteht).
Gemäss Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d BV unterliegen völkerrechtliche Verträge dem Referendum, wenn sie unbefristet und unkündbar sind (Ziff. 1), den Beitritt zu einer internationalen Organisation vorsehen (Ziff. 2), wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder ihre Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert (Ziff. 3). In diesem Fall trifft nichts hiervon zu. Die vorliegende Änderung des Artikels 1 des Übereinkommens zur Errichtung der EBRD betrifft keine wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen. Folglich untersteht der Bundesbeschluss EBRD nicht dem Referendum. Die Bundesversammlung genehmigt völkerrechtliche Verträge, die nicht dem Referendum unterstehen, in der Form eines einfachen Bundesbeschlusses (Art. 24 Abs. 3 zweiter Satz ParlG).
5.3 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen
Die geplanten Massnahmen tangieren keine anderen internationalen Verpflichtungen der Schweiz.
5.4 Ausgabenbremse
Gemäss Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b BV bedarf der Bundesbeschluss über die Beteiligung der Schweiz an der Kapitalerhöhung der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung der Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder jedes der beiden Räte, da er eine neue Ausgabe von mehr als 20 Millionen Franken nach sich zieht.
5.5 Einhaltung der Grundsätze des Subventionsgesetzes
Die Beteiligung an der Kapitalerhöhung der EBRD gilt als Subvention gemäss dem Subventionsgesetz vom 5. Oktober 199035. Diese Vorlage steht im Einklang mit dem Subventionsgesetz.
5.5.1 Bedeutung der Subvention für die Ziele des Bundes
Die Beteiligung der Schweiz an der Kapitalerhöhung der EBRD bildet einen festen Bestandteil der Aussenpolitik sowie der Aussenwirtschaftspolitik der Schweiz und trägt zur Erreichung der für die Ukrainehilfe gesetzten Ziele der Schweiz bei. Die Zielsetzungen der EBRD stimmen mit denjenigen in Artikel 54 BV überein. Als zentrale internationale Entwicklungsagentur spielt die EBRD bei der Umsetzung der Agenda 2030 eine entscheidende Rolle. Die EBRD stellt für die Schweiz eine wichtige multilaterale Organisation dar. Durch die Beteiligung an der Kapitalerhöhung der EBRD bestätigt die Schweiz ihr Interesse an der Bank und bewahrt den Einfluss, den sie als Leiterin einer Stimmrechtsgruppe und dank ihres Einsitzes im Direktorium hat.
5.5.2 Materielle und finanzielle Steuerung der Subvention
Die Steuerung der Kapitalbeteiligung erfolgt konkret über die Vertretung im Direktorium und im Gouverneursrat, wo die Schweiz ihre Stimmrechte und den mit ihrer Beteiligung einhergehenden Einfluss ausübt.
5.5.3 Verfahren der Beitragsgewährung
Die Einzahlung der Beitragstranchen für die Kapitalerhöhung erfolgt ab 2026 und erstreckt sich über vier Jahre.
5.5.4 Befristung und degressive Ausgestaltung
Die Wertpapiere werden in der Bilanz des Bundes verbucht. Die Verpflichtungen aus den Kapitalbeteiligungen sind unbefristet. Im Falle eines Austritts der Schweiz aus der EBRD würden ihr die Beteiligungen zum Buchwert zurückerstattet.
Abkürzungsverzeichnis
AfDB | Afrikanische Entwicklungsbank |
AIIB | Asiatische Infrastruktur-Investitionsbank |
AsDB | Asiatische Entwicklungsbank |
CEB | Entwicklungsbank des Europarates (Council of Europe Development Bank) |
DEZA | Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit |
EBRD | Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung |
EIB | Europäische Investitionsbank |
IBRD | Internationale Bank für Wiederaufbau und Entwicklung |
IDB | Interamerikanische Entwicklungsbank |
IFC | Internationale Finanz-Corporation (International Finance Corporation) |
IIC | Interamerikanische Investitionsgesellschaft |
IPAM | Independent Project Accountability Mechanism (unabhängiger Projektrechenschaftsmechanismus) |
IWF | Internationaler Währungsfonds |
IZA | Internationale Zusammenarbeit |
MDBs | Multilaterale Entwicklungsbanken |
MIGA | Multilaterale Investitionsgarantie-Agentur |
OCCO | Büro des Chief Compliance Officer |
OECD | Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung |
SDGs | Ziele für nachhaltige Entwicklung |
SECO | Staatssekretariat für Wirtschaft |
SIFEM | Swiss Investment Fund for Emerging Markets |
URC | Ukraine Recovery Conference |
WB | Weltbank |
Literaturverzeichnis
G20 Panel Report (2022): An Independent Review of Multilateral Development Banks’ Capital Adequacy Frameworks.
United Nations Department of Economic and Social Affairs, Population Division (2022): World Population Prospects 2022, Summary of Results.
World Bank (2022): Implications of the War in Ukraine for the Global Economy.
World Bank (2023): Macro Poverty Outlook for Ukraine, April 2023.
World Bank (2024): Ukraine – Third Rapid Damage and Needs Assessment (RDNA3): February 2022 – December 2023.
Beteiligungen der Schweiz am Aktienkapital multilateraler Entwicklungsbanken (MDBs), Stand: 2024, in Mio. CHF
Bank | Eingezahltes Kapital | Garantiekapital |
|---|---|---|
Internationale Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (IBRD) | 354 | 4 517 |
Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (EBRD) | 161 | 610 |
Afrikanische Entwicklungsbank (AfDB) | 221 | 3 023 |
Asiatische Infrastruktur-Investitionsbank (AIIB) | 84 | 557 |
Internationale Finanz-Corporation (IFC) | 138 | – |
Asiatische Entwicklungsbank (AsDB) | 38 | 807 |
Interamerikanische Entwicklungsbank (IDB) | 28 | 765 |
Interamerikanische Investitionsgesellschaft (IIC) | 23 | – |
Entwicklungsbank des Europarates (CEB) | 12 | 49 |
Multilaterale Investitionsgarantie-Agentur (MIGA) | 5 | 23 |
Total | 1 064 | 10 351 |
Kennziffern zur Kapitalerhöhung der EBRD
Gründungsjahr | 1991 |
Mitgliedsländer | 73 |
Gezeichnetes Kapital, Stand: 31.12.2023 | |
Eingezahltes Kapital («Paid-in Capital») | 6,217 Mrd. EUR |
Garantiekapital | 23,542 Mrd. EUR |
Total gezeichnetes Kapital | 29,759 Mrd. EUR |
Allgemeine Kapitalerhöhung, 2024 | |
Gesamtbetrag | 4 Mrd. EUR |
Einzubezahlendes Kapital | 4 Mrd. EUR |
Garantiekapital | – |
Einzubezahlender Anteil | 100 % |
Kapital nach Erhöhung (Prognose) | |
Eingezahltes Kapital («Paid-in Capital») | 10,217 Mrd. EUR |
Garantiekapital | 23,542 Mrd. EUR |
Neues Total gezeichnetes Kapital | 33,759 Mrd. EUR |
Kennziffern zur Beteiligung der Schweiz an der Kapitalerhöhung der EBRD
Schweiz: Kapitalanteil, Stand: 31.12.2023 | |
Eingezahltes Kapital («Paid-in Capital») | 142,73 Mio. EUR |
Garantiekapital | 541,59 Mio. EUR |
Schweiz: geplante Beteiligung an der Kapitalerhöhung | |
Einzubezahlendes Kapital | 91,97 Mio. EUR |
Garantiekapital | – |
Umwandlung von Gewinnrücklagen in «Paid-in Capital» | – |
Schweiz: Kapitalanteil | |
Stand: 31.12.2023 | 2,30 % |
Nach der Kapitalerhöhung (Prognose) | 2,30 % |
Schweiz: Stimmrechte | |
Stand: 31.12.2023 | 2,30 % |
Nach der Kapitalerhöhung (Prognose) | 2,30 % |
Schweiz: Kapitalanteil nach der Kapitalerhöhung (Prognose) | |
Eingezahltes Kapital («Paid-in Capital») | 234,70 Mio. EUR |
Garantiekapital | 541,59 Mio. EUR |
Resolution Nr. 265
Erhöhung des genehmigten Stammkapitals sowie der Zeichnung desselben
Übersetzung
Angenommen am 15. Dezember 2023
Der Gouverneursrat,
unter erneuter Bekräftigung des Engagements der Anteilseigner für die Unterstützung der Ukraine als Antwort auf die militärische Invasion durch die Russische Föderation;
unter Hinweis auf die Resolution Nr. 258 «Unterstützung der EBWE für Resilienz und Wiederaufbau in der Ukraine: künftiges Vorgehen», mit der das Direktorium aufgefordert wird, einen konkreten Vorschlag zum Umfang der Unterstützung der Bank für die Ukraine und eine mögliche Kapitalerhöhung vorzulegen;
nach sorgfältiger Prüfung des Berichts des Direktoriums mit dem Titel «Vorschlag für eine Erhöhung des eingezahlten Kapitals» (der ‹Bericht›);
unter Billigung des vorgeschlagenen Rahmens für die Unterstützung der Ukraine durch die Bank als Teil internationaler Bemühungen und unter Beibehaltung und Anwendung des einzigartigen Mandats und Geschäftsmodells der Bank;
unter Betonung der Bedeutung der Rolle der Bank bei der weiteren Unterstützung aller ihrer Einsatzländer bei der Bewältigung der dringendsten Transformationsaufgaben im Einklang mit der strategischen Ausrichtung der Bank;
im Einverständnis damit, dass eine Erhöhung des eingezahlten genehmigten Stammkapitals der Bank erforderlich ist, damit diese ihre Funktion in der Ukraine wahrnehmen und dabei gleichzeitig allen ihren Einsatzländern weiterhin uneingeschränkte Unterstützung leisten kann;
in Anerkennung und unter Bekräftigung der konkreten Ambitionen der Bank für ihre Arbeit in der Ukraine sowie der im Bericht ausgearbeiteten kurz- und langfristigen Engagements für die fortlaufende Entwicklung der Bank; und
in Anbetracht des Engagements der Bank für die effiziente Nutzung ihrer Kapitalausstattung und die weitere Umsetzung der Empfehlungen aus der G20-Überprüfung der Rahmen für eine angemessene Eigenkapitalausstattung (wie im Bericht erläutert),
beschliesst:
1. Erhöhung des genehmigten Stammkapitals
Das genehmigte Stammkapital der Bank wird mit Wirkung zum 31. Dezember 2024 (‹Datum des Inkrafttretens›) um 400.000 eingezahlte Anteile erhöht, wobei jeder Anteil einen Nennwert von 10.000 EUR hat.
2. Zeichnungen
Gemäss Artikel 5 Absatz 3 des Übereinkommens zur Errichtung der Bank (‹Übereinkommen›) ist jedes Mitglied zum Zeitpunkt der Annahme dieser Resolution berechtigt, den Teil des Erhöhungsbetrags zu zeichnen, der dem Anteil des von dem betreffenden Mitglied gezeichneten Kapitals am gesamten von der Bank gehaltenen gezeichneten Stammkapital unmittelbar vor dem Datum dieser Resolution entspricht, abgerundet auf den nächsten Anteil. Jede solche Zeichnung erfolgt zu den in dieser Resolution dargelegten Bedingungen.
Bis zum 30. Juni 2025 oder bis zu einem späteren Termin, den das Direktorium bis zum 30. Juni 2025 bestimmen kann, jedoch spätestens zum 31. Dezember 2025, hinterlegt jedes Mitglied, das nach Massgabe dieser Resolution eine Zeichnung vornehmen möchte, bei der Bank die folgenden Unterlagen in einem für die Bank annehmbaren Format:
i) eine Zeichnungsurkunde, der zufolge das Mitglied die in besagter Urkunde angegebene Anzahl von eingezahlten Anteilen zeichnet;
ii) eine Zusicherung, dass das Mitglied alle erforderlichen juristischen und internen Massnahmen ordnungsgemäss ergriffen hat, um die Zeichnung zu ermöglichen; und
iii) die Zusage, dass das Mitglied womöglich von der Bank angeforderte Auskünfte in Bezug auf diese Massnahmen erteilt.
Jede Zeichnungsurkunde wird wirksam und die Zeichnung gilt am Tag des Inkrafttretens oder an dem Tag als ordnungsgemäss erfolgt, an dem die Bank dem zeichnenden Mitglied mitteilt, dass die von diesem Mitglied gemäss Buchstabe (b) oben hinterlegten Dokumente für die Bank zufriedenstellend sind, je nachdem, welcher Zeitpunkt der spätere ist.
Diejenigen der durch diese Resolution genehmigten Anteile, die zum Zeitpunkt, zu dem die Zeichnungsfrist abgelaufen ist, nicht nach Massgabe dieser Resolution gezeichnet wurden, werden von der Bank einbehalten und sind für Erstzeichnungen neuer Mitglieder und für Sondererhöhungen der Zeichnungen einzelner Mitglieder reserviert und verfügbar, wie vom Gouverneursrat nach Massgabe der Artikel 5 Absatz 2 und 5 Absatz 4 des Übereinkommens zur Errichtung der Bank festgelegt.
Am [1. Mai 2033] werden alle im Rahmen der Kapitalerhöhung gezeichneten und noch unbezahlten Anteile automatisch ungeachtet der untenstehenden Zahlungsbedingungen ohne Gegenleistung an die Bank eingereicht, wodurch sich die Beteiligung des betreffenden Mitglieds bzw. der betreffenden Mitglieder entsprechend reduziert. Alle derart eingereichten Anteile werden von der Bank einbehalten und für Erstzeichnungen neuer Mitglieder sowie für Sondererhöhungen der Zeichnungen einzelner Mitglieder reserviert und verfügbar, wie vom Gouverneursrat nach Massgabe der Artikel 5 Absatz 2 und 5 Absatz 4 des Übereinkommens festgelegt.
3. Zahlungsbedingungen
Die Zahlung für die nach Massgabe dieser Resolution gezeichneten eingezahlten Anteile erfolgt in fünf Jahresraten jeweils gleicher Höhe. Die erste Rate ist von jedem Mitglied entweder am oder vor dem 30. April 2025 oder dem Datum 60 Tage nach Inkrafttreten seiner Zeichnungsurkunde zu zahlen, je nachdem, welcher Termin der spätere ist. Die restlichen vier Raten sind jeweils spätestens an den jeweiligen Jahrestagen des 30. April 2025 zu zahlen. Ein Mitglied kann nach Rücksprache mit der Bank Zahlungen zu Bedingungen leisten, die für die Bank günstiger sind als die den vorstehenden Bestimmungen dieses Absatzes festgelegten. Ein Mitglied kann alle oder einen Teil seiner Zahlungsverpflichtungen in nicht übertragbaren, unverzinslichen Schuldscheinen entrichten, die auf Verlangen zum Nennwert nach einem an die vorstehenden Fälligkeitsdaten der Raten angepassten Zeitplan durch die Bank eingelöst werden können.
Sämtliche Zahlungsverpflichtungen eines Mitglieds aus der Zeichnung von Anteilen nach Massgabe dieser Resolution werden entweder in Euro (EUR) oder in US-Dollar (USD) oder in japanischem Yen (JPY) erfüllt, in letzteren beiden Fällen auf der Grundlage des durchschnittlichen Euro-Wechselkurses der jeweiligen Währung für den Zeitraum vom 1. Juli 2023 bis zum 30. September 2023 inklusive, wie von der Europäischen Zentralbank notiert. Im Einzelnen: 1 EUR: 1,0844 USD und 1 EUR: 157,25 JPY. Mitglieder, die ihre Zahlungsverpflichtungen in US-Dollar oder in japanischen Yen begleichen möchten, treffen als Teil ihrer Zeichnungsurkunde eine unwiderrufliche Wahl diesbezüglich, die für alle Zahlungen gilt.