NFA. Festlegung der Beiträge des Ressourcen-, Lasten- und Härteausgleichs

Zusammenfassung

Botschaft vom 8. Dezember 2006 zu den Beschlüssen über die Festlegung des Ressourcen-, Lasten- und Härteausgleichs sowie zum Bundesgesetz über die Änderungen von Erlassen im Rahmen des Übergangs zur NFA

Ausgangslage

Das dritte Paket zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) hat im Wesentlichen den Finanzausgleich im engeren Sinn zum Gegenstand. Dabei geht es um die Dotierung des Ressourcen-, Lasten- und Härteausgleichs.

Daneben sind aus der neuen Aufgabenteilung gemäss zweitem NFA-Paket noch einige den Übergang zum neuen NFA-Regime betreffende finanzielle Fragen zu klären.

Mit dem Bundesbeschluss über die Festlegung der Grundbeiträge des Ressourcen- und Lastenausgleichs legt das Parlament einerseits den Beitrag der ressourcenstarken Kantone und jenen des Bundes an den Ressourcenausgleich zu Gunsten der ressourcenschwachen Kantone fest. Andererseits bestimmt dieser Bundesbeschluss die Grundbeiträge des Bundes an Kantone mit Sonderlasten; dies im Rahmen des geografisch-topografischen und des soziodemografischen Lastenausgleichs. Die Grundbeiträge für den Ressourcen- und den Lastenausgleich entsprechen jeweils den Beiträgen für das erste Jahr einer Vierjahresperiode. Für die Jahre zwei, drei und vier werden die Grundbeiträge durch den Bundesrat angepasst. Mit dem Bundesbeschluss über die Festlegung des Härteausgleichs werden der Beitrag des Bundes und jener der Kantone an den Härteausgleich festgelegt. Der Härteausgleich kommt jenen ressourcenschwachen Kantonen zugute, die durch den Übergang zur NFA nicht ein bestimmtes Mindestausmass an finanzieller Entlastung erfahren.

Inhalt des Geschäfts bilden zudem die im Finanzkontrollgesetz zu verankernden Grundlagen zur Qualitätssicherung und Qualitätskontrolle der Berechnungen des Ressourcen- und des Lastenausgleichs.

Nebst der Dotierung der Finanzausgleichsgefässe bleiben mit dieser Vorlage noch einige aufgabenspezifische Fragen zu klären, für welche die so genannte Globalbilanz zwischen Bund und Kantonen die Grundlage liefert. Die Globalbilanz hat die Aufgabe, die Haushaltsneutralität zwischen Bund und Kantonen sicherzustellen. Die erwähnten Klärungen betreffen

• die definitive Festlegung der Beitragssätze bei den Bundesbeiträgen an die AHV und die IV im AHV- und im IV-Gesetz

• die Festlegung des neuen Prozentsatzes für die nicht werkgebundenen Anteile der Kantone am Ertrag der zweckgebundenen Mineralölsteuer im Bundesgesetz über die Verwendung der zweckgebundenen Mineralölsteuer.

Gegenstand des Geschäfts ist im Weiteren eine Übergangsbestimmung zum IV-Gesetz zur Regelung der beim Übergang zur NFA noch ausstehenden nachschüssigen Beiträge der IV an die Behinderteninstitutionen. Schliesslich gibt die Vorlage einen Ausblick auf die für den neuen Finanzausgleich im engeren Sinn erforderlichen Regelungen auf Verordnungsstufe.

Wie bereits in der ersten NFA-Botschaft erwähnt, kann die Einführung der NFA nur integral erfolgen; der sachliche Zusammenhang der verschiedenen Massnahmen gebietet eine Inkraftsetzung sämtlicher Verfassungs- und Gesetzesmodifikationen zum gleichen Zeitpunkt. Da im Jahr 2007 bundesseitig auch die nötigen Verordnungsänderungen vorangetrieben werden und auch in den Kantonen die erforderlichen Umsetzungsschritte zügig an die Hand genommen worden sind, sollte es möglich sein, die NFA integral auf den 1. Januar 2008 in Kraft zu setzen.

Verhandlungen

Im Ständerat warnten Kommissionspräsident Fritz Schiesser (RL, GL) und Bundesrat Hans-Rudolf Merz in der Eintretensdebatte davor, das in Absprache mit den Kantonen fein austarierte System zu gefährden. Gleichwohl versuchten in der Detailberatung Vertreter der ressourcenstarken Kantone, angebliche Unklarheiten oder Ungerechtigkeiten zu beheben - dies jedoch ohne Erfolg: die Kleine Kammer folgte ausnahmslos den Anträgen von Bundesrat und Kommission.

Den Ressourcenausgleich (Vorlage 1) dotierte der Ständerat mit 3,06 Milliarden, wobei ihn der Bund mit 1,8 Milliarden und die ressourcenstarken Kantone mit 1,26 Milliarden pro Jahr zu alimentieren haben. Dass der horizontale Ausgleich der Kantone somit 70 Prozent des vertikalen Ausgleichs durch den Bund ausmacht, kritisierten Vertretern der Geberkantone als übertrieben. Eine von Anita Fetz (S, BS) angeführte Kommissionsminderheit forderte, sich mit dem verfassungsmässigen Minimum von zwei Dritteln zu begnügen und den Beitrag der ressourcenstarken Kantone entsprechend um 60 Millionen zu kürzen. Dem Begehren blieb jedoch ebenso wenig Erfolg beschert wie dem weniger weit gehenden Anliegen einer Minderheit um Rolf Schweiger (RL, ZG), die eine Reduktion von 34 Millionen beantragte. Die Mehrheit des Ständerates war vielmehr der Ansicht, die Kürzungen würden das anvisierte Ziel gefährden, dass alle Kantone bei einem Landesmittel von 100 Prozent ein Ressourcenpotenzial von 85 Punkten erreichen. Weiter setzte die Kleine Kammer 682 Millionen Franken für den Lastenausgleich (Vorlage 1) ein. Die Gelder fliessen dabei je hälftig in den geografisch-topografischen Ausgleich (GLA), der die Sonderlasten ländlicher Regionen berücksichtig, und den soziodemografischen Ausgleich (SLA), der die übermässige Belastung urbaner Kantone insbesondere durch Zentrumsaufgaben kompensieren soll. Françoise Saudan (RL, GE) als Sprecherin einer Minderheit plädierte vergeblich für eine Aufteilung von 60 Prozent für den SLA und 40 Prozent für den GLA, wobei sie auf eine ecoplan-Studie verwies, derzufolge sogar 73 Prozent in den soziodemografischen Ausgleich fliessen müssten. Der Rat schloss sich aber mit 32 zu 12 Stimmen der Mehrheit an und folgte dem Argument, dass eine derartige Umlagerung für Bergkantone dramatische Folgen hätte. Der Härteausgleich (Vorlage 2), der zu zwei Dritteln vom Bund und zu einem Drittel von den Kantonen (nach Einwohnerzahl) gespiesen wird, wurde schliesslich mit 430 Millionen Franken dotiert. Auch hier scheiterte mit 26 zu 7 Stimmen ein Antrag einer Kommissionsminderheit um Trix Heberlein (RL, ZH), der den Betrag um 173 Millionen kürzen wollte.

Die Debatte im Nationalrat verlief nach ähnlichem Muster wie jene im Ständerat. Die Grosse Kammer folgte bei der Dotierung der Ausgleichsgefässe ebenfalls dem Bundesrat und verwarf diesbezüglich sämtliche Änderungsanträge. Beim Ressourcenausgleich (Vorlage 1) scheiterten Begehren, die den auf 70 Prozent des vertikalen Ausgleichst festgesetzten horizontalen Ausgleich der Kantone reduzieren oder erhöhen wollten. Nichts wissen wollte der Nationalrat in diesem Zusammenhang auch von einer Belastungsobergrenze für ressourcenstarke Kantone von 20 Prozent des eigenen Steuerertrages. Das Anliegen wurde von einer Kommissionsminderheit um Gerhard Pfister (C, ZG) im Rahmen der Vorlage 4 eingebracht. Beim Lastenausgleich (Vorlage 1) machte sich eine von Brunschwig Graf (RL, GE) angeführte gemischte Kommissionsminderheit bei der Aufteilung zwischen geografisch-topografischem (GLA) und soziodemografischem Ausgleich (SLA) für einen Schlüssel von 55 zu 45 Prozent zugunsten der Städte (SLA) stark. Das Argument, dass die paritätische Dotierung der beiden Töpfe in keiner Weise den Realitäten entspreche, verfing allerdings nicht und der Antrag wurde mit 103 zu 67 Stimmen abgelehnt. Bundesrat Merz wies darauf hin, dass alle Beiträge des NFA nach vier Jahren überprüft würden. Beim Härteausgleich (Vorlage 2) scheiterte eine bürgerliche Minderheit mit dem Anliegen, den innert 28 Jahren abzubauenden Härteausgleich bereits zu Beginn um ein Viertel zu kürzen. Bundesrat Merz warnte erfolgreich davor, an diesem Gefäss herumzuschrauben, das als "politisches Schmiermittel" wichtig für die Akzeptanz der NFA sei.

Anlass zu Diskussionen gaben die Bestimmungen im IV-Gesetz zur Regelung der beim Übergang zur NFA noch ausstehenden nachschüssigen Beiträge der IV an die Behinderteninstitutionen (Ziffer 5 der Vorlage 4). Von diesen nach altem Recht noch fälligen Zahlungen von 1.96 Milliarden hat der Bund 3/8 oder 736 Millionen und die Kantone 1/8 oder 245 Millionen zu übernehmen. Die restlichen 981 Millionen sollen gemäss Beschluss des Ständerats der IV belastet werden, wobei der Bund die daraus entstehende zusätzliche Zinsbelastung der IV übernimmt. Im Gegenzug reduziert er seine Leistungen an die Kantone bei den NFA-Ausgleichsgefässen. Anstelle dieser Zinslösung beschloss der Nationalrat nun aber mit 113 zu 70 Stimmen, die 981 Millionen nicht der IV, sondern je zur Hälfte Bund und Kantonen zu überbürden. Die Kommissionsmehrheit, bei der Vertreter des links-grünen Lagers und der SVP-Fraktion zusammenspannten, argumentierte erfolgreich, dass die Kantone finanziell mittragen sollten, was sie mitverantwortet hätten. Die Übernahme der zusätzlichen IV-Schuld durch die öffentliche Hand sei gerecht und für Bund und Kantone tragbar. Bundesrat Merz und eine Kommissionsminderheit aus Vertretern der Christlichdemokratischen und Freisinnig-demokratischen Fraktion warnten vergeblich davor, einen austarierten Kompromiss mit den Kantonen aufzukündigen. Für eine Teilsanierung der IV sei die NFA nicht der richtige Ort.

In der Differenzbereinigung widersetzte sich der Ständerat stillschweigend dem neuen Modell des Nationalrates zur IV-Übergangslösung. Nachdem auch der Nationalrat mit 91 zu 64 Stimmen auf seiner Meinung beharrte, hiess der Ständerat mit 32 zu 8 Stimmen eine Lösung gut, nach der die zur Frage stehenden 981 Millionen hälftig auf die IV und die öffentliche Hand (und dort wieder zu je 50 Prozent auf Bund und Kantone) verteilt werden. Diesem Kompromiss schloss sich der Nationalrat in der Folge an.